Producción y transformación del espacio residencial de la Población de Bajos Ingresos

Miembros Honorarios
Carlos de Mattos
Pontificia Universidad Católica de Chile, Chile
Horacio Capel
Universidad de Barcelona, España
René Coulomb
Universidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco, México

Jurado Académico 2012
Francisco Sabatini
Presidente del Jurado
Alan Gilbert
University College London, Inglaterra
Alfonso X. Iracheta
El Colegio Mexiquense, A.C. México
Alfredo Stein
University of Manchester, Inglaterra
Analía Vázquez
Universidad Nacional de Mar de Plata, Argentina
Antonio Alves
Universidade de São Paulo, Brasil
Carlito Calil Junior

Eduardo Mario Reese
Universidad Nacional de General Sarmiento, Argentina
Elena Jorge Sierra
Universidad de Alicante, España
Enrique Orozco
Universidad Nacional Experimental del Táchira, Venezuela
Francisco Santiago Yeomans
Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, México
Georgina Isunza
Instituto Politécnico Nacional, México
Gonzalo Martínez
Universidad Autónoma del Estado de México, México
Hilda María Herzer
Universidad de Buenos Aires, Argentina
Ignacio Carlos Kunz
Universidad Nacional Autónoma de México, México
Irene Blasco
Universidad Nacional de San Juan, Argentina
Jahir Rodríguez
Universidad Autónoma de Manizales, Colombia
João Sette Whitaker
Universidad de São Paulo, Brasil
Juan José Gutiérrez

Julio Calderón
Pontificia Universidad Católica del Perú, Perú
Luis Gabriel Gómez
Universidad de Colima, México
María Elena Ducci
Martim O. Smolka
Lincoln Institute of Land Policy, Estados Unidos
Montserrat Pareja
Universidad de Barcelona, España
Patricia Ávila
Paula Meth
University of Sheffield, Inglaterra
Pedro Abramo
Universidade Federal do Rio de Janeiro, Brasil
Peter Kellett
Newcastle University, Inglaterra
Peter M. Ward
University of Texas at Austin, Estados Unidos
Priscilla Connolly
Universidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco, México
Renato Cymbalista

Ricardo Jordán
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal)
Rosana Gaggino
Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, Argentina
Ruby Mejía
Universidad del Valle, Colombia
Sergio Manuel Alcocer
Sergio Vega
Universidad Politécnica de Madrid, España
Silverio Hernández
Teresinha Maria Gonçalves
Universidade do Extremo Sul Catarinense, Brasil
Tito Alejandro Alegría
El Colegio de la Frontera Norte A.C. México
Tanus Moreira
Pontifícia Universidade Católica de Campinas, Brasil
Wiley Ludeña
Universidad Nacional de Ingeniería, Perú

Jurado de Calidad 2012
Luis Foncerrada
Ariel Cano
Javier Gavito

Mensaje del
Director General del Infonavit
El Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores
(Infonavit), a través de la Red Digital de información sobre la Vivienda,
y en colaboración con la Universidad Autónoma del Estado de México
(UAEMex) por medio del Sistema de Información Científica Redalyc,
consolidaron en 2008 la Comunidad de Estudios Territoriales, un
espacio académico que permite la difusión de publicaciones científicas
y la colaboración entre investigadores de diversos países.
En 2009 el Infonavit y la UAEMex convocaron la primera edición
del Premio Iberoamericano de Tesis de Investigación sobre Vivienda
Sustentable Infonavit-Redalyc, con el fin de reconocer los resultados
relevantes de trabajos de investigación sobre temas vinculados a la
vivienda sustentable en Iberoamérica. Desde entonces, su vocación ha
contribuido a la generación y difusión de los nuevos conocimientos,
los métodos y las estrategias de análisis sobre estas temáticas; generando
un diálogo entre la Academia y el Instituto. A lo largo de la historia del
premio, la convocatoria abierta de las tesis publicadas tiene la finalidad
de impulsar la difusión de los trabajos ganadores, no sólo dentro de la
comunidad académica sino al público en general.
Como las bases lo han referido, en este galardón participan
tesis de maestría y doctorado para obtener grado ante instituciones
de educación superior, cuyos programas de estudio avalan el
reconocimiento de las instancias legales de educación correspondientes
a cada país. El Instituto se ha interesado por estas publicaciones, ya
que las contribuciones de este tipo de trabajos propician reflexiones
orientadas a fomentar la construcción y mantenimiento de ciudades
compactas y sustentables, que impactan de manera directa en la vida
de los habitantes de las mismas.
Por cuarto año consecutivo, el Premio Iberoamericano de Tesis
de Investigación sobre Vivienda Sustentable Infonavit-Redalyc se ha
convertido en una oportunidad ideal para comunicar y dar a conocer
los trabajos de investigación que reflexionan sobre la realidad de las
ciudades y nos ayudan a enriquecer nuestra estrategia institucional

en materia de vivienda para así mejorar la calidad de vida de nuestros
derechohabientes.
La convocatoria de este premio se dirigió a estudiantes graduados
de maestría y doctorado con tesis concluidas y sustentadas entre el
1 de junio del 2009 y el 15 de mayo del 2012. La recepción a esta
convocatoria por parte de la comunidad académica superó con creces
los envíos de otros años. Se recibieron 32 trabajos en total, 19 de
maestría y 13 de doctorado, como resultado de investigaciones sobre la
producción, gestión y acceso a la vivienda, el desarrollo habitacional, el
sistema de información sobre los desarrollos urbanos, la organización
y participación ciudadana, así como la regeneración, reconstrucción
y densificación urbana como referencia a la vivienda sustentable en
Iberoamérica.
Para evaluar los trabajos, provenientes de más de 12 países, entre
los que destacan México, Brasil, España, Argentina, Chile, Colombia,
Cuba y Reino Unido, entre otros, se conformó un jurado compuesto
por 41 académicos, profesionistas, especialistas e investigadores
dedicados al estudio de las problemáticas urbanas y el desarrollo
territorial en Iberoamérica. Posterior a la deliberación del Jurado
de Expertos, los resultados se evaluaron y ratificaron por un Jurado de
Calidad, integrado por el Director General de la Comisión Nacional
de Vivienda, el Director General de la Sociedad Hipotecaria y el
Director del Centro de Estudios Económicos del Sector Privado. Por
segunda ocasión, la edición 2012 celebra dos categorías en la entrega
del Premio: la Categoría A de Investigación Básica (teórica o teóricapráctica) y la Categoría B de Investigación Aplicada a realidades
concretas con resultados tangibles. Tanto el Jurado de Expertos
como el Jurado de Calidad decidieron otorgar el primer lugar de la
Categoría A de Investigación Aplicada a Ernesto López Morales por
la tesis Urbanismo proempresarial y destrucción creativa: Estrategia de
renovación urbana en el pericentro de Santiago de Chile, 1990-2005,
tesis presentada para obtener el Doctorado en Planificación Urbana por
University College London, que propone una metodología innovadora
para abordar el tema de suelo en zonas periurbanas y sus posibles
implicaciones para entender procesos similares en toda Latinoamérica;

además reúne una gran cantidad de análisis empíricos para abordar
este tema. En la misma categoría, Carlos Alberto Torres Tovar obtuvo
el segundo lugar por su trabajo Producción y transformación del espacio
residencial de la población de bajos ingresos en Bogotá, en el marco de
políticas neoliberales (1990-2010), tesis que presentó para obtener
Doctorado en Arquitectura y Ciudad por el Instituto Universitario
de Urbanística de la Universidad de Valladolid. En este trabajo se
demuestran los impactos que han tenido las políticas de desarrollo
urbano y vivienda en la producción de asentamientos informales en
Bogotá.
El tercer lugar de la Categoría A fue para el estudio El abandono de
la vivienda como consecuencia de la delincuencia e inseguridad urbanas en
Ciudad Juárez, Chihuahua, México, en el periodo 2007-2010 de Gabriel
García Moreno, quien cursó estudios de Maestría en Planificación y
Desarrollo Urbano en el Instituto de Arquitectura, Diseño y Arte de
la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez; una investigación cuya
conclusión creativa es a escala de barrio pues el abandono de viviendas
no está asociado a la inseguridad pública, en contrasentido de los
puntos de vista usuales en los medios y poniendo en cuestión algunos
argumentos usados por el gobierno para sustentar su política de
recuperación de espacios públicos.
En el caso de la Categoría B, el primer y único lugar se otorgó
a Susana Restrepo Rico por su investigación sobre Mejoramiento
sostenible de asentamientos informales en países en desarrollo: Brasil,
Indonesia y Tailandia, realizado en la Universidad de Ciencias Aplicadas
Fachhochschule Frankfurt am Main. En esta tesis se aborda una
problemática de alto contenido social; además de analizar con rigor
metodológico los factores que han caracterizado a proyectos exitosos
implementados en sectores urbanos deprimidos para mejorarlos y
brindarles sustentabilidad al dignificar la vida de amplias mayorías de
población. Con esta convocatoria, y las más de 175 tesis registradas
en el Repositorio Iberoamericano de Tesis, alojado en la Red Digital
de Información sobre Vivienda del Instituto, podemos consolidar
ciudades más inteligentes y eficientes, que sean mejores y más
habitables, que se integren a entornos competitivos para fomentar

la creación de comunidad y plusvalía patrimonial. De esta forma, el
Instituto se compromete con el intercambio académico y generación de
conocimiento ante las problemáticas y desafíos en Iberoamérica.
El Premio Iberoamericano de Tesis de Investigación sobre Vivienda
Sustentable Infonavit-Redalyc, simbolizado con “Ave”, una escultura
del artista mexicano Hersúa realizada en 2009, se consolida como
referente universal de la producción científica, relacionada con los
temas de vivienda, así como un canal de consulta abierta destinada
a nuevas metodologías de investigación. El Premio de Tesis se perfila
como una plataforma de posicionamiento y difusión universal de
gran impacto en Iberoamérica; reflejo de nuestra preocupación por
actividades académicas hacia la nueva misión y visión del Instituto.
Desde el Infonavit esperamos que esta cuarta edición contribuya a
crear una reflexión interdisciplinaria con la finalidad de debatir, evaluar,
investigar y proyectar estudios historiográficos y prospectivos sobre
la calidad de vida de las ciudades, su permanencia y trasformación.
Resulta acuciante recuperar la competitividad y sustentabilidad hacia
un modelo inteligente, compacto y eficiente al maximizar el valor
patrimonial de los habitantes, sus espacios habitables y su propia
ciudad.

