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Guías temáticas
                    REFORMAS CLAVE
      PARA UN ESTADO EN BUEN ESTADO
GUÍATRES




                      u La reforma del empleo público.
                             El servicio como profesión




      TRANSPARENCIA
                                         Colección Agenda Integridad
GUÍATRES




                         Guías temáticas
Reformas clave para un Estado en buen estado




                ª La reforma del empleo público.
                       El servicio como profesión




                           Colección Agenda Integridad




TRANSPARENCIA
GUÍA TRES
                                                                                                             Índice

                                                                                                                       Presentación                                                                                                                            5

                                                                                                                 	     Introducción                                                                                                                            7
                                                                                                                 	     	
                                                                                                                 	     1 Situación actual del empleo público. El laberinto de la rigidez
                                                                                                                            y el desempeño sin empeño
Guías	temáticas	Reformas	clave	para	un	Estado	en	buen	estado                                                                1.1. Regímenes	laborales.	La	profusión	de	la	rigidez	          		      	                                                           11
                                                                                                                            1.2. Cantidad,	calidad	y	gasto.	Retos	de	proporción	y	resultados	      	                                                           14
u	 Guía tres
                                                                                                                            1.3. Dispersión	salarial.	Restricciones	y	discrecionalidad	versus	calidad	                                                         15
   La reforma del empleo público. El servicio como profesión

                                                                                                                 2	 2          Avances normativos. Un sistema por construir y mejorar
©	Asociación	Civil	Transparencia                                                                                               2.1. La	Ley	General	del	Empleo	Público.	Un	paso	de	primer	orden	 	                                                              19
Av.	Belén	389                                                                                                                  2.2. La	Unidad	Remunerativa	del	Sector	Público	(URSP).		
San	Isidro,	Lima	27,	Perú
                                                                                                                 	     	       	    Entre	la	austeridad	y	la	competencia	técnica	         		    	                                                              22
Teléfonos:	(511)	441-3234,	441-3995,	441-3916
Fax:	(511)	221-7265
www.transparencia.org.pe
                                                                                                                 3	 3          Modelos de servicio civil. ¿Qué tipo de empleo público buscar
E-mail:	contactenos@transparencia.org.pe
                                                                                                                               y para qué?
Elaboración	y	edición:	Asociación	Civil	Transparencia.	Equipo	responsable:	Ennio	Fermi,	Jaime	Márquez,	                        3.1. Sistemas	de	empleo	y	carrera.	Flexibilidad	y	profesionalismo		
Ignacio	Montero	y	Elsa	Bardález,	con	la	asistencia	de	Andrea	Alfaro                                              	     	       para	el	servicio	público	                                     		      	                                                         24
Corrección	de	estilo	y	cuidado	de	edición:	Fortunata	Barrios
Diseño,	diagramación	y	carátula:	Claudia	Sarmiento                                                                             3.2. Objetivos	del	servicio	civil.	¿Qué	buscamos	de	la	carrera	pública?	                                                        26
Impresión:	

Primera	edición:	Lima,	junio	de	2007                                                                             4	 4          El empleo público en la legislatura actual.
ISBN:	                                                                                                                         La necesidad de trabajar sobre lo avanzado	                                                              		            	        27
Hecho	el	Depósito	Legal	en	la	Biblioteca	Nacional	del	Perú	No	2007-

