Fallo 16788 del Tribunal de Cuentas

Fallo Nº 00.000
Me FALLO Nº 16.788
Mendoza, 21 de Junio de 2017.
ndoza 00 de Enero de 2017
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VISTO en el Acuerdo de la fecha el Expte. Nº 406-PS-16, PIEZA
SEPARADA DEL EXPTE. Nº 254-A-2014 MUNICIPALIDAD DE
GUAYMALLEN, del que
RESULTA:
1) Que estas actuaciones se instruyeron conforme a lo resuelto en el
Dispositivo 4º, Considerando IV del Fallo Nº 16619, de fecha 22/6/16.
2) Que a fs. 1 se dispone correr la vista correspondiente, notificándose a
los responsables según constancias de fs. 38/40.
3) Que la Revisión a fs. 45 informa que vencido el plazo otorgado los
responsables no han contestado.
4) Que los responsables, a fs. 47/5638 acompañan documentación.
5) Que girados los antecedentes recibidos a estudio de la Dirección de
Cuentas respectiva, la Revisión que tuvo a cargo el mismo, produce
informe a fs. 5650/5678.
6) Que a fs. 5679/5684 se incorpora dictamen de Secretaría Relatora.
7) Que a fs. 5685/5690 y 5693/5698 los responsables presentan nuevas
contestaciones.
8) Que a fs. 5692 y 5699/5704 vta. constan nuevos informes de la
Revisión y a fs. 5705/5707 vta. nuevo dictamen de Secretaría Relatora.
9) Que a fs. 5712/5724 vta. obran antecedentes e informe de la Revisión
sobreel período deactuación de los responsables, quedando las actuaciones
en estado de resolver; y
CONSIDERANDO:
I. Que la Revisión en su informe complementario de fs.
5575/5603 analiza las contestaciones de los responsables respecto de la

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observación 1. Falta de acreditación documental de la efectiva
prestacióndel servicio de contratación de alquiler de horas de camión,
camionetas y máquinas por las certificaciones de las distintas
prestaciones de los referidos servicios contratados, previo a su pago,
que diera origen a la presente pieza separada. Mediante la misma se
observó la inexistencia de documentación que acreditara la efectiva
prestación de los servicios abonados por la contratación de alquiler de
horas de camión, camionetas y/o máquinas por el monto de
$ 45.456.883,09 detallado en los Anexos II y III que integraron el Pliego de
Observaciones oportunamente notificado.
Se solicitó a los responsables, acreditar en comprobantes
originales la efectiva prestación del servicio por la contratación de
alquileres de horas de camión, camioneta y/o máquinas a través de “vales
de control horario”, ello en la medida de su participación en las
conformidades prestadas en cada factura detallada en Anexo III.
Expresa la Revisión en su informe que los responsables que
contestaron manifiestan: “…ratificandonuestra voluntad de cumplir con lo
requerido por ese Tribunal respecto de aportar la documentación
respaldatoria para la prestación del servicio en la contratación de alquiler
horas camión, camionetas, máquinas pero, por razones ajenas a nuestro
alcance, esa intención se frustra o malogra por el hecho que los
responsables de la emisión, tenencia y custodia de la misma NO LA
CONSERVARON,LA CONSERVARON PARCIALMENTE EN ALGUNOS
CASOS O LA TIRARON EN OTROS, según consta en actuaciones de ese
Tribunal. (Las responsables adjuntan copia de lo que denominan “Anexo
I” (fs. 47/48 Expte. 406-PS-2016 Pieza1), que incluye una parte del
Informe de Auditoría N°165/2015 elaborado por la DAN, en donde en el
punto 8.3 se resalta que ante la pregunta realizada respecto de los
comprobantes (remitos/vales) que respaldaban la prestación de los
servicios prestados por el alquiler de camiones, máquinas y camionetas, el
Sr. Rubén Carrera (ex Subdirector de Servicios Públicos), recalcó que los
había tirado). Seguidamente las responsables continúan diciendo: “Es
muyimportanteresaltareste acontecimientoporque es el motivo que nos
imposibilitarespondery que ocurre inmediatamente después de la visita
de los Auditores de ese Organismo (H.T.C.), a todas las Direcciones
dondese prestaban esos servicios. En esa acción intempestiva,negligente
e irresponsable de quien manifiesta haber tirado documentación, cuya
conservación y custodia es de exclusiva responsabilidad, no puede ser
desconocida.
Es evidente que en la situación que nos ocupa, como queda
demostrado en la documentación que se aporta, observamos que existió

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una clara intención de entorpecer los controles al tirar los vales que
acreditaban la prestación del servicio”. Además los responsables
mencionan y describen la siguiente normativa respecto del comentario
anterior: Ley 3799 art.69; Ley 8706 art.75 y 81 y los pliegos de licitación
referidos a la contratación de estos servicios, donde se establece que la
facturación deberá presentarse mensualmente por el total de horas
efectivamente trabajadas, en la Dirección correspondiente, quien realizará
el control pertinente debiendo firmar de conformidad.
También agregan que: “En todos los expedientes por la
contratación de estos servicios, en diferentes artículos del Pliego de
Condiciones Particulares, estipula la forma de factura y pago,
estableciendo que el control lo realizan las Direcciones a las cuales va
dirigida la prestación. A fs.9 y 10 de vuestro fallo N° 16.619, el Ex
Secretario de Obras y Servicios Públicos describe el procedimiento:
“Cada encargadoo capataz o supervisor asignado anotaba en un papel o
vale con la sola formalidad de ser emitido en original y copia suscripto por
el chofer o encargado de la empresa contratada. Los apilaba y a fin de
cada mes lo conciliaban entre el representante de la Empresa y el Director
del área correspondiente. Si existía coincidencia y se conformaba la
factura. Los vales originales los conservaban las empresas contratistas y
las copias o duplicados quedaban en el obrador o casilla, o galpón o
simplemente una vez que cumplieron su finalidad, la de corroborar las
horas efectivamente cumplidas, eran desechadas. En concreto, una vez
conformada la factura por el director del Área, estos vales o tickets o
partes, perdían su razón de ser. Ello ocurrió hasta el día 30 de junio de
2015, ya que por orden o sugerencia de ese Tribunal esos vales o partes
debían ser confeccionadas y archivadas y así permitir un ultra control”.
Las responsables continúan diciendo que: “El Secretario de
Obrasse equivoca al expresar que los vales originales los conservaban las
empresas sino, al contrario los originales eran archivados en cada
Dirección y los duplicados en los talonarios “duplicados” y troquelados
en las Empresas (Informales o no) y fueron motivo, periódica y selectiva,
de comprobación del control interno municipal”.
También expresan que: “Nuestro aporte de vales, quepudimos
rescatar –en originales- de los que “No Tiraron”, sirve como prueba de lo
que afirmamos: que los vales siempre existieron; que fueron parte
fundamental de control; su metodología de archivo y características.
Reiteradamente se ha solicitado a las Direcciones mencionadas que
aporten la documentación que acredite el efectivo cumplimiento del
servicio, que dio lugar a la conformación de las facturas presentadas por
las empresas; para dar cumplimiento a lo requerido por el Tribunal de

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Cuentas (se adjunta copia de tales requerimientos; con resultados
negativos hasta la fecha o en algunos casos, con alguna presentación
insuficiente (Se adjuntan copias –Anexo II-. (Las responsables adjuntan
lo que denominan “Anexo II” (fs. 49/55 Expte. 406-PS-2016 Pieza1), con
notas firmadaspor la Contadora Irma Bruno (Ex Secretaria de Hacienda)
dirigidas al Sr. Federico Sampieri (Ex Secretario de Obras y Servicios
Públicos);al Sr. Javier González (Ex Director de Espacios Verdes); al Sr.
Daniel Adoue (Ex Director de Obras Municipales); al Sr. Jorge Albornoz
(Director de Iluminación); al Sr. Roberto Daniel Magallanes (Ex
Subdirector de Obras Municipales) y al Sr. Rubén Carrera (Ex Subdirector
de Servicios Públicos), en dichas notas se hace referencia al Acuerdo N°
6218 del HTC-Expte. N°254/25400115-2015, en la que se les informa que
atento a lo resuelto en el Acuerdo de referencia, y por requerimiento del
Tribunal de Cuentas de la Provincia, deberá dentro de los plazos
establecidos por ese Organismo y que se indican en la Cédula de
Notificación adjunta- cumplimentar la documentación respaldatoria
exigida; bajo apercibimiento de formulación de cargo y/o aplicación de
multa (artículos 10,28,38,40,y 42 de la Ley 1003 y sus modificatorias,
artículo 25 de la Ley N° 3308, modif., por Ley 4091) y también les expresa
que queda bajo su responsabilidad el incumplimiento a lo ordenado).
Las responsables continúan diciendo: “Si bien como lo
establece el art. 60 de la Ley 3799 de aplicación para los períodos
cuestionados, el control interno está a cargo del Contador General del
Municipio; esta función de contralor la lleva a cobo a través de
instrumentos que el Municipiopone a su disposición, como por ejemplo: la
Dirección de Control de Gestión, contadores y administrativos contables
de cada área; capacitadospara efectuar la compulsa de la documentación
y verificar el cumplimiento de los procedimientos administrativos
necesarios para efectuar el control. En la mayoría de los casos, los
controles, quedan evidenciados en los informes contables que se
encuentran en cada uno de los expedientes. No obstante, también debe
existir la voluntad institucional de apoyo a las áreas de control interno, sin
lo cual es muy difícil llevarla a cabo de manera eficaz.
De ningún modo los hechos acontecidos, se produjeron como
consecuencia de no seguir los procedimientos o no efectuar los controles
contables, legales e impositivos… Quedando ahora evidenciado, con el
aporte de los vales y planilla en forma anónima y de los duplicados de los
vales aportados por los proveedores ante nuestro requerimiento, que
SIEMPRE existió esta documentación como lo manifestamos
anteriormente. No obstante a todos los inconvenientes y obstáculos
internos que interfirieron antes, durante y después que ese Organismo

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realizara la Auditoría Especial, hemos ejercido el control interno de
nuestra responsabilidad como lo demuestran todas las gestiones útiles
realizadas que detallamos y documentamos a continuación:
 A- “Controles selectivos anteriores a la Auditoría de ese Organismo
efectuada por nuestra Dirección de Control de Gestión, Cont. Lelio
Mescolatti”. (Las responsables adjuntan en lo que denominan “Anexo
III”, documentación respaldatoria) (fs. 56 Pieza 1 y 129/513 Pieza 1 y 2
Expte. 406-PS-2016).”
Detalla la Revisión a continuación dicha documentación.
“El contenido del Anexo IV es la documentación en vales que se
ha podido rescatar, como prueba de que ese instrumento de control
siempre existió para todos los proveedores en la prestación del servicio
horas máquina, camiones y camionetas”. (Fs.58/59 Pieza 1 y 514/5558
Pieza 3 a Pieza 19).
“Es preciso aclarar que las responsables adjuntan
“Vales/Remitos” originales de diversos proveedores pero, por un lado, en
su gran mayoría no se indica a qué factura estarían respaldando y por
otro, corresponden también en su gran mayoría a servicios prestados en
los Ejercicios 2010, 2011, 2013 y 2015.
De los vales que corresponden a servicios prestados en el
ejercicio 2014 delos distintos proveedores, en ningún caso se referencia la
factura a la cual estarían respaldando, por lo tanto dichos comprobantes,
no sirven como descargo a lo solicitado como documentación de respaldo
para esta pieza separada ya que resulta imposible vincularlos con los
distintos expedientes y las facturas pagadas en el Ejercicio 2014 en la
partida de “Alquiler de camiones, máquinas y camionetas” y que forman
parte del total tomado como base por la Dirección de Municipalidades
para la determinación de la estimación de oficio de $7.518.558,28 que
debería ser justificada documentadamente por los responsables en esta
Pieza Separada.”
 “G- “Se informó al Sr. Presidente del Honorable Concejo
Deliberante a cargo de Intendencia y se inició pieza de investigación:
Expte. N°11.660/SH/15. Tambiénenviadoa ese Tribunal(Anexo V)”. Las
responsables adjuntan copia de la carátula del Expte. de investigación
N°11.660/SH/15con una nota de la ex Secretaria de Hacienda Contadora
Irma Bruno dirigida al ex Presidente del HCD a/c de Intendencia, Luis
Lobos informando que se ha recibido el día 18/09/15 anónimamente en
esa Secretaría documentación referida a observaciones y requerimientos
que ha efectuado el TribunaldeCuentas y que con motivo de que se inicie
una investigación, esa Secretaría ha formado una pieza administrativa con

