Ponencia negativa al Proyecto de Acuerdo 315 - Jorge Colmenares

PROCESO GESTIÓN NORMATIVA CÓDIGO: GNV-FO-001
PRESENTACIÓN PROYECTOS DE
ACUERDO
VERSIÓN: 02
FECHA: 14-Nov-2019
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Bogotá D.C., 6 de octubre de 2020
Señores:
CONCEJO DE BOGOTÁ D.C.
COMISIÓN TERCERA PERMANENTE DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
SUBSECRETARÍA DE LA COMISIÓN
ATN. CLARA INÉS PARRA ROJAS
Ciudad
ASUNTO: PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE ACUERDO
NO. 315 DE 2020.
Respetada Subsecretaria,
De conformidad con la designación realizada mediante memorando No. 2020IE11607
del 12 de septiembre de 2020 y lo dispuesto en el Reglamento Interno de la
Corporación, por este medio, rindo ponencia negativa para primer debate del
proyecto de acuerdo No. 315 de 2020 “Por el cual se establecen incentivos para la
reactivación económica, respecto de los impuestos predial unificado e industria y
comercio, producto de la situación epidemiológica causada por el Coronavirus
(COVID-19), se adopta el impuesto unificado bajo el Régimen Simple de Tributación
(Simple) en el Distrito Capital, se fijan las tarifas consolidadas del mismo, se
establecen beneficios para la formalización empresarial y se dictan otras medidas en
materia tributaria y de procedimiento”, en los siguientes términos:
1. OBJETO Y DESCRIPCIÓN PROYECTO DE ACUERDO
2. COMPETENCIA DEL CONCEJO DE BOGOTÁ D.C.
3. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE ACUERDO
3.1. MEDIDAS PARA LA REACTIVACIÓN ECONÓMICA
3.1.1. IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO
3.1.1.1.LÍMITE DE CRECIMIENTO DEL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO

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3.1.1.2 SISTEMA DE PAGO ALTERNATIVO POR CUOTAS PARA EL IMPUESTO PREDIAL
UNIFICADO
3.1.1.3 MODIFICACIÓN DE LAS TARIFAS DEL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO
3.1.2. IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO Y SU COMPLEMENTARIO DE AVISOS Y
TABLEROS
3.1.2.1 INCONGRUENCIA ENTRE LA PARTE MOTIVA Y EL ARTICULADO:
3.1.2.2 LA TEMPORALIDAD SE REPUTA RESPECTO DE LOS DESCUENTOS, PERO NO DE LA
MAYOR CARGA TRIBUTARIA
3.1.2.3 FALTA DE CERTEZA Y ESTUDIOS SOBRE PRESUNTOS MAYORES INGRESOS DE
LAS ACTIVIDADES QUE SERÁN OBJETO DE AUMENTO EN LA TARIFA DE ICA
3.1.2.3.1 SECTOR DE LA CONSTRUCCIÓN:
3.1.2.3.2 SECTOR DE LAS TELECOMUNICACIONES
3.1.2.3.3 SECTOR DE LOS MEDICAMENTOS Y FITOTERAPEÚTICOS (BOTÁNICOS)
3.1.2.3.4 PLATAFORMAS DIGITALES
3.1.2.3.5 RESTRICCIONES ACTUALES DEL TEJIDO EMPRESARIAL DE LA CIUDAD
3.2. RÉGIMEN SIMPLE DE TRIBUTACIÓN
3.3. INCENTIVOS PARA LA FORMALIZACIÓN
3.3.1. PROGRESIVIDAD EN LA TARIFA DEL IMPUESTO DE ICA PARA LAS PERSONAS
NATURALES Y/O JURÍDICAS QUE SE FORMALICEN EN EL DISTRITO CAPITAL
3.4. OTRAS MEDIDAS TRIBUTARIAS Y DE PROCEDIMIENTO
3.4.1. EXENCIÓN DEL IMPUESTO PREDIAL DE TEATROS, MUSEOS Y LOS SECTORES DE
BARES, RESTAURANTES HOTELES Y LA RECREACIÓN Y EL DEPORTE
3.4.2. EXENCIÓN DE COLEGIOS Y JARDINES INFANTILES
3.4.3. INCENTIVO A LOS VEHÍCULOS ELÉCTRICOS
3.5. RENDICIÓN DE CUENTAS SOBRE EL PROCESO DE REACTIVACIÓN ECONÓMICA
4. IMPACTO FISCAL
5. SENTIDO DE LA PONENCIA

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1. OBJETO Y DESCRIPCIÓN PROYECTO DE ACUERDO
Según la parte motiva del proyecto de acuerdo No. 315 de 2020, la Administración
Distrital busca, a través de las medidas previstas en dicha iniciativa, enfrentar los
efectos económicos adversos que el Covid-19 ha generado.
Para ello, la Administración Distrital destaca que se hace necesario adoptar medidas
que propugnen por la recuperación económica de la ciudad, mediante la fijación de
incentivos que estimulen de formalización empresarial y recuperación económica, tal y
como fue propuesto en el artículo 44 del Plan Distrital de Desarrollo, a saber:
“d) Formalización, aprovechamiento espacial y nuevos mecanismos de
financiación. La administración distrital propondrá al Concejo de la ciudad,
dentro de los dos meses siguientes a la aprobación del Plan Distrital de
Desarrollo un proyecto de acuerdo mediante el cual se establezcan incentivos
a la formalización empresarial y reactivación económica respecto de los
impuestos predial unificado, industria y comercio y el complementario de avisos
y tableros, ICA, producto de la situación epidemiológica causada por el COVID-
19, tales como adopción del régimen SIMPLE, inclusión tributaria, límites
de crecimiento al predial, pago por cuotas, incentivos para el pago,
rebajas en sanciones e intereses en procesos de reorganización
empresarial.” (Negrita y subrayado fuera del texto original).
En el proyecto de acuerdo se destacan una serie de recomendaciones emanadas por
parte de organismos internacionales, como la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe -CEPAL-, la Organización para la Cooperación y Desarrollo
Económico -OCDE- y el Fondo Monetario Internacional -FMI-; los cuales reconocen la
grave desaceleración a la cual se verán avocadas nuestras económicas luego de que
la pandemia se disipe; por lo que sugieren adoptar medidas fiscales y monetarias que
estimulen dicha reactivación económica y, al mismo tiempo, se grave en mayor
medida y de manera transitoria a aquellas personas o corporaciones no afectadas por
la anterior coyuntura.

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Para el efecto, la Administración Distrital propone distintas medidas, como: a)
mayores cargas tributarias en materia de Impuesto de Industria y Comercio -ICA- e
Impuesto Predial Unificado -IPU- sobre aquellos sectores o actividades que, en su
consideración, ostentan una posición más favorable en medio de la nueva realidad
que ha generado el Covid-19; b) prevé algunos descuentos tributarios en favor de
quienes demuestren haber sufrido una disminución sustancial en sus ingresos y; c)
finalmente, propone incentivos para formalización empresarial, a fin de que los
microempresarios informales puedan empezar a gozar de las ventajas de la
formalidad y, comiencen a aportar al presupuesto de la ciudad mediante el
cumplimiento progresivo de sus obligaciones tributarias y legales.
Concretamente, las medidas previstas en el proyecto de acuerdo bajo estudio se
circunscriben a lo siguiente:
❖ Mayores cargas tributarias:
i. Incremento permanente de las tarifas del Impuesto Predial Unificado
correspondiente al conjunto de predios residenciales urbanos a partir del
2020.
ii. Incremento temporal del 5% al 20% en la tarifa del ICA para los
contribuyentes que en el 2020 hayan registrado un aumento de ingresos
superiores al 20 % con respecto al año anterior.
iii. Incremento permanente en las tarifas de ICA a las actividades relacionadas
con la farmacéutica, la construcción, las telecomunicaciones y los servicios
financieros.
iv. Incremento permanente de la tarifa de ICA sobre las actividades realizadas
por plataformas digitales independientes que para la entrega final del
producto utilizan una red de domiciliarios.

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❖ Alivios tributarios:
i. Únicamente para el año 2021, fija como límite de crecimiento del Impuesto
Predial Unificado el resultado de la variación del IPC sobre los predios
residenciales y no residenciales exceptuando los lotes.
ii. Amplía el Sistema Alternativo de Pagos por Cuotas Voluntario del IPU a los
predios no residenciales por las vigencias del 2021 al 2023.
iii. Fija un descuento temporal (únicamente para el 2021) del 5% al 20% sobre
el ICA a pagar, en favor de aquellos que acrediten una disminución de
ingresos con respecto al 2019 superior al 20%.
iv. Declara la exención parcial del IPU para los predios en cuyos inmuebles
haya venido funcionando teatros, museos y, colegios o jardines infantiles.
v. Fija un descuento del 70% sobre el impuesto de vehículos automotores,
que realicen su conversión a eléctricos.
❖ Medidas de formalización empresarial:
i. Adopción del Régimen Simple de Tributación.
ii. Descuentos tributarios para la financiación de la matrícula mercantil y/o
renovación hasta por tres años en favor de quienes se formalicen.
iii. Descuentos tributarios para la financiación de la inscripción o renovación
del Registro Único de Proponentes -RUP- en favor de quienes se
formalicen.
iv. Focalización de créditos en favor de quienes se formalicen.
v. Fijación de un régimen progresivos de tarifas de ICA en favor de quienes se
formalicen.