Mtro. Alejandro Murat
Director General del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda
para los Trabajadores

Mensaje del Rector de la UAEMEx
A cuatro años de su inicio, el Premio Iberoamericano de Tesis
de Investigación sobre Vivienda Sustentable Infonavit-Redalyc
se ha convertido en un referente entre instituciones nacionales e
internacionales de educación superior, ya que ha demostrado que
es posible alcanzar el anhelado ideal de colaboración entre el sector
gubernamental y el académico para generar nuevas formas de acción
en beneficio de la ciudadanía. En este sentido, la contribución entre el
Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y la
Universidad Autónoma del Estado de México, a través del Sistema de
Información Científica Redalyc, ha impulsado la investigación sobre
vivienda y estudios urbanos para definir y visibilizar las problemáticas
de este tema tanto en México como en Iberoamérica.
Si bien es cierto que en cada uno de los países iberoamericanos
existen problemáticas particulares que no son aplicables para el resto
de ellos, también es innegable que es necesario conocer las nuevas
propuestas que existen en Iberoamérica; de esta forma el Premio
impulsa la investigación urbana nacional para dar respuesta a los
problemas relacionados con los procesos de diseño, construcción,
financiamiento y gestión de la vivienda, además de impulsar la
conformación de un paradigma iberoamericano sobre la investigación
urbana que sin duda es un esfuerzo bien recibido por la comunidad
académica internacional.
La vivienda como objeto de estudio se ubica en diferentes
dimensiones: económico, político, social y ambiental, se le reconoce
como un factor de estímulo económico, como un elemento central
dentro de la política pública que influye en el crecimiento urbano,
como una demanda social o parte del patrimonio familiar y producto
para disminuir los impactos ambientales. La complejidad de la vivienda
se puede abordar desde dos tipos de investigación: a) Investigación
básica o teórica, b) Investigación aplicada; con la finalidad de
contribuir a los dos tipos de investigación, el Premio integra estas
categorías de participación dentro de su convocatoria y establece que
la diferencia entre ellas radica en la dimensión de análisis; para la

Investigación Básica o Teórica el problema de estudio deberá tener una
visión socioterritorial mientras que para la Investigación Aplicada sólo
existe una dimensión técnica o tecnológica. Para ambas categorías es
indispensable la relación entre el corpus teórico y el referente empírico,
por lo que el marco metodológico es crucial para el análisis cuantitativo
y/o cualitativo del problema de estudio.
Con la publicación de la serie Investigación sobre Vivienda en
Iberoamérica se impulsa la difusión de nuevas investigaciones y la
formación de investigadores en el área de la vivienda y estudios
urbanos; hasta el momento cuenta con catorce libros, de los cuales once
están en formato e-book y sin duda es una muestra de las problemáticas
que se viven en Iberoamérica. En 2010 los libros publicados fueron: 1)
Espacios abiertos y calidad de vida en conjuntos habitacionales organizados
en condominio, (México); 2) Vivienda social en altura: Tipologías urbanas
y directrices de producción en Bogotá, (Colombia); y, 3) Reconstrucción
de los movimientos sociales urbanos, (Chile). Para 2011 se publicaron:
1) Projeto de habitaçâo em favelas: especificidades e parâmetros de
qualidade, (Brasil); 2) Efectos de la segregación residencial socioeconómica
en los jóvenes pobres de Santiago, (Chile); y 3) Evaluación de estrategias
bioclimáticas aplicadas en edificios y su impacto en la reducción del
consumo de agua en equipos de enfriamiento evaporativo directo,
(México). Mientras que en 2012 se integraron a la serie los libros: 1)
Haciendo un lugar en la ciudad: Creación de espacios en asentamientos
informales en México, (Inglaterra); 2) El parque de mi barrio: production
and consumption of open spaces in popular settlements in Bogotá,
(Colombia); 3) Vivienda social—vivienda de mercado: confluencia entre
Estado, empresas constructoras y capital financiero, (Brasil) y, 4) Análisis
de ciclo de vida y aspectos medioambientales en el diseño estructural
(México).
Los libros publicados en 2013, motivo de orgullo para todos los
que conforman este Premio, muestran la internacionalización de esta
iniciativa y ratifican la excelente calidad de los trabajos postulados; los
cuatro libros ganadores abarcan amplios periodos de tiempo lo que
permite un balance temático y confrontan las construcciones teóricas
del urbanismo con las evidencias empíricas de sus resultados, así se

genera una sinergia de temáticas y métodos de análisis. Urbanismo
proempresarial y destrucción creativa: un estudio de caso de la estrategia
de renovación urbana en el pericentro de Santiago de Chile, 1990-2005,
escrito por Ernesto López Morales, ganador del Primer Lugar de la
Categoría A, debate sobre la apropiación de plusvalías y muestra que
se hace con el redesarrollo de zonas deterioradas; en el tema del suelo
urbano es una aportación que motivará nuevos derroteros para nutrir el
marco teórico sobre vivienda.
Carlos Alberto Torres Tovar, ganador del Segundo Lugar de
la Categoría A, realizó un esfuerzo meritorio por presentar la
transformación del espacio urbano y la vivienda en un periodo de
veinte años, con su trabajo Producción y transformación del espacio
residencial de la población de bajos ingresos en Bogotá en el marco de las
políticas neoliberales (1990-2010) hace una aportación a la comprensión
de la problemática de la vivienda social en Colombia.
El abandono de la vivienda como consecuencia de la delincuencia e
inseguridad urbanas en Ciudad Juárez, Chihuahua, México, en el periodo
2007-2010 de Gabriel García Moreno, ganador del Tercer Lugar de
la Categoría A, nos presenta de forma creativa la problemática del
abandono de la vivienda en México y pone en entre dicho el argumento
de que la violencia en algunas regiones de México es el principal
factor para dejar las viviendas; los resultados de esta investigación dan
un panorama más claro para un tema que cada vez adquiere mayor
importancia en México, como lo es el abandono de viviendas con todos
los problemas económicos, políticos y sociales que trae consigo esta
problemática.
Susana Restrepo Rico, ganadora del Primer Lugar de la Categoría B,
en su libro Sustainable Upgrading of Informal Settlements in Developing
Countries: Brazil, Indonesia and Thailand, aborda con un sólido
sustento teórico la mejora de asentamientos informales y compara el
caso de tres países, así las aportaciones realizadas desde Iberoamérica se
presentan como genuino contraste con las teorías urbanas realizadas en
países en desarrollo.
Sin duda los libros que presentamos son un logro importante para
el Infonavit y para la Universidad Autónoma del Estado de México
porque contribuyen a la discusión de la problemática nacional en

torno a la vivienda y los estudios urbanos, aún más cuando la vivienda
en México se encuentra en el centro de las políticas de ordenamiento
urbano promovidas por el Gobierno Federal. No podemos dejar
de mencionar que otra conquista alcanzada es el Repositorio
Iberoamericano de Tesis sobre Vivienda que concentra más de 150
tesis de posgrado de programas nacionales e internacionales, el cual
está alojado en la Biblioteca Digital del Infonavit y en la Comunidad
de Estudios Territoriales. La calidad de las tesis concursantes está
avalada por el Jurado Evaluador, conformado por los investigadores
más reconocidos a nivel mundial, y por el Jurado de Calidad, integrado
por los representantes de las instituciones vinculadas al desarrollo de
vivienda, ambos jurados son sin duda el pilar principal para que esta
iniciativa continúe impulsando la formación de nuevos investigadores.
Finalmente, reconozco la loable tarea del Infonavit para impulsar
las actividades académicas no sólo a nivel nacional sino internacional,
ya que bajo su excelente dirección ha podido sumar voluntades para
que las universidades nacionales e internacionales tengan un punto de
encuentro para la innovación en la investigación urbana. Que los éxitos
alcanzados sean el estímulo para enfrentar nuevos retos. Enhorabuena.
¡Muchas felicidades!

Dr. Jorge Olvera
Rector de la Universidad Autónoma del Estado de México

Presentación
Los trabajos galardonados en la cuarta edición del Premio
Iberoamericano de Tesis de Investigación sobre Vivienda Sustentable
Infonavit-Redalyc, correspondiente al concurso realizado en 2012,
nos producen especial satisfacción. Abordan problemas en materia de
vivienda que representan desafíos de primera importancia en nuestras
ciudades latinoamericanas, tanto problemas nuevos como viejos que
siguen sobrepasando la capacidad de nuestras políticas habitacionales y
urbanas.
Entre los nuevos desafíos se cuenta, por una parte, la gentrificación
de distritos populares por proyectos residenciales para grupos afluentes
que conllevan amenazas de desplazamiento y resegregación, estudiada
por Ernesto López Morales en su trabajo sobre Santiago de Chile que
fue merecedor del Primer Lugar en Investigación Básica; y, por otra,
el abandono de viviendas derivado de la inseguridad y la violencia
que estudia Gabriel García Moreno en Ciudad Juárez, México, quien
obtuvo el Tercer Lugar en Investigación Básica.
Entre los problemas tradicionales de vivienda y suelo de nuestras
ciudades, están los que se relacionan con la evolución de los
asentamientos informales de bajos ingresos en los distritos urbanos más
precarios. Fueron cubiertos por Carlos Alberto Torres Tovar, Segundo
Lugar en Investigación Básica, a través de su estudio de la producción
y transformación del espacio residencial en asentamientos precarios de
Ciudad Bolívar en Bogotá; y por Susana Restrepo Rico, Primer Lugar
en Investigación Aplicada, cuya tesis cubrió el desafío de mejoramiento
sustentable de dichos asentamientos informales.
El apoyo sostenido a las tesis en vivienda sustentable que este
Premio representa, junto a la calidad de los trabajos que presentamos
en esta ocasión, son un paso en el fortalecimiento de nuestra capacidad
de investigación especializada.
Sin embargo, es necesario, tener en cuenta que el camino por delante
en materia de desarrollo científico es largo. La relativa desconexión
entre trabajo empírico y trabajo conceptual, la veneración de las
técnicas cuantitativas por algunos y la simultánea devoción que

otros muestran por el trabajo cualitativo en terreno, la tendencia a
acomodar la realidad empírica a hipótesis o creencias que fungen como
conclusiones ex ante, y la ilusión de que la abundancia de datos y cifras
permite soslayar el trabajo teórico, son algunas de las debilidades de
nuestra práctica científica.
El estímulo científico que requerimos multiplicar y que este
Premio representa, se manifiesta en una serie de progresos en materia
de generación de conocimiento nuevo: una mejor capacidad de
preguntar y organizar nuestras ignorancias (lo que debemos diferenciar
de nuestra capacidad de responder desde las destrezas profesionales),
una mayor disposición a sorprendernos frente a la complejidad de
nuestras ciudades y expresar ese asombro más que ofrecer respuestas
demasiado rápidas y defenderlas y, en fin, destreza para identificar
mitos o creencias sin fundamento científico, qué tanta influencia tienen
en el campo de los estudios urbanos y de vivienda. La tarea también
incluye la capacidad de perseguir esos mitos antes de que se sigan
robusteciendo y bloqueando nuestra comprensión de los hechos. Las
desigualdades sociales, tan marcadas en nuestras ciudades, son el punto
de partida de algunos de estos mitos que obstruyen la investigación
científica, como aquel de que nuestras ciudades están totalmente
escindidas en dos partes, una rica y otra pobre; que la segregación
residencial no puede sino aumentar; o que la única relación posible
entre los grupos sociales es el conflicto y la discriminación.
En cambio, resulta mucho más promisorio en términos de
generación de conocimiento hacerse cargo de las paradojas que exhiben
hoy nuestras ciudades. Por ejemplo, en términos económicos, el porqué
de la concentración de los proyectos inmobiliarios donde los suelos son
más caros y escasos, como argumentan los gremios de promotores y
no pocos funcionarios públicos, el suelo es un costo de construcción;
en términos políticos, cómo explicar las movilizaciones de segmentos
heterogéneos de población urbana en defensa de su calidad de vida y
contra proyectos o inversiones si las desigualdades son tan fuertes y
atentan contra la cohesión social; en materia social, cómo entender
las tendencias de reducción de la segregación residencial de muchas
ciudades al mismo tiempo que proliferan los guetos de pobreza y

violencia y se multiplican los barrios cerrados de los grupos afluentes;
y cómo interpretar que asistimos a procesos de “vuelta a la ciudad”
de grupos medios y altos, revirtiendo las tendencias pretéritas de
crecimiento hacia los suburbios, cuando el deterioro de la calidad de
vida urbana aumenta, a la vez que la conciencia sobre el mismo.
Ciudades que se transforman más rápido, cuyo sector inmobiliario
se expande a pesar de la crisis económica, y que ven surgir distritos más
mezclados funcional y socialmente a la par que se agravan los efectos
sociales de la segregación socioespacial; son ciudades que en buena
medida resultan indescifrables a pesar de que nunca hemos contado
con tanta información cuantitativa y tan segregada espacialmente.
El Premio Iberoamericano de Tesis de Investigación sobre Vivienda
Sustentable representa un loable esfuerzo de profesionales del Infonavit
y de la Redalyc que trabajaron con creatividad y tesón en su creación
y producción, entre los que se cuentan Víctor Manuel Borrás, José de
Jesús Gómez, Nadiezhda De La Uz, Nora Núñez, Rosamaría OrtizChio; así como Rosario Rogel y Eduardo Aguado.

