La desaparición reciente de la Secretaría de la Reforma Agraria en México elimina una institución clave en la historia del país. A lo largo de la historia mexicana, la tenencia de la tierra ha sido un tema central que ha impulsado movimientos sociales y revoluciones. Si bien las reformas neoliberales buscaban hacer más competitivo el campo, en realidad empeoraron las condiciones de vida de los campesinos pobres y llevaron al levantamiento del EZLN. La globalización también ha sido devastadora para los productores agrí

1. 5 DE OCTUBRE 2009
LA HISTORICIDAD DE LA REFORMA AGRARIA EN MÉXICO
HALINA GUTIERREZ MARISCAL
INTRODUCCIÓN
El mes de septiembre de este año el presidente Felipe Calderón informó la desaparición oficial de la
Secretaría de la Reforma Agraria, organismo estatal cuyos antecedentes históricos estaban
íntimamente ligados a la conformación del Estado mexicano moderno.
La desaparición de dicha secretaría se basa en la proclama del gobierno federal de disminuir gastos
(aquellos que ha considerado prescindibles) a favor de las familias más pobres de México. Desde
que el presidente propuso su paquete económico para el año 2010 y con ello algunos cambios que
afectaran radicalmente la economía, valga decirlo, de los más pobres, voces de expertos de distintos
organismos y dependencias, tanto nacionales como extranjeros, han llamado la atención sobre lo
errado de las medidas que el gobierno mexicano está tomando ante la coyuntura de la crisis
económica.
Habrá que tener en cuenta que si las familias más pobres del país son aquellas que viven del campo,
la lógica indicaría la necesidad de inversiones fuertes en el agro, a fin de promover la productividad
y desarrollo del sector social que de él depende. En lugar de ello, se ha desaparecido a “la institución
del Gobierno Federal que sirve a las mujeres y hombres que habitan y trabajan en los ejidos y
comunidades del país; les proporciona certeza jurídica para su tierra y promueve el desarrollo rural
integral con justicia social”, a decir de la propia secretaría. El Reporte Contorno de este mes revisa
lo que ha supuesto el campo para México y la importancia de este sector productivo para el país.
EL PASADO AGRARISTA MEXICANO
En México se suele afirmar que su historia como nación es la historia por la tenencia de la
tierra. La cuestión agraria figura entre los temas nacionales más relevantes. Las grandes luchas del
pueblo mexicano han estado íntimamente ligadas al problema de la tierra. No es posible ocultar que
el encuentro entre el viejo y el nuevo mundo tuvo como resultado una radical revisión de la tenencia
y el aprovechamiento de la tierra. Cuando los europeos llegaron a este continente, en Mesoamérica
existía un minucioso orden agrario aplicable a pueblos bien establecidos, que en su mayoría
dependían de la explotación de la tierra.
La irrupción española, seguida de la conquista y la colonia, se dirigió, como era natural, hacia
las personas, bienes y posesiones de los indios. La Corona asumió el manejo y las riquezas de sus

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tierras recién descubiertas, creando así un nuevo régimen que normó las relaciones jurídicas,
económicas, sociales, políticas e incluso religiosas que tuvieron su fundamento más importante en el
poder sobre la tierra; de esta forma los antiguos señores dueños de las tierras pasaron a ser
súbditos y vasallos encargados de las faenas del campo. De esta manera quedó condicionado el
derrotero de la cuestión agraria: la lucha por el poder sería una disputa por la tierra, en cuyos
extremos estarían enfrentados, por un lado, el titular de las grandes propiedades rurales y, por el
otro, el titular de la fuerza de trabajo.
Consecuentemente, la lucha por la tierra fue un factor determinante para la marcha de las
revoluciones sociales. Lo mismo durante la insurrección independentista que encabezaron Hidalgo y
Morelos, que el levantamiento de los peones que secundaron a Madero encabezados por Emiliano
Zapata. Por tanto no es aventurado afirmar que los procesos revolucionarios han sido en gran
medida movimientos de reivindicación agraria. Frente a esta situación conviene no dejar de lado los
rasgos sociales del tema de la tierra: los indígenas son los poseedores originales; más adelante los
europeos devinieron dueños o beneficiarios de aquella.
Con el curso del tiempo se formaron la nación y el Estado mexicanos que nuevamente, con
base en la tierra, se constituirían. En este contexto el reparto de la tierra, que es una forma de vuelta
a los orígenes, dominó el movimiento agrario, como éste ha dominado a su vez los movimientos
populares de mayor o menor dimensión anteriores al Constituyente de 1916-1917. Tales influencias
históricas quedaron proyectadas en el Estado mexicano que se erige en el siglo XIX y se consolida
con cierto rumbo social en el siglo XX.
EL ESTADO MEXICANO Y LA CUESTIÓN AGRARIA
Como se ha dicho, el Estado y su cuerpo jurídico, producto de muy diversas pretensiones políticas,
debían resolver ante todo el problema de la tenencia de la tierra. Si quisiéramos hablar de épocas o
periodos del derecho agrario mexicanos, tendríamos que distinguir, como mínimo, las siguientes
etapas. Dos de ellas anteriores al establecimiento del Estado mexicano: la prehispánica y la colonial.
Otras dos posteriores a la Independencia; esto es, el periodo liberal y el periodo revolucionario.
Cabría distinguir, además, otros dos periodos que se definen por sus propios rasgos: el primero, que
va de la promulgación del Plan de Ayala, la Ley Agraria de 1915 y el texto original del artículo 27 de
la Constitución, hasta 1992, y el segundo, que inicia ese mismo año con reformas de corte neoliberal
que buscaban la liberalización del mercado de tierras rurales e „incorporar al campo a la economía
de mercado‟.