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2. COMPETENCIA DEL CONCEJO DE BOGOTÁ D.C.
El Concejo de Bogotá D.C. es competente para estudiar, debatir y adoptar el proyecto
de acuerdo bajo estudio, conforme las atribuciones reconocidas en la Constitución y el
Estatuto Orgánico de Bogotá D.C.:
❖ Artículo 313 numeral 4° de la Constitución Política:
“ARTICULO 313. Corresponde a los concejos:
[…]
4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los
gastos locales. […].” (Negrita y subrayado fuera del texto original).
❖ Artículo 12 del Decreto Autónomo 1421 de 1993:
“ARTICULO 12. Atribuciones. Corresponde al Concejo Distrital, de
conformidad con la Constitución y a la ley:
[…].
3. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones,
impuestos y sobretasas: ordenar exenciones tributarias y
establecer sistemas de retención y anticipos con el fin de
garantizar el efectivo recaudo de aquéllos.” (Negrita y subrayado
fuera del texto original).
3. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE ACUERDO

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En lo que sigue, se procederá a exponer nuestra posición sobre la conveniencia y
oportunidad de las medidas previstas en el proyecto de acuerdo, en el mismo orden
en que fueron presentadas en la iniciativa.
3.1. MEDIDAS PARA LA REACTIVACIÓN ECONÓMICA
El título de medidas para la reactivación económica comprende los artículos del 1° al
10, en los que se regula lo relativo al IPU e ICA.
3.1.1. IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO
3.1.1.1. LÍMITE DE CRECIMIENTO DEL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO
Si bien, la decisión de limitar el aumento del Impuesto Predial Unificado a la variación
del IPC (artículo 1° del proyecto de acuerdo) es en principio una medida adecuada
para mitigar los efectos de la actual crisis económica, fijarla únicamente para el año
2021 resulta insuficiente; pues desconoce los tiempos que el sector privado requiere
para la lograr la recuperación económica del país y de la ciudad; los cuales, se
estiman en alrededor de cinco a seis años1.
Por consiguiente, se considera que el límite de crecimiento del Impuesto Predial
Unificado al IPC tendría que extenderse si quiera a los años gravables 2022 y 2023.
Esta propuesta fue puesta en consideración de la Secretaría Distrital de Hacienda; no
obstante, fue rechazada por dicha entidad, dado que consideró que el costo fiscal de
la modificación propuesta ($480 mil millones de pesos) afectaría el Marco Fiscal de
Mediano Plazo2.
1 Entrevista a Salomón Kalmanovitz Entrevista a Salomón Kalmanovitz. Disponible en:
https://www.bluradio.com/economia/cuanto-va-a-tardar-la-recuperacion-economica-despues-de-la-
pandemia
2 Secretaría Distrital de Hacienda. Oficio del 29 de septiembre de 2020 denominado “Respuesta
Propuesta de Pliego de Modificación al PA 315-2020 – Radicado 2020ER80872.

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3.1.1.2. SISTEMA DE PAGO ALTERNATIVO POR CUOTAS PARA EL IMPUESTO PREDIAL
UNIFICADO
Es evidente que el pago alternativo por cuotas del Impuesto Predial Unificado tanto
para predios residenciales como no residenciales (artículo 2 ibidem) constituye una
medida que optimiza el flujo de caja de los contribuyentes; por ende, se respalda.
No obstante, en el parágrafo del artículo 2° ibidem, se observa que el referido
Sistema de Pago Alternativo de Cuotas solo aplicará para los predios no residenciales
hasta el 2023, lo que a nuestro juicio constituye una limitación injustificada, en la
medida en que, permitir el pago a cuotas del IPU por predios no residenciales excepto
lotes no constituiría un impacto fiscal significativo para Distrito Capital y sí, por el
contrario, coadyuvaría a la recuperación económica del sector privado y, por ende, a
la generación de empleo.
Esta propuesta de modificación también fue puesta en consideración de la Secretaría
Distrital de Hacienda; sin embargo, en la respuesta escrita de dicha entidad no se
observa pronunciamiento sobre esta.3
3.1.1.3. MODIFICACIÓN DE LAS TARIFAS DEL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO
Las tarifas de los predios residenciales urbanos fueron aumentados a través del
artículo 3° del proyecto de acuerdo, con un alza significativa de tarifas con respecto a
los previstos actualmente en artículo 1° del Acuerdo 648 de 2016, así
❖ Tarifas propuestas en el proyecto de acuerdo para predios residenciales
urbanos:
3 Secretaría Distrital de Hacienda. Ibid.

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❖ Tarifas actuales, fijadas en el artículo 1° del Acuerdo 648 de 2016 para predios
residenciales urbanos:
o Régimen preferencial para los estratos 1, 2 y 3:

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o Tarifa ordinaria de inmuebles residenciales urbanos:

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Como se puede observar al comparar las tarifas del Impuesto Predial Unificado
propuestas por la Administración Distrital y las tarifas vigentes establecidas en el
artículo 1° de la Acuerdo 648 de 2016, con el proyecto de acuerdo no solamente se
pretende fijar un aumento generalizado del impuesto predial sobre los inmuebles
urbanos residenciales, sino que, más grave aún, se eliminaría el régimen especial de
tarifas fijado para los estratos 1, 2 y 3; quienes verían aumentado el valor de su
impuesto a pagar de manera desproporcionada.
En efecto, bajo el régimen especial actual de tarifas, un propietario de una vivienda de
interés prioritario, estrato 1, se encuentra pagando una tarifa equivalente al 1 x 1000,
mientras que en la propuesta de la Administración Distrital pasaría a pagar una tarifa
de 5,5 x 1000; lo que le significará un aumento del 450%.
Otro ejemplo, un propietario de una vivienda de interés social, estrato 2 o 3, con el
régimen especial actual se encuentra pagando una tarifa equivalente al 3 x 1000,

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mientras que, con la propuesta del Administración Distrital, pasaría a pagar una tarifa
5,5 x 1000; lo que le significaría un aumento cercano al 83%.
Dado lo anterior, se presentó una solicitud de aclaración ante la Secretaría Distrital de
Planeación, sobre el alcance del citado artículo 3° de la iniciativa con respecto al
régimen de tarifas especiales de los estratos 1, 2 y 3 previsto en el artículo 1° del
Acuerdo 648 de 2016.
Cuestionamiento ante el cual, la Secretaría Distrital de Hacienda en contra del
contenido literal artículo 3° de la iniciativa negó que, con tal disposición, se estaría
derogando tácitamente las referidas tarifas preferenciales; empero, a reglón seguido
propuso adicionar al artículo en cuestión el siguiente parágrafo:
“Parágrafo. Se mantienen las tarifas preferenciales del 1 y 3 por mil, del
Acuerdo 648 de 2016, para los predios residenciales de los estratos 1, 2 y 3
según los valores de los avalúos catastrales allí señalados.”
Así las cosas, se considera que pese a que la Secretaría Distrital de Hacienda se
negó a reconocer el real alcance de la redacción original del artículo 3° de la iniciativa;
en todo caso, la inclusión del citado parágrafo resolvería el problema advertido
(derogatoria tácita del régimen especial de tarifas IPU para los estratos 1, 2 y 3 sobre
predios residenciales urbanos).
3.1.2. IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO Y SU COMPLEMENTARIO DE AVISOS Y TABLEROS
En capítulo de ICA, artículos 4 al 7, el proyecto de acuerdo prevé las siguientes
medidas:
- Para el año gravable 2021, fijar un descuento del 5% al 20% del impuesto de
ICA, Avisos y Tableros, para aquellas empresas que registren una disminución
mínima del 20% en sus ingresos gravables del 2020 frente a los obtenidos en
el 2019 (Art. 4).