Dr. Francisco Sabatini
Presidente del Jurado Académico

Introducción
El texto propone una aportación original a la comprensión de la
problemática de la vivienda social existente en Colombia a partir del
análisis de la evolución de los procesos de producción y transformación
del espacio residencial para la población de bajos ingresos (en adelante
pbi), enmarcados en las políticas de vivienda social y de legalización de
barrios en la ciudad de Bogotá, en el periodo 1990-2010, periodo que
se corresponde con el mayor desarrollo de las políticas neoliberales en
Colombia y América Latina.1

De este modo, el punto de partida se sitúa en reconocer los cambios
y equilibrios que juegan los agentes públicos y las relaciones que se
producen con los demás agentes urbanos, principalmente los agentes
privados y los agentes sociales.
Se desarrollarán cuatro momentos de observación. El primero
proporciona una lectura del objeto de estudio, algunas delimitaciones
conceptuales, el estado de la cuestión, así como una contextualización
y caracterización de la ciudad de Bogotá que le son pertinentes y que
permite reconocer los aspectos centrales que determinan la producción
y transformación de la vivienda de la pbi en el periodo de estudio
(1990-2010). El segundo, observa cómo y qué elementos han influido
en el avance de la producción del espacio residencial de carácter formal
para la pbi y en su transformación a corto y mediano plazo en signo
de degradación. El tercero, analiza el progreso del espacio residencial
producido informalmente por la pbi, así como el marco institucional,
el desarrollo y evolución en los procesos de formalización mediante la
legalización de barrios de origen informal, y destaca los efectos de la
formalización mediante la legalización de barrios de origen informal,
y destaca los efectos de la formalización. El cuarto y último momento
de observación, articula a modo de conclusiones las lecturas de la
evolución del espacio residencial formal e informal de la pbi como
contribución desde el campo de las políticas de vivienda a la operación
del neoliberalismo. Reconoce que ya que no es posible, hoy en día,
hacer una lectura sobre la cuestión de la vivienda sin reflexionar sobre
los avances de la doctrina del libre mercado y el desmonte del Estado
social, y concluye señalando que, para el caso colombiano, en el
marco de las particularidades del desarrollo del modo de producción
capitalista, que la penuria de la vivienda se agrava en el periodo
de análisis y que lo que se oferta como vivienda social es parte del
problema y no de la solución.
Es de mencionar que la estructura de este texto planteó múltiples
dilemas relacionados con el orden expositivo. Ello se debe al constante
cruce de relaciones entre los elementos que articulan los procesos
formales e informales en su evolución, lo cual impide hacer de cada
capítulo un compartimiento estanco. Esta consideración es importante

ya que de otra manera el lector no entendería por qué aparecen
referidos frecuentemente algunos apartados y se suceden saltos en otros,
apareciendo algunas reiteraciones que se consideran necesarias para la
comprensión de la investigación adelantada.
La estructura de este texto es un reflejo o metáfora de la dialéctica
del espacio urbano y residencial en las ciudades de América Latina, con
la pretensión de contribuir a superar los lugares comunes y permitir
analizar problemas urbanos contemporáneos, en este caso la vivienda
para la pbi en el marco del proceso de crecimiento urbano en Colombia
en las últimas dos décadas, sirviéndose de un camino metodológico
que en su desarrollo hizo converger aspectos teóricos y empíricos
como parte de la investigación científica. Para cada uno de los cuales
se asumieron diversas metodologías y tipos de estudios, así como los
criterios de rigor científico necesarios para su aplicación (Saravia,
2006).
De este modo, en el periodo analizado, para las viviendas
producidas bajo el esquema formal, los modelos normativos y
urbanísticos imperantes, firmados por el enfoque neoliberal,
redujeron su tamaño, eliminando espacios a su interior y rebajando
los parámetros técnicos y de espacialidad mínimos. Asimismo, se han
impuesto las figuras de la propiedad horizontal2 y la ‘agrupación de
vivienda’3 que se presentan como mecanismos privilegiados para la
organización y producción de vivienda social, sin que se haya avanzado
hacia procesos de industrialización y estandarización. Por otro lado,
los precios de la vivienda formal se han incrementado y la reacción
del sistema financiero ha sido la del financiamiento a más largo plazo
(hasta 30 años); en contraste, los promotores inmobiliarios han
reducido drásticamente el área de la vivienda producida hasta ajustarla
a un precio que, siendo asequible a una fracción significativa de la pbi,
soporte las rentas esperadas.
Con relación a la autoproducción de viviendas en barrios de origen
informal, la ocupación del territorio se presenta cada vez con mayor
frecuencia en zonas de riesgo y alta vulnerabilidad. La disminución de
las áreas adecuadas para urbanizar, se ha traducido en la reducción del
tamaño de las parcelas y encarecimiento del valor del suelo; aspectos

que, a su vez, irán de la mano con la ampliación en el tiempo requerido
para la consolidación de los asentamientos (más de 15 años). El texto
que se desarrolla a continuación dará respuesta a las preguntas que
orientaron el presente estudio.
¿Se puede distinguir si las políticas colombianas de vivienda social
y de legalización de barrios, desarrolladas entre 1990 y 2010, han
contribuido a que la pbi disfrute de una vivienda adecuada?, es decir,
¿que sus efectos materiales están operando en forma tangible a corto
y mediano plazo en la reducción del problema de la vivienda? Y si no,
¿cuáles son los elementos y mecanismos que influyen en esa fractura
entre la orientación nominal de las políticas y sus realizaciones? Y,
actualmente, ¿en qué medida las políticas de vivienda para la pbi
forman parte de la solución o, por el contrario, del problema de la
vivienda? Por último, ¿cuál es el balance cualitativo de las dos últimas
décadas de políticas públicas de suelo y vivienda dirigidas a la pbi en
Bogotá?
En ese sentido, no olvidemos el hecho de que Colombia suscribió y
ratificó los acuerdos y pactos internacionales que consagran el derecho
a la vivienda (onu, 1948) y el derecho a la vivienda adecuada (onu,
1966). El estudio se pregunta si el estado colombiano ha garantizado la
satisfacción de este derecho de rango constitucional4.
Asimismo estaba ausente una reflexión sobre los límites y alcances
posibles con relación a la realización de la vivienda adecuada para la
pbi; de la evolución de la producción formal y la legalización de los
barrios de origen informal, más allá de la descripción estadística.
Esta última situación está mediada por la temporalidad del proceso.
No se puede observar como una foto fija, ya que está enmarcada en
unos cambios permanentes que se suceden tanto en el espacio urbano
como en el espacio residencial de las ciudades colombianas y que
marcan una temporalidad compleja.
En el análisis de delimitaciones conceptuales sobre el objeto de
estudio se realizó la investigación a partir de dos escenarios: el reciente
desarrollo de las políticas de vivienda social y, la legalización de
barrios y su correspondencia con el espacio residencial de la pbi. En el
primer escenario, desde finales de los años ochenta, las investigaciones

realizadas en el subcontinente se desinteresan de interpretaciones
globales y se circunscriben fundamentalmente en análisis sectoriales
o análisis de caso, dificultando la comprensión de los procesos como
totalidad. Se discuten entonces dos aspectos. Por una parte, aquellos
que sostienen que es imposible construir una interpretación general de
los fenómenos urbanos, sociales y políticos que se suceden en América
Latina. Y por otra, los que consideran que las particularidades de los
distintos fenómenos urbanos obligan necesariamente, a través de los
estudios de caso y de detalle, a no generalizar y construir desde allí los
análisis particulares.
El segundo escenario corresponde a la cuestión urbana y al espacio
residencial en Colombia. En Bogotá, hasta 1972, operó el Centro
Interamericano de Vivienda para América Latina (cinva), organismo
adscrito a la Organización de Estados Americanos (oea), que fue
clausurado bajo la premisa de que ya se había dicho y ya se habían
planteado todos los asuntos relativos al problema de la vivienda,
en cuanto a lo que se debía saber y hacer sobre vivienda social para
América Latina (Rivera, 2002).
Esto contribuyó, en buena medida, a que los estudios sobre la
vivienda y problemas asociados se abandonaran. Habría que esperar
hasta la década de los años noventa y, de manera particular, a la
primera década del siglo xxi, con la constitución de varios centros de
investigación y programas de maestría específicos, para que se reactivase
el interés por la cuestión urbana y la cuestión de la vivienda y que se
retomara la investigación científica al respecto.
Esta discontinuidad ha favorecido que existan grandes vacíos de
conocimiento sobre las problemáticas inherentes al espacio residencial
y, más aún, al espacio urbano. Los estudios, en su mayoría, están
asociados a dos tipos de dinámicas: las de orden económico, en donde
se valoran los costos de producción y financiamiento de la vivienda
y, en segunda instancia, los estudios tipo-morfológicos de la vivienda
que se produce. Sin embargo, se dejan de lado los asuntos de orden
cualitativo y el análisis en términos de proceso (transformaciones en
el tiempo) (Torres et. al., 2008). Asimismo, para entender el escenario
donde se desenvuelven las preguntas formuladas, es necesario señalar el

problema que se aborda, a pesar de presentar características particulares
en Bogotá, no es un problema específico del contexto colombiano sino
que se repite en América Latina y quizá en otros continentes.
En América Latina, el proceso de urbanización y aglomeración
urbana permite reconocer que, en 2010, más de 75 % de su población
se localizaba en centros urbanos, lo cual ha generado un aumento
significativo de pobreza y miseria que ya supera los 189 millones de
habitantes (cepal, 2009).
Se trata de ciudades con políticas ineficientes e ineficaces en todos
los órdenes y, de manera particular en materia de vivienda social, que
conforman los cambios en los modelos de desarrollo derivados de los
reacomodos del modelo capitalista y su fase neoliberal en América
Latina.
En Colombia, el interés por el problema de la vivienda durante las
últimas décadas, responde al interés por la experiencia de la ciudad en
Latinoamérica, tanto en términos de producción de vivienda social
como de autoproducción del espacio residencial y urbano, en cuyo
proceso la pbi se manifiesta capaz de construir y mejorar su entorno
inmediato.
En el caso de Colombia es importante señalar que el proceso de
urbanización está ligado a un escenario histórico de conflicto en sus
distintas etapas, las cuales revisten características particulares y marcan
consideraciones objetivas que deberán tomarse en cuenta a la hora de
su interpretación.
El periodo de análisis se inicia con un punto de inflexión
fundamental al desarrollarse una Asamblea Nacional Constituyente en
1991, que formula una nueva Carta Constitucional, la cual determina
cambios en la estructura jurídico-política del país, e introduce
profundas modificaciones en un modelo de desarrollo que hasta
entonces estaba estructurado bajo la lógica de la búsqueda de un ‘estado
del bienestar’ que nunca se alcanzó.
Se hizo migrar rápidamente el modelo hacia la concepción de un
Estado mediado por las prácticas del mercado que determinan todas
las formas de actuación y del quehacer de la sociedad colombiana,
incluidas la producción, consumo y transformación del espacio
residencial y urbano.