Todos	los	derechos	reservados.	Se	autoriza	la	reproducción	total	o	parcial	de	este	documento,	con	
propósitos	no	comerciales,	siempre	y	cuando	se	otorguen	los	créditos	respectivos	a	Transparencia.
                                                                                                                                                                                                                                                  u
Esta	publicación	ha	sido	posible	gracias	al	apoyo	brindado	por	el	Fondo	Ítalo	Peruano	(FIP)	en	el	marco	   Nota al lector:	Transparencia	 es	 una	 institución	 dedicada	 a	 la	 construcción	 de	 la	 democracia	 política	 y	 de	 firme	 adhesión	 a	 sus	
                                                                                                           principios	de	dignidad,	autonomía,		igualdad	y	no	discriminación.	En	sus	textos	adopta	la	terminología	clásica	del	masculino	genérico	
del	proyecto	Agenda por la integridad institucional: Un Estado para la ciudadanía.                         para	referirse	a	hombres	y	mujeres.	Este	es	únicamente	un	recurso	que	busca	dar	uniformidad,	sencillez	y	fluidez	a	la	composición	y	a	
                                                                                                           la	lectura	del	texto.	No	disminuye	en	absoluto	el	compromiso	con	que	Transparencia	aborda	la	igualdad	de	género.
GUÍA TRES
                                                                            Presentación
    	   ¿Cómo avanzar y cuál es la agenda pendiente para lograr
         un empleo público de calidad que asegure servicios públicos
         eficaces y eficientes?                                        29
                                                                            La	 democracia	 tiene	 más	legitimidad;	que	 cualquier	 otro	 régimen	 político	 para	que	 sus	
                                                                                                             capacidad	                                              generar	
         Glosario                                                 	    31   justicia,	 bienestar	 social	 y	            pero	 cristalizar	 esa	 capacidad	 requiere	
                                                                            reglas,	los	procedimientos	y	el	Estado	de	Derecho	se	enraícen.	Para	contribuir	a	que	esto	
                                                                            suceda,	desde	fines	de	2005,	Transparencia	desarrolla	el	proyecto	“Agenda	por	la	integridad	
	   	    Enlaces de interés	                                     		    37   institucional:	 Un	 Estado	 para	 la	 ciudadanía”,	 con	 apoyo	 del	 Fondo	 Ítalo	 Peruano	 (FIP).	 Su	
                                                                            finalidad	es	fomentar	que	la	reforma	del	Estado	sea	a	la	vez	un	esfuerzo	coherente	y	eficaz	
                                                                            para	 combatir	 la	 corrupción	 y	 para	 lograr	 una	 buena	 gestión	 pública.	 Así,	Transparencia	
                                                                            busca	ayudar	a	que	el	Estado	logre	capacidades	que	le	permitan	alcanzar	una	gestión	ética	
                                                                            y	eficiente,	con	un	funcionamiento	y	control	democráticos	que	son	necesarios	no	solo	para	
                                                                            servir	realmente	a	la	ciudadanía	y	lograr	calidad	en	el	gasto	público,	sino	para	atacar	de	raíz	
                                                                            la	corrupción.	Por	ello,	promueve	que	vinculemos	la	reforma	y	modernización	del	Estado	a	la	
                                                                            idea	de	una	estrategia	nacional	de	integridad,	que	se	apoye	en	el	instrumental	institucional	
                                                                            de	la	democracia	y	envuelva	un	aporte	del	conjunto	de	actores	estatales,	políticos	y	de	la	
                                                                            sociedad	civil.	La	noción	básica	es	establecer	en	los	procesos	de	reforma	y	modernización	
                                                                            del	 Estado	 cauces	 institucionales	 que	 limiten	 la	 corrupción	 y	 la	 discrecionalidad	 en	 el	
                                                                            ejercicio	del	poder,	así	como	mecanismos	y	procedimientos	que	incentiven	y	condicionen	
                                                                            positivamente	rectitud,	legalidad	y	eficiencia	en	la	función	pública.	Con	ello,	Transparencia	
                                                                            propugna	 que	 se	 superen	 la	 fragmentación	 y	 el	 énfasis	 en	 las	 dimensiones	 judicial	 y	
                                                                            sancionadora	que	han	caracterizado	a	la	lucha	anticorrupción.

                                                                            Dicho	de	otro	modo,	si	queremos	desarraigar	la	corrupción	del	Estado,	su	combate	tiene	
                                                                            que	ligarse	a	la	reforma	del	Estado	y	enmarcarse	en	ella.	Si	queremos	que	nuestros	esfuerzos	
                                                                            por	cambiar	el	Estado	funcionen,	es	necesario	basarlos	en	un	enfoque	coherente	e	integral,	
                                                                            aun	 cuando	 se	 avance	 por	 partes	 y	 con	 distintos	 tiempos.	 En	 este	 sentido,	 el	 enfoque	
                                                                            que	plantea	Transparencia	se	apoya	en	los	cuerpos	de	saber	más	reconocidos	hoy	en	las	
                                                                            ciencias	 políticas	 (incluyendo	 la	 teoría	 democrática	 moderna),	 la	 economía	 política	 y	 el	
                                                                            estudio	de	la	administración	y	políticas	públicas.	También	acoge	el	modelo	anticorrupción	
                                                                            de	Transparency	Internacional,	el	“Sistema	Nacional	de	Integridad”	como	enfoque	holístico	
                                                                            para	la	transparencia	y	responsabilización	[accountability]1.