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- Para el año gravable de 2021, fija un incremento en la tarifa de ICA del 5% al
20% para aquellas empresas que hayan registrado un aumento del 20% o
superior en sus ingresos gravables en el año 2020 con respecto a los
percibidos en el año 2019 (Art. 5);
- Incrementa las tarifas de ICA progresivamente desde el 2021 al 2024 sobre las
siguientes actividades:
En este punto, es importante mencionar que los anteriores aumentos
progresivos de tarifa al 2024 se consolidarán como definitivos con respecto a
las actuales tarifas fijadas en el Acuerdo 065 de 2002.
- Adicionalmente, fija un aumento de tarifa al 13,8 sobre la compra, distribución y
entrega de productos a través plataformas digitales, que para su entrega final
utilizan una red de domiciliarios; aumento que la Administración Distrital
justifica en unas presuntas externalidades negativas, como el aumento de
congestión, mayores accidentes de tráfico y la apropiación inadecuada del
espacio público.

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Según lo expuesto en la descripción del proyecto, es entendible que la Administración
Distrital, a través del proyecto de acuerdo bajo estudio, busque alternativas tendientes
a aliviar tributariamente aquellos sectores o actividades más afectadas con la
pandemia y, a su vez, busque gravar a quienes han incrementado sus ingresos con
esta nueva realidad.
No obstante, las medidas adoptadas en el articulado del proyecto de acuerdo, en
materia de ICA y su complementario Avisos y Tableros, merece siquiera los siguientes
comentarios:
3.1.2.1. INCONGRUENCIA ENTRE LA PARTE MOTIVA Y EL ARTICULADO:
En relación al ICA, existe una incongruencia entre la parte motiva del proyecto de
acuerdo y las medidas efectivamente propuestas en su articulado; dado que, como se
mencionó, según la Administración Distrital, el proyecto se justifica en la necesidad
reactivar la economía a través reducciones en la carga tributaria, generando mayores
incentivos para que nuevos actores empresariales ingresen a la formalidad, tal y como
lo sugieren organismos internacionales como la OCDE; empero, lo que se advierte en
el articulado es una política eminentemente recaudatoria, con aumentos de tarifa de
ICA entre el 15% y el 40%.
En efecto, los descuentos de ICA únicamente están previstos para el 2021 a aquellas
empresas que presentan una reducción de ingresos de por lo menos el 20%;
olvidando por una parte que el proceso de reactivación no se limitará al año 2021, sino
según el equipo técnico del Banco de la República a partir de 20224; y, por otra, dejando
de lado a aquellas empresas que aun cuando no han tenido una reducción de
ingresos superior al 20%, en todo caso, sí han visto afectado su flujo de caja,
colocándolas en una situación de inestabilidad e incertidumbre económica.
4 Declaración de Hernando Vargas, Gerente Técnico del Banco de la República disponible en
https://www.valoraanalitik.com/2020/08/05/equipo-t-cnico-del-banrep-empeora-previsi-n-de-pib-
para-socios-comerciales-de-colombia/

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Así las cosas, convendría extender la reducción del ICA más allá del 2021 y, ampliar
el beneficio a todas aquellas empresas que hayan presentado una reducción mínima
de ingresos del 10%; esto a fin proteger el empleo y el recaudo mediante la protección
de aquellos actores económicos que, a pesar de los efectos negativos de la
pandemia, continúan desarrollando su actividad económica.
3.1.2.2. LA TEMPORALIDAD SE REPUTA RESPECTO DE LOS DESCUENTOS, PERO NO DE LA
MAYOR CARGA TRIBUTARIA
Como se ha señalado, el proyecto de acuerdo se justifica en la temporalidad de la
crisis causada por el Covid-19; lo que sugiere que las medidas que se adopten deban
ser también transitorias; sin embargo, lo que se observa es que lo único que es
realmente temporal son los descuentos y beneficios tributarios, empero, las mayores
cargas se prevén como definitivas.
Desde luego, la Administración justificó el presente proyecto de acuerdo en la
necesidad de reactivar la economía de la ciudad ante los efectos transitorios del
Covid-19, para lo cual fijó un descuento transitorio de ICA aplicable únicamente en el
2021, artículo 4, en beneficio de aquellas empresas que reporten una disminución de
ingresos superiores al 20%; no obstante, contrario a la temporalidad de los
descuentos, el incremento de tarifas previsto en los artículos 6 y 7 de la iniciativa se
prevén como definitivos; lo que pone en evidencia la intención fiscalista del proyecto
de acuerdo más que de reactivación del tejido empresarial.
3.1.2.3. FALTA DE CERTEZA Y ESTUDIOS SOBRE PRESUNTOS MAYORES INGRESOS DE LAS
ACTIVIDADES QUE SERÁN OBJETO DE AUMENTO EN LA TARIFA DE ICA
Como se ha señalado, la Administración propone un aumento significativo de tarifas
de ICA en los artículos 6° y 7° de la iniciativa, sobre aquellas actividades que, en su
consideración -sin estudios ni cifras-, ostentan una mejor posición en la economía o
mayor perspectiva de crecimiento, estas fueron actividades afectadas:

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Actividad gravada Tarifa Acuerdo
065 de 2002
Tarifa a 2024
P.A. 315 de
2020
Porcentaje
de aumento
definitivo
Fabricación de productos farmacéuticos,
sustancias químicas medicinales y
productos botánicos de uso farmacéutico
9,6 12,7 32,29%
Consultoría profesional, servicios
prestado por contratistas de construcción,
constructores y urbanizadores
6,9 9,66 40,00%
Construcción de carreteras y vías de
ferrocarril; construcción de proyectos de
servicio público; Construcción de otras
obras de ingeniería civil
6,9 7,94 15,07%
Actividades de telecomunicaciones
alámbricas, inalámbricas, satelital y otras
actividades de telecomunicaciones
9,66 11,11 15,01%
Actividades financieras 11,04 12,7 15,04%
El servicio de pedido, compra,
distribución y entrega productos a través
de plataformas o aplicaciones de
contacto que utilizan una red de
domiciliarios
9,6 13,8
(A partir de
2022)
30,4%
(A partir de
2022)
Elaboración propia con base en las tarifas del Acuerdo 065 de 2002 y el Proyecto de Acuerdo
315 de 2020

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En relación con lo anterior, debe precisarse que la objeción no solo radica
necesariamente en que se aumenten las tarifas sobre aquellos actores económicos
que han logrado crecer en medio de esta nueva realidad, sino en que la elección de
las actividades mayormente gravadas fue discrecional por parte de la Administración
Distrital, sin contar con estudios o cifras económicas que demuestren que
efectivamente dichas actividades están experimentando un mejor desempeño
económico.
En ese orden de ideas, se considera que aumentar las tarifas de ICA a ciertas
actividades con base en la mera especulación no solo afectaría a las empresas
gravadas, sino que pondría en riesgo el empleo y recaudo que estas actualmente
generan.
Por lo demás, es menester precisar que el hecho de que un sector determinado
continúe desarrollando su actividad económica en medio de la pandemia, no significa
que esté obteniendo una mayor o igual riqueza que la generada con anterioridad;
razón por la cual, mal puede la Administración sobre gravar a ciertos sectores
económicos por el simple hecho de que continúan desarrollando sus actividades.
En consecuencia, de insistir la Administración Distrital en aumentar la tarifa de ICA a
las referidas actividades sin existir certeza de sus presuntos mayores ingresos, se
estaría afectando injustificadamente a dichos sectores, poniendo incluso en riesgo
incluso su subsistencia. Sumado a ello, se estaría perfeccionando un trato
discriminatorio en contra de los actores económicos que desarrollan las actividades
económicas en cuestión.
Para una mejor ilustración sobre lo injustificado y arbitrario que resultaría aumentar la
tarifa de ICA a las actividades descritas en los artículos 6 y 7 de la iniciativa, a
continuación, se hará una breve alusión sobre la situación que atraviesan los sectores
productivos afectados en dicho artículo, así:

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3.1.2.3.1. SECTOR DE LA CONSTRUCCIÓN:
Al revisar las cifras generales del sector de la construcción, se evidencia que, pese a
que este ha podido continuar parcialmente con el desarrollo de su actividad, la actual
coyuntura ha dado lugar a una caída dramática en sus indicadores de desempeño
económico, veamos:
❖ Según los datos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística -
DANE, en la medición del producto interno bruto, la construcción fue el sector
que más se ha desacelerado con la actual coyuntura:
Histórico Producto Interno Bruto – Sector Construcción
Fuente: Departamento de Estudios Económicos e Información Camacol B&C, con
base en las estadísticas del DANE
❖ Siguiendo con las cifras del DANE, el subsector de edificaciones presentó una
contracción del -38,7%:
Producto Interno Bruto – Sector Construcción

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❖ La disminución de empleos en el sector constructor presenta cifras sin
precedentes:
Generación de empleo en el sector constructor Bogotá: Trimestre móvil a junio de
2020