Se trata, entonces, de entender cuáles son los procesos y mecanismos
de producción que subyacen al acceso a la vivienda, las dinámicas de
su transformación y la forma como intervienen los diferentes agentes
urbanos, reconociendo los cambios y equilibrios entre éstos.
Cabe señalar que estas dos expresiones de producción de vivienda
–la ‘formal’ y la ‘autoproducida’– reproducen, en el ámbito residencial,
la realidad dialéctica de la ciudad colombiana, en la que dos formas
históricas de crecimiento urbano se suceden de manera simultánea: la
‘ciudad formal’ y la ‘ciudad informal’, aunque la ciudad es una sola.
En cuanto a la ‘ciudad formal’, es importante destacar que la
producción de vivienda social en Colombia, no ha conseguido
aminorar el déficit de vivienda que acumula y se hace más evidente al
observar la ampliación de la ciudad informal como alternativa hacia
la falta de respuesta. Tampoco se ha logrado reducir la distancia entre
el déficit cuantitativo de vivienda y el parque residencial disponible,
ya que el suministro habitacional es insuficiente para atender las
necesidades acumuladas.
Sin embargo, las políticas públicas previas a los años noventa, a
pesar de ser ineficientes frente al déficit cuantitativo, consiguieron
ofertar vivienda en condiciones adecuadas: higiénicas, con un programa
familiar suficiente, mejor adaptadas a los presupuestos familiares, entre
otras, y se caracterizaron por reconocer la necesidad de la vivienda
como un bien social y como una responsabilidad pública, bajo un
marco normativo relativamente estable que, durante más de 50 años,
generó avances significativos en materia de vivienda social y diversificó
la actuación pública en Colombia. En este sentido, la actuación de los
agentes públicos no estuvo basada en la generación de rentas sino en la
solución del problema habitacional, asumiendo una descapitalización
en casi todas las fases de la producción y distribución de la vivienda que
produjo y promovió.
En el caso de la ciudad informal, la existencia y crecimiento de este
tipo de asentamientos constituyen la expresión más clara de la pobreza,
la desigualdad, la segregación, el crecimiento urbano incompleto, la
deficiencia en la oferta de suelo y vivienda social, y el débil proceso
de ordenamiento territorial. Demuestra, a su vez, que la exclusión
social, económica y, por qué no, política e ideológica se manifiesta en

la estructura del espacio urbano y residencial (exclusión espacial) e
impacta de forma negativa la calidad de vida de la pbi. De hecho, la
llamada ciudad informal constituía, en 2010, más de 24% del total del
área urbanizada de Bogotá.
Asimismo, el análisis de los procesos de producción y
transformación del espacio residencial de la pbi en Bogotá, se
realiza desde el marco de los efectos de la aplicación de las políticas
neoliberales en Colombia en el periodo de 1990 a 2010.
Para ello, es necesario reconocer el papel que desarrollan las
políticas públicas desde la perspectiva del Estado como regulador
del mercado, y las consecuencias que su aplicación ocasiona en la
producción y transformación del espacio residencial; las formas en las
cuales se manifiesta el crecimiento sostenido del déficit cualitativo de
la vivienda social de la pbi; así como, examinar la relación entre estas
transformaciones y el papel que juegan los distintos agentes urbanos
que intervienen en la vivienda.
Este ángulo de ataque es relevante, desde múltiples perspectivas,
como la urbanística, social, política, así como también la científica.
Urbanística: evidencia los procesos de transformación del espacio
residencial de la vivienda social y la autoproducida en las dos últimas
décadas.
Social: denota la importancia en materia de vivienda para la pbi,
que corresponde en su mayoría a la población en condiciones de
pobreza.
Política: reconoce que la atención al problema de la vivienda para la
pbi está determinada por la acción pública.
Científica: permite configurar un marco de interpretación del
asunto sobre la vivienda, tanto desde el plano general como de la
particularidad del caso colombiano.
Esta investigación aborda la problemática del espacio residencial
para la pbi desde 1990 y a partir de su relación y contribución al
problema de la vivienda; asume como escenario de análisis la ciudad
de Bogotá, sin desconocer los aspectos del orden nacional que lo
determinan. Los aspectos teóricos que se sugieren están relacionados
con tres asuntos básicos necesarios para armonizar la lectura y el análisis
del conflicto.

1. La evaluación cualitativa y los efectos a largo plazo en la
producción de vivienda social –en este caso para la ciudad de
Bogotá–, relacionadas con la pbi.
2. El papel y los cambios de rol de los agentes urbanos involucrados
en el proceso de gestión, producción y transformación del
espacio urbano y la vivienda.
3. Los impactos de las políticas neoliberales en el ámbito concreto
de la vivienda, en relación a las perspectivas de bienestar y
satisfacción de necesidades de la pbi.
Estos asuntos en el cometido de su gestión y de las características
socioespaciales de estas áreas urbanas producidas o transformadas,
que permitan comprender su relación con los cambios recientes en los
marcos político y económico colombianos (marcados por el conflicto
social y armado interno así como el avance del modelo neoliberal), y
sus repercusiones sociales y urbanísticas.
De igual modo el estudio permitió mostrar tres grandes aspectos en
el periodo de estudio. El primero para determinar cuáles han sido
las transformaciones físico-espaciales más importantes en materia de
urbanización y vivienda en la pbi de Bogotá. El segundo, identificar
los elementos característicos de las políticas públicas de urbanización y
vivienda con relación a la pbi y en los niveles de la administración del
Estado5. Y, finalmente, analizar para el periodo 1990-2010, la relación
de las transformaciones espaciales con las políticas de vivienda en dos
ámbitos: los cambios en el comportamiento de los agentes urbanos
involucrados en la producción de suelo y vivienda para la pbi; más los
cambios y problemas urbanísticos provocados en los barrios con la pbi
por la aplicación de las políticas públicas en materia de urbanización y
vivienda.

Capítulo I
Un punto de partida
Es necesario establecer las delimitaciones conceptuales utilizadas para el
desarrollo del presente texto; así como una rápida aproximación teórica al
estado del arte del problema de la vivienda, las relaciones entre la cuestión
urbana y la vivienda.

Delimitaciones conceptuales
Para las delimitaciones conceptuales se aportan dos grupos de
elementos relacionados con la pbi; el primero relacionado con los
problemas de la vivienda, el hábitat, y, el déficit habitacional. El
segundo, acerca de las políticas neoliberales en materia de espacio
residencial.
Población de bajos ingresos, vivienda, hábitat, problemas
de vivienda y déficit habitacional
La pbi es un término institucionalizado en Colombia que define a los
habitantes colectivamente, ya sea como familia o por hogar6 (dane,
2006a:6), que obtienen al mes como máximos recursos económicos
hasta 4 salarios mínimos legales7, para sus gastos y manutención, entre
ellos el acceso a la vivienda. Para efectos de la investigación asumimos
esta categoría, ya que la política pública y el conjunto de acciones que
ésta adelanta en diferentes campos, se construye con base en dicho
criterio de selección oficial. En el caso del otorgamiento del subsidio
familiar de vivienda8 expresa que podrán aplicar: “... los hogares que
carecen de recursos suficientes para obtener o mejorar una única
solución de Vivienda de Interés Social (vis), cuyos ingresos totales
mensuales no sean superiores a 4 salarios mínimos legales mensuales
y cumplan con los requisitos que señalan las leyes vigentes” (inurbe ,
1991).
Es importante precisar que la pbi no es sinónimo de informalidad,
ni pobreza, si bien esta categoría recoge ambas problemáticas debido
a la proporción de los ingresos de la población allí contenida. Como
señala Vega, la pbi se ha ido concibiendo como el sujeto y ha marcado
la investigación en el campo de la sociedad contemporánea, donde
se pretende, entre otros, “… explicar los problemas implicados en
lo que se llama la producción de suelo y vivienda, con lo cual se
propone estudiar esta población bajo diferentes ópticas, entre éstas, la
informalidad y la noción de pobreza” (Vega, 2001: 409-411).

La vivienda aquí se entiende como la interacción compleja entre
casa y entorno. La casa como uno de los componentes de la vivienda,
permite entender la dimensión micro de la problemática, en tanto que
el entorno representa los atributos de la ciudad y la dimensión macro
(Un-Hábitat, 2004).
Como señala Un-Hábitat, Colombia (2004), la vivienda da cuenta
de los elementos que componen la interioridad del lugar para vivir, y
se involucran al mismo tiempo los elementos propios de los ambientes
próximos y remotos, donde la ciudad constituye el entorno básico de la
sociedad contemporánea; es decir, el hábitat urbano.
“… La vivienda en su dimensión instrumental se define a partir de
la integración de atributos concernientes a los componentes casa y
entorno, involucrando así en su análisis a la ciudad por ser ésta, de
manera particular en la sociedad contemporánea, el referente físicoespacial del componente entorno. No sobra insistir que la ciudad, al
derivarse como parte consustancial de la vivienda, no se agota en sus
atributos: la ciudad es una institución imaginaria de la sociedad”.
(Un-Hábitat, 2004: 26)9.

En esta forma, el término hábitat10, y los enfoques que más se ajustan al
sentido de esta investigación, retoman lo recogido por Ballén (2009) y
Correa (2009), los cuales determinan cuatro definiciones con diferentes
tendencias. La primera, formulada por Un-Hábitat (2004), reconoce
el lugar como escenario de la constitución de una sociedad compleja
puesta de manifiesto en acciones físico-funcionales, pero enfocada a la
exploración individual y colectiva de sus habitantes como un proceso
que les da sentido e identidad a sí mismos. Por lo que se considera que
sin esta práctica aprehendida y propiciada por el significado, no es
posible el afianzamiento de una especie con el territorio:
“…El lugar espacial que habita el ser humano, no solamente se refiere
a las acciones físico-funcionales e instrumentales de la vivienda, la
ciudad y los territorios, sino a la forma como los habitantes le damos
sentido a nuestro hábitat y éste a su vez nos lo da al ser parte esencial

de la complejidad constitutiva del individuo y la sociedad; desde
esta perspectiva, el hábitat no solo hace referencia al lugar físico de
habitación sino que también abarca lo que él representa como lugar
de reconocimiento e identidad tanto individual como colectivo y que
se encuentra socialmente sancionado o instituido como el lugar en
que por excelencia se localiza física e imaginariamente el ser humano”.
(Giraldo, 2004: 24-25).