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fotocopias de la documentación recibida, quedando en custodia los
originales de la misma para compulsa de quien esté internamente a cargo
de la investigación y de aquellos funcionarios que oportunamente deban
realizar el descargo correspondiente. Dicha nota finaliza por parte de la
ex Secretaria de Hacienda diciendo que queda a la espera de
instrucciones. Agregan fotocopias de planillas con el nombre de un
proveedor (Freeway S.A.), números de facturas y diferencias entre las
horas facturadas y horas respaldadas con remitos pero sin ninguna firma
(fs. 92/94 Pieza 1) y también fotocopia de una factura del proveedor
DanielAlberto Letard (fs. 95 Pieza 1). Además a fs 96/97 Pieza 1, hayuna
nota con fecha 16/11/15 del ex Director de Control de Gestión Contador
Lelio Mescolatti elevada al ex Presidente del HCD a/c de Intendencia,
Luis Lobos por la cual le informa que de la documentación de dicha pieza
administrativa (Expte. de Investigación N°11.660/SH/15), se observan
diversos casos con discrepancias entre las horas de prestación de
servicios con respaldo documental a través de remitos y las horas
facturadas. También informa que existen otros casos en que la
documentaciónaportadaes insuficiente (falta de remitos), situación que
no permite avalar las planillas aportadas, por cuanto carecen de firma
que certifique la verosimilitud u originalidad de la documentación.
Luego hace un detalle de los casos en los que encuentra diferencias y
sugiere iniciar investigación sumarial administrativa correspondiente.
Seguidamente adjuntan otras planillas con más detalle sobre
determinadas facturas de distintos proveedores y diferencias entre las
horas facturadas y horas respaldadas con remitos pero también sin
ninguna firma (Fs.98/105)…
 J- “Con la documentación disponible se remite a Fiscalía N°
6, tres Expedientes, con contenido documental de las irregularidades
advertidas: Expte. N° 12.339/TG/16 Freeway S.A. – Da Passano S.A.
Expte. . N° 11.557/TG/16 Daniel Alberto Letard
Expte. . N° 11.556/TG/16 Freeway S.A. – Da Passano S.A.”
Las responsables adjuntan una nota referenciada como:
“Respuesta Unidad Fiscal N°6”, con fecha 26/08/16, firmada por el
Tesorero General Mario López dirigida a la Directora de Asuntos Legales
Dra. Marcela Amarillo en la que se le solicita instrucciones respecto a si
la Comuna debe esperar dictamen de ese Organismo o proceder a
descontar a las Empresasinvolucradas –de futuros pagos por prestaciones
actuales- las diferencias observadas dado que por su intermedio fueron
remitidos a la Unidad Fiscal N°6, los Expedientes N°: 12.339/TG/16,
11.557/TG/16, 11.556/TG/16 en los cuales, presumiblemente, existen

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inconsistenciasen el pagode horas máquina que van en perjuicio de los
intereses municipales. (Fs. 123/124 Pieza 1).
Esta Revisión, procedió a verificar dichos Expedientes en la
Unidad Fiscal Especial N°6, Fiscalía de Instrucción N°16 y se extrajeron
copias de los mismos, las que fueron certificadas por el Secretario Jorge
Adrián Rubio de la Unidad Fiscal N°6 con fecha 23/08/16. Dichas
fotocopias se encuentran en la Dirección de Municipalidades. Se debe
tener en cuenta queesta documentación y su nota de presentación, ha sido
firmada e ingresada a la Unidad Fiscal N° 6 por la ex Secretaria de
Hacienda Contadora Irma Bruno, la ex Contadora Municipal Matilde
Musotto y el Tesorero Municipal Sr. Mario López en respuesta a los Autos
103.105 Caratulados Fiscalía C/N.N. p/ Malversación de Caudales
Públicos y en el primer párrafo de la nota de presentación de cada
expediente expresan que“Es preciso aclararquela documentaciónque se
acompaña se ha obtenido en forma anónima”.
De las facturas y remitos aportados en esos expedientes hay
algunosque corresponden al Ejercicio 2014 y otros al Ejercicio 2015. Del
análisis de la documentación se puede concluir que de las facturas
presentadascon vales, sólo 28 de ellas pertenecen al Ejercicio 2014 y el
monto total abonado por las mismas es de $4.536.413,92. De ellas se
puedeadvertirque el porcentaje de diferencia entre las horas facturadas
y lashoras respaldadascon remitos y/o vales, es en promedio, superioral
16,80% de más en la cantidad de horas consignadas en las facturas
(porcentaje de diferencia al que se había arribado luego de la
determinación de oficio realizada por el Director de Municipalidades por
aplicación del artículo 28 de la Ley 1003). Dado ello se podría concluir
que teniendo en cuenta esta prueba ofrecida por los responsables
especificados, el reparo que dio origen a esta pieza separada continúa
Subsistente ya que en estos casos analizados se repite una diferencia en
más, entre las horas facturadas y las horas respaldadas con remitos y/o
vales.” (Lo resaltado y subrayado es nuestro)
La Revisión, respecto de la documentación aportada por los
responsables resume: “…podemos advertir que si bien la Comuna ha
tomado medidastendientes a mejorar los controles de la prestación de este
tipo de servicios en el futuro y esto es un buen criterio para evitar que este
tipo de falencias se repita; y a pesar de que con anterioridad a la
realización de esta observación las responsables expresan que se hacían
controles y se contaba con los correspondientes remitos y/o vales que
respaldaban los servicios prestados, para el caso particular que ha sido
motivo de la presente pieza separada, todo ello, no suple la falta de

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control que ha quedado evidenciada por la falta de resguardo de los
remitos que acrediten la prestación de los servicios facturados y sólo se
han presentado remitos y/o vales de 3 (tres) facturas pagadas en el
Ejercicio 2014 en la partida de “Alquiler de camiones, máquinas y
camionetas” y que formaron parte del total tomado como base por la
Dirección de Municipalidades para la determinación de la estimación de
oficio de $7.518.558,28 (dicho monto surgió de aplicar el porcentaje de
diferencial entre las horas facturadasy las horas respaldadas con remitos,
estimado en el orden del 16,80% sobre el total pagado en el Ejercicio
2014 por la partida de “Alquiler de camiones, máquinas y camionetas” y
que quedó sin respaldo documental, que fue de $44.753.323,09).
Las tres facturas que se han respaldado con remitos y/o vales en el
presente descargo son las siguientes:
Expte
.
Proveedo
r
Nº de Factura
Fecha
de
Factura
Firma de
Conformida
d
Cargo O/P
Cantida
d de
horas
Px
unitari
o
TOTAL Mes
4708-
CS-
2014
Ana
María
Martinez
0002-
00000057
05/01/1
5
Rubén
Carrera
Sub
Directo
r Serv
Pcos.
531
7
213 145,00
30.885,0
0
dic-
14
4708-
CS-
2014
Ana
María
Martinez
0002-
00000055
05/11/1
4
Juan Carlos
Sgro
Sub
Directo
r Serv
Pcos.
485
0 290,5 145,00
42.122,5
0
oct-
14
4708-
CS-
2014
Ana
María
Martinez
0002-
00000054
07/10/1
4
Rubén
Carrera
Sub
Directo
r Serv.
Pcos.
420
4 23 145,00 3.335,00
sep-
14
TOTAL $76.342,50
Su análisis ha sido explicado de fs. 42/44 de este informe y teniendo en
cuenta que se han aportadolos remitos correspondientes querespaldan las
facturas antes descriptas, esta Revisión entiende que el total de las tres
facturas ($76.342,50) debería detraerse de los $44.753.323,09 que es el
que fue tomado como base (total pagado en el Ejercicio 2014 por la
partida de “Alquiler de camiones, máquinas y camionetas” y que quedó
sin respaldo documental) y sobre ese resultado $44.676.980,59
(44.753.323,09 -76.342,50)aplicarel diferencial de 16,80%, lo que da un
resultado de $7.505.732,74, que quedarían como una partida no
comprobada ya que no se ha aportado por parte de los responsables la
documentación de respaldo que la justifiquen.
Responsables:
Por la conformidad de las facturas y la conservación de la
documentación respaldatoria de la prestación del servicio;
Director de Obras Municipales: Daniel Adoue

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Secretario de Obras y Servicios Públicos: Arq. Federico Sampieri
Director de Espacios Verdes: Javier González
Subdirector de Servicios Públicos: Juan Carlos Sgro
Director de Servicios Públicos: Norberto Herrero
Subdirector de Servicios Públicos: Rubén Carrera
Director de Servicios Públicos: Sergio Arancibia
Por control interno
Presidente del HCD a/c Intendencia: Luis Lobos (participó en el circuito
de pagofirmando las órdenes de pago; además de que por lo dispuesto en
el art. 105, inc. 3 de la Ley 1079 tiene como deber: Dictar los reglamentos
necesarios para el régimen interno de las oficinas, vigilando su
cumplimiento).
Secretario de Obras y Servicios Públicos: Arq. Federico Sampieri (se
entiende que participó en el hecho observado como personal jerárquico
superior a cargo de las distintas direcciones dependientesde su Secretaría,
de hecho se ha verificado una significativa cantidad de facturas detalladas
en el Anexo III, cuya prestación ha sido certificada por él).
Secretaria de Hacienda: Irma Bruno (solo participó en el circuito de
pago firmando las órdenes de pago).
Contadora Municipal: Matilde Musotto (participó en el circuito de pago
además de ser responsable del Control Interno según lo dispuesto por el
art. 60 de la Ley 3799).
Norma Legal:
Ley 3799 art. 38, 60, 69 y 70
Acuerdo 2988 (texto vigente) art. 6
Manual de Procedimientos del Municipio vigente al 2013, presentado a
este Tribunal en fecha 10/09/13.
Arts. 105,132, 138,153, y154 Ley 1079.”
II. La Secretaría Relatora en su dictamen de fs. 5604/5609
arriba a las siguientes conclusiones: “3.1. La revisión determina una
partida no comprobada de $ 7.505.732,74por vicios en la demostración de
las salidas de fondos, criterio este que es compartido en el presente
dictamen.
Conforme lo impone el art. 40 de la ley 1003, la base para la imposición
del cargo, es la existencia de un perjuicio patrimonial ocasionado a la
hacienda -en este caso municipal- como consecuencia de la acción u
omisión imputable a quienes tienen a su cargo el manejo de fondos
públicos.
En este sentido, el cargo opera como un remedio reparador que tiende a

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restablecer el estado patrimonial a la situación anterior a la producción
del evento dañoso; y, como en general toda pena aplicada en el marco de
un proceso desarrollado bajo los principios de nuestro ordenamiento
jurídico constitucional -tal el juicio de cuentas-, debe ser aplicado ante la
evidencia cierta e incontrastable de su producción.1
Así, en primer lugar en cuanto a los gastos observados y que han
pretendido ser justificados mediante fotocopias simples aportadas por los
responsables, en coincidencia con el criterio de la revisión, entendemos
que las mismas carecen de valor respaldatorio.2
En efecto, la rendición de cuentas que ha de realizarse ante este Tribunal
es documentada. La cuenta debe presentarse con documentación que la
sustente (art. 22, 28 sgtes y cctes Ley 1003). Todo el proceso es en sí
escrito, el examen de la documentación y los reparos son actividades
escritas, que se recogen en un informe y dictamen escritos. El Fallo que
finiquita el proceso debe estar plasmado en una resolución escrita. El
propio proceso de cuentas por su naturaleza es predominantemente
escrito.3
Esto es así por cuanto la rendición de una cuenta debe entenderse como la
presentación de estados contables que surjan de registros contables
avalados por los respectivos comprobantes, tal como lo establecía el
artículo 384
de la Ley Nº 3799, aplicable al ejercicio bajo estudio.
En el caso bajo examen debieron aportarse los elementos que respaldaban
la factura y que demostraban que se produjo la actividad o se prestó el
servicio por el importe facturado.
En este sentido, se requirió a los responsables presentar la rendición de la
cuenta en forma “integral”, para lo cual debían aportar la documentación
que vinculara las facturas con la prestación de los servicios.
Como ya se ha dicho anteriormente, el concepto “integralidad de la
cuenta”, implica que ella conforma un sistema de información coherente,
en obediencia a exigencias normativas del derecho público de aplicación, y
a la razonabilidad técnica que debe estar presente en la elaboración del
documento por el que los responsables rinden sus actuaciones en la
1
Dictamen N° 621. Autor: Dr. Julio Gómez.
2
Tiene expresado la CSJN que carecen de eficacia probatoria las fotocopias simples y sin autenticar (cf.
Ac. 42.645, sent. del 12-IX-1989). Las fotocopias no pueden sustituir a los documentos originales y
corresponde a los interesados en prevalerse de ellos, presentar dichos originales al juez de la causa a fin
de merituar la existencia y efectos del acto que se pretende allí documentado (SUMARIO DE FALLO 18
de Diciembre de 2007 Id SAIJ: SU50007396).
3
No corresponde al Tribunal citar a los responsables del ente cuentadante para que rindan declaración
sobre las irregularidades que aparecen en los reparos.
4
“Todos los actosy operacionescomprendidas en la presente ley deben hallarse respaldadas por medio
de documentosy registrarse contablemente de modo que permitan la confección de estados contables que
hagan factible su medición y juzgamiento”.