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❖ De acuerdo con los resultados de la Encuesta Pulso Empresarial5, publicados
por el DANE, se evidencia que, a junio de 2020, el 45,3% de las empresas del
sector se encuentran operando con normalidad, el 49,5% operando
parcialmente y el 5,2% temporalmente cerradas:
Estado de las operaciones de las empresas según sectores
Fuente: DANE - Encuesta Pulso Empresarial
❖ Según la herramienta de información Coordenada Urbana, administrada por
Camacol, en Bogotá D.C., el número de iniciaciones, lanzamientos y ventas de
proyectos de vivienda en lo corrido del 2020 presenta una disminución sensible
con respecto al 2019:
Indicadores de edificación de vivienda antes y después de la pandemia - Información
año corrido – Cifras a agosto de 2020 (unidades)
5 Dane. Encuesta Pulso Empresarial: Resultados para la cuarta ronda (julio – agosto de 2020), 22
de septiembre de 2020. Disponible en: https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-
tema/comercio-interno/encuesta-pulso-empresarial

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Fuente: Departamento de Estudios Económicos e Información Camacol B&C
Como se puede observar en las anteriores cifras proporcionadas por el DANE como
por Camacol B&C, el sector de la construcción pese a que, ha podido mantener su
operación parcialmente, no ha sido un sector inmune a los efectos adversos de la
actual coyuntura; más aún, a la fecha ha presentado una seria disminución en su
aporte al PIB, la generación de empleo y la oferta de vivienda nueva; razón por la cual
aumentar sobre este sector la presión impositiva no haría otra cosa que agravar las
cifras que hoy presenta.
Por lo demás, es menester advertir que el sector de la construcción no se trata
simplemente de unos propietarios de tierra y de unos desarrolladores inmobiliarios
ajenos a la situación social del país, sino de uno de los sectores más potentes de
nuestra economía, esto en consideración a su aporte sustancial al PIB, a que
involucra múltiples sectores económicos como el manufacturero6, y representa uno
6 “De acuerdo con cálculos realizados por Fedesarrollo, en 2018 para el total nacional, el 69,1% y
el 51,7% del consumo intermedio de las edificaciones y las obras de ingeniería civil se destinó a la
industria manufacturera.” Tomado de http://www.andi.com.co/Uploads/ObservatorioBogota-
Agosto242020_compressed%20(1).pdf

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de los mayores índices de empleabilidad en la Capital, dentro de los que se
encuentran empleos calificados como no calificados.
En tal virtud, no se considera oportuno aumentar la carga tributaria de este sector, a
efectos de no agravar las cifras de desempeño económico que hoy presenta y, así
proteger el empleo y recaudo que hoy día aporta a la ciudad.
En ese orden de ideas, se considera que, en lugar de aumentar la carga tributaria, lo
que lo que este sector requiere es que se adopten las medidas necesarias para
dinamizar su reactivación económica, especialmente en lo que concierne al desarrollo
de vivienda VIS y VIP, que a la postre significará un mayor recaudo para ciudad, en lo
que respecta a predial, ICA, delineación urbana, plusvalía, entre otros.
Concretamente, según Camacol B&C, existen dos cuellos de botella que amenazan la
reactivación del sector, a saber, la precariedad de suelo desarrollable en la ciudad y la
injustificada complejidad de los trámites de urbanismo y construcción:
a) Planes parciales como instrumentos para generación de nuevo suelo útil:
Desde el año 2002, en Bogotá se ha adoptado 51 planes parciales, de los cuales
30 aún no han finalizado su ejecución, es decir, aún tienen reservas de suelo útil
por habilitar y viviendas por construir:
Planes parciales adoptados por año

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Fuente: Departamento de Estudios Económicos e Información Camacol B&C
Así, según Camacol B&C, la puesta en marcha de los 30 planes parciales por
ejecutar supondría la generación de 500.000 nuevos empleos, así como la
comercialización de insumos calculados en aproximadamente 30 billones de
pesos.
b) Racionalización y virtualización de trámites de licenciamiento urbanístico:
Actualmente los trámites de licenciamiento urbanístico presentan manifiestos
retrasos en la cadena de construcción, circunstancia que impacta en los
presupuestos de los proyectos.
Por consiguiente, se requiere virtualizar todos los trámites del sector e integrar a
todas las entidades involucradas en la cadena de la construcción a la Ventanilla
Única de la Construcción.
Así las cosas, revisado el estado actual del sector en cifras, su importancia para la
economía de la ciudad y lo cuellos de botella que obstaculizan su reactivación, se
concluye lo siguiente:
❖ Incrementar la carga tributaria de ICA sobre el sector de la construcción
desmejoraría aún más las cifras de contracción económica del sector y, de este
modo, desincentivaría su reactivación económica.

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❖ La reactivación económica de la construcción en Bogotá depende, por una
parte, de la adopción de medidas que faciliten la habilitación de nuevo suelo
útil a través de los planes parciales pendientes de desarrollar, y; por la otra, de
la racionalización de los trámites asociados al licenciamiento urbanístico, los
cuales requieren de la centralización todas las gestiones y entidades
vinculadas a la cadena de la construcción en la Ventanilla Única de la
Construcción así como la virtualización total de esta.
❖ La reactivación del sector de la construcción conllevaría a la generación de
nuevos empleos, el aumento del recaudo fiscal y, el mejoramiento de la oferta
de vivienda, el desarrollo de nuevos equipamientos, la generación de nueva
infraestructura de servicios públicos, la optimización de nuevos espacios
púbicos, etc.
3.1.2.3.2. SECTOR DE LAS TELECOMUNICACIONES:
Respecto de la industria de las telecomunicaciones es menester señalar que este no
se trata de un sector aislado de la economía que, con motivos de la pandemia, no ha
visto aumentado sus ingresos, tal y como lo sugiere la Administración Distrital; para
justificar el aumento de la tarifa de ICA en un 15 %; en realidad, es un aliado
estratégico que ha hecho posible el mantenimiento y generación de servicios
generadores de empleo y riqueza, permitiendo el teletrabajo, la teleeducación, la
socialización, el entretenimiento y la información a través de canales digitales.
Es evidente su contribución en términos de conectividad como un servicio estratégico
para el crecimiento y prestación de servicios: ha permitido el tránsito del teletrabajo
(de 300.000 personas a 9 millones), la prestación del servicio de educación virtual (de
25.000 estudiantes a 2 millones) el acceso a comercio electrónico a 237 mil
microempresas o unidades productivas; y el mantenimiento y generación de 200.000
fuentes de ingreso familiares

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Ahora, si bien es cierto que los grandes proveedores tecnológicos han aumentado sus
beneficios y cotización en bolsa, este no es el caso de los proveedores de red, a los
cuales la Administración Distrital pretende sobre gravar, a través del aumento de la
tarifa de ICA sobre las “telecomunicaciones alámbricas, inalámbricas, satelital y otras
actividades de telecomunicaciones”.
Adicionalmente, en la actualidad, según las cifras de Asiet, Asomóvil y Andesco, la
industria de las telecomunicaciones ha tenido que enfrentar varios desafíos
económicos y técnicos, como los siguientes:
❖ La industria ha decrecido un 5,2 % durante la pandemia. Esta caída del PIB
sectorial alcanzó un -7% en junio de 2020.
❖ El aumento significativo de la morosidad por parte de los usuarios, cuyo
promedio asciende al 27%.
❖ La caída del promedio de los ingresos de los operadores entre marzo y junio
fluctuaron en el -17%.
❖ Los subsectores más afectados han sido las telecomunicaciones inalámbricas,
satelitales y otras telecomunicaciones diferentes a las alámbricas, las cuales
han experimentado una caída aproximada de 459 mil millones de pesos.
Por otra parte, tampoco puede olvidarse que, en materia de telecomunicaciones, el
país y la ciudad de Bogotá aún no cuentan con una disponibilidad de servicio del
100%; por ejemplo, a nivel internacional el número de habitantes por antena es de
400, mientras que en Bogotá D.C. es de 1600.
Por ende, en la actual coyuntura no conviene generar regresiones en el sector; por el
contrario, lo que la situación exige es que se adopten medidas tendientes a estimular
el mejoramiento de la infraestructura y la asequibilidad de los servicios de
comunicaciones.