La segunda definición la hace el Programa Iberoamericano de Ciencia y
Tecnología para el Desarrollo (cyted), la cual se centra en el contexto
urbano y la participación desde la óptica en la que la vivienda social
es un proceso que está en constante interacción con el entorno. Un
sistema de territorialización que está determinado por otras estructuras
funcionales que componen la vivienda, y señala que con el término
hábitat se refieren a un “… entorno espacial modificado o construido
por el hombre, implicando una región y una red de relaciones
establecida con otros territorios y con otros hombres. El hábitat
urbano, por ejemplo, contiene de manera importante al espacio de la
vivienda, pero abarca una zona más amplia y una infraestructura de
servicios y relaciones (sociales, económicas y culturales), incluyendo
espacios como aquellos destinados al trabajo, a la educación y al
esparcimiento, entre otros” (Romero y Mesías, 2004: 29).
Una tercera definición, la aporta el Instituto de la Vivienda (invi) de
la Universidad de Chile, según la cual, “… más que una realidad “dada”
o natural, el hábitat es el producto de un proceso de conformación
en el cual los seres humanos intervienen directa y activamente,
encontrándose profundamente relacionado con todos aquellos
ámbitos en los cuales éstos se desarrollan. El hábitat se constituye así
en un fenómeno transversal e indisociable a la existencia humana, lo
cual agrega un alto componente de complejidad a su comprensión.
La conformación del hábitat constituye una experiencia constante,
permanente y dinámica del ser, la cual se expresa en la posibilidad
de construir, generar y crear ambientes particulares y distintivos. Es
precisamente esa posibilidad la que fundamenta la concepción del ser
humano como un habitante” (propuesta Equipo Investigación siv,

citado en invi, 2005). Esta definición se diferencia de las anteriores al
adicionar una mirada complementaria que establece el hábitat como
una cadena de procesos y experiencias que son vitales en el ser humano
y, por tanto, que hacen parte de su naturaleza; es decir, el hábitat es
siempre un proceso en constante transformación.
Por último, la definición de hábitat expresada por Enrique Leff,
2000 “… es el lugar en el que se construye y se define la territorialidad
de una cultura, la espacialidad de una sociedad y de una civilización,
donde se constituyen los sujetos sociales que diseñan el espacio
geográfico apropiándoselo, habitándolo con sus significaciones y
prácticas, con sus sentidos y sensibilidades, con sus gustos y sus goces”
(Leff, 2000: 241). Asimismo, establece que el hábitat es “… el lugar
donde se asienta el verbo habitar, es el espacio donde se desarrollan las
actividades productivas, culturales, estéticas y afectivas del hombre.
Es el medio donde los seres vivos evolucionan y complican su existir,
donde el organismo social despliega sus potencialidades, la zona donde
define su territorialidad. Es el ambiente que delinea al hombre, que
se conforma a través de las prácticas transformadoras de su medio. Es
soporte y condición, al tiempo que es espacio al que se le atribuye un
nuevo significado y reconstituido por la cultura” (Leff, 2000: 243).
Hábitat y habitar son conceptos amplios y complejos, se definen
con base en la relación entre los seres humanos y el espacio en el que se
desenvuelven. Por lo tanto, para tratar los problemas de la vivienda y el
hábitat es necesario caracterizarlos desde tres ejes:
1. Heterogeneidad del habitante, es decir, los diversos aspectos
que componen su naturaleza, tales como la subjetividad,
interpersonalidad, comportamientos, la forma de interpretación
del mundo que lo rodea y su expresión frente a éste.
2. Naturaleza artificial, entendida como los lugares, los objetos y las
interrelaciones que se derivan de la coexistencia entre estos dos.
3. Construcción de la sociedad, realizada a través de las acciones e
intencionalidades, dos medios por los cuales el hombre se apropia
del espacio que lo rodea (Correa, 2009:14).

Entonces, el hábitat es el medio cultural, histórico, ambiental,
económico, territorial y espacial, en que se desarrolla la sociedad y
en el cual el individuo despliega la búsqueda de sí mismo a través de
la confluencia en él de los procesos de construcción de identidad, de
construcción de cultura y de apropiación del territorio.
De acuerdo con la presente investigación, se asume el enfoque
conceptual de ‘hábitat residencial’, a partir de las definiciones
establecidas por el invi y Leff. Esto implica asumir una comprensión
integradora, que permita analizar los mecanismos de producción y
transformación de la vivienda social, al considerar tanto las políticas
públicas como el modelo de ciudad que conciben para Bogotá.
Asimismo, la vivienda para la pbi puede tener múltiples
connotaciones11. Para efecto de esta investigación, interesan
especialmente dos acepciones oficiales del gobierno colombiano:
‘vivienda digna y vivienda adecuada’.
La vivienda digna12 fue establecida por la Asamblea Nacional
Constituyente como un derecho constitucional de todos los
colombianos en el artículo 51 de la cpc (1991) sin que se haya
desarrollado conceptualmente. En esta parte, la vivienda adecuada
establece como elementos mínimos constitutivos en su definición:
la seguridad jurídica de la tenencia; disponibilidad de servicios,
materiales, facilidades e infraestructura; gastos de vivienda soportables;
la habitabilidad; asequibilidad; localización adecuada (el lugar); y, su
adecuación cultural misma que tendrá en cuenta factores sociales,
económicos, culturales, climatológicos, ecológicos y de otra índole
(Comité desc [onu, 1991a], Observación General 4).
Esta concepción de la vivienda adecuada se aprobó por el
gobierno colombiano al momento de suscribir el Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (pidesc), el 16 de
diciembre de 1966. Colombia lo aprueba por el parlamento mediante
la Ley 74 de 1968 (D.O. 32.681) y se ratifica el 29 de octubre de 1969,
como uno de los países firmantes del pidesc. Más que una simple
definición conceptual, es el reconocimiento de los estados firmantes a la
materialización del derecho universal a la vivienda (1948).
Por tanto, los estados, “…reconocen el derecho de toda persona a
un nivel de vida adecuado para sí y su familia; incluso alimentación,

vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las
condiciones de vida. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas
para asegurar la efectividad de este derecho (…)”, Comité del Pacto
Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
artículo xi, (onu, 1991a).
A su vez y como lo reconocen la Comisión de Asentamientos
Humanos y la Estrategia Mundial de Vivienda en el año 2000: “… el
concepto ‘vivienda adecuada’... significa disponer de un lugar donde
poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada,
iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica
adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los
servicios básicos, todo ello a un costo razonable” (párrafo 5). Por esto,
se señala que los gastos soportables en relación a la vivienda adecuada
son: “… los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda
deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro
y la satisfacción de otras necesidades básicas. Los Estados Partes
deberían adoptar medidas para garantizar que el porcentaje de los
gastos de vivienda sean, en general, conmensurados con los niveles de
ingreso. Los Estados Partes deberían crear subsidios de vivienda para
los que no pueden costearse una vivienda, así como formas y niveles
de financiación que correspondan adecuadamente a las necesidades de
vivienda…” (onu, 1991a).
Conviene hacer notar que las definiciones de ‘vivienda digna’ y
‘vivienda adecuada’ no presuponen temporalidad y que, de hecho,
en la realidad urbana colombiana como en la de España y otros
países, no es difícil encontrar, entre los espacios habitados por los
sectores más pobres de la población, ejemplos en los que viviendas y
entornos urbanos sólo han adquirido sus atributos efectivos después
de ciertos procesos más o menos diferidos en el tiempo. Considerar
la temporalidad compleja de la vivienda implica que, para analizar su
adecuación, no basta considerarla solamente en la etapa inicial de la
producción de los espacios residenciales sino que es preciso considerar
también las transformaciones ulteriores que hayan operado en la
definición de esos espacios durante el análisis. Es decir, existe una cierta
procesualidad que da cuenta de la complejidad de la cuestión de la
vivienda.

De manera convencional, se puede definir como ‘problema de la
vivienda’ la contradicción, en una determinada sociedad, entre la realidad
residencial y la noción institucionalizada de ‘vivienda adecuada’ (en el
caso de Colombia, actualmente la Ley 74 de 1968).
Esto reenvía, por un lado, a la naturaleza ideológica del concepto
(Castrillo, 2001) y, por otro, a sociedades donde la distribución de los
recursos –incluida la vivienda– se realiza a través del mercado que da
como consecuencia la penuria habitacional de la pbi.
Ya Engels, a fines del siglo xix, refería el punto de vista marxista
sobre la penuria estructural de la vivienda y por tanto la ‘cuestión
de la vivienda’ con la rigurosa claridad de un teorema, a decir de
Gravagnuolo (1991: 75). Tras haber dejado en claro que “… la
penuria de la vivienda para los obreros y para una parte de la pequeña
burguesía de nuestras grandes ciudades modernas, no es más que uno
de los innumerables males menores y secundarios originados por el
actual modo de producción capitalista” (Engels, 1887); en general, a la
sociedad en su conjunto y que, por otro lado, dicho fenómeno “no es
algo particular de la época presente, ni tampoco un mal particular del
proletariado moderno” (Engels, 1887: 21-25).
De esto deduce que se trata de una consecuencia intrínseca de la
explotación del suelo y modo de producción capitalista en sí mismo.
Señalando al respecto que: “…los obreros deben cargarse de deudas
hipotecarias muy pesadas…y convertirse más que nunca en esclavos
de sus amos, pues están atados a sus casas…y han de aceptar todas las
condiciones de trabajo que les ofrezcan” (Engels, 1887: 21-25).13
En las ciudades colombianas y, concretamente en Bogotá, el ‘espacio
residencial para la pbi’ adquiere dos formas genéricas; por un lado, los
barrios de vivienda social asociados a las políticas oficiales y, por otro,
los barrios de autoproducidos. Estas dos expresiones reproducen, en
el ámbito residencial, la realidad dialéctica de la ciudad colombiana,
en la que dos formas históricas de crecimiento urbano se suceden de
manera simultánea: la ‘ciudad formal’ y la ‘ciudad informal’ o como las
denominan Hardoy y Satherwite ‘ciudad legal’ y ‘ciudad ilegal’ (Hardoy
y Satherwite, 1987).
Pese al léxico equívoco y dado el carácter extendido de su uso
en América Latina, aquí serán utilizadas ambas expresiones para

definir las particularidades del proceso de urbanización en Colombia
y, específicamente, en Bogotá. Por ciudad formal se entiende “…
aquella que se desarrolló cumpliendo con las normas urbanísticas
vigentes y la cual conserva en parte sus condiciones urbanísticas y
ambientales, que se pueden ajustar o modificar de acuerdo con el
modelo de ciudad” (sdp, 2010a: 37). Se considera como ciudad
informal14 la ciudad que se extiende como producto de la ocupación
ilegal del suelo, ya sea por medio de la invasión de terrenos o a través
del fraccionamiento y venta ilegal de parcelas sin urbanización. La
Secretaría Distrital de Planeación (sdp) la define como la ciudad que es
“… fundamentalmente de origen ilegal, lo que supone para quienes son
parte de ésta, situaciones de las cuales es virtualmente imposible salir
sin la ayuda del Estado o de actores privados. La informalidad conlleva
precariedad en las infraestructuras urbanas y de vivienda; por lo tanto,
inseguridad física para sus moradores. Las principales consecuencias
del desarrollo informal en el tejido urbano son: segregación físico
espacial, dificultad de accesibilidad y conexión con circuitos urbanos e
infraestructura, mayores costos en el desplazamiento hacia las fuentes
de empleo y servicios básicos, y además la carencia de espacio público y
equipamientos” (sdp, 2010a: 35).
En Colombia, ambos procesos de urbanización se producen
de manera simultánea e interactúan permanentemente, si bien no
para todo el espectro social, el acceso a la vivienda en la esfera de la
economía informal es, un fenómeno principalmente ligado a la pbi.
Los barrios formales cumplen generalmente con los parámetros
exigidos por el Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad y
las fichas normativas existentes con relación a los usos del suelo,
densidades, alturas, cesiones, etc.
Los barrios de origen informal, por el contrario, no cumplen con la
legislación urbanística y, en la mayoría de las ocasiones, ni siquiera se
acercan a las denominadas ‘normas mínimas de urbanización’, como se
verá más adelante.
De esta manera, la precariedad de la vivienda social en Bogotá
está presente, tanto en las de origen formal como informal y afectan a
miles de hogares pobres. La vivienda formal está asociada a procesos

técnicos de construcción establecidos bajo mínimos parámetros
normativos y regulados por el Estado. Esta sigue el proceso relacionado
con la gestión, promoción y edificación, de la mano de promotores
inmobiliarios y empresas constructoras (promotores/constructores).
Todo ello bajo la lógica del mercado que finalmente produce y oferta
una mercancía; en este caso, las llamadas Viviendas de Interés Social
(vis) o de Interés Prioritario (vip).
La vivienda informal no sigue el proceso tradicional de
urbanización, parcelación y edificación. Su secuencia es: parcelación,
edificación y posteriormente la urbanización (Solá Morales, 1997).
De esta forma, la pbi autoproduce su vivienda sin ningún tipo de
dirección técnica y sin el cumplimiento de los requisitos normativos
legales. El acceso al suelo también es ilegal desde el punto de vista
normativo al no cumplir con un proceso previo de urbanización. A
este tipo de vivienda se le conoce como vivienda informal debido a las
características deficitarias de la misma y sus relaciones con las prácticas
económicas no reguladas, denominadas informales (Torres, 1993).
Es así como Bogotá, a partir de priorizar las lógicas del mercado,
lo que se termina impulsando es la autoproducción informal de
la vivienda, con todas las características y limitaciones que esta
posee. Por ello, la vivienda de origen informal, ha vuelto a tener un
volumen comparable a otros momentos en la historia de la ciudad.
Consideración que se aplica no sólo a las demás ciudades colombinas,
sino también a las de América Latina.
Comúnmente se acepta que el conflicto de la vivienda es uno de los
más grandes problemas de Colombia, e involucra una multiplicidad
de elementos que se conjugan de manera simultánea, tales como las
políticas públicas, la economía interna y los asuntos macroeconómicos,
las prácticas fiscales, las formas de operación del sector financiero
y los agentes privados15; las prácticas del sector inmobiliario y de
la construcción; las condiciones socioculturales de los habitantes,
los fenómenos derivados de la dificultad interna que genera el
desplazamiento forzado de población del campo a la ciudad, el
aumento de la pobreza y la miseria, el incremento de los desequilibrios
generados por la brecha entre riqueza y pobreza.