11
administración financiera del Órgano a su cargo.5
El concepto de cuentas, es un término que debe interpretarse en sentido
amplio, comprendiendo cualquier registro o documento -público o
privado- de naturaleza contable en el que constan, se registran o figuran,
con o sin valoraciones finales o ajustes numéricos, según técnicas
habituales y generalmente normadas, operaciones relacionadas directa o
indirectamente con la actividad económico financiera del sector público.
En concordancia con este criterio, nuestra Suprema Corte ha dicho: "El
concepto de cuentas documentadas del art. 182 de la Constitución de
Mendoza debe ser interpretado con sentido lógico, por lo que la rendición
debe ir acompañada detodos los comprobantes necesarios que constituyen
la demostración que pruebe y acredite a las cuentas como ciertas, por lo
que es desde la fecha de la presentación en tales condiciones que comienza
a correr el término de un año.”6
En este orden de ideas, entiendo que a los fines de demostrar la real
prestación del servicio, se debió acreditar la correspondencia entre la
orden de compra, la factura y los vales, debiendo además resguardarse
toda esta documentación por el término que exige la ley. Máxime cuando
esta obligación de custodia venía impuesta por el propio Manual de
Funciones.
Ello así, debió presentarse al Tribunal una rendición de cuentas clara,
precisa y detallada, con documentos mercantiles válidos, legibles y en
original, enumerando e identificando cada documento junto a todos los
demás antecedentes relacionados con la prestación del servicio (vale).
El desorden administrativo en el circuito de pago (facturas presentadas en
forma extemporánea), la insuficiente documentación respaldatoria de las
facturas (vales) sumado a la inexistencia de controles, impidió que
existiera un orden documental y temporal que relacione el pedido del
servicio (orden de provisión) con la prestación del mismo (vale que
describa y acredite el servicio prestado) y su documento de cobro
(factura), todo lo cual debió estar confeccionado y ordenado para su
oportuna rendición, siendo que los pliegos de la licitación establecían que
sólo podían facturarse “el total de horas efectivamente trabajadas”.
5
En este orden de ideas y de acuerdo con lo que dispone el art. 38 de la Ley de Contabilidad todo el
cúmulo de operaciones a examinar debe estar contenido por asientos contables y documentos que les
sirven de respaldo y comprobación. (Dictamen de Secretaría Relatora en Expte. Nº 219-A-2006,
HOSPITAL CENTRAL, de fecha 22 de diciembre de 2008).
6
Suprema Corte de Justicia, en pleno, juicio N° 40.669 “DE LA COLINA Oscar Jacinto c/ PCIA. DE
MZA. S/ A.P.A.”, 29 de agosto de 1988

12
Ello llevó a los auditores del Tribunal a detectar la existencia de un
porcentaje de sobrefacturación7
de aproximadamente el 16,80% al
vincular el conjunto de la documentación que se aportó8
.
Entre las dificultadescon que se encontró la revisión a la hora de analizar
los elementos aportadosse informa que existe una gran cantidad de copias
de remitos que no contienen datos legibles que permitan identificar el
concepto de la prestación a cancelar, prestador, tarea desarrollada9
; e
incluso se aportaron originales que no se correspondía con las facturas
observadas puesto que eran de otros ejercicios (ver detalle efectuado por
la revisora a fs. 5592/5598). A ello se suma que no existen informes al
menos que avalen o respalden los trabajos realizados, como así tampoco
auditorías por parte del sector contable que demuestren que se ejerció un
control de la documentación respaldatoria de la factura previo a disponer
su pago.
3.2. Siguiendo el criterio expuesto al dictaminar el juicio parcial de
cuentas, en torno a los responsables del cargo, entiendo que si quien
asumela gestión, custodia o administración de caudales o efectos públicos
está obligado a dejar constancia documental del empleo dado a éstos,
resulta jurídicamente razonable que sea quien deba soportar las
consecuencias de no probar adecuadamente su existencia o, en su caso,
justificar su falta.
Existe un enlace, al menos suficiente, entre los actos de los funcionarios
que conformaron las facturas y autorizaron el pago, y el perjuicio
determinado.
De acuerdo a la función que desempeñaban debieron extremar los
recaudos para conservar la documentación que respaldaba la efectiva
prestación del servicio, y controlar las “horas efectivamente trabajadas”.
Dicha función estaba expresamente contemplada en el Manual de
Funciones, que claramente estableció las responsabilidades de los
funcionarios en el circuito de pago, así como en la tenencia y custodia de
la documentación que respaldaba dichos pagos.
Los mismos responsables reconocen que el control lo realizaban las
Direcciones10
a las cuales iba dirigida la prestación del servicio y que el
procedimiento desarrollado con remitos y planillas horario siempre estuvo
7
Conceptualmente, la sobrefacturación es definida como la acción de declarar, en la factura comercial, un
valor mayor del bien que el valor real pagado o a pagar.
8
Ver fs. 12 se hace referencia al informe del Director de Cuentas que determina el procedimiento a seguir
según lo pautado por el art. 28 de la ley 1003.
9
Al igual que lo analizado en el juicio parcial del ejercicio 2015, existe documentación (remitos)
presentada en original y en fotocopias que no permite establecer: quién requirió el servicio o a qué orden
de provisión responden, cuál es el servicio prestado, y en su caso con qué expediente de licitación se
corresponden.
10
En coincidencia con lo que disponía el Manual de Funciones.

13
vigente.
3.3. En relación a la atribución de responsabilidades, la revisora en su
informe a fs. 5602vta./5603 determina responsables por falta de
presentación de documentación respaldatoria por las facturas
conformadas y responsables por control interno.
Ahora bien, en relación a los responsables esta Secretaría Relatora se
aparta del informe de la Revisión, y considera que la determinación de
responsabilidad es la que a continuación se desarrolla por las razones que
se indican, siendoresponsablesde la formulación de cargo los siguientes
sujetos:
Director y Subdirector de Obras Municipales, Director de Espacios
Verdes, Director y Subdirector de Servicios Públicos (Daniel Adoue,
Javier González, Juan Carlos Sgro, Norberto Herrero, Rubén Carrera y
Sergio Arancibia) resultan pasibles del cargo por las certificaciones y/o
conformidades prestadas por cada uno a las facturas sobre las que no
existe documentación respaldatoria.
Ellos debían controlar directamente el cumplimiento de las horas,
conforme lo imponía el Pliego de Condiciones Particulares11
y el Manual
de Procedimientos del organismo.
En efecto, existía un manual de procedimientos que establecía
particularmente para este tipo de gastos la confección de un Anexo (vale)
como elemento respaldatorio para poder conformar la facturación y cuyo
archivo era indispensable.
No se respetó dicho procedimiento, ni la custodia de tales elementos, lo
que llevó a estos responsables a conformar facturas sin el respaldo que
acreditara las horas facturadas, siendo que los pliegos de la licitación
establecían que sólo podían facturarse “el total de horas efectivamente
trabajadas”12
. Ello ocasionó la partida no comprobada que determina la
revisión.
En relación al Secretario de Obras y Servicios Públicos, Arq. Federico
Sampieri, la revisora entiende que es responsable por ser personal
jerárquico superior a cargo de las direcciones que conformaban las
facturas.
Esta Secretaría advierte además que a fs. 1 del expediente municipal 286-
CS-2014 el Secretario de Obras y Servicios Públicos es quien solicita la
11
Art. 18 Pliego de Condiciones Particulares obrante a fs. 11/15 del expediente municipal 286-CS-2014,
que establece “FACTURACIÓN Y PAGO: Una vez notificado el proveedor deberá presentarse en la
dirección de Compras y suministros del Municipio previo pago de la Garantía de Adjudicación. Se le
entregará la Orden de Provisión correspondiente que deberá ser sellada con anterioridad a la fecha de
la factura. La facturación deberá presentarse mensualmente por el total de horas efectivamente
trabajadas, en la Dirección correspondiente, quien realizará el control pertinente, debiendo firmar de
conformidad…”
12
Art. 18 Pliego de Condiciones Particulares ya citado.

14
contratación de máquinas viales, justamente con destino a dicha
Secretaría; participa también en la aprobación de los Pliegos que regirían
dicha contratación.13
Asimismo es quien analiza las propuestas
presentadas y solicita la adjudicación a los proveedores, según
constancias de fs. 159/160 del expediente citado, refrendando los Decretos
de adjudicación de fs. 161 y 164, solicitando el uso de la prórroga de la
contratación (fs.191).
Ello así, se estima que es responsable del cargo que se aconseja formular
justamente por la jerarquía de su función y por haber participado en todo
el proceso de licitación, de donde resulta su conocimiento de las cláusulas
que regían la contratación y que imponían la obligación de facturar las
horas efectivamente trabajadas, por lo que debió haber adoptado las
medidas necesarias -o impartido las instrucciones- con relación a la
documentación querespaldaba las facturas(obligación que venía impuesta
por el propio manualdeprocedimientos) y que hoy su desaparición o falta
impide comprobar la real justificación del gasto. Más aún cuando el
servicio estaba específicamente destinado al ámbito de su Secretaría.
En relación a los responsables del Ejecutivo Municipal, Intendente,
Secretaria de Hacienda yContadora, a tenor de lo que dispone el art. 133
de la Ley 1079, tienen una responsabilidad solidaria por las órdenes de
pago ilegítimas que autorizan.14
En efecto existieron pagos indebidos que se llevaron a cabo sin realizar al
menos un control acerca de la real prestación del servicio, autorizándose
así pagos por servicios no prestados; sin sustento documental alguno,
salvo la factura. De allí, la obligación de exigir la restitución de lo
ilegítimamente pagado.
En otros términos, existen pagos que no han podido ser comprobados por
la revisión por insuficiencia de la documentación que acredite el servicio
prestado. En efecto, al analizar la documentación aportada que pudo ser
relacionada, la revisión advirtió una sobrefacturación (16,80%) del
servicio. Consecuentemente, los funcionarios del departamento ejecutivo
autorizaron órdenes de pago ilegítimas, no siendo argumento suficiente
para deslindar su responsabilidad el hecho de que la factura ya venía
conformada.15
13
ver fs. 17 del expediente municipal 286-CS-2014 Decreto 69/14.
14
Ley 1079. RESPONSABILIDAD POR ORDENES DE PAGO ILEGITIMAS. ART. 133 - El
Intendente Municipal y el Secretario que autoricen una orden de pago ilegitima y el Contador Municipal
que no la observe son responsables solidaria y mancomunadamente por la ilegalidad del pago.
15
Conceptualmente se conoce como ilegítimo a todo aquello que carece de un requisito para ser
considerado como legítimo o legal. El término legítimo es usado en la Teoría del Derecho para hacer
referencia a todos los procedimientos o procesos que no se adecuan a lo establecido por las leyes.