                                                                            En	 el	 Perú,	 la	 visión	 común	 que	 aún	 se	 tiene	 del	 Estado	 podría	 resumirse	 así:	 malos	
                                                                            servicios,	mala	atención	al	público	(que	incluso	puede	ser	maltrato),	mucha	corrupción	y	
                                                                            arbitrariedad.	Estamos	lejos	de	tener	un	Estado	capaz	de	llevar	desarrollo	al	ciudadano,	que	     	
                                                                             	
                                                                            
                                                                             	 	 	 Cf. Transparency	 International	 (TI)	 -	 Jeremy	 Pope	 (2000):	TI	 Source	 Book	 2000:	 Confronting	 Corruption:	The	
                                                                            Elements	 of	 a	 National	 Integrity	 System;	 p.	 i	 (en	 About	 the	 Source	 Book):	 www.transparency.org/publications/
                                                                            sourcebook
GUÍA TRES
    le	haga	valer	sus	derechos	y	libertades,	que	le	responda	por	sus	acciones,	donde	reine	la	
    legalidad	en	vez	de	la	arbitrariedad,	y	que	sea	eficaz	y	eficiente.	Para	tenerlo,	debe	haber	en	        Introducción
    él	exigibilidad	o	responsabilización	(accountability,	‘la	capacidad,	disposición	y	obligación	
    de	 dar	 cuentas’)	 y	 transparencia.	 Estas	 dos	 indisociables	 cualidades	 condensan	 un	 valor	
    democrático	fundamental	y	tienen	además	un	enorme	alcance	instrumental:	al	demandar	
    claridad	 en	 las	 reglas,	 funciones,	 procedimientos	 y	 gasto,	 hacen	 la	 gestión	 ordenada	
    y	 eficiente	 y	 sus	 resultados,	 evaluables.	 Hacen	 controlable	 el	 proceso	 de	 administración	
    pública.	Acaban	con	la	arbitrariedad	que	deja	espacios	a	la	corrupción	y	la	facilitan.	Ni	un	
    adoctrinamiento	 en	 valores	 de	 honestidad	 ni	 una	 postrera	 identificación	 de	 culpables	
    eliminan	las	oportunidades	para	la	corrupción;	y,	por	ello,	no	podremos	conducir	el	servicio	
                                                                                                            El	principal	recurso	con	que	cuenta	el	Estado	es	su	personal.	Por	intermedio	de	este,	su	
                                                                                                            acción	 se	 desarrolla	 y	 sus	 servicios	 resultantes	 se	 generan.	 Además,	 todas	 las	 reformas	 y	
    del	Estado	hacia	el	ciudadano	mientras	ella	desvíe	recursos	y	favores	hacia	particulares.	Si	
                                                                                                            herramientas	de	gestión	que	se	expondrán	en	las	guías	requieren	de	ese	personal	para	ser	
    queremos	un	Estado	que	se	oriente	y	responda	a	la	ciudadanía,	necesitamos	buena	calidad	
                                                                                                            diseñadas	e	implementadas	exitosamente.	Por	ello,	es	fundamental	que	el	Estado	cuente	
    en	la	gestión	pública.	Ello	requiere	que	el	Estado	cumpla	con	condiciones	esenciales	de	
                                                                                                            con	el	personal	idóneo,	correctamente	ubicado,	capacitado,	motivado	y	remunerado	para	
    exigibilidad	y	que	su	funcionamiento	sea	eficiente,	eficaz	y	transparente.
                                                                                                            brindar	los	servicios	del	Estado	y,	especialmente,	para	implementar	las	reformas	y	asegurar	
                                                                                                            que	 el	 Estado	 brinde	 sus	 servicios	 a	 la	 ciudadanía	 de	 la	 manera	 más	 eficaz	 y	 eficiente	
    Con	 el	 espíritu	 de	 contribuir	 a	 estas	 condiciones	 y	 a	 la	 consolidación	 democrática,	
                                                                                                            posible.
    Transparencia	quiere	aportar	a	un	acercamiento	serio	y	técnico,	difusión	y	reflexión	acerca	
    de	algunos	grandes	temas	que	ha	identificado	como	clave	en	el	proceso	de	construcción	
                                                                                                            El	instrumento	fundamental	para	contar	con	un	empleo	público	de	calidad	es	la	llamada	
    institucional	que	los	peruanos	tenemos	por	delante	y,	específicamente,	en	el	fortalecimiento	
                                                                                                            carrera	pública.	La	carrera	pública	“regula	el	ingreso,	los	derechos	y	los	deberes	de	aquellos	
    de	la	calidad	de	la	gestión	pública.	Estos	temas	se	desarrollan	en	cada	volumen	de	esta	