Este conjunto de factores que se asocian con la necesidad
insatisfecha de la vivienda, en un momento y territorio determinados,
impiden que gran parte de la población pueda pagar los costos de la
vivienda y de sus componentes: suelo, materiales de construcción,
fuerza de trabajo, financiamiento y tecnología (invi, 2010); además
de dotaciones y servicios urbanísticos que quedan implícitos en la
‘vivienda adecuada’.
En Colombia, como en otros estados capitalistas donde el derecho
a la vivienda tiene rango constitucional, la intervención de los poderes
públicos está institucionalizada y orientada a resolver o, al menos, atajar
el problema de la vivienda. Para ello, la referencia fundamental es el
discernimiento operativo que hacen los poderes públicos acerca del
problema.
En el caso de Colombia, el llamado ‘déficit de vivienda’ está
definido por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística
(dane) y hace referencia a los “… hogares que habitan en viviendas
particulares que presentan carencias habitacionales tanto por déficit
cuantitativo como cualitativo y por tanto requieren una nueva vivienda
o mejoramiento o ampliación de la unidad habitacional en la cual
viven” (dane, 2008a: 2).
Asimismo, desde hace más de cincuenta años en Colombia, se han
realizado esfuerzos continuos por parte de algunas entidades nacionales
como el Ministerio de Desarrollo Económico (mde), el Instituto de
Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana (inurbe), el Centro de
Estudios de la Construcción y Desarrollo Urbano y Regional (cenac),
el Departamento Nacional de Planeación (dnp); e internacionales
como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal)
y la Organización de Naciones Unidas (onu) y su programa Hábitat
de la onu–Un-Hábitat–, con el propósito de dimensionar el déficit
de vivienda en Colombia, principalmente en la década de los años
noventa, que han logrado avances significativos (dane, 2008a).
El ‘déficit habitacional’ cuantitativo estima la cantidad de viviendas
que se deben edificar o añadir al parque residencial existente para
absorber las necesidades acumuladas (invi, 2010). Según el dane, el
déficit cuantitativo “…estima la cantidad de viviendas que la sociedad

debe construir o adicionar para que exista una relación uno a uno
entre las viviendas adecuadas y los hogares que necesitan alojamiento;
es decir, se basa en la comparación entre el número de hogares y el
número de viviendas apropiadas existentes” (dane, 2008a: 2).
El déficit cuantitativo en Colombia se estima conforme a una
metodología16 convencional configurada por el dane, que ha adquirido
la condición de métrica oficial para el problema de la vivienda. Así, en
un contexto marcado por la presión de un déficit de viviendas siempre
grande y expresado en cifras, los estudios especializados y los informes
oficiales permanentemente se orientan a dar cuenta del número de
unidades producidas, de la evolución del déficit estimado y de las
diferentes variables econométricas ligadas a este subsector del mercado
inmobiliario.
No obstante, en el déficit habitacional colombiano se contabiliza
no sólo la cantidad de viviendas faltantes sino también el llamado
‘déficit habitacional cualitativo’, esto hace referencia según el dane a
“… las viviendas particulares que presentan carencias habitacionales
en los atributos referentes a estructura, espacio y la disponibilidad de
servicios públicos domiciliarios y, por lo tanto, requieren mejoramiento
o ampliación de la unidad habitacional en la que viven” (dane, 2008a:
3). Para el cenac, se entiende como la cantidad de viviendas existentes
que, por su mala calidad oficialmente reconocida, necesitarían ser
reemplazadas. En este sentido, se estima que dos terceras partes del
déficit de vivienda nacional están constituidas por los hogares que
registran carencias de tipo cualitativo (cenac, 2006).
Políticas neoliberales en materia de espacio residencial
para la pbi
La contradicción entre derechos reconocidos y la realidad material
de los hogares colombianos ya se hacía tangible en Colombia en
los años veinte, momento en el cual el Estado colombiano iniciaba
su intervención en materia de vivienda social. Desde entonces, las
políticas públicas adoptadas en este campo han tenido características

diferenciadas, si bien, en general, hasta finales del siglo xx, se
articularon en planes y programas nacionales de vivienda en los que
organismos públicos asumían formas de acción directa (Instituto de
Crédito Territorial (ict), Banco Central Hipotecario (bch), Fondo
Nacional del Ahorro (fna), Caja de Vivienda Militar (cvm), Banco
Agrario (ba), Caja de Vivienda Popular (cvp), cpu-Universidad de los
Andes (1971), Jaramillo (1979), Robledo (1985), Téllez (1991), ict
(1995), Corporación Colegio de Villa de Leyva et al., (1996), inurbe
(1996a)).
Hasta 1970, aproximadamente, la acción pública directa es el eje
de las políticas de vivienda social. Sin embargo, a partir de esta fecha
irrumpen con fuerza los agentes privados, conformando poco a poco
una serie de prácticas de corte liberal en las que el Estado se reserva el
papel de subsidiar la demanda (Robledo, 1985; Pizano, 2005; Chiappe,
1999; Arango et. al., 1997; Arango, 2001; Saldarriaga y Carrascal,
2006; Ceballos, 2008). Es decir, las prácticas neoliberales con relación
a la vivienda se instalan de manera progresiva en Colombia, alcanzando
en 2010 su máxima expresión.
Como señala Harvey (2005), la construcción del neoliberalismo
es un arma de consenso ideológico, con un instrumental de gestión
macroeconómica y de ordenación microeconómica de la empresa y del
Estado.
Igualmente, el neoliberalismo fue una respuesta política
contundente y articulada, concebida por las clases dominantes
globales para disciplinar y restaurar los parámetros de explotación
considerados ‘razonables’ tras la propagación de luchas que recorrió el
planeta después de la Segunda Guerra Mundial. Harvey define que el
neoliberalismo es, ante todo:
“…Una teoría de prácticas político-económicas que afirma que la
mejor manera de promover el bienestar del ser humano consiste en
no restringir el libre desarrollo de las capacidades y de las libertades
empresariales del individuo dentro de un marco institucional
caracterizado por derechos de propiedad privada fuertes, mercados
libres y libertad de comercio. El papel del Estado es crear y preservar

el marco institucional apropiado para el desarrollo de éstas prácticas
(…). Por otro lado, en aquellas áreas en las que no existe mercado
(como la tierra, el agua, la educación, la atención sanitaria, la seguridad
social o la contaminación ambiental), éste debe ser creado cuando sea
necesario mediante la acción estatal”.
(Harvey, 2005:6-7).

Por otra parte, de manera convencional, se ha entendido que el
fenómeno descomunal de la urbanización informal en Colombia,
constituye una expresión tangible del problema de la vivienda de la
pbi y, llevado al extremo, de la ineficacia de las políticas de vivienda
pública, aparentemente siempre superadas por el crecimiento arrollador
de las necesidades de vivienda.
La comprensión del fenómeno de la urbanización informal ha sido
objeto de innumerables estudios a nivel internacional desde la década
de los años sesenta: (Abrams (1964,1967), Turner (1965, 1969, 1972,
1976, 1977), Gilbert y Ward (1987), Lewis (1959), Solá Morales
(1997), Busquets (1999), Piñón (2001), Caminos et. al., (1984),
Hardoy y Satherwite (1987), Riofrio (1973, 1978, 1987), Rodríguez et.
al., (1971), Rodríguez y Sugranyes (2005), Pradilla (1982, 1987, 1990,
1992, 1997), Bolívar (1988), Unda (1990), De Soto (1997, 2000);
entre otros, al igual que a nivel nacional: (Cardona (1968, 1970,
1975), Carroll (1982), Aprile-Gniset (1992a, 1992b, 1997, 2007,
2009), Arango (2001), Gilbert (1987, 1998, 2001, 2008), Hataya
(et. al., 1994; et. al., 1997; 2010), Saldarriaga (2000), Carvajalino
(1996, 1999, 2004, 2007), Avendaño (2000a, 2000b), López (2000),
Viviescas (1989), Escallón (2005, 2006, 2007, 2010), Torres (1993,
2000, 2009), entre otros).
Los distintos significados asignados a la urbanización informal han
tenido su contrapartida en la formulación de políticas con sentidos
muy diferentes que han ido desde la erradicación (años sesenta y
setenta) hasta, en décadas recientes, la legalización (regularización)
y mejora, como modalidad de acción pública sobre los barrios de la
ciudad informal. La legalización ha sido definida por el Departamento
Administrativo de Planeación Distrital (dapd) desde 1980, y establece

que es “… el procedimiento mediante el cual se adoptan las medidas
administrativas encaminadas a reconocer oficialmente la existencia
de un asentamiento o edificio, a dar la aprobación a los planos
correspondientes y a expedir la reglamentación respectiva” (Decreto
2489 de 1980).
En el Plan de Ordenamiento Territorial (pot) de Bogotá vigente,
se señala que la legalización es “…el procedimiento mediante el cual
la Administración Distrital reconoce, aprueba planos, regulariza y
expide la reglamentación, para los desarrollos humanos realizados
clandestinamente…” (Decreto 190 de 2004). Legalización que
para 2010 alcanza prácticamente toda la ciudad informal producida
en Bogotá. Por otra parte, el mejoramiento barrial o integral de
barrios (mib), el pot le definió un objeto y un programa. El objeto
es, “…orientar las acciones de complementación, reordenamiento
y adecuación requeridas tanto en el espacio urbano como en las
unidades de vivienda que conforman los asentamientos de origen
ilegal ubicados en la periferia de la ciudad. Lo anterior para corregir
las deficiencias físicas, ambientales y legales generadas por su origen
fuera de las normas urbanas y permitir que sus habitantes accedan a
la calidad de vida urbana definida para el conjunto de la ciudad”17
(Decreto 190 de 2004). Esto va de la mano de políticas internacionales
(Banco Mundial, (bid), Banco KfW, entre otros), que orientan el gasto
público a incorporar áreas deficitarias a la ciudad mediante acciones de
mejoramiento barrial, tal como lo define el bid:
“…Los programas de mejoramiento de barrios (pmb) están
constituyéndose en una de las estrategias privilegiadas por los gobiernos
locales para abordar los complicados problemas de la pobreza urbana.
La integración física, social y económica de los asentamientos
informales a la ciudad, ha probado ser una forma efectiva de mejorar
las condiciones de vida de sus ocupantes, especialmente pobres, y de
aumentar sus opciones para salir esta condición”.
(Brakarz et. al., 2002: 27).