15
* Desde el ámbito del Contador, Sra. Matilde Musotto, se objeta que este
no ejerció el control de legalidad del proceso del gasto desde su inicio
hasta la emisión de la orden de pago, autorizando gastos que se tornaron
ilegítimos por la carencia o deficiente respaldo documental. El Contador
Municipales personalmente responsable de la legalidad de las órdenes de
pago que autoriza (art. 132 de la Ley 1079), las que deben adecuarse no
sólo en los aspectos presupuestarios, sino a la propia norma orgánica
municipal.
El propio ManualdeProcedimientos disponía un mecanismo especial para
el control de los vehículos (control de horas a través de vales) y el Pliego
de Condiciones Particulares imponía facturar las horas efectivamente
trabajadas. Debió al menos haber efectuado “un” control de la
documentación que respaldaba a la factura. Es incorrecto pensar que
porque la factura venía conformada debía allanarse automáticamente a su
pago.
Como ya lo ha expresado esta Secretaría en dictámenes anteriores, la
figura del contador, según nuestra legislación, no es la de un mero
funcionario cuya competencia queda limitada al control interno
documental y registración de las operaciones hacendales; ejerce el control
preventivo interno de oposición y en su ejercicio debe asegurar la
legalidad de los actos que afecten el patrimonio encomendado a su
custodia. Este deber de control no puede ser delegado ni ejercido por otra
dependencia.
En este orden de ideas, pesaba sobre dicho responsable el deber de
examinarcon especial cuidado las facturas antes de disponer su pago. En
tal sentido, debía comprobar la regularidad dela misma, su contenido y su
respaldo. Si no lo hizo y pagó de más, pagó mal y deberá soportar las
consecuencias de ese pago ilegítimo.
La función del contador general, tal como está prevista la ley, es la de
ejercer el control interno de la gestión económico-financiera, misión que
debe cumplir, mediante técnicas usuales de control sobre la
documentación y registros.
Ese control cuidadoso le era exigible conforme las responsabilidades que
tiene asignadas. Los controles que se han acreditado se han efectuado con
posterioridad al ejercicio, y recién cuandoel Tribunal dispuso la apertura
de un juicio parcial en el año 2015. Previo a ello no existe evidencia
alguna que acredite el ejercicio de este control al menos una vez,
demostrandoque se examinó la documentación que respaldaba la factura.
* Por otra parte, el Sr. Intendente, Sr. Luis Lobos, conforme lo dispone la
Ley Orgánica de Municipalidades, tiene a su cargo la Administración
General de la Municipalidad; y en las funciones específicas que le impone

16
dicha norma, se ha remarcado en las presentes actuaciones puntualmente
la obligación de dictar los reglamentos necesarios para el régimen interno
de las oficinas y vigilar su cumplimiento. (Art. 105 inc. 3). Ha quedado
demostrado a lo largo de estas actuaciones que el control que imponía ese
Manual de Procedimientos no se respetaba. No obstante es responsable
además por imperio del art. 133 de la Ley 1079.
* Finalmente, respecto de la Secretaria de Hacienda, Cdra. Irma Bruno, el
art. 102 de la Ley 1079 exige su refrendo de los actos del Departamento
Ejecutivo, por tanto, mal podía eludir la grave responsabilidad de
examinar aquello que debía ratificar, de tal modo que quedase
debidamente ponderada la legalidad de la decisión que se adoptaba.
En concordancia con este criterio, el Tribunal ha dicho que: “La firma,
como condición de validez de los instrumentos, debe ser inserta por el
funcionario público con plena conciencia de su valor compromitente y, por
ello, con absoluta seguridad de la veracidad material e ideológica de los
documentos a cuya creación concurre.”
Norma Legal:
Ley 3799 arts. 38, 60, 69 y 70.
Acuerdo 2988 (texto vigente) art. 6.
Manual de Procedimientos del Municipio vigente al 2013, presentado a
este Tribunal en fecha 10/09/13.
Arts. 102, 103, 105, 132, 133, 138, 153 y 154 Ley 1079.”
III. A fs. 5610/5616 los responsables que ocuparon los cargos
de Contador y Secretaría de Hacienda, presentan nuevos descargos. En
ellos manifiestan, con argumentos similares para los dos cargos, que “…los
instrumentos legales a los cuales debieron ajustarse las distintas
responsabilidades funcionales eran TRES (3); a) El Manual de
Funciones, b) El Manual de Procedimientos y c) Los respectivos Pliegos
de CondicionesGenerales – art. 28 y Pliegosde CondicionesParticulares
– en sus partes pertinentes y respectivamenteen cada caso – que rigieron
la contratación de máquinas y camiones para uso de la comuna en los
períodos que comprenden este Juicio Parcial de Cuentas.
En todos los casos, el MANUAL DE PROCEDIMIENTOS,
es el reglamento que clarifica las responsabilidades de los intervinientes
en el circuito de la contratación de horas máquinas y camiones. La
responsabilidad de la certificación del cumplimiento de las horas
insumidas por tales conceptos era de LOS ENCARGADOS DE LAS
AREAS RESPECTIVAS donde se prestaban esos servicios; “ídem” surge
de los Pliegos de Condiciones Particulares.

17
No queda duda sobre la legalidad de los instrumentos citados
a la luz del art. 60 de la ley 3799, vigente al tiempo de la gestión
analizada.
Se infieren entonces, que el Manual de Funciones y el
Manual de Procedimientos SON las NORMAS INTERNAS a las cuales
debía ceñirse el obrar de cada funcionario y este último ES
ABSOLUTAMENTE CLARO sobre cuál era el funcionario responsable
de CONSTATAR Y CONTROLAR LAS HORAS EFECTIVAMENTE
CUMPLIDAS POR LOS CONTRATADOS.
Que a tenor de lo preceptuado por el Manual de
Procedimientosy en el marco de las obligaciones emergentes del Manual
de Funciones, la CONTADURÍA GENERALdela comuna… expresa que
se realizaban en tiempo y forma las “compulsas al azar y selectivas de los
expedientes referidos al pago de contratación de horas máquinas y
camiones”, por lo demás, EL PROCEDIMIENTO HABITUAL DE
AUDITORÍA, consistente en efectuar “revisiones por muestras”. Estas
compulsas NO SON OTRA COSA que las “TÉCNICAS USUALES DE
CONTROL” a las que refería la anterior Ley de Contabilidad con
“IDÉNTICA EXPRESIÓN" dentro de las facultades de dictar
“disposicionesacerca de los procedimientos, requisitos y documentación
para determinar el marco de legalidad referido al proceso del gasto”.
Si este es el marco normativo que rigió el proceso de pagos de
las horas máquina investigados, SALVO INTERPRETACIÓN
FORZADA, noes dableadjudicarresponsabilidad sobre el particular a la
Contadora Matilde Musotto en cumplimiento de su función a cargo de
Contadora General del Municipio, en tanto, NO SURGE de la
descripción de funciones que en diez (10) puntos establece el Manual
pertinente para dicho cargo, que fuera de su responsabilidad el control
personal de los elementos contables respaldatorios de los pagos realizados
por la Municipalidad.
El proceso de armado del expediente de pago llega a la
Contaduría General cuando se han verificado en las áreas
correspondientes “todos” los requisitos para que la erogación tenga
sustento legal y contables; las “facturas” son incorporadas a la pieza
administrativa “conformadas” por sello y firma del funcionario
correspondiente que certifica la correspondencia de la misma con el
servicio prestado de acuerdo a los Pliego de Condiciones General y
Particulares. La ContaduríaGeneral nocuenta “por si” con los elementos
que respaldan el pago; recibe el expediente y revisa si se encuentran
cumplidas las formalidades, “autorizando en su caso” la orden de pago.
Que el “Dictamen Técnico nº 17” realizado por una

18
Comisión ad hoc del Honorable Tribunal de Cuentas de Mendoza, en el
expediente nº 3335-H-2012, entre otras consideraciones expresa: “Toda
responsabilidadexigeun examen causalquedebe atenderse en cada caso
que examina”; en autos, el análisis de la Secretaría Relatora no
recepciona tal principio en tanto OMITE analizarel nexo causal del pago
indebido, que tiene su origen en la falta de comprobantes respaldatorios
de la horas facturadas, pero PRESUNTAS en su “efectiva prestación”,
puesto que …, los comprobantes existieron y por alguna razón fueron
desechados; ergo, si los comprobantes existieron y luego no son
hallados, la causa de su falta y por ende de la imposibilidad de
comprobación … NO PUEDE SER ATRIBUIDA a la falta de control de
la Contadora Matilde Musotto, quien además y sin perjuicio de lo
antedicho, al momento de autorizar la orden de pago, obviamente se
encontraría sorprendida en su buena fe.”
A fs. 5618/5623 la responsable de la Secretaría de Hacienda,
agrega nuevo descargo, en el que tiende a refutar los argumentos de la
Secretaría Relatora, con relación al cálculo de la amenaza de cargo fundado
en el artículo 28 de la Ley Nº 1003. Así expresó: “… el artículo 28 de la
Ley Nº 1003 dispone lo siguiente: “Si, agotados los emplazamientos
pertinentes, impuestas las sanciones previstas y formuladas las denuncias
correspondientes, el obligado a rendir una cuenta no la presentase al
Tribunal, éste podrá determinar de oficio, sobre base cierta o presunta, los
cargos debidos por el responsable, previa vista de los informes y
dictámenes respectivos por el plazo del Art. 35 de la presente Ley.
Por lo expuesto entiendo que recién después de cumplidas las
tres condiciones mencionadas, el Tribunal podría proceder a la
determinación de oficio, condiciones que – en este caso – no se
cumplieron. Además, el mencionado artículo se refiere al caso de que el
Municipio no hubiera presentado la Cuenta General del Ejercicio, no que
lo haya hecho con elementos faltantes referidos a un tema específico, como
lo es el presente en el que el Tribunal formó pieza separada por el tema,
dando por aprobado lo demás. Por lo que entiendo, que no procede la
determinación de oficio prevista por el artículo citado.
…en la CONCLUSIÓN FINAL DE LA REVISIÓN, quiero
destacar lo siguiente: “estima que el monto indicado en la muestra (anexo
III) que no ha sido respaldado por documentación que acredite la efectiva
prestación de los servicios abonados resultaría de $ 33.370.166,32.”
En el mismo, también la Revisora manifiesta que: “si bien los
vales presentados en originales no fueron aportados con indicación o
vinculación a las facturas que respaldaban, se efectuó un análisis

19
comparativo con la documentación obrante en fotocopias recientemente
indicadas, pudiéndose arribar a que en los siguientes casos existiría una
coincidencia entre los vales originales y las fotocopias presentadas (en
ambos casos ingresados en forma anónima): …..
“De este análisis, para la Revisión surge que en los casos en
que ha podido hacerse una correlación entre las facturas y los
correspondientes vales de los servicios prestados, el porcentaje de
diferencia entre las horas facturadas y las horas respaldadas con los
remitos, sería del orden del 16,80% de más en la cantidad de horas
consignadas en las facturas.
Por último, agrega que si bien no se ha cumplido con el
procedimiento establecido en el Manualde Procedimientos, como tampoco
se han aportado los remitos requeridos que acrediten la prestación del
servicio por un total de $ 34.073.726,32 o $ 33.370.166,32 (según sea
admitidoo no la documentación aportada en los descargos de los Sres. D.
Adoue y D. Magallanes) y considerando el Dictamen Técnico Nº 65
(aprobadopor Acuerdo 5713) entiende que se estaría en presencia de una
partida ilegítima, respecto de la cual la Revisión no cuenta con elementos
suficientes para concluir si existe un perjuicio patrimonial cuantificado
con precisión (como lo requiere el Dictamen Técnico Nº 4, en su puntoI.3.)
ya que por la falta de presentación de los “vales”, no se puede
directamente aseverar que los servicios no se hubieran prestado, dado que
los distintos sectores de la Secretaria de Obras y Servicios Públicos en
alguna medida realizaban tareas habituales (limpieza de calles y cunetas,
poda de árboles, reparación de alumbrado público, reparación y bacheo
de calles, remoción de escombros y residuos verdes, etc.).”
Es decir que la Revisión aplicó el procedimiento de muestreo
de auditoría. Así, sobre un total pagadode $ 33.370.166,32, se tomó como
muestra el importe de $ 586.826,00, correspondiente a sólo 5 facturas
pagadas, sobre la que la Revisión estimó el porcentaje de diferencia entre
las horas facturadasy las horas respaldadas con los remitos, del orden del
16.80% de más en la cantidad de horas consignadas en las facturas. Esa
muestra representa el 1,75% del universo total, porcentaje ínfimo que
evidentemente no puede ser aceptado como representativo de la población
total, es decir que la muestra adolece de un error de origen en su
determinación.
Cabe destacar que según lo establecido por la NORMA
INTERNACIONAL DE AUDITORÍA 530-MUESTREO DE AUDITORÍA
(NIA-ES 530), el objetivo de utilizar el muestreo de auditoría “…es
proporcionar una base razonablea partir de la cual alcanzar conclusiones
sobre la población de la que se selecciona la muestra. “…trata de la