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Los aspectos unificadores del primer periodo, no obstante las particularidades de cada época y
numerosas reformas incorporadas al artículo 27 constitucional, se encuentran en el reparto de la
tierra y en la tutela del Estado como árbitro en los conflictos agrarios. Durante este periodo el Estado
tuvo injerencia en las decisiones colectivas e individuales a propósito de la tenencia, la explotación y
la defensa de la tierra. Además se caracterizó por una marcada preferencia por los sistemas ejidal y
comunal, que reflejó una comprensión del modo de vida del campesino mexicano y su relación con la
tierra.
Por otra parte, los aspectos unificadores del segundo periodo tienen un signo contrario a los que
dominaron durante el primer periodo. El gobierno federal argumentó que los límites del desarrollo
rural hasta entonces vigente, eran evidentes y que el esquema del usufructo, mediante el cual se
entregó la tierra a ejidatarios y comuneros, les impedía asociarse, rentar o enajenar sus tierras,
obstaculizando sus posibilidades para superar el minifundio y ser productivos.
Con el fin de cambiar ese modelo, el entonces titular del poder ejecutivo, Carlos Salinas, buscó la
negociación con las organizaciones campesinas que integraban el Congreso Agrario Permanente, y
después de haberlo conseguido envió al Congreso una iniciativa de reforma constitucional que fue
aprobada y publicada el 6 de enero de 1992. Ese mismo año se promulgó la Ley Agraria
reglamentaria del artículo 27 de la Constitución que en aras del crecimiento del agro y su inserción
en la economía de mercado, dejó a los pequeños productores a expensas de una descarnada
competencia, ya sin un Estado que les respaldara, y que en realidad agravó las condiciones de vida
de muchos campesinos ya de por sí pobres. No fue coincidencia que sólo dos años después diera
inicio el levantamiento en armas del Ejército Zapatista de Liberación Nacional.
CONFLICTOS Y REPARTO AGRARIOS. EL PAPEL DEL ESTADO
Los muchos conflictos por la tierra que afectaron a varias comunidades indígenas de México a causa
de las imprecisiones de sus linderos según los títulos virreinales, contribuyeron de manera
importante a que una vez terminado el conflicto armado en 1920, e instauradas las autoridades de
impartición de justicia agraria, los habitantes de las comunidades recurrieran a los canales
establecidos de resolución de conflictos. Esa relación con las nuevas autoridades agrarias y las
disputas frecuentes por la tierra fueron la causa de que los pueblos con bienes comunales optaran
por solicitar la confirmación y la titulación de sus propiedades comunes. Otra situación que motivó la
solicitud fue la creciente obtención de títulos de propiedad sobre terrenos de las comunidades donde
ya existía la propiedad individual de las tierras productivas. El conflicto entre los que se habían
propuesto defender las propiedades comunales de las tierras y los que pretendían privatizar sus

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terrenos podía resolverse por vías institucionales formales a favor de los comuneros mediante el
reconocimiento y titulación de bienes comunales.
Aunque la intervención estatal en los asuntos internos de las comunidades y los ejidos ha sido vista
como excesiva, la existencia de un tercer participante fue un elemento fundamental para evitar que
en la mayor parte de los casos los conflictos por la tierra no terminaran en violentos enfrentamientos.
Esto es sobre todo cierto en el caso de las comunidades agrarias, afectadas por toda clase de
problemas, ya que los ejidos por su formación más temprana y precisa, tuvieron mucho menos
conflictos.
El 70% de las comunidades agrarias de México recibieron título de sus tierras por medio de la
resolución presidencial entre 1953 y 1976, pero el mayor número de reconocimientos se otorgó en
los periodos presidenciales de Gustavo Díaz Ordaz y Luis Echeverría. Se trata pues, de acciones
agrarias relativamente recientes, a diferencia de los ejidos, de los cuales 70% se creó entre 1934 y
1940. Así, la mayor parte de las comunidades estuvieron formalmente dentro del régimen de
propiedad común y bajo la tutela del Estado.
Con las reformas de 1992, la comunidad agraria quedó en un estado confuso que dejó varias
cuestiones en el aire. Solamente el capítulo V, se ocupó específicamente de las comunidades
agrarias, haciendo aplicables las disposiciones para los ejidos que no contravinieran ese capítulo.
Ello dificultó las regulaciones que podían aplicarse a las comunidades. Varios estudios han mostrado
que las reformas no impulsaron el desarrollo agropecuario y rural, como se ofreció.
El modelo económico aplicado desde los años ochenta no ha funcionado para promover el
crecimiento económico del país ni propiciar cambios rurales positivos. Las nuevas políticas agrícolas
resultaron adversas para la mayor parte de los productores rurales. Aunado a ello, permanecieron
fallas en los mecanismos para hacer cumplir la ley, esto contando con la presencia de los canales
encargados de atender dichos asuntos. ¿Qué será ahora del campo mexicano y sus problemas? ¿A
qué instancia especializada habrán de recurrir? Valdría la pena ver en la medida tomada por el
presidente, un poco más allá de lo que el gobierno federal quizá esté viendo, y llamar la atención
sobre el peligro de llevar al extremo la desatención al campo.
EL AGRO EN LA GLOBALIZACIÓN