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Prueba de lo anterior es que, según la Encuesta de Calidad de Vida de 2019 del
DANE, en Bogotá D.C., el 22% de la población en los estratos socioeconómicos 1 y 2
no tienen acceso a internet, el 19,5 % de la población colombiana no hace uso de las
TIC por considerarlas costosas y, aproximadamente 260 mil microempresas aún no
cuentan con conectividad ni digitalización en sus funciones más básicas.
La anterior falta de digitalización por parte de las MiPymes y aquellas personas en
situación de vulnerabilidad acentúa la segregación social y falta oportunidades de las
comunidades menos favorecidas, en razón a que hoy, las comunicaciones constituyen
un servicio esencial, pues materializa otros derechos de raigambre constitucional,
como el derecho a la información, el derecho a la libre expresión, el derecho al
trabajo, el derecho a la educación, el derecho a la cultura, entre otros. Por
consiguiente, adoptar medidas que dificulten aún más su acceso no se considera
acertado.
Desde luego, el aumento desmesurado de impuestos sobre el sector de las
comunicaciones no solamente afectaría a los actores económicos que participan en
esta industria, sino que, dada su función estratégica, los efectos negativos de la
medida se extenderían a toda la sociedad, así:
❖ Tendríamos un encarecimiento de los servicios de televisión, internet y,
telefonía móvil y fija para los hogares colombianos;
❖ El encarecimiento de los servicios generaría menos demanda por parte de los
usuarios con menores ingresos, lo que a su vez desestimularía la generación y
mantenimiento del empleo dentro del sector (en Colombia la industria de las
telecomunicaciones genera 600.000 puestos de trabajo);
❖ El menor rendimiento de inversiones generará un desestimulo para avanzar en
la extensión y mejoramiento de las redes; aspectos que afectan directamente
la disponibilidad y calidad del servicio para la población si se tiene además en
cuenta que la tasa de penetración de servicios de internet en hogares alcanza
a la fecha 74,54% sin haberse logrado una cobertura universal y que bajo el

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contexto del decreto 464 de 2020 mediante el cual se declaró como servicios
esenciales las telecomunicaciones, éstas constituyen una necesidad
transversal al funcionamiento económico cuyo acceso como derecho mal haría
en desestimularse.
La misma Comisión Reguladora de Telecomunicaciones7 frente a las propuestas
contenidas en el Proyecto de Acuerdo 315, expresó que “un aumento en los tributos
puede generar una disminución en las inversiones en telecomunicaciones y en
particular en las de infraestructura de red (…) –y que-, en algunos casos los
operadores pueden aumentar sus precios antes de impuestos, cuando hay un
aumento en el tributo, lo cual puede tener un impacto negativo en la adopción de
tecnologías actuales y emergentes (…) y restringir la positiva contribución al PIB local
y nacional”.
Según la comisión, “(..) resultaría conveniente eliminar las asimetrías tributarias
existentes entre los sectores productivos que puedan generar distorsiones y promover
el uso y apropiación d servicios de telecomunicaciones, los cuales, además de
disminuir las evidentes brechas digitales, contribuyen a la reactivación y el crecimiento
económico de la ciudad (…) -por tanto- “resultan claros los desincentivos en el
consumo y la inversión que podría generar el incremento al ICA a actividades de
telecomunicaciones a partir del año 2022, por lo que se sugiere de manera respetuosa
retirar esta actividad de los sectores definidos en el artículo 6 del proyecto de
Acuerdo, y evitar efectos negativos que podría generar el incremento propuesto en la
reactivación económica planteada por la Alcaldía de Bogotá”
Resumiendo, contrario a las justificaciones de la Administración Distrital sobre el
aumento de lCA para el sector de las telecomunicaciones y, al evaluar la función
estratégica de esta industria, los empleos que genera, los derechos constitucionales
que garantiza, los resultados económicos negativos que les ha supuesto la pandemia
y, la necesidad de seguir estimulando la ampliación y mejoramiento de las redes, se
7 Respuesta 2020811301 de 1º de octubre de 2020, firmada por Carlos Eusebio Lugo Silva,
Director Ejecutivo Comisión de Regulación de Comunicaciones a Derecho de Petición - Radicado
2020518903 presentado por H.C. Jorge Luis Colmenares Escobar, como ponente del Proyecto de
Acuerdo 315/2020.

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concluye que en la presente coyuntura el aumento del 15 % sobre la tarifa de ICA es
una medida abiertamente inconveniente para una reactivación económica de la
ciudad.
3.1.2.3.3. SECTOR DE LOS MEDICAMENTOS Y FITO TERAPÉUTICOS (BOTÁNICOS):
El sector de los medicamentos y fitoterapéuticos también ha mostrado algunos
subsectores con mejores perspectivas que otros, por ejemplo, a principios de la
pandemia los medicamentos de venta libre experimentaron un aumento, mientras que
los de prescripción tendieron a la baja; tendencias que en los últimos meses se ha
estabilizado.
No obstante, pese a que la demanda de medicamentos refleja en principio una
posición favorable para los laboratorios y prestadores del servicio de salud, lo cierto
es que la pandemia también ha traído consigo impactos muy negativos para el sector,
como lo son los siguientes:
❖ La devaluación del peso con respecto al dólar ha representado un aumento de
costos para la importación de medicamentos, dispositivos médicos, insumos y
materias primas.
❖ Los prestadores del servicio de salud han tenido que disponer un mayor
número de equipos y productos médicos por las necesidades y medidas de
seguridad que ha supuesto el Covid-19, lo que también ha incrementado los
costos.
❖ El Covid-19 ha generado la necesidad de importar cilindros y concentradores
de oxígeno de Estados Unidos, Europa y Asia; cuyas transacciones se han
hecho bastante onerosas por la actual tasa de cambio.
❖ Los procesos de importación y transporte de medicamentos, dispositivos
médicos, materias primas e insumos han aumentado su costo debido a las
restricciones y dificultades de movilidad que han supuesto la pandemia.

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❖ En los últimos meses la producción se ha concentrado fundamentalmente en el
desarrollo de tecnologías para la atención de Covid-19.
❖ El Ministerio de Salud, en un ejercicio conjunto con las entidades de salud y la
Subred de Bogotá D.C. han advertido de un riesgo de desabastecimiento de
medicamentos; dado el aumento de la demanda y las dificultades de
importación de medicamentos, dispositivos médicos, materias primas e
insumos.
❖ La medida del Distrito Capital de sobre gravar la comercialización de los
productos médicos contraría la política del Gobierno Nacional en materia de
salud, consistente promover el crecimiento de sector farmacéutico mediante el
incremento de la producción nacional, cuya finalidad no es otra que avanzar en
el objetivo de lograr la autonomía sanitaria.
❖ Con el aumento de la tarifa de ICA sobre los productos médicos no se va a
gravar la actividad de las grandes farmacéuticas (multinacionales); en realidad,
quienes van a ser los directamente afectados serán los laboratorios locales, los
importadores y comercializadores nacionales de productos médicos, los
prestadores nacionales de servicios de salud y, finalmente, los usuarios,
quienes van a ver desmejorados los servicios de salud por el incremento en su
costo.
❖ En Bogotá D.C., el sector local farmacéutico y fito-terapéutico se caracteriza de
la siguiente manera:
o Farmacéuticos:
- 54 laboratorios fabricantes de medicamentos (sin incluir los de
acondicionamiento)
- 12.000 empleos directos
o Fitoterapéuticos:
- 22 laboratorios fabricantes de fitoterapéuticos certificados
- 1.800 locales comerciales

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- 8 comercializadores online
- 5.300 empleos directos y 2.600 indirectos.
Expuesta la situación y efectos de la medida sobre el sector farmacéutico y
fitoterapéutico, se colige la manifiesta inconveniencia de aumentar la tarifa de ICA a
este sector, pues como se ha advertido, contrario a lo aducido por la Administración
Distrital, con el mencionado incremento tributario el Distrito Capital realmente no
gravará los ingresos de las grandes farmacéuticas internacionales, a quienes
realmente afectará será a los laboratorios locales, los comercializadores e
importadores, los prestadores locales del servicio y, por supuesto, los usuarios,
quienes verán desmejorada la prestación de este servicio por su inevitable incremento
en el costo.
Finalmente, no sobra señalar que el aumento de la tarifa de ICA para el sector
farmacéutico y fitoterapéutico además de inconveniente desde el punto de vista
económico, constituye una verdadera irresponsabilidad para con la salud de los
bogotanos, quienes incluso antes de la pandemia no tenían garantizado el oportuno y
adecuado acceso al servicio de salud, ahora con el aumento de la demanda y precios
por las medidas del Distrito Capital, verán aún más lejos la garantía de ese derecho
fundamental a la salud.
3.1.2.3.4. PLATAFORMAS DIGITALES
La Administración Distrital pretende aumentar en un 30% la tarifa de ICA a aquellas
actividades de comercialización de productos a través de plataformas digitales que,
para su entrega final, utilizan redes de domiciliarios, basado en supuestas
externalidades negativas, producto de su operación.
En la parte motiva del proyecto, la Administración Distrital justifica el aumento de tarifa
de ICA al 13,8 % en unas presuntas externalidades negativas asociadas a la
operación de las redes de domiciliarios, las cuales identifica en el aumento de
congestión, mayores accidentes de tráfico y la apropiación inadecuada del espacio
público.