20
responsabilidad que tiene el auditor de diseñar y aplicar procedimientos
de auditoría para obtener evidencia de auditoría suficiente y adecuada
para poder alcanzarconclusiones razonables en las quebasar su opinión”
Condiciones que no se dieron en este caso, por cuanto una
muestra representativa es aquella que por su tamaño y características
similares a las del conjunto, permite hacer inferencias o generalizar los
resultados al resto de la población con un margen de error conocido, lo
cual no se produjo, porque el procedimiento se efectuó sin haberse
establecido el nivel de confianza, el límite máximo de errores tolerables y
la tasa de error.
En otro orden de ideas, en cuanto a la responsabilidad de los
funcionarios del Departamento Ejecutivo del Municipio, quiero dejar
constancia de la jurisprudencia sentada por el Tribunal de Cuentas
respecto de la misma, para un caso análogo. Así, en el Fallo Nº 15352 (BO
16/11/09) Municipalidad de Malargüe, cuya parte pertinente trascribo a
continuación, se resolvió lo siguiente:
“II.…“a) En lo referente al PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVOIRREGULAR,...los responsables… no cumplieron con
los controles preventivos y periódicos que esos puestos de responsabilidad
que detentaban traen aparejados como tareas inherentes a los mismos…
III.… Que Secretaría Relatora, en su dictamen final, comparte
el criterio de la Revisión respecto de que la observación queda subsistente
como un Procedimiento Administrativo Irregular para la Contadora del
municipio…, ya que era la encargada de realizar los controles internos
por imperio del art. 60 de la Ley Nº 3799 (“...Ejercerá el control interno de
la gestión económico-financiera de la administración...”), por lo que
sugiere se le aplique la sanción de multa … y, por las razones que invoca,
sugiere excluir de esta responsabilidad al ex Intendente…
… Es claro que la carga probatoria recae sobre los
susodichos responsables, puesto que ellos son quienes formalizan la
documentación, la custodian y la presentan ante quien tiene la facultad de
juzgarla (art. 69 de la Ley 3799 y normas concordantes)...
IV.… decide aplicar la sanción de multa a la Contadora del
Municipio, responsable directa del control interno del manejo de los
fondos (“… de la gestión económico - financiera…”), debido a la falta de
implementación de procedimientos para la operatoria objeto de la
presente pieza separada (Recargos por Servicios) y sus consecuentes
controles, quedebió aplicaren función de “…técnicasusuales de control”,
tal como lo prescribe el artículo 60 de la Ley Nº 3799…”
Es decir, se juzgó su responsabilidad respecto del control
interno.”

21
IV. La Revisión a fs. 5699/5704 eleva un informe en el que
analiza los nuevos descargos presentados porlos responsables, expresando:
“…NO SE MODIFICAN LAS CONCLUSIONES vertidas por esta
Revisión en el informeemitidoel día 28/11/16defs. 5575/5603 Pieza 19.
Esto es así, dado que dicho descargo hace referencia
especialmente a la responsabilidad asignada a la Ex Secretaria de
Hacienda Contadora Irma Bruno; cuestiona el procedimiento de
muestreo… No aportan nueva documentación de respaldo (vales y/o
remitos).
De todas formas, es importante aclarar que, en el Expte. N°
254-A-14 (Municipalidad de Guaymallén), sobre el cual recayó Fallo Nº
16.619, en el Informe Complementario emitido por esta Revisión el
16/05/16, …se expresó:…“No se ha acreditado por medio de remitos o
“vales” que cumplan con las formalidades de legitimidad… la efectiva
prestación de los servicios abonados ….
…se informa que en dos oportunidades ha ingresado a este Tribunal “en
forma anónima” documentación…
En lo que se refiere a la documentación aportada en fotocopia se debe
tener presente lo dictaminado por Secretaria Relatora a fs. 1997/1998 y
confirmadopor el H. Tribunal a fs. 1999 ambos del Expte. 254-A-2015
JuicioParcialdondese manifestóque “la documentación presentada en
fotocopia simple no reúne las condiciones mínimas de seguridad y
autenticidad necesarias en una rendición de cuentas”.
Si bien los vales presentados en originales no fueron aportados con
indicación o vinculación a las facturas que respaldaban, se efectuó un
análisis comparativo con la documentación obrante en fotocopias
recientemente indicada, pudiéndosearribar a que en los siguientes casos
existiría una coincidencia entre los vales originales y las fotocopias
presentadas (en ambos casos ingresados en forma anónima):…
De este análisis, surgeque para los casos en que se ha podido hacer una
correlación entre lasfacturas y los correspondientes valesde los servicios
prestados, el porcentaje de diferencia entre las horas facturadas y las
horas respaldadascon los remitos, sería del orden del 16,80% de más en
la cantidad de horas consignadas en las facturas.
Debido a quela documentación con que se ha trabajado en este muestreo,
tanto en fotocopia como en originales, ha sido ingresada al Tribunal en
forma anónima y por ende desconociendo su origen, se sugiere que
Secretaria Relatora se expida en cuanto a su pertinencia.
Por último, si bien no se ha cumplido con el procedimiento establecido en

22
el Manual de Procedimientos, como tampoco se han aportado los remitos
requeridos que acrediten la prestación del servicio por un total de… $
33.370.166,32y considerando el Dictamen Técnico Nº 65 (aprobado por
Acuerdo 5713) se estaría en presencia de una partida ilegítima, respecto
de la cual esta Revisión no cuenta con elementos suficientes para
concluir si existe un perjuicio patrimonial cuantificado con precisión
(como lo requiere el Dictamen TécnicoNº 4, en su punto I.3.) ya que por
la falta de presentación de los “vales”, nose puede directamenteaseverar
que los servicios no se hubieran prestado, dado que los distintos sectores
de la Secretaria de Obras y Servicios Públicos en alguna medida
realizaban tareas habituales (limpieza de calles y cunetas, poda de
árboles, reparación de alumbradopúblico, reparación ybacheo de calles,
remoción de escombros y residuos verdes, etc.).”
Además con fecha 03/06/16, el Sr. Director de
MunicipalidadesContadorEsteban Sebastián, realizó una “Ampliación al
Informe Complementario” presentado por esta Revisión, en lo atinente a
la observación Nº 1)… expresando: “También resulta pertinenteinformar
que en razón a la significatividad dela muestra oportunamenteanalizada
por la revisión que representaba aproximadamente el 70% del universo
total Secretaría Relatora considero, prima facie, que la deficiencia
planteada podría ser extensiva a la totalidad de los pagos efectuados por
las contrataciones indicadas, por lo que se requirió en el Pliego de
Observaciones, queen igual forma, se acreditara mediantecomprobantes
originales la prestación de los servicios por el resto de los pagos no
incluidos en muestra del Anexo III. En tal sentido se informa que
tampoco esta documentación fue aportada por los responsables.
Por lo expuesto y coincidentemente con lo expresado por la
revisión sobre los descargos presentados, la observación se mantiene
SUBSISTENTE.
A tenor de lo determinado en el Dictamen Técnico Nº 65
(aprobado por Acuerdo Nº 5713), al no haberse acreditado con
comprobantes la efectiva prestación de los servicios, esta Dirección
considera que resultaría una partida no comprobada debido a que
adolece de vicios de demostración que impiden determinar su destino
(para el caso de las salidas).
Ahora bien, según lo manifestado tanto por la revisión, como
en algunos de los descargos presentados y también en atención a una
natural situación de hecho, no puede categóricamente aseverarse que no
hayan sido prestadas la totalidad de las horas de servicios facturadas y
pagadas, dado que los distintos sectores de la Secretaria de Obras y
Servicios Públicos en alguna medida realizaban sus tareas habituales

23
(limpieza de calles y cunetas, poda de árboles, reparación de alumbrado
público, reparación y bacheo de calles, remoción de escombros y residuos
verdes, etc.) para lo cual deberían haberse valido de dichos servicios
contratados.
En atención a ello no resulta posible en forma palmaria
cuantificar con precisión el monto de las horas facturadas y que
corresponden a una efectiva prestación de servicios de las que no lo
serían.
Debido a la situación explicada esta Dirección considera que
en esta instancia sería procedente la aplicación de lo establecido en el
segundo párrafo del art. 28 de la Ley 1003,…
Aplicandoesta herramienta se estaría ante una determinación
sobre base presunta, recurriendo para tal fin, como elemento de evidencia,
a la documentación ingresada al Tribunal anónimamente y que ha sido
descripta y analizada por la Revisión a fs. 2012/2013 y sobre cuya
pertinencia se ha solicitado se expida Secretaria Relatora.
Cabedestacar que de la documentación indicada en el párrafo
anterior y del análisis realizado sobre la misma, como se aprecia en el
cuadro de fs. …., se pudo establecer la correspondencia entre los vales
originales con las fotocopias incorporadas en el Expte. y su vinculación
con la factura correspondiente, para cinco casos. Si bien, en principio,
ellos podrían suponerse como una cantidad baja en comparación con la
muestra consignadaen el Anexo III; los mismos toman relevancia al ser
la única evidencia disponible en la tarea realizada para determinar la
diferencia de facturación.
En síntesis los elementos con que se dispondría para llevar a
cabo dicha determinación y el procedimiento a aplicar, son los siguientes:
1) El total registrado como pagado en el libro imputaciones remitido por
los responsables en la rendición de la cuenta del Ejercicio 2014 para
las partidas 41310702 Alquiler Camiones, 41310703 Alquiler
Camionetasy 41310704 AlquilerMáquinas,el cual asciende a la suma
de $ 45.456.883,09.
2) La documentación respaldatoria de algunas facturas aportadas en sus
descargos por los Sres. Daniel Adoue y Daniel Magallanes, ex
Director y Subdirector de Obras Municipales respectivamente, cuya
sumatoria alcanza a $ 703.560,00importe deberá ser detraído del total
indicado en el punto anterior.
3) El porcentaje de diferencial entre las horas facturadas y las horas
respaldadas con remitos, estimado en el orden del 16,80 %, que surge
del análisis volcado en el cuadro obrante a fs. 2013 sobre la
documentación ingresada en forma anónima.