El programa de mib, como parte de la política habitacional, se debe

dirigir al mejoramiento integral y a la optimización del parque
inmobiliario en áreas de origen informal, para lo cual:
“… Desarrollará sus acciones a partir de dos dimensiones: la social y la
territorial, bajo dos estrategias transversales: la primera, de participación
ciudadana en busca de aumentar la capacidad de gestión colectiva, la
cultura democrática y el capital social en el territorio y la segunda, de
coordinación interinstitucional y fortalecimiento de la gestión local.
Se promoverá el mejoramiento de las viviendas existentes con el fin
de atender el déficit cualitativo asociado a condiciones estructurales,
de hacinamiento, deficiencias en infraestructura y condiciones de
habitabilidad de las viviendas”.
(Artículo 122, Decreto 469 de 2003).

De igual forma, la situación presente en materia de déficit en el espacio
residencial de la pbi permite a Smolka efectuar la siguiente afirmación:
“…La informalidad es costosa y exacerba las penurias de vivir en la
pobreza. El diagnóstico de agencias como Hábitat, Banco Mundial,
Banco Interamericano de Desarrollo y otros, parecen estar en lo correcto
respetando los programas de mejoramiento como parte esencial de
cualquier política para enfrentar la pobreza urbana. Sin embargo,
debido al enfoque fragmentado y limitado de estos programas, no hay
ninguna garantía de que solamente la normalización de asentamientos
contribuya a reducir la pobreza urbana. En efecto estos programas no
sólo mantienen intactas y refuerzan las ’reglas del juego’ del mercado
que contribuyen a la informalidad, sino que además generan efectos
perversos. Esta situación plantea un dilema y un desafío. El dilema
es que el no regularizar, simplemente no es una opción política (ni
humanitaria). El desafío es cómo interrumpir el ciclo vicioso de
pobreza e informalidad a través de intervenciones en el mercado de
tierra. La tarea por hacer es formidable, pero hay lugares en América
Latina donde los gobiernos locales están comenzando a poner nuevas
reglas de juego”.
(Smolka, 2003).

En definitiva, la producción de vivienda social apoyada en la
demanda y la legalización de barrios son políticas que, en Colombia
comparten, por un lado, un mismo objeto genérico: el espacio
residencial de la pbi, ya sea en términos de producción orientada a
la reducción del déficit habitacional (política de vivienda social) o
en términos de regularización de los espacios como resultado de los
procesos de urbanización informal (política de legalización y mejora
de barrios); por otro lado, una cronología similar que en su etapa más
reciente viene a coincidir con la emergencia del neoliberalismo (con
precedentes hacia 1970, consolidación y pleno funcionamiento a partir
de los años noventa).
Pese a esta doble filiación, hasta la fecha, ambas políticas se han
estudiado por separado. El presente análisis las reúne bajo la forma
de un objeto único en cuya definición intervienen agentes urbanos
diferentes de los públicos.
El objeto de estudio de la presente investigación es el análisis del
espacio residencial de la pbi en la ciudad de Bogotá y los procesos
de producción y transformación que se suceden en el marco de las
políticas neoliberales desde los años noventa.
Aproximación al estado del arte
en el problema de la vivienda
En Colombia, se ha repetido hasta la extenuación que falta vivienda,
que el déficit de vivienda es galopante. Existe un déficit cuantitativo en
el que estaban 1 millón 307 mil 620 hogares en 2005, en tanto que el
déficit cualitativo era de 2 millones 520 mil 102 hogares (dane, 2005).
Así el problema de vivienda, en Colombia, para el año 2005, es de
3 millones 827 mil 723 hogares con necesidad de vivienda, y equivalen
a 36.21% del total de hogares colombianos (dane, 2006a).
Pese a los diversos esfuerzos realizados por los gobiernos
colombianos desde inicios del siglo xx en materia de vivienda social, el
déficit habitacional no se detiene a pesar de la diversidad de políticas,
que no permiten que el país produzca una solución de fondo con

una visión de largo plazo. El esfuerzo se ha dado en forma general;
sostenido, pero poco fructífero y basado en una premisa: la única
posibilidad que se concibe para tener acceso a la vivienda, es la compra;
ya que, como señala Pizano:
“…El camino mediante la compra del bien, ha resultado insuficiente,
especialmente si se tiene en cuenta el nivel de pobreza de una parte
importante de la población, que no puede ahorrar para la cuota inicial
ni conseguir un crédito en el sector financiero”.
(Pizano, 2005:103).

Aunque la única solución a los problemas de alojamiento no es la
compra de la vivienda, históricamente en Colombia, la propiedad sobre
el suelo (rural o urbano) y, por ende, la vivienda, ha resultado ser la
forma más eficiente de acumulación para las distintas generaciones,
tanto las pasadas como las presentes; ya que otras formas como los
sistemas financieros, han demostrado ser ineficientes y riesgosas.
Las políticas públicas no han promovido opciones distintas a la
propiedad de la vivienda para la pbi como alternativa al alojamiento.
Algo análogo podría decirse de las políticas de regularización:
aunque se ha incrementado notablemente el número de barrios
legalizados, el crecimiento de la urbanización informal resulta
inabarcable, siempre mucho mayor que la capacidad de legalización.
Lo que se ha observado en diferentes periodos es el afán político
de incorporar masivamente a la ciudad estos fragmentos territoriales
masivamente a la ciudad (1979, 1986, 1996, 1998 y 2000).
Estos lapsos han significado que 681 barrios de origen informal,
correspondientes al 40.9% de los mil 596 barrios con construcciones
informales que se reconocen en la ciudad de Bogotá hasta 2010, hayan
sido regularizados en los últimos diez años (sdp, 2010b). Legalización
que no ha significado para estos barrios y sus pobladores una completa
incorporación a la ciudad y al disfrute de los bienes y servicios que
ésta dispone. Colombia asume importantes ‘ajustes’ en su modelo de
desarrollo económico iniciando la década de los años noventa, a partir
del cambio que propicia la Asamblea Nacional Constituyente en 1991,

lo que significó una ruptura con el modelo político y económico que
se estableció por varias décadas en Colombia18, al promulgarse después
de más de cien años19 un nuevo texto constitucional (República de
Colombia, 1991) que trajo consigo un nuevo modelo de ordenamiento
jurídico y político, con cambios a un modelo económico de apertura
de mercado (Cuervo y González, 1997), permitiéndole al país entrar
en la globalización, e impulsar la descentralización local de funciones
y recursos (García y Zamudio, 1997), como estrategia para la
construcción y recuperación de la gobernabilidad y la institucionalidad.
Esta nueva carta constitucional reorienta al país hacia un escenario
poco regulado y dinamizado por el mercado. Aspecto que transforma
todos los aspectos de la vida nacional (Cuervo (1988, 1990, 1995,
2006, 2007), Gouëset (1998), Arango (2001), pnud (2003), mavdt
(2006), Jaramillo y Cuervo (1990, 1993)).
Bajo esta perspectiva, la producción inmobiliaria en manos del
mercado se constituye como la vía única para generación de vivienda
social, y la tarea de subsanar el déficit habitacional acumulado recae
sobre la operación de la libre iniciativa privada. Con esto se pretende
que la acción privada sustituya a la acción pública en la tarea de
producción de vivienda social, ya que ésta había sido asumida durante
más de cincuenta años por el Estado colombiano (Chiappe (1999),
Maldonado (2001), Pizano (2005), Cuéllar (2006), Camacol (2007),
Alfonso (2009)). Sin embargo, para el año 2008, la población en
condiciones de miseria era superior a 46%20 –cerca de 20 millones de
personas– y 17.8% se encontraban en condición de pobreza extrema
o indigencia21 (dane , 2009b). Asimismo, el llamado coeficiente gini,
que mide el grado de desigualdad en la distribución del ingreso en una
sociedad determinada, para Colombia se ubicó en 0.59 (dane et al,
2009), en tanto que el de España era solamente de 0.312 (ine, 2009) y
ambos casos en el año 2008.22 Estas situaciones están presentes también
en la ciudad de Bogotá, aunque con menor intensidad, la última
medición que data del año 2006, indica que 23.8% de la población
está bajo la línea de pobreza (lp) y 3.4% bajo la línea de indigencia
(li) (dnp - merpd, 2006). La condición económica de la pbi se expresa
en sus bajos ingresos.23 Según la Encuesta de Hogares (dane, 2006b),

apenas 8.5% de los bogotanos declara ganar más de 4 salarios mínimos
al mes. Y 60% de los que respondieron la encuesta dicen ganar menos
de 2 salarios mínimos al mes. El rango de ingresos en salarios mínimos
de la población residente en Bogotá es: de 0 a 1/2, el 10.8%; de 1/2 a
1, 12.3%; de 1 a 1.5, el 29,3%; de 1.5 a 2, el 8.7%; de 2 a 4, el 11.9%;
más de 4, el 8,5%; y, 18.5% no proporcionó información (dane,
2006a).
Es decir, el ingreso per cápita mensual promedio en la franja más
pobre de la ciudad es de 51 mil 842 pesos (22.5 euros al mes). Por otra
parte, según el estudio del Informe de Desarrollo Humano Bogotá
(pnud, 2008), con base en la Encuesta de Calidad de Vida (ecv), la
estructura de consumo en los hogares del último décil de ingresos,
es decir la población más pobre, se presenta de la siguiente manera:
alimentación, 30.0%; vivienda, 24.7%; salud, 10.0%; servicios
públicos, 10.0%; transporte, 9.0%; educación, 8.4%; cultura, 3.7%;
vestido, 3.5%; y, otros, 0.7% (sdp, 2008). Lo anterior pone en duda
la posibilidad del ahorro y el crédito hipotecario que son requeridos
para el acceso a la vivienda dentro de los mecanismos establecidos en la
esfera de la economía formal.
El drama de los más pobres por hacerse de un techo, ya sea a
través del acceso a parcelas ilegales o a la vivienda social, está asociado
indisolublemente al importe de los ingresos que adquieren los hogares
para satisfacer sus necesidades. Los más pobres no logran ingresos
estables y se mueven en el mundo de la economía informal24 y el
‘rebusque’25 que les obliga a vivir en el día a día (Castillo, 1993;
Jaramillo, 1985, 1990, 1992; Pizano, 2005; Ceballos, 2005a, 2005b,
2008; Torres, 2007).
Los menos pobres, quienes logran establecer ingresos de carácter
permanente por hogar, pueden acceder, mediante el otorgamiento de
un crédito hipotecario, a la llamada vivienda social, la cual se puede
apalancar mediante la asignación de subsidios públicos (Pizano, 2005;
Fique, 2006, 2007; cgr, 2002, 2010). Aquellos con ingresos inferiores,
no pueden sino acceder al suelo producido y a la autoproducción
de la vivienda (Gilbert y Ward, 1987; Jiménez, 2006; Torres, 1993,
2009). En definitiva, para la pbi, como para otros sectores sociales, el
acceso al suelo y a la vivienda se produce hoy, en todo caso, por la vía