                                                                                                            servidores	públicos	que	con	carácter	estable	prestan	servicios	de	naturaleza	permanente	
    colección	 de	 Guías temáticas2,	 “Reformas	 clave	 para	 un	 Estado	 en	 buen	 estado”	 y	 son	
                                                                                                            en	la	administración	pública”3.	Por	su	fin	último,	la	actividad	pública	difiere	de	la	privada,	
    cuatro:
                                                                                                            principalmente	 en	 que	 la	 primera	 busca	 el	 interés	 público	 mientras	 que	 la	 segunda	 se	
                                                                                                            basa	en	la	obtención	de	ganancias	(o	utilidades).	Debido	a	esto	y	a	que	los	cargos	en	el	
    Ñ	   Guía uno		 Sin	conflictos	de	interés.	Transparencia	y	buen	uso	del	poder	público                   sector	 público	 pueden	 ser	 afectados	 por	 presiones	 políticas	 o	 requerir	 altos	 niveles	 de	
    Ñ	   Guía dos		 Modernización	del	Estado.	Eficiencia	y	eficacia	en	servicio	de	la			                	   especialización	–lo	que	conlleva	que	ciertos	puestos	sean	difíciles	de	cubrir–,	la	naturaleza	
    	    	             ciudadanía                                                                           de	las	reglas	que	rige	el	empleo	público	suele	tener	mayor	rigidez	que	la	de	la	actividad	
    Ñ	   Guía tres		 La	reforma	del	empleo	público.	El	servicio	como	profesión                              privada.
    Ñ	   Guía cuatro		 Control	desde	el	Estado.	Integridad,	responsabilización	y	calidad	en	la		        	
                                                                                                            El	empleo	público	es	un	sistema	fundamental	en	el	Estado	porque	dicta	la	forma	en	que	
    	    	             gestión	pública
                                                                                                            este	selecciona,	asciende,	incentiva,	evalúa,	capacita,	remunera	a	su	personal	y	prescinde	de	
                                                                                                            él.	Por	tanto,	incide	directamente	en	la	capacidad	que	tiene	el	Estado	para	atraer,	mantener	
    Un	 volumen	 introductorio	 a	 esta	 colección,	 la	 Guía cero,	“Un	 Estado	 para	 la	 ciudadanía.	     y	mejorar	los	recursos	humanos	que	tiene	a	su	disposición.	De	este	modo,	un	sistema	que	
    Reformas	 estatales	 como	 construcción	 de	 integridad”,	 presenta	 el	 enfoque	 general	 y	 un	       no	ofrece	las	herramientas	para	seleccionar	al	personal	idóneo,	capacitarlo,	remunerarlo	y	
    breve	panorama	de	los	temas	y	problemas	que	tratará	cada	una	de	las	guías.                              ascenderlo	según	corresponda,	o	que	mantiene	a	empleados	improductivos,	redundará	en	
                                                                                                            una	labor	ineficiente	e	ineficaz	en	la	prestación	de	los	servicios	del	Estado	a	la	ciudadanía.	
    La	presente	guía,	“La	reforma	del	empleo	público.	El	servicio	como	profesión”,	desarrolla	la	           Más	aún,	en	un	contexto	de	reforma	o	modernización	del	Estado	en	el	cual	se	implementan	
    temática	de	la	regulación	del	empleo	público,	que	se	vincula	al	profesionalismo,	capacidad	             nuevas	 políticas	 de	 Estado,	 herramientas	 de	 gestión	 o	 se	 crean	 nuevas	 instituciones,	 no	
    y	eficacia	del	personal	del	Estado	constituido	como	un	servicio	civil.	n                                poder	reunir	los	recursos	humanos	apropiados	para	implementar	estos	cambios	se	puede	
                                                                                                            convertir	en	un	significativo	freno	al	proceso.	Asimismo,	un	sistema	desordenado	e	ineficiente	
                                                                                                            se	puede	volver	una	fuente	de	corrupción	al	permitir	espacios	para	casos	de	clientelismo	y	
                                                                                                            abuso	de	poder,	entre	otros	problemas.	Como	lo	señala	el	BID	en	un	estudio	reciente,	de	la	
                                                                                                            manera	en	que	el	“servicio	civil	esté	organizado	y	realice	su	trabajo	dependerán	en	buena	
                                                                                                            medida	el	desarrollo	económico	de	un	país,	la	legitimidad	del	Estado	y,	en	última	instancia,	
                                                                                                           3			
    			Cada	una	de	ellas	incluye	un	glosario	con	los	términos	relevantes	en	la	problemática	abordada.          Ugarte,	Mayén	(2006).	El empleo público.	Documento	de	trabajo	inédito.	Lima:	Transparencia,	p.	1.