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El cambio de siglo ha resultado devastador para los productores del campo mexicano, no sólo
porque se deterioraron sus condiciones productivas y cayeron sus ingresos a niveles ruinosos, sino
también porque esta debacle les fue atribuida como su responsabilidad, por carecer de
competitividad en los mercados, en tiempos de integración económica mundial.
Los campesinos mexicanos han tenido que lidiar con la exclusión económica y con una fuerte
carga social negativa que los coloca como seres en extinción ante su atemporalidad en un mundo
globalizado. Las últimas dos décadas del siglo XX y los primeros años del presente se encuentran
marcados por una correlación de fuerzas injusta y desventajosa para las clases subalternas. La
adopción del modelo neoliberal y de la globalización, así como el dominio del capital financiero y las
empresas transnacionales globales trajo consigo una etapa caracterizada por la marginación de
amplias masas de trabajadores del campo y la ciudad, así como por el dominio teórico y político de
una visión que no ha cuestionado los orígenes de dicha exclusión, sino que la ha tomado como un
dato a partir del cual analizar el comportamiento de los sujetos sociales.
La crisis del marxismo, la prevalencia del neoliberalismo sobre los movimientos campesinos por
la tierra en América Latina y el impulso de teorías carentes de un enfoque de causalidad de los
acontecimientos han generado una visión engañosa de la realidad rural, según la cual los
campesinos ya no son una fuente productiva de alimentos ni generadores de valor, por lo que
constituyen una especie de residuo social que tenderá a desaparecen ante el influjo de la
modernidad.
La visión predominante sobre el campo en las últimas décadas, ha omitido el eje del poder
como una clave explicativa de la situación que enfrenta el campesinado. En consecuencia, la visión
oficial no se ha permitido mirar la explotación y la subordinación de que son objeto por lo que su
pobreza y exclusión se explica como resultado de su atraso productivo, causado por el mismo
campesino. Sin embargo, los productores nacionales cuentan con un notable potencial en tanto son
capaces de incrementar la producción a pesar de los bajos precios, los subsidios insuficientes y los
problemas de comercialización que la nuevas políticas los han obligado a enfrentar. Son capaces de
producir alimentos más sanos que los que suelen consumirse en el mundo y utilizan menos
agroquímicos e insumos nocivos para la tierra.
Por esa razón, la producción del campesinado es vigente y necesaria para las necesidades
alimentarias de la población nacional. Si ha entrado en discordancia con el neoliberalismo es
justamente por ser ajena a su lógica depredadora y excluyente. En esa discordancia se encuentra su

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debilidad, pero también la enorme capacidad de resistencia que ha probado ya a lo largo de muchos
años. Sin duda el campo es un sector a explotar, pero no con explotación de los más pobres, sino
con inversiones significativas de largo alcance que a largo plazo busquen el desarrollo y crecimiento
del país. Desatender las demandas del campesinado y sus problemáticas no parece ser el mejor
camino para ello, como tampoco lo parece el hecho de buscar gravar productos de consumo básico,
cuya carga habrán de llevar más pesadamente, precisamente los que menos tienen.
REFERENCIAS
Grammont, Hubert y Héctor Tejera Gaona, 1996, La sociedad rural mexicana frente al nuevo milenio,
México, Plaza y Valdéz.
Moguel, Julio, (Coord.), 1988, Historia de la cuestión agraria mexicana, vol. VII, México, siglo XXI.
Rubio, Blanca, 2001, Explotados y excluidos: los campesinos latinoamericanos en la fase
agroexportadora neoliberal, México, Plaza y Valdéz.
Página oficial de la Secretaría de la Reforma Agraria http://www.sra.gob.mx/sraweb/conoce-la-sra/
Semo, Enrique, 1988, Historia de la cuestión agraria mexicana, México, Siglo XXI/Centro de Estudios
Históricos del Agrarismo en México.