24
4) Partiendo del total registrado como pagado según el punto 1), se
detrae el importe admitido como respaldado documentalmente, punto
2) para posteriormente aplicar sobre el neto resultante, el porcentaje
estimado de diferencial de facturación.
En Conclusión con los elementos disponibles y aplicando el
procedimiento recientemente descripto el monto correspondiente a la
diferencia entre lashoras que habrían sido facturadas y pagadas con las
determinadas como efectivamente aplicadas a la prestación de los
servicios, ascendería a la suma de $ 7.518.558,28; importe que por ende
representa una erogación sin justificar por lo que correspondería
formular el cargo a los responsables.”
V. La Secretaría Relatora a fs. 5705/5707, con relación a los
nuevos descargos de los responsables, dictamina en los siguientes
términos: “… la ex Secretaria de Hacienda, ataca el porcentaje de
sobrefacturación, y las condiciones para proceder a la determinación de
oficio por considerar que no se dado cumplimiento a lo previsto por el
artículo 28 de la ley 1003.16
Cita en favor de su postura, precedentes del Tribunaldondese
ha eximido de responsabilidad al Contador Municipal o sólo se lo ha
sancionado por fallas de control de interno (multa)17
.
En relación a los nuevos argumentos presentados, y en virtud
del principio de congruencia18
, esta Secretaría Relatora entiende que,
respecto al tratamiento y extensión de la responsabilidad, debemantenerse
el reciente criterio del Tribunal expuesto en Fallo N° 16.679, de fecha
16/11/16, pronunciamiento este posterior a los invocados por las
responsables, y donde se juzgaron las mismas irregularidades.
Ahora bien, con relación a las defensas opuestas, obran en
dictamen anterior (fs. 5608/5608vta.) los fundamentos que sustentan la
responsabilidad de las funcionarias, siendo menester formular algunas
precisiones más.
Respecto al procedimiento queimpone el artículo 28 de la Ley
1003, cabe aclarar que, si bien la norma alude al supuesto de no
presentación de la cuenta, esta Secretaría entiende que en virtud del
principio QUI POTEST PLUS, POTEST MINUS (“quien puede lo más puede lo
menos”), resulta jurídicamente viable su aplicación para aspectos
16
Puntualmente refiere que recién después de cumplidas las tres condiciones -agotados los
emplazamientos, impuestas las sanciones y formuladas las denuncias - el Tribunal puede proceder a la
determinación.
17
Fallos Nº 15.352 y 16.555.
18
El término congruencia proviene del latín congruentĭa que significa coherencia o relación lógica.

25
parciales de la cuenta. Dicho principio consiste en tener por permitido de
manera implícita, que se haga algo menor -de rango inferior- de lo que
está ordenado o permitido expresamente por la ley. Consecuencia de ello,
es que esta Secretaría Relatora entiende que puede el Tribunal efectuar
determinaciones de oficio que recaigan sobre determinados aspectos de la
cuenta.
En este orden de ideas, tal como se expresara en el dictamen
final de la cuenta del ejercicio 201419
, entendemosque el art. 28 habilitala
actuación del Tribunal en forma subsidiaria frente al incumplimiento
(falta de presentación de la cuenta) o mal cumplimiento (rendición
defectuosa o con elementos faltantes) del cuentadante.
En efecto, debe recordarse que se llega a esta instancia por la
desidia de los responsables que no adoptaron -en sus respectivos ámbitos
funcionales- las medidas necesarias tendientes a resguardar la
documentación respaldatoria de las erogaciones que conformaban la
cuenta, siendo que existía un Manual de Funciones que establecía las
formas de control de los vehículos contratados mediante“vales” diseñados
en el anexo de dicho manual. A lo quecabe agregar que la rendición de la
cuenta necesariamente es documentada (art. 12, 22, 31 ley 1003)…..
Por otra parte, la única constancia documental que existió en
el expediente fue valorada por la revisión, resultando de su vinculación
con los expedientes de pago un dato cierto de sobrefacturación del orden
del 16%. Esta documentación constituye el universo sobre el que se infiere
el porcentaje, y aquí reside el error conceptual en que incurre la
responsable al entender que esa documentación (analizada y vinculada por
la revisión) es una muestra. Un tema es la muestra (que dio origen al
reparo) y otro es la presunción que del análisis de la documnetación se
extiende al universo y origina la presente pieza.
Así, la extensión que posteriormente se hace de ese porcentaje
al total de los pagos del ejercicio se produce vía presunción,
correspondiendo a quien la impugnara su demostración en contrario.
En este orden de ideas, y en consonancia con las facultades
que posee el Tribunal, recurriendo al método presuntivo, se dispuso la
apertura de la presente pieza a fin de que los responsables aportaran
documentación tendiente a rebatir tal convicción. Los métodos presuntivos
son alternativas válidas que habilita la ley a favor de la administración
para que pueda cumplirsus objetivos en aquellos casos en que, debido a la
inexistencia de elementos, registración con notorias falencias
respaldatorias, documentación que no resulte fehaciente e insuficiencias de
diversa índole, deba recurrir en forma supletoria o complementaria a esta
19
Véase fs. 5587.

26
metodología para cuantificar la base imponible.
Cabedestacar aquí, para despejar cualquierconfusión, que la
“muestra” es la que sustenta el reparo original, y recayó sobre los
expedientes de pago del ejercicio. Dicha muestra reúne todas las
condiciones de confiabilidad y representatividad, detectando la revisión
que un 70% de esos pagos no se encontraban respaldados con
documentación (vales que exigía el manual de procedimientos) que
acreditara la efectiva prestación del servicio.20
Luego, esta Secretaría, al
formular la observación, estimó que el resto de los pagos se encontraban
en la misma situación de carencia, y aconsejó emplazar también a
justificar ese 30% de pagos no auditado.
En respuesta a la irregularidad imputada en la cuenta general
del ejercicio, los responsables acompañaron documentación que fue
analizada por la revisión (fs. 02/07), describiéndose cuál de ella fue
considerada, y cuál desestimada por no resultar auténtica. Sobre esa
documentación se advierte un porcentaje de sobrefacturación, que se
extiende -como se dijo- vía presunción al total de pagos efectuados por ese
concepto en el ejercicio.
Es decir entonces que, la determinación practicada se obtuvo
de la única evidenciadocumental disponible y jurídicamente válida que
pudo vincularse o relacionarse con facturas. Por ello, no es correcto
hablar de insuficiencia de la muestra cuando, en realidad, el análisis que
hace la revisión lo efectúa sobre toda la documentación existente que los
responsables aportaron.21
Por ello, no es acertado el argumento utilizado por la
contraria en el sentido de que la muestra no reúne un nivel de confianza,
puesto que se auditó un 70% de los expedientes de pago22
, lo que
representa un tamaño considerable, habiéndose expresado
matemáticamente en términos precisos el importe de la misma. De esa
muestra, la revisión informó que no existía documentación que acreditara
la efectiva prestación de los servicios abonados, lo que fue oportunamente
requerido a los responsables de rendir la cuenta. Ello así, la objetividad
del trabajo de la revisión no resiste ataque alguno.
Ahora bien, la presunción por la que se determina de oficio el
importe de sobrefacturación fue claramente fundada en los elementos
20
Ver 1° párrafo de la observación Considerando IV, fs. 01vta, de las presentes actuaciones.
21
Coincidir con el criterio de la responsable implicaría dejar librado al arbitrio de cada cuentadante la
facultad de aportar la documentación de la rendición de la cuenta en formar parcial y retaceada,
impidiendo el estudio por parte del Tribunal por no ser representativa del universo dicha documentación.
22
Ver informe general de la revisión obrante en la cuenta general del ejercicio donde textualmente se
expresa: “Los expedientes solicitados fueron remitidos a sede del HTC. De los mismos se compulsaron
484 facturas de pago y sus correspondientes imputaciones presupuestarias por la suma de
$34.073.726,32”.

27
obrantes en las actuaciones, correspondiendo en la instancia de defensa, la
carga de probar que esa determinación carece de legalidad y legitimidad.
Cobra vigencia aquí el principio dispositivo según el cual cada parte debe
probar sus alegaciones.
El Tribunalha probadodurante el procedimiento del juicio de
cuentas la existencia de sobrefacturación. Este hecho no pudo ser rebatido
por los responsables, en consecuencia el acto de determinación adquiere
presunción de legalidad y legitimidad.
En este sentido, si bien la Administración está obligada
siempre a apreciar las pruebas aportadas por las partes, ello no significa
que no pueda buscar elementos distintos, de su propia convicción, que no
hayan aportado las partes. En consecuencia, recurrir al mecanismo de
presunciones es una alternativa permitida, queadquiereviabilidad cuando
no existen elementos documentales para analizar la cuenta.
Así, al invertirse la carga de la prueba, correspondía a los
responsables desactivar los efectos de la presunción mediante prueba en
contrario. Si esa prueba no se produjo, la determinación debe tenerse por
cierta.
De los elementos que los responsables presentan, la revisora a
fs. 5602, expresa que sólo corresponde tener por salvado el importe de $
76.342,50,subsistiendola observación como partida no comprobada por $
7.505.732,74. Ese importe configura el monto de sobrefacturación que no
ha sido rebatido por los cuentadantes.
Por último, y con relación al trámite que impone el art. 28 de
la ley 1003, esta Secretaría estima que se ha cumplido con el mismo en
debida forma. Así, en el juicio de cuentas se emplazó a los responsables a
aportar documentación al correr vista de las observaciones de la cuenta
general del ejercicio 2014 y se emplazó nuevamente al notificar la
apertura de la presente pieza separada. Por su parte, el Fallo N° 16.619
ordenó en su artículo 7° poner en conocimiento del Señor Fiscal de Estado
los hechos a que se hace referencia en esa pieza separada, en función de lo
dispuesto en el art. 52 de la Ley Nº 1.003.
Finalmente, en lo que respecta a la sanción, dicho poder
punitivo es una potestad del Tribunal, que “puede” ejercer luego del
emplazamiento -que como se dijo se efectuó al notificarse las
observaciones-. Así, no resulta acorde con la moderna doctrina en materia
de interpretación del derecho recurrir sólo a la puramente gramatical del
texto normativo, por lo que “la imposición de las sanciones previstas” a
las que refiere el artículo, caen dentro de la órbita del ius poniendi23
de la
Administración, siendo una facultad de ella sancionar o no.

28
En consecuencia, esta Secretaría estima que los argumentos
tendientes a rebatir el procedimiento de determinación de oficio deben ser
desestimados.”
VI. El Tribunal, teniendo en cuenta los descargos de los
responsables, lo informado por el Área Revisora y lo dictaminado por la
Secretaría Relatora, hace el siguiente análisis:
ACAPITE 1: MUESTRA
El procedimiento seguido por la Revisión para determinar la presunta
sobrefacturación de servicios y como consecuencia el perjuicio
patrimonial, a estar de sus propios dichos, no ha podido ser cuantificado
con precisión: “Debido a quela documentación con quese ha trabajado en
este muestreo, tanto en fotocopia como en originales, ha sido ingresada al
Tribunal en forma anónima y por ende desconociendo su origen, se
sugiere que Secretaria Relatora se expida en cuanto a su pertinencia.
Por último… considerando el Dictamen Técnico Nº 65 (aprobado por
Acuerdo 5713) se estaría en presencia de una partida ilegítima, respecto
de la cual esta Revisión no cuenta con elementos suficientes para
concluir si existe un perjuicio patrimonial cuantificado con precisión
(como lo requiere el Dictamen TécnicoNº 4, en su punto I.3.) ya que por
la falta de presentación de los “vales”, nose puede directamenteaseverar
que los servicios no se hubieran prestado, dado que los distintos sectores
de la Secretaria de Obras y Servicios Públicos en alguna medida
realizaban tareas habituales (limpieza de calles y cunetas, poda de
árboles, reparación de alumbrado público, reparación y bacheo de calles,
remoción de escombros y residuos verdes, etc.).” (Lo subrayado y
resaltado es nuestro).
Asi también el Director del área expresó: “Debido a que la documentación
con que se ha trabajado en este muestreo, tanto en fotocopia como en
originales, ha sido ingresada al Tribunal en forma anónima y por ende
desconociendo su origen, se sugiere que Secretaria Relatora se expida en
cuanto a su pertinencia” (Lo subrayado y resaltado es nuestro).
SOBRE LA DOCUMENTACIÓN TOMADA PARA LA MUESTRA
Lo informado por la Revisión
- Los documentos sobre los que basó su análisis, fueron: fotocopias y
originales, ingresados al Tribunal en forma anónima, y sobre los cuales
solicitó que la Secretaría Relatora se expidiera sobre la legalidad de su
consideración. Como veremos más adelante, la Secretaría Relatora nunca

29
se expidió sobre la procedencia o no de tal documentación.
- Consideró que dichos documentos no eran elementos suficientes para
demostrar la existencia de un perjuicio patrimonial cuantificado con
precisión.
- No obstante no tener los comprobantes respaldatorios (vales) la
Revisión deduce la prestación de los servicios, dado que los sectores de la
Secretaria de Obras y Servicios Públicos en alguna medida realizaban
tareas habituales.
Lo dictaminado por la Secretaría Relatora
- “… en cumplimiento del principio de verdad material, es que la revisión
ha considerado … la documental ingresada en forma anónima en
original, y los vales en original aportados, los que si bien no reúnen las
características del modelo que imponía el Manual de Funciones, esta
Secretaría estima que pueden ser tomados como un indicio de prueba”.
- “…la determinación practicada se obtuvo de la única evidencia
documental disponible y jurídicamente válida que pudo vincularse o
relacionarse con facturas.”
- “En efecto, se parte de un hecho cierto… cual es la documentación en
original analizada, que permite a la revisión arribar a una presunción
(sobrefacturación). (Lo subrayado y resaltado es nuestro).
La Secretaría Relatora expresa que la documentación ha ingresado
anónimamente (lo que es cierto), en original (lo que no es cierto, por
cuanto la Revisión habló de fotocopias y originales ingresados al Tribunal
en forma anónima). Que fue analizada la documentación en original y
que la evidencia documental es jurídicamente válida. Es decir, la
Secretaria Relatora expresa que los documentos son jurídicamente válidos
pero nunca fundamentó legalmente tal hecho atendiendo a:
- su ingreso anónimo
- algunos en originales y otros en fotocopias
- los vales no reunían las características del modelo que imponía el Manual
de Funciones
Téngase en cuenta que en su dictamen expresa: “…en cuanto a los gastos
observados y que han pretendido ser justificados mediante fotocopias
simples aportadas por los responsables, en coincidencia con el criterio de
la revisión, entendemos que las mismas carecen de valor respaldatorio.”
Si las fotocopias aportadas por los responsables carecen de valor
respaldatorio, con más razón carecerían de valor las fotocopias ingresadas
anónimamente.
SOBRE EL PROCEDIMIENTO DE DETERMINACIÓN
- Los pagos cuestionados por los servicios fueron de…. $ 45.456.883,09

30
- La muestra seleccionada para verificar la existencia
de los vales (74.95% del total de pagos)….................. $ 34.073.726.32
- Los pagos justificados en la pieza principal represen-
taron el 1.55% del total de pagos………………….…..$ 703.560,00
- Los pagos no justificados en la pieza principal resulta-
ron de restar del total de pagos los justificados…....……$ 44.753.323,00
- Documentación en original y fotocopia analizada,
ingresada en forma anónima, que dio origen a la esti-
mación de oficio (1.15% del total de pagos)………….. $ 526.826,00
- La estimación de oficio original que se calculó fue:
16.80% sobre $ 44.753.323,00…………………………. $ 7.518.558.26
- Los pagos justificados en esta pieza separada en función
de las contestaciones de los responsables.….………....$ 76.342,50
- Los pagos no justificados definitivos fueron..………....$ 44.676.980.50
- La estimación de oficio definitiva resulta de aplicar el
16.80% sobre$ 44.676.980.50…………………………..$ 7.505.732.74
El procedimiento seguido para la determinación de oficio
practicada, consistió en tomar una muestra del 74.95% del total de pagos
cuestionados. Sobre esa muestra, surgió que las facturas que estaban
respaldadas por lo correspondientes vales ascienden a $ 703.560,00. Por
ende, el resto de las facturas pagadas durante el ejercicio carecían de los
“vales de control horario” que las respaldaran, o sea $ 44.753.323,00.
Luego, ante el ingreso anónimo de documentación en original
y fotocopias, que solo representaba el 1,15% del total pagado durante el
ejercicio (lo que pudo relacionarse), se realiza un estudio y se llega a la
conclusión que en esa muestra existía una sobrefacturación del 16.80%.
Esa conclusión de sobrefacturación, es proyectada al universo, es decir al
total pagado durante el ejercicio sin vales de control horario y se presume
que el monto resultante de $ 7.518.558,28 es una partida no comprobada.
Los responsables en su contestación a la presente pieza
separada acompañaron numerosa documentación (más de 5.000 fs.). Del
análisis de la misma (mayoritariamente vales de control horario que no
cumplían con las formalidades previstas en el Manual de Procedimientos),
la Revisión en la mayoría de los casos no pudo relacionar los vales con las
facturas o los vales no correspondían al ejercicio bajo estudio. Solo rescata
como justificada la suma de $ 76.342,50 correspondiente a tres facturas que
se correlacionaron con los vales, cuyo detalle consta ut-supra. Esta cifra es
restada de lo que quedaba por justificar y se llega a que la cifra definitiva

31
no justificada fue de $ 44.676.980,50, a la que se le aplica el 16.80% de
estimación de sobrefacturación.
Los responsables cuestionan, entre otros, el procedimiento de
determinación de oficio diciendo que la muestra seleccionada no es
representativa del universo.
Al respecto la Secretaria Relatora expresó: “…la
determinación practicada se obtuvo de la única evidencia documental
disponibleyjurídicamenteválida quepudovincularse o relacionarse con
facturas. Por ello, no es correcto hablar de insuficiencia de la muestra
cuando, en realidad, el análisis que hace la revisión lo efectúa sobre toda
la documentación existente que los responsables aportaron. Por ello, no
es acertado el argumento utilizado por la contraria en el sentido de que la
muestra no reúne un nivel de confianza, puesto que se auditó un 70% de
los expedientes de pago, lo que representa un tamaño considerable… De
esa muestra, la revisión informó que no existía documentación que
acreditara la efectiva prestación de los servicios abonados, lo que fue
oportunamente requerido a los responsables de rendir la cuenta. Ello así,
la objetividad del trabajo de la revisión no resiste ataque alguno.”
“… la única constancia documental que existió en el
expediente fue valorada por la revisión, resultando de su vinculación con
los expedientes de pago un dato cierto de sobrefacturación…. Esta
documentaciónconstituyeel universo sobre el que se infiere el porcentaje,
y aquí reside el error conceptual en que incurre la responsable al
entender que esa documentación (analizada y vinculada por la revisión)
es una muestra. Un tema es la muestra (que dio origen al reparo) y otro
es la presunción que del análisis de la documentación se extiende al
universo y origina la presente pieza.”
A criterio del Tribunal la Secretaría Relatora no acierta en su
análisis ya que:
- No se expidió fundadamente sobre la legalidad de la “única constancia
documental” (no fundamentó que la documentación era “jurídicamente
válida”) lo que invalidaría el análisis llevado a cabo con la misma
(documentación ingresada anónimamente, en fotocopias y originales que
no cumplían con los requisitos formales exigidos).
- Expresa que la Revisión analizó “toda la documentación existente que
los responsables aportaron”, cuando ello no fue así, por cuanto la
documentación analizada para la estimación de oficio no fue aportada por
los responsables sino que ingresó en forma anónima al Tribunal. La

32
documentación en original aportada por los responsables fue analizada por
la Revisión, salvando los pagos relacionados, originariamente por el monto
de $ 703.560,00 y con posterioridad por $ 76.342,50
- Expresa “se auditó un 70% de los expedientes de pago, lo que
representa un tamaño considerable”, confundiendo la muestra original,
sobre la que se determinó la inexistencia de la mayoría de los vales, con la
muestra sobre la que se determinó el porcentaje de sobrefacturación.
- El resultado obtenido, devenido de documentación anónima y en
fotocopias, nunca puede ser un “dato cierto”.
- La documentación considerada por la Revisión (la ingresada en forma
anónima) era la totalidad de la documentación que se analizó para efectuar
la estimación de oficio y en ese sentido, en sí mismo, es un universo. Pero,
al proyectar el resultado del análisis sobre la totalidad de los pagos
(universo), pasa a ser la muestra sobre la que se basa la presunción de
sobrefacturación en el universo.
- Debe tenerse en cuenta que la Revisión verificó la documentación en
original presentada por los responsables, que ascendieron a $ 779.902.50
($ 703.560,00 más $ 76.342,50) y que aconsejó salvar el reparo por dicha
suma, atento a que los vales en original presentados se correspondían con
las facturas pagadas, no existiendo diferencias entre horas facturadas y las
horas que figuraban en los vales. Esta cifra representaba el 1,72% del total
de pagos del ejercicio, más que la muestra tomada sobre la que se basó la
estimación de oficio, que representaba el 1,15%. Siguiendo el mismo
criterio efectuado para la estimación de oficio, podríamos decir que
sobre una muestra del 1,72% (de documentación original presentada
por los responsables) se llegaría a la conclusión de que la totalidad de
los pagos se encuentran justificados.
Los responsables en una de sus contestaciones expresan:
“Cabe destacar que según lo establecido por la NORMA
INTERNACIONAL DE AUDITORÍA 530-MUESTREO DE AUDITORÍA
(NIA-ES 530), el objetivo de utilizar el muestreo de auditoría “…es
proporcionar una base razonablea partir de la cual alcanzar conclusiones
sobre la población de la que se selecciona la muestra. “… trata de la
responsabilidad que tiene el auditor de diseñar y aplicar procedimientos
de auditoría para obtener evidencia de auditoría suficiente y adecuada
para poder alcanzarconclusiones razonables en las quebasar su opinión”.
Condiciones que no se dieron en este caso, por cuanto una
muestra representativa es aquella que por su tamaño y características
similares a las del conjunto, permite hacer inferencias o generalizar los
resultados al resto de la población con un margen de error conocido, lo

33
cual no se produjo, porque el procedimiento se efectuó sin haberse
establecido el nivel de confianza, el límite máximo de errores tolerables y
la tasa de error.”
Entiende el Tribunal que le asiste razón a los responsables por
cuanto una muestra de $ 526.826,00, que representa el 1.15% del universo
de $ 45.456.883,09, es una muestra muy pequeña de la que no se puede
inferir una conclusión válida. El Tribunal en el Procedimiento Específico
“Muestreo Conceptos Generales” y en las Instrucciones de Trabajo
“Muestreo Estadístico”y “Muestreo Estadístico mediante uso del software”
ha establecido las pautas a seguir para la aplicación de las técnicas de
muestreo, en consonancia con normas internacionales. En el caso concreto
tratado no fueron aplicadas dichas técnicas debido a la falta de
documentación. Es por ello que la muestra tenida en cuenta no puede
considerarse representativa del universo, y como consecuencia de ello, las
conclusiones sacadas a partir de la misma no son técnicamente válidas.
Amén de que como ya se expresó, si se sigue el mismo procedimiento de
estimación de oficio llevado a cabo por la Revisión, considerando la
documentaciónválida, presentada por los responsables, en original, se
llegaría a la conclusión de que la totalidad de los pagos fueron bien
efectuados.
ACAPITE 2: CONCLUSIÓN FINAL
Teniendo en cuenta las atribuciones dadas al Tribunal por la legislación
vigente, no encuentra viable formular cargo a los responsables en función
del procedimiento seguido de estimación de oficio. Ello por los argumentos
expuestos en el ACÁPITE 1., que resumidamente serían:
- La nulidad de la Muestra: por basarse en comprobantes no válidos
(ingreso anónimo, en fotocopias y en originales sin las formas pre-
establecidas);
- La falta de representatividad de la Muestra respecto del universo y
porque con similar procedimiento (tomando los comprobantes válidos) se
llegaría a una conclusión inversa.
Como bien lo expresa la Secretaría Relatora ut-supra, es
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación “… que
carecen de eficacia probatoria las fotocopias simples y sin autenticar” y
de la Corte Suprema de Justicia de Mendoza: "El concepto de cuentas
documentadas del art. 182 de la Constitución de Mendoza debe ser
interpretado con sentido lógico, por lo que la rendición debe ir
acompañada de todos los comprobantes necesarios que constituyen la