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Sobre lo anterior, se considera que dichas externalidades negativas no justifican un
aumento en la tarifa de ICA; pues tales fenómenos lo que reclaman es la adopción
medidas de política pública idóneas para evitar o mitigar sus efectos.
Por ejemplo, la supuesta apropiación inadecuada del espacio público exige del
Gobierno Distrital una política pública de recuperación del espacio público, en la que
se logre la restitución de aquellos espacios públicos objeto de invasión y, se obtenga
la respectiva retribución por aquellos que sean legítimamente ocupados, lo que
implica medidas desde los sectores gobierno y movilidad mas no medidas de carácter
tributario desde el sector hacienda.
De lo anterior, se colige entonces que la inacción de la Administración Distrital ante
las referidas externalidades negativas, de ningún modo constituyen una justa causa
para aumentar las tarifas de ICA; pues, por una parte, esta medida no desincentivaría
los comportamientos que dan lugar a las presuntas externalidades negativas y, por la
otra, se estaría dando un mensaje perverso, consistente en la validación de dichas
conductas a cambio de una mayor carga tributaria.
Por otra parte, la Administración Distrital ha sostenido que el objetivo de este aumento
de tarifa no es gravar a los establecimientos de comercio que han encontrado en los
domicilios una forma de sobrevivir a la actual coyuntura, pues en criterio de esta, el
aumento de tarifa no aplicaría a aquellos establecimientos que organicen su propia
red domiciliarios.
Pues bien, el mencionado argumento contradice la realidad, pues como se verifica en
la práctica, la mayoría de los establecimientos de comercio que cuentan con la opción
de domicilios lo hacen a través de plataformas digitales independientes, en
consideración a la creciente tercerización de estos servicios frente los costos de crear
y operar una plataforma digital propia y organizar una red de domiciliarios que cuente
con una amplia cobertura y unos adecuados niveles de servicio.

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Razón por la cual, la propuesta del gobierno distrital de que establecimientos de
comercio cuenten con redes de domiciliarios propias no es una propuesta viable, por
lo menos para los pequeños y medianos establecimientos de comercio; quienes por
su capacidad de gestión tienen que hacer uso de estrategias de economía
colaborativa, mediante las que distintos agentes económicos despliegan acciones
coordinadas dentro de sus esferas de especialidad en pro de lograr un fin; en el caso
particular, el establecimiento pone a disposición del público el producto, y las
plataformas digitales lo dan a conocer y efectúan su entrega.
De manera que, sobre gravar la mencionada actividad, pondría en una injustificada
desventaja competitiva tanto a esas plataformas digitales independientes como a los
pequeños y medianos establecimientos de comercio que han encontrado en estas
una forma de operar y sobrevivir a la nueva realidad; beneficiando únicamente a
aquellas grandes superficies comerciales que, por su capacidad logística y financiera,
pueden perfectamente organizar su propia plataforma digital y red de domiciliarios con
una carga impositiva mucho menor a aquellos micro y medianos empresarios que
tendrían que continuar compitiendo a través de redes de domiciliarios administrados
por plataformas digitales independientes.
De acuerdo con la investigación de Fedesarrollo, “Las Plataformas digitales, la
productividad y el empleo en Colombia” 8, el sector de las plataformas compone un
importante aporte al crecimiento económico que tiene presente las siguientes
consideraciones:
❖ El número de prestadores de servicios de plataformas de transporte y
domicilios es cercano a las 200 mil (0.9%) de la población ocupada.
❖ Se estima que existen cerca de 3 millones de personas que utilizan internet
para comprar bienes y servicios en las principales 7 aéreas metropolitanas del
8Fernández y Benavides Disponible en
https://www.repository.fedesarrollo.org.co/bitstream/handle/11445/3962/Repor_Fern%c3%a1ndez_
y_Benavides_Resumen_ejec.pdf?sequence=3&isAllowed=y

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país- 12% de la Población Económicamente Activa PEA (Dane, Encuesta de
uso de la tecnología en los hogares (2018).
❖ La participación de las plataformas en el PIB puede estar entre el 0.2% y 0.5%
en una estimación conservadora.
❖ Las plataformas tienen efectos en dimensiones no medidas en las uentas
nacionales, como el bienestar al consumidor (estimado en 0,08% del PIB) y el
medio ambiente (el impacto de las plataformas se estima en un ahorro de
40.000 toneladas anuales de CO2.
❖ De acuerdo con las encuestas realizadas para el estudio (10312 usuarios,
4843 prestadores de servicios, 126 negocios aliados); 45% de los negocios
aliados afirman que su afiliación a las plataformas los ha llevado a aumentar el
uso de internet, 37% a aceptar medios digitales de pago, 30% a pagar más
impuestos, 22% a llevar registro de contabilidad y 18% a registrarse en la
Cámara de Comercio. Asimismo, 45% de los prestadores de servicios afirman
que las plataformas los han llevado a abrir una cuenta bancaria.
Finalmente, no debe perderse de vista que los emprendimientos digitales y las redes
de domiciliarios independientes constituyen opciones de negocio en los que participan
jóvenes emprendedores y mano de obra no calificada de manera masiva
(domiciliarios), quienes son el sector de la población que más ha sido afectada por la
actual coyuntura; razón por la cual, no se estima conveniente ni oportuno gravar en
mayor medida esta opción de negocio y de generación de ingresos.
Expuesto lo anterior, la propuesta de modificación que se le presentó a la Secretaría
Distrital de Hacienda en materia de ICA se circunscribía a mantener los artículos 4 y 5
sobre los aumentos y descuentos del impuesto por ingresos; empero eliminar el alza
de tarifas por actividades, prevista en los artículos 6 y 7.

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La anterior solicitud de modificación fue rechazada por la Secretaría Distrital de
Hacienda;9 reiterando básicamente sus argumentos consignados en el proyecto de
acuerdo, según los cuales, reconoce que, si bien no cuenta con cifras definitivas sobre
el desempeño económico de los sectores mayormente gravados, en parte por el
reciente auge de las plataformas, en todo caso, los considera de mayor dinamismo en
medio de la actual coyuntura y futura etapa Post-Covid-19; asimismo, agregó que el
aumento de tarifa no es desmesurado en razón a que el aumento es progresivo.
Sobre esta respuesta de la Administración Distrital no hay otra cosa que resaltar su
inconveniencia, dado que, como se mencionó, mediante los artículos 6 y 7 está
castigando tributariamente a los mencionados sectores sin un criterio técnico
adecuado; lo que convierte la medida en arbitraria y discriminatoria afectando el
ecosistema de la economía colaborativa y el desarrollo de mecanismos digitales de
transacción que fueron promovidos y estimulados como medida de cuidado frente a la
pandemia y sin observancia de los efectos transversales que la digitalización trae para
la formalización empresarial, la bancarización y cultura del recaudo tributario que
persiguen las políticas públicas nacionales y la misma administración distrital.
Por lo demás, es de señalar que, la medida adecuada para haber aumentado la carga
tributaria a quienes se han beneficiado de la actual situación es la adopción de un
criterio objetivo, como el previsto en el artículo 5° de la iniciativa; según el cual,
independientemente del sector, quien efectivamente obtenga mayores ingresos será
el que más carga fiscal deba soportar, materializándose así el principio de
progresividad tributaria.
3.1.2.3.5 RESTRICCIONES ACTUALES DEL TEJIDO EMPRESARIAL DE LA CIUDAD
Frente los incrementos progresivos en el ICA que propone la administración en el
artículo 6, es necesario tener en cuenta la visión del tejido empresarial y pyme de la
ciudad y las conductas que han asumido diferentes firmas para hacer frente a la
pandemia y quienes ya enfrentan restricciones de acceso a crédito y capital de trabajo

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con lo que se verían abocados a una afectación en su cadena de costos y flujo de
caja que harían más difícil o ralentizarían la reactivación y su contribución a la
recuperación económica de la ciudad.
Es diciente la disminución en un 17% de empresas que renovaron el registro mercantil
(julio/2019 frente a julio/ 2020), que corresponden a pequeñas y medianas empresas y
que aportan 6% del total del personal ocupado en 2019. 10
También la Encuesta Nacional sobre el Impacto Económico Covid-19 - Capítulo Bogotá11,
aplicada entre el 1 y el 21 de abril 2020 a 631 empresas encontró que el 37% de las
empresas había cesado temporalmente sus actividades, el 15% había solicitado créditos
bancarios para capitalización (15%) y el 12% cambiado su modelo de negocio (12%).
Las mayores afectaciones se dieron en los sectores de servicios (45%) comercio (27%),
Industria (22%) y construcción (5%) y las empresas más afectadas por la crisis del Covid-
19 son las microempresas (72%).
10 Tomado de http://www.andi.com.co/Uploads/ObservatorioBogota-
Agosto242020_compressed%20(1).pdf
11 Información y cuadros extraídos y disponibles en https://www.ccb.org.co/Sala-de-
prensa/Noticias-CCB/2020/Abril-2020/Conozca-los-resultados-de-la-Encuesta-nacional-sobre-el-
impacto-economico-del-COVID-19