                                                                                                                                                                                                                       
    Guías	temáticas	|	Reformas	clave	para	un	Estado	en	buen	estado
la	consolidación	de	la	democracia”4.	Por	ello,	no	contar	con	un	servicio	civil	de	calidad	es	uno	de	los	
    principales	escollos	que	enfrenta	el	proceso	de	modernización	tanto	como	el	de	desarrollo.

    La	 situación	 actual	 del	 empleo	 público	 en	 el	 Estado	 peruano	 dista	 de	 tener	 las	 condiciones	 de	 un	
    verdadero	 servicio	 civil,	 ordenado	 y	 profesional.	 Actualmente,	 en	 el	 Estado	 coexisten	 diversos	
    regímenes	de	contratación,	cada	uno	sujeto	a	“principios,	criterios	y	normas	distintos.	Esto	ha	tenido	
    por	consecuencia	que	el	empleo	público	se	encuentre	en	situación	caótica,	en	la	cual	el	concepto	
    de	carrera	pública	es	por	demás	difuso	y	en	la	que	no	existe	una	política	coherente	y	centralizada	
    en	materia	de	capacitación,	calificación	y	cuadros	profesionales”5.	El	resultado	de	esta	falta	de	orden	
    produce,	además,	sistemas	en	los	que	no	es	raro	retener	a	empleados	de	bajo	desempeño	o	contar	
    con	 empleados	 sin	 ningún	 tipo	 de	 beneficios	 sociales6.	 Por	 tanto,	 no	 existen	 la	 estructura	 ni	 los	
    incentivos	 adecuados	 para	 garantizar	 la	 captación	 (o	 retención)	 de	 recursos	 humanos	 de	 calidad	 y	
    asegurar	un	desempeño	óptimo	de	los	empleados	públicos.	Este	es	un	factor	clave,	ya	que	aún	cuando	
    se	 disponga	 de	 los	 instrumentos	 de	 gestión	 apropiados	 para	 ejecutar	 políticas	 que	 promuevan	 la	
    eficiencia	 en	 la	 administración	 pública,	 también	 es	 fundamental	 contar	 con	 los	 recursos	 humanos	
    para	implementarlas.	El	sistema	de	carrera	actual	dificulta	que	el	Estado	reúna	estos	recursos.

    Por	ello,	es	importante	emprender	la	reforma	del	sistema	de	empleo	público	con	la	finalidad	de	regular	
    mejor	el	ingreso,	ascenso	y	remuneraciones	del	sector	público,	instaurando	los	conceptos	de	mérito	
    y	 desempeño	 como	 principios	 rectores	 del	 sistema.	 Por	 otro	 lado,	 es	 necesario	 incluir	 incentivos	 y	
    penalidades	adecuados,	ligados	a	la	evaluación	del	desempeño	de	los	empleados	públicos.	Contar	
    con	un	sistema	de	carrera	adecuado	es	tanto	un	fin	(asegurar	los	recursos	humanos	óptimos	dentro	
    del	Estado)	como	un	medio	para	lograr	un	Estado	más	eficaz	y	eficiente.	Hay	que	subrayar	que,	en	
    este	contexto,	la	gravitación	del	empleo	y	carrera	magisteriales	–que	tienen	un	régimen	especial	y	
    comprenden	casi	la	tercera	parte	del	empleo	público–	es	enorme	y,	por	tanto,	será	crucial	cómo	se	
    les	aborde	y	regule.	Sin	embargo,	es	preciso	tener	en	consideración	que	este	es	un	proceso	costoso	
    en	términos	fiscales	y	sociales,	por	lo	que	se	debe	avanzar	con	firmeza	pero	con	cautela.	Este	proceso	
    no	solo	requiere	de	los	criterios	técnicos	adecuados	sino	también	de	apoyo	político	sostenido	–como	
    cualquier	reforma–	debido	a	que	se	trata	de	un	proceso	de	