34
demostración que pruebe y acredite a las cuentas como ciertas.” En
consecuencia el Tribunal ha dicho que las fotocopias no pueden ser tenidas
en cuenta para la justificación de los movimientos hacendales: “.. .la
documentaciónpresentada en fotocopia simple no reúne las condiciones
mínimas de seguridad y autenticidad necesarias en una rendición de
cuentas”. Y como bien lo expresa la Secretaría Relatora: “La cuenta debe
presentarse con documentación que la sustente (art. 22, 28 sgtes y cctes
Ley 1003). … la rendición de una cuenta debe entenderse como la
presentación de estados contables que surjan de registros contables
avalados por los respectivos comprobantes, tal como lo establecía el
artículo 38 de la Ley Nº 3799…”
Si el análisis de la cuenta debe hacerse sobre la base de
documentación que avale los registros contables, la misma
(documentación), debe ser en original y presentada por los responsables.
No son válidas las conclusiones que se saquen de documentación
presentada en forma anónima, salvo que se tratara de originales y se
probara fehacientemente que sí corresponde a las partidas de la cuenta.
Podría haber sido presentada por un tercero con ánimo de perjudicar a los
cuentadantes o no. También podría haber sido presentada por los mismos
cuentadantes para confundir o desviar el estudio que de ella se haga. En fin,
son varias las posibilidades a considerar, no obstante surge con claridad,
que al no ser presentada la documentación por los responsables de la cuenta
o por organismos estatales adonde radicaba, esta no debe ser considerada,
salvo que como ya se dijo, se tratara de originales y se probara
contundentemente que sí corresponde a las partidas de la cuenta.
Ahora bien, los responsables no presentaron la documentación
que avalara que las horas pagadas hubieran sido efectivamente prestadas.
Solo se cuenta con facturas conformadas por las respectivas áreas
receptoras de los servicios, pero no con los “vales de control horario”
(remitos) sobre cuya base se debieron controlar y conformar las facturas.
Atento a ello, y si tomásemos como única prueba de la prestación de los
servicios la existencia de los “vales”, correspondería formular cargo por la
totalidad de las facturas pagadas que no cuentan con el respaldo de los
mismos. No obstante, la falta de los “vales” no habilita de por sí la
presunción de la no prestación de los servicios pagados y como
consecuencia, de un daño para la Municipalidad. Ello a estar, como ya se
hizo constar ut-supra, por lo manifestado por el Contador Revisor:
“…si bien no se ha cumplido con el procedimiento establecido en el
Manual de Procedimientos, como tampoco se han aportado los remitos
requeridos que acrediten la prestación del servicio… y considerando el
Dictamen Técnico Nº 65 (aprobado por Acuerdo 5713) se estaría en

35
presencia de una partida ilegítima, respecto de la cual esta Revisión no
cuenta con elementos suficientes para concluir si existe un perjuicio
patrimonial cuantificado con precisión (como lo requiere el Dictamen
Técnico Nº 4, en su punto I.3.) ya que por la falta de presentación de los
“vales”, no se puede directamente aseverar que los servicios no se
hubieran prestado, dado que los distintos sectores de la Secretaria de
Obras y Servicios Públicos en alguna medida realizaban tareas
habituales (limpieza de calles y cunetas, poda de árboles, reparación de
alumbrado público, reparación y bacheo de calles, remoción de
escombros y residuos verdes, etc.).”
Y a lo manifestado por el Director del área:
“ no puede categóricamente aseverarse que no hayan sido prestadas la
totalidad de las horas de servicios facturadas y pagadas, dado que los
distintos sectores de la Secretaria de Obrasy Servicios Públicos en alguna
medida realizaban sus tareas habituales (limpieza de calles y cunetas…,
etc.) para lo cual deberían haberse validodedichos servicios contratados.
En atención a ello no resulta posible en forma palmaria
cuantificar con precisión el monto de las horas facturadas y que
corresponden a una efectiva prestación de servicios de las que no lo
serían.”
El artículo 40 de la Ley N° 1003 establece que el Tribunal, una
vez examinada la cuenta procederá a aprobarla “…declarando libre de
cargo al que la presentó….determinando las partidas ilegitimas o no
comprobadas y declarándolas a cargo del responsable.” A su vez el
artículo 42 establece: “Cuando en el juicio de cuentas no se establezcan
daños para la hacienda pública, pero sí procedimientos administrativos
irregulares el Tribunal impondrá…multa”.
En el presente caso y compartiendo lo manifestado por la
Revisión y la Dirección del Área, no es posible determinar con precisión la
existencia de un perjuicio patrimonial, es decir, si ha habido un daño para
la hacienda pública.
VII. Que, tal como surge de los Considerandos anteriores, no
se ha podido verificar por parte de los auditores del Tribunal la real
prestación de servicios por horas de camión y máquinas contratados (que
fueron pagados sobre la base de facturas conformadas) debido a la
desaparición de los “vales de control horario” (“remitos”). Que este hecho
(la desaparición de las constancias documentales), ha impedido determinar

36
con certeza si efectivamente los servicios pagados fueron prestados en su
totalidad y su posible consecuencia, la fijación de un perjuicio a la hacienda
municipal.
Como ya lo ha manifestado Secretaría Relatora en su
Dictamen Nº 621 “… la base para la imposición del cargo como sanción,
es la existencia de un perjuicio patrimonial ocasionado a la hacienda
municipal como consecuencia de la acción u omisión imputable a quien
tiene a su cargo el manejo de fondos públicos. En este sentido, el cargo
opera como un remedio reparador que tiende a restablecer el estado
patrimoniala la situación anterior a la producción del evento dañoso. Por
otra parte, el cargo, como en general toda pena aplicada en el marco de
un proceso desarrollado bajo los principios de nuestro ordenamiento
jurídico constitucional, tal el juicio de cuentas, debe ser aplicado ante la
evidencia cierta e incontrastable de su producción.” (subrayado y
resaltado es nuestro)
Que el Tribunal de Cuentas ha ejercido sus facultades,
sustanciando en esta pieza separada un nuevo emplazamiento a los
responsables, por falta de cumplimiento del mismo en la pieza principal,
con la finalidad que acompañaran las constancias pertinentes. Asimismo y
oportunamente, con intervención de Fiscalía de Estado, se efectuaron las
denuncias pertinentes por la presunta comisión de delitos previstos en el
Código Penal, en función del artículo 52 de la Ley Nº 1003.
No obstante las acciones llevadas adelante, se llega a la
situación actual, en la que no se vislumbra solución procesal que permita
continuar al Tribunal, en ejercicio de su responsabilidad constitucional,
verificar el apego a la ley de los egresos que nos ocupan, ya que los
responsables no han acompañado las constancias documentales requeridas.
El Tribunal se ha visto impedido en su función controladora,
por la carencia de documentación necesaria. Es por ello que ante la
imposibilidad del estudio integral de la observación tratada en esta pieza
separada, decide no aprobar la cuenta en ese aspecto y en consecuencia no
liberar de responsabilidad a los responsables traídos a la misma y dar parte
al Sr. Fiscal de Estado a los efectos que ut-infra se expresan.
La Suprema Corte de Justicia, en la sentencia del 30/5/16
recaída en autos “Agüero Sergio c/ Honorable Tribunal de Cuentas p/
acción procesal administrativa” dijo: “…respecto al significado e

37
inteligencia que debe asignarse a la “no liberación de responsabilidad” -
aunque sin formular cargo ni multa-, que la no liberación de
responsabilidad a los cuentadantes, en el sentido de no aprobación de la
cuenta, tiene un significado jurídico y que la misma, sin atribuir una
responsabilidad administrativa contableo fiscal, claramenteconlleva a no
cerrar las puertas a una eventual responsabilidad civil de los mismos
dada la observación del HTC de que los actores, como funcionarios, no
cumplieron sinode una manera irregularlasobligacioneslegalesque les
están impuestas, juicio que entendió corresponde a los tribunales
ordinarios y cuya acción está en cabeza del Fiscal de Estado o de la
entidad pública afectada, pero no del HTC (L.S. 435-019). (subrayado y
resaltado es nuestro)
En concordancia con ese criterio el Tribunal, en los Fallos Nº
13165 y Nº 13167, ya se había expresado diciendo que no basta con dicha
solución (no liberación de responsabilidad) por cuanto esta“… puede
contener una grave inequidad en tanto otros responsables que presentan
sus cuentas debidamente formalizadas, pueden ser sancionados por los
procedimientos irregulares que se les observan y sujetos de cargos por la
determinación de partidas ilegítimas, lo que resulta imposible de
determinar en el caso de autos. No corresponde, por otra parte, que se
llegue a la absurda circunstancia de no aprobar la cuenta y, a futuro,
dejar liberados a los responsables por la omisión de acciones y el
transcurso del tiempo, lo que implicaría un desmedro de los deberes
funcionales de los cuentadantesy un indebidobeneficio a la contumacia, al
que Secretaría Relatora ha calificado como irritante al orden lógico y al
entramado jurídico del orden público.
En tal caso se habría cometido una clara violación de los
principios esenciales del sistema republicano, entre los que se halla el
deber de rendir cuentas.
En los procesos seguidos ante el TribunaldeCuentas, el señor
Fiscal de Estado ostenta el carácter de parte y, en virtud de lo dispuesto
por el artículo 177 de la Constitución Provincial, debe gestionar el
cumplimiento de las sentencias recaídas en los asuntos en que haya
intervenido como tal, por lo que corresponde que se le encomiende
instaurarlas acciones quesean pertinentes para la estimación judicial…”
de los egresos “… no rendidos y, en función de ello, los posibles daños
susceptibles de reparación, todo de conformidad con lo que disponen los
artículos 181 y 182, de la Constitución de la Provincia; art. 52 y
concordantes de la Ley Nº 1.003 y arts. 7º, 10º y concordantes de la Ley Nº
728, en el marco de las facultades de fiscalización que conciernen a este

38
Tribunal en razón de lo preceptuado por el art. 24 de la Ley Nº 3.308.”
En función de tal resolución, el Tribunal considera necesario,
resaltar:
 La falta de la mayoría de los “vales de control horario” que
debieron ser tenidos en cuenta por los responsables para conformar la
cantidad de horas facturadas. Solo se justificaron $ 779.902.50
($ 703.560,00 más $ 76.342,50) de un total de $ 45.456.883,09.
 La aparente desaparición, con intención, de esa documentación
(vales de control horario), con posterioridad a la auditoria del Tribunal (tal
como se menciona en los antecedentes del expediente Nº 254-A-2015 que
dio origen al Fallo Nº 16679) y que consta también en las contestaciones de
los responsables del área contable: “… el motivo que nos imposibilita
responder y que ocurre inmediatamente después de la visita de los
Auditores de ese Organismo (H.T.C.), a todas las Direcciones donde se
prestaban esos servicios. En esa acción intempestiva, negligente e
irresponsable de quien manifiesta haber tirado documentación, cuya
conservación y custodia es de exclusiva responsabilidad, no puede ser
desconocida. Es evidente que... existió una clara intención de entorpecer
los controles al tirar los vales que acreditaban la prestación del servicio”)
 Lo manifestado en las contestaciones de los responsables en
cuanto a que el Director de Control de Gestión informa, con relación a
documentación recibida en forma anónima: “… de la documentación de
dicha pieza administrativa (Expte. de Investigación N°11.660/SH/15), se
observan diversos casos con discrepanciasentre las horas de prestación de
servicios con respaldo documental a través de remitos y las horas
facturadas .También informa que existen otros casos en que la
documentación aportada es insuficiente (falta de remitos), situación que no
permite avalar las planillas aportadas, por cuanto carecen de firma que
certifique la verosimilitud u originalidad dela documentación. Luegohace
un detalle de los casos en los que encuentra diferencias y sugiere iniciar
investigación sumarial administrativa correspondiente. Seguidamente
adjuntan otras planillas con más detalle sobre determinadas facturas de
distintos proveedores y diferencias entre las horas facturadas y horas
respaldadas con remitos pero también sin ninguna firma…”
 El estudio efectuado por la Revisión, de la documentación
ingresada en forma anónima, por el que arribó a una estimación de
sobrefacturación.
 Lo consignado en el Considerando IX del Fallo Nº 16679
(correspondiente al juicio parcial por el ejercicio 2015 de la Municipalidad
que nos ocupa): “IX. En función de lo expresado en el Considerando V
relativo a los descargos presentados por la Secretaria de Hacienda y

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