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Fuente: Cámara de Comercio de Bogotá
También estas empresas consideran que las principales medidas contra la crisis deberían
abarcar principalmente alivios tributarios (21%) y medidas financieras (21%) lo que
contrasta frente a un plan de reactivación que persigue incrementos en el ICA a varios
sectores.
También la Encuesta de acceso al financiamiento de las empresas de Bogotá y la
Región12, de 29 de Abril 2020 aplicada a 934 empresas identificó las principales
12 Información disponible en https://www.ccb.org.co/observatorio/Economia/Economia-dinamica-
incluyente-e-innovadora/Conozca-la-percepcion-de-los-empresarios-sobre-el-impacto-del-COVID-
19-en-la-actividad-empresarial

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restricciones a las que se han enfrentado las empresas: agotamiento de recursos (17%,)
ser consideradas empresas de alto riesgo (13%), baja capacidad de endeudamiento
(13%) y alto nivel de riesgo del sector (11%).
Estas condiciones llevaron a rechazar el 49% de las solicitudes de financiamiento
presentados por los empresarios, a que el 46% entraran a estudio y que solo el 5% fueran
aceptadas.
La encuesta sobre “El papel de las mipymes en la gestión de la crisis y la reactivación
productiva” 13 aplicada entre el 16 y el 20 de junio de 2020 mediante 2397 encuestas
arrojó que el 52% de las empresas había cerrado temporalmente su operación, el 22%
continuó operando parcialmente con teletrabajo durante el aislamiento,el 14% continuó
operando normalmente durante todo el confinamiento, mientras que el 11% había cerrado
definitivamente su operación; un 30% de las empresas afirmaron buscan medidas para
reducir costos.
13 Información y cuadros extraídos y disponibles en
https://www.ccb.org.co/observatorio/Economia/Economia-dinamica-incluyente-e-
innovadora/Conozca-la-percepcion-de-los-empresarios-sobre-el-impacto-del-COVID-19-en-la-
actividad-empresarial

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Notable también fue encontrar que un (22,7%) había optado por la digitalización como
mecanismo de comercio y un (24,9%)recurrido a la entrega a domicilio para mantener la
comercialización de sus bienes, lo que demuestra aún más la abierta inconveniencia del
aumento de cargas impositivas a sectores que han resultado alternativas para el
mantenimiento de actividades productivas y la adaptación de su modelo de negocio a la
nueva realidad.

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Si se comparan entonces las posibilidades reales con que cuentan los empresarios para
aportar a la reactivación económica de la ciudad frente a las restricciones de
financiamiento y la necesidad de ajustar costos, ajustar sus modelos de negocio, y
apoyarse en la virtualidad, una mayor carga impositiva resulta aún más gravosa y
contraria a un escenario de crecimiento económico que persiga estimular la iniciativa de
los actores de la economía y su rol en el mantenimiento y generación de empleo en la
ciudad.
3.2. RÉGIMEN SIMPLE DE TRIBUTACIÓN
Sobre la adopción del régimen de tributación simple, previsto en los artículos 8 al 10,
se considera una estrategia adecuada para la formalización de aquellos
microempresarios que, dada la complejidad y altos costos de las cargas ordinarias, no
les ha sido posible organizarse como unidades económicas legales.
Frente a la potencial generación del empleo que se argumenta para la implementación
de este régimen de monotributo, si bien es prematura su evaluación, la formalización
de empleo se hace viable por los incentivos relacionados con los aportes parafiscales,
mas no la generación de nuevo empleo; lo que representa un ajuste estadístico mas
no un vehículo causal de creación de nuevo empleo o de mitigación de aquellos
destruidos por la pandemia, que supone un proyecto de reactivación económica y
cuyo énfasis está ausente en el proyecto de acuerdo referido.
3.3. INCENTIVOS PARA LA FORMALIZACIÓN
En general, se considera que los incentivos para la formalización empresarial
previstos en los artículos 11 al 20 son adecuados para lograr la formalización
empresarial buscada, por lo que se respalda la medida.
No obstante, en el sub acápite siguiente, se realiza una breve explicación de porqué
es conveniente ampliar la aplicación del régimen de progresividad en la tarifa previsto
en el artículo 15 de la iniciativa.
3.3.1. PROGRESIVIDAD EN LA TARIFA DEL IMPUESTO DE ICA PARA LAS PERSONAS
NATURALES Y/O JURÍDICAS QUE SE FORMALICEN EN EL DISTRITO CAPITAL

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En el artículo 15 de la iniciativa se establece un régimen especial de progresividad
para aquellas personas que formalicen su establecimiento de comercio, se inscriban
en el Registro de Información Tributaria – RIT y cumplan con las condiciones de una
microempresa, establecidos en el Decreto Nacional 957 de 2019 (artículo
2.2.1.13.2.1.); cuyo periodo de progresividad será de cinco años sin que en ningún
caso pueda extenderse más allá del año 2028, así:
Sobre la anterior medida, debe reconocerse el esfuerzo de la Administración Distrital
por generar incentivos y alternativas tendientes a garantizar condiciones favorables
que hagan posible el tránsito de los establecimientos de comercio informales a la
legalidad, que por la complejidad y altos costos laborares, fiscales, administrativos,
etc., hasta la fecha no han podido formalizarse como una empresa legalmente
constituida.

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No obstante, al verificarse el alcance y conveniencia de la medida, se advierte que su
implementación, tal y como está prevista, puede generar desestimulo e inequidades
frente aquellas microempresas que previamente tomaron la decisión de formalizarse y
hasta el momento han logrado con gran dificultad sobrevivir a la presente pandemia.
Desde luego, la inequidad advertida se materializaría en el hecho de que, de un lado,
se tendría a un microempresario formalizado desde el principio, y que, por lo tanto,
desde su apertura ha honrado sus obligaciones tributarias y legales, pasando por
serias dificultades para mantener su negocio y el empleo generado; y del otro, un
competidor con similares presupuestos, proveniente de la informalidad y con
tratamiento tributario más favorable que el primero.
De este modo, se observa que el riesgo de la medida se encuentra en el desestimulo
perverso que esta generaría sobre los microempresarios previamente formalizados;
los cuales razonablemente verían como una alternativa válida, liquidar sus
microempresas y con ello precarizar el empleo que venían generando, retroceder a la
informalidad y, luego, volver a comenzar solicitando los beneficios que la
Administración Distrital pretende otorgar con la medida a los actuales informales.
Por supuesto, el propósito de la presente ponencia no es de ninguna manera
oponerse a los estímulos que la Administración Distrital plantea frente a los
informales, sino evitar inequidades con los microempresarios que su momento
tuvieron el valor de asumir las cargas y responsabilidades que implica la formalidad, y
con ello generar las condiciones para que permanezca en dicha condición de
legalidad.
Por consiguiente, con la presente ponencia se respalda la adopción del régimen de
progresividad en el impuesto de ICA previsto en el artículo 15 de la iniciativa, con el
agregado de que dicho régimen pueda ser extendido sobre aquellos
microempresarios previamente formalizados que demuestren haber sido gravemente
afectados en sus ingresos con la nueva realidad.

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La anterior propuesta de modificación también fue rechazada por la Secretaría
Distrital de Hacienda, aduciendo que su adopción afectaría el Marco Fiscal de
Mediano Plazo.14
3.4. OTRAS MEDIDAS TRIBUTARIAS Y DE PROCEDIMIENTO
3.4.1. EXENCIÓN DEL IMPUESTO PREDIAL A TEATROS, MUSEOS Y LA OPORTUNIDAD DE
REACTIVACIÓN PARA BARES, RESTAURANTES Y HOTELES
En el artículo 22 de la iniciativa se propone la exención del impuesto predial para
teatros y museos, propuesta que se respalda pese a que los teatros y museos no son
los únicos que fueron gravemente afectados con la pandemia y que una acción sobre
este sector sin bien busca proteger la oferta cultural necesaria para la ciudad,
constituye un efecto marginal en términos tanto de alivio para sectores afectados por
la pandemia como de reactivación para el grueso de la actividad económica de la
ciudad; razón por la cual se propone incluir en dicha exención a aquellos predios del
sector recreación y deporte, así como bares, restaurantes y hoteles, los cuales, pese
a que han sido severamente afectados en la actual coyuntura, no han obtenido auxilio
o ayuda alguna de la Administración Distrital.
Es evidente la contribución de estos sectores a la economía. Por ejemplo, en el sector
de restaurantes hay más 90.000 establecimientos a nivel nacional, de los cuales
22.000 (24.4%) tuvieron que suspender sus actividades, disminuyendo sus ventas en
un 67%, actividad de la cual depende económicamente un millón y medio de
personas.
A su vez el sector hotelero de acuerdo con una encuesta15 de la Asociación Hotelera y
Turística de Colombia (Cotelco) reportó en julio que de 946 hoteles encuestados, el
15 Información y cuadros extraídos de
https://www.cotelco.org:8443/JSih/DownloadEngine?path=generalDocument/d96613a7-9c7f-4de7-
bf7e-cfe7a23d3254.docx&type=generalDocumen.