del mercado informal o formal: el primero, a través de la transacción
de suelo generado de manera irregular por urbanizadores piratas,26
‘terreros’ o mediante invasiones (Cardona, 1968, 1975; Carroll, 1982;
Jiménez, 2006; Parias y Abramo, 2009; Torres et al., 2009); el segundo,
promovido por el mercado, que desde los años noventa genera una
oferta inmobiliaria específica (Jaramillo, 1985, 1990, 1992; Chiappe,
1999; Pizano, 2005; Giraldo, 2003a, 2003b, 2006).
En ambos casos –y esto constituye una particularidad del momento
contemporáneo–, la acción pública tiene lugar; ya que de una manera
u otra interviene en los procesos de producción y transformación de la
vivienda de la pbi.
Por un lado, nos encontramos aparentemente frente a una situación
paradójica: ¿Cómo comprender que, en un contexto neoliberal donde
se presupone que el acceso a la vivienda no puede ser sino a través del
mercado, la acción pública sobre el espacio residencial de la pbi, lejos
de reducirse, desborde su campo tradicional vinculado a la producción
y alcance el ámbito de la intervención sobre los espacios resultantes
de los procesos informales de urbanización? ¿Cuál sería la lógica
subyacente a la contradicción entre el modelo político y económico
instaurado por la Constitución colombiana de 1991 y el devenir de la
acción pública sistematizada sobre la totalidad del espacio residencial de
la pbi, caracterizada por el mantenimiento de una cierta intervención
pública en la producción y distribución de la mercancía vivienda y el
surgimiento de nuevas modalidades de acción pública sobre el espacio
residencial social ‘de hecho’? ¿Por qué el ejercicio público está llegando
a todos los planos del espacio residencial de la pbi precisamente en
el momento en que triunfa el dominio del libre mercado? ¿Acaso
estas acciones públicas no son propias de la búsqueda previamente
abandonada del estado del bienestar?
Dado que esta acción pública ampliada desde la producción de
la vivienda social ‘formal’ a la mejora de la vivienda social ‘informal’
se desarrolla en un marco de relaciones económicas y políticas
sometido a priori a la reglas del libre mercado, cabe preguntarse,
para el periodo de estudio, caracterizado por la evolución del marco
regulador de la producción del espacio residencial de la pbi, por los

agentes involucrados, por los roles que asumen y por las relaciones
que mantienen entre ellos y con su contexto. Cabe suponer que, en
esta perspectiva, podría hallarse la coherencia del sistema de relaciones
dominante con el específico equilibrio de intereses que afecta a
los agentes involucrados en la expresión actual de la producción y
distribución del espacio residencial para la pbi.
Sin embargo, es preciso que este enfoque sea enriquecido con la
incorporación de un factor ya mencionado anteriormente: el carácter
particularmente procesual de la producción del espacio residencial de
la pbi. Es preciso considerar la conformación del espacio residencial de
la pbi en su característica temporalidad compleja, es decir, dar cuenta
tanto de las condiciones físicas y de producción iniciales como de sus
transformaciones siguientes. Esto cobra especial interés cuando se trata
de abordar el estudio del espacio residencial para la pbi desde el ángulo
de análisis de su relación efectiva con el problema de la vivienda.
Se sabe que la acción comunitaria barrial y la intervención de otros
agentes, mediando necesariamente la legalización conforme a un marco
jurídico perfeccionado en los últimos años, tiene como horizonte
la reducción de la brecha originaria entre urbanización informal y
vivienda adecuada. También es conocida la complejidad de estos
procesos y los largos plazos que, en la práctica, son necesarios para su
culminación. Señala Nora Clichevsky que: “…los pobres urbanos no
entran en la categoría de –demanda solvente–. Por lo tanto los distintos
tipos de informalidad han sido preponderantes en la ocupación del
suelo en los países de la región. Históricamente, la población pobre
debía escoger vivir entre dos formas esenciales de informalidad urbana:
la ocupación directa y el mercado ilegal”. De igual manera, “…no
han existido27 políticas que impacten positivamente sobre el mercado
legal de suelo para que los sectores pobres urbanos puedan acceder al
mismo; la mayoría de las políticas estatales se refieren más a actuar a
posteriori sobre los procesos de informalidad, en lugar de prevenir los
mismos”. Las políticas de prevención han sido prácticamente nulas,
salvo, y muy parcialmente, en México desde los años sesenta. Lo que
hubo desde hace décadas, articuladas o no a las políticas de regulación
del mercado legal,28 son las primeras experiencias de legalización

dominial y regularización urbano ambientales de diferentes situaciones
de informalidad29 (Perú, desde 1961; Brasil y Argentina, desde 1980)”
(Clichevsky, 2006:8-9).
De igual manera, Clichevsky indica que si bien en algunas
realidades de América Latina han sido importantes los programas de
legalización –más dominial que urbana–, donde se incorpora gran
cantidad de población a la ciudad, todavía es muy numerosa la que vive
en la informalidad, a pesar de los programas implementados. A lo cual
algunos de los supuestos que sustentan los programas, son débilmente
corroborados (Clichevsky, 2006:16).
Cabe hacer mención que las ideas del economista Hernando
De Soto (1997, 2000), han estado detrás de diversos programas de
legalización jurídica, financiados por los organismos internacionales
desde mediados de los años noventa (principalmente por el Banco
Mundial). Para De Soto, la tierra ilegalmente ocupada es un capital que
hay que movilizar; una vez legalizada podrá pagar impuestos (lo que
se relaciona con el ajuste fiscal y las reformas del Estado en los países
latinoamericanos, en particular la descentralización) y ser objeto de
crédito en el sector financiero formal. Al respecto, De Soto, señala:
“(… ) En cada uno de los países que investigamos, hemos encontrado que
casi tan difícil como volverse legal, es seguir siéndolo. Inevitablemente,
la cosa no es tanto que los inmigrantes quebranten la ley sino que la
ley los quebranta a ellos, motivo para salirse del sistema. (…) Una
vez que estos recién llegados a la ciudad abandonan el sistema, pasan
a ser extralegales. Su única alternativa es vivir y trabajar por fuera de
la ley oficial, usando sus propios acuerdos informales y vinculantes
para proteger y movilizar sus activos. Estos acuerdos resultan de una
combinación de reglas selectivamente tomadas del sistema legal oficial,
con improvisaciones ad hoc y costumbres traídas de sus lugares de
origen o localmente ideadas. Lo que mantiene unidas esas juntas, es
un contrato social sostenido por la comunidad entera e impuesto por
autoridades que ella misma ha seleccionado. Estos contratos sociales
extralegales han creado un sector vibrante pero subcapitalizado: el
centro del mundo de los pobres.
(De Soto, 2000: 46-49).

Como indica Clichevsky, De Soto aboga por la aplicación de
mecanismos que permitan el libre desarrollo en el mercado del suelo
y el inmobiliario en general, de tal forma que la regularización resulte
un mecanismo para formalizar un mercado existente y permita a los
propietarios obtener todos los beneficios potenciales que se derivan de
la plena propiedad (Clichevsky, 2006: 15).
Sin embargo, falta una reflexión sobre límites y alcances posibles
con la realización de la vivienda adecuada, de la evolución y legalización
de los barrios de origen informal, más allá de la descripción estadística.
No se trata aquí de analizar el fenómeno desde una perspectiva
jurídico-procesal o desde el dimensionamiento de sus objetivos y
logros, sino de interpretarlo desde su relación con el problema de la
vivienda para la pbi. Tampoco se trata de evaluar la efectividad real de
los procedimientos de legalización sino de comprender el vínculo de la
producción y la transformación/legalización de los barrios informales
en la realización de la vivienda adecuada.
En cuanto al estudio de la vivienda social, es preciso, antes que
nada, desembarazarse de la falsa noción de su concepción como
vivienda adecuada y su realización en una temporalidad simple. No
es una tarea difícil. Por otra parte, es conocido que en Colombia, en
barrios recientes de vivienda social, se realiza la constitución de Juntas
de Acción Comunal (jac) con la finalidad de plantear reivindicaciones
básicas de adecuación del espacio residencial. Se trata de barrios
nuevos que se evidencian como deficitarios o inacabados y que, como
tales, no constituyen vivienda adecuada. Por otro lado, es patente
también la acelerada transformación física de esos espacios una vez
habitados, lo que resulta elocuente a propósito de su inadecuación a las
necesidades reales de la población a la que nominalmente se destina.
Un ejemplo que ilustra esta problemática y su extensión internacional
es el movimiento chileno, denominado los ‘con techo’, en un país en
el cual no existe hoy en día un déficit cuantitativo revelador, pero sí
un aumento considerable del déficit cualitativo. Déficit, derivado de
la mala calidad de las soluciones habitacionales entregadas durante
muchos años, con base en las políticas públicas implementadas, que
han generado fuertes impactos negativos sobre los moradores y las
ciudades. Como señalan Rodríguez y Sugranyes:

“…Si hace veinte años atrás el problema eran las familias sin techo,
hoy, en Santiago [y Chile], el problema es de las familias con techo
(…) Los residentes de estas unidades son en general personas que
están insatisfechas con la calidad de su vida cotidiana (…). Se trata de
casas o departamentos terminados, pequeños, que no se adaptan a las
necesidades cambiantes de las familias. Los residentes se ven obligados
a modificarlos y ampliarlos fuera de toda norma legal o de seguridad.
Los residentes –que son muchos, casi un millón de personas–, están
insatisfechos: dos tercios quiere irse, y no tiene otra opción que
quedarse. Señalan a su vez que se está en un punto de inflexión, que
… si se sigue haciendo lo mismo, los efectos se harán irreversibles.
Al contrario, si se reconoce que el stock existente es un problema,
podemos decir que se ha cumplido una primera etapa: los sin casa
tienen techo. La tarea ahora es hacer de ese techo una vivienda digna y
de los conjuntos, barrios integrados a la ciudad”.
(Rodríguez y Sugranyes, 2005: 6-21).

A diferencia del caso chileno, en Colombia, llama la atención que en
Bogotá, en el reciente parque de vivienda social, sucedan situaciones
calamitosas que consiguen producir un cierto sentimiento de escándalo
sin que lleguen a desencadenar interrogantes más profundas sobre las
causas estructurales, en las que estos inquietantes problemas radican.
Por mencionar algunos ejemplos, los casos ocurridos entre 1985 y
2000 de derrumbe de apartamentos construidos hace sólo tres años;
o lo sucedido con cerca de un centenar de viviendas de interés social
de urbanizaciones como San Luis, Ciudadela Parque de la Roca y El
Trigal, en el suroriente; o en la Aguadita, en la localidad de Suba, y
en otras más antiguas como la urbanización Villa de Los Alpes de San
Cristóbal, en el suroriente (El Tiempo, 2000). El desastre, en estas
construcciones, se anunció con las mismas señales:
“…Luz Aydé Restrepo, una viuda pensionada del Seguro Social, vio
que primero aparecieron las grietas en las bases de las ventanas de la
casa de dos pisos (…), en Villa de Los Alpes. Con el tiempo las fisuras
aparecieron en las escaleras, paredes y los techos. En los dos últimos
años la construcción terminó convertida en una ruina. Por ella, Luz

Producción y transformación del espacio residencial de la Población de Bajos Ingresos

Producción y transformación del espacio residencial de la Población de Bajos Ingresos

Recomendados

Recomendados

Más contenido relacionado

Similar a Producción y transformación del espacio residencial de la Población de Bajos Ingresos

Similar a Producción y transformación del espacio residencial de la Población de Bajos Ingresos (20)

Más de Universidad Nacional de Colombia

Más de Universidad Nacional de Colombia (12)

Último

Último (20)

Producción y transformación del espacio residencial de la Población de Bajos Ingresos