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77,6% suspendió actividades desde el inicio de la pandemia, solo un 10 por ciento
había logrado mantener su operación (…) y el 2 por ciento había cerrado sus puertas
lo que llevó a que 8.984 personas perdieran su empleo; además el segundo trimestre
de 2020 alcanzó sólo un 3,2 por ciento de ocupación frente a 53,5% del mismo
periodo en 2019. El sector dejó de percibir ingresos por cerca de 4,5 billones de pesos
por concepto de alojamiento, venta de alimentos y bebidas y eventos.” 16
Bogotá reporta la mayor disminución de ingresos por regiones frente al total del país
16 Información extraída de https://www.eltiempo.com/vida/viajar/coronavirus-y-hoteles-balance-de-
cotelco-de-situacion-en-colombia-522930 (28/7/2020)
.

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El pronóstico de ocupación persigue por lo menos la mitad del promedio del año
anterior sin contar eventuales restricciones frente a segundos picos epidemiológicos
de la pandemia,
Dado que el Distrito Capital dispone de instrumentos como el ICA o el Impuesto
Predial Unificado, la adopción de la exención que se pretende se extienda a este
sector, aliviaría la cadena de costos y liberarían un flujo de recursos para favorecer la
reactivación y el empleo dada la contribución de este sector, calculada en 110.000
empleos directos.
Esta propuesta de modificación fue igualmente rechazada por la Secretaría de
Hacienda, reiterando su argumento sobre la afectación del Marco Fiscal de Mediano
Plazo.17
3.4.2. EXENCIÓN DE COLEGIOS Y JARDINES INFANTILES
En el artículo 25 del proyecto de acuerdo, la Administración prevé una exención del
impuesto predial en favor de aquellos inmuebles donde funcionan colegios y jardines
infantiles autorizados por la Secretaría Distrital de Educación, olvidando que este tipo
de equipamientos también puedes ser autorizados por la Secretaría de Integración
Social, concurriendo de este modo a los más de 1782 predios donde operan estas
actividades y potencialmente beneficiando a los más de 485.000 estudiantes para

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evitar la deserción estudiantil que se ha cuantificado en un 15% de la matrícula según
la Secretaría de Educación.
Por consiguiente, se hace necesario ampliar el alcance a la exención, en el sentido de
señalar que también podrán ser beneficiarios de la medida los colegios y jardines
infantiles autorizados por la Secretaría de Integración Social.
Sobre esta solicitud de modificación no se recibió respuesta formal y expresa por
parte de la Secretaría Distrital de Hacienda.
3.4.3. INCENTIVO A LOS VEHÍCULOS ELÉCTRICOS
En el artículo 26 literal b) del proyecto de acuerdo se estableció un descuento del 70%
sobre el impuesto de vehículos automotores que realicen su conversión de gasolina o
diésel a eléctrico. Se considera que, en razón al alto costo del mencionado proceso
de conversión, estimulo de conversión debe ampliarse a un descuento del 80%.
La Secretaría Distrital de Hacienda aceptó esta solicitud de modificación.18
3.5. RENDICIÓN DE CUENTAS SOBRE EL PROCESO DE REACTIVACIÓN ECONÓMICA
Desde la adopción del Plan de Desarrollo Distrital, la presente Administración Distrital
fijó políticas y metas sectoriales encaminadas a lograr la reactivación económica y la
generación de empleo digno con enfoque de género para la ciudad.
De igual manera, ese compromiso de reactivación económica y generación de empleo
fue reiterado por Administración Distrital con el presente proyecto de acuerdo, cuyas
medidas tributarias adoptadas, según su parte motiva, se justifican en la consecución
de dichos objetivos.

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Por ende, a efectos de que la Corporación pueda efectuar un real control político
sobre la materialización de dichos objetivos de política pública, a través de la
implementación de las medidas que en el presente proyecto de acuerdo se prevén; se
propone incluir un nuevo artículo, según el cual, el Gobierno Distrital mediante los
representantes o cabezas de los sectores involucrados presentarán un informe
trimestral de resultados.
La siguiente sería la redacción del artículo adicional:
“Informe periódico de avance de la reactivación económica y el empleo.
Como un mecanismo de control para la ejecución de los programas, proyectos y
el cumplimiento de metas encaminados a la reactivación económica y el empleo
con enfoque de género, todos los sectores de la administración rendirán un
informe trimestral al cabildo distrital sobre el avance real de las metas
planteadas.”
La propuesta de inclusión del anterior artículo fue aceptado por la Secretaría Distrital
de Hacienda.19
4. IMPACTO FISCAL
El impacto fiscal del proyecto de acuerdo fue estimado por la Administración Distrital
en una proyección a diez años (2020 – 2030), ejercicio del cual, al sumar los valores
de los mayores recaudos y de los beneficios tributarios previstos en la iniciativa,
resulta un superávit fiscal de UN BILLÓN DOSCIENTOS SETENTA Y SEIS NOVECIENTOS
TREINTA SEIS MILLONES DE PESOS ($1.276.936.000.000).
La siguiente fue la tabla presentada por la Administración Distrital que da cuenta del
mencionado impacto “positivo”:

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Contrario a lo sostenido por el Gobierno Distrital, el anterior superávit, más que
demostrar la viabilidad fiscal del proyecto, lo que realmente pone de manifiesto es la
intención fiscalista del proyecto de acuerdo y, de la falta de compromiso de la actual
Administración para con la reactivación de la economía y la generación del empleo
que requiere la ciudad.
Más aún, el mencionado superávit generado por el proyecto de acuerdo, demuestra
desde el punto de vista fiscal, que es perfectamente viable la adopción de buena parte
de las modificaciones propuestas por el suscrito concejal ponente.
Finalmente, resulta desconcertante que, en medio de la peor crisis social y económica
que ha experimentado la ciudad en este siglo, la Administración Distrital pretenda
recaudar del bolsillo de los bogotanos UN BILLÓN DOSCIENTOS SETENTA Y SEIS
NOVECIENTOS TREINTA SEIS MILLONES DE PESOS ($1.276.936.000.000) recursos que
podrían desde los hogares destinarse al consumo y desde las empresas reinvertirse
en el aparato productivo y la generación de empleo de manera consecuente con un
modelo de reactivación económica que considere la ejecución del gasto no solo desde
el recaudo tributario impositivo sino del estímulo a la iniciativa de los actores

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económicos para aumentar la demanda y reestablecer el crecimiento económico de la
ciudad.

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5. SENTIDO DE LA PONENCIA
Por lo expuesto, habiendo evaluado detalladamente los alivios tributarios frente a las
mayores cargas tributarias previstas en el proyecto de acuerdo No. 315 de 202020
que ponen en riesgo una reactivación económica de la ciudad, y teniendo presente
que una de las recomendaciones de la –OCDE-.21 (Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económicos) es la de adelantar reformas tributarias de manera
posterior a la reactivación económica y no de manera prematura para no ponerla en
riesgo, presento PONENCIA NEGATIVA.
Respetuosamente,
JORGE LUIS COLMENARES ESCOBAR
CONCEJAL - CENTRO DEMOCRÁTICO
20 “Por el cual se establecen incentivos para la reactivación económica, respecto de los impuestos
predial unificado e industria y comercio, producto de la situación epidemiológica causada por el
Coronavirus (COVID-19), se adopta el impuesto unificado bajo el Régimen Simple de Tributación
(Simple) en el Distrito Capital, se fijan las tarifas consolidadas del mismo, se establecen beneficios
para la formalización empresarial y se dictan otras medidas en materia tributaria y de
procedimiento”.
21.Traducido de Tax Policy Reforms 2020 disponible en HTTPS://WWW.OECD.ORG/TAX/TAX-
POLICY/COUNTRIES-HAVE-RESPONDED-DECISIVELY-TO-THE-COVID-19-CRISIS-BUT-FACE-
SIGNIFICANT-FISCAL-CHALLENGES-AHEAD.HTM 03/09/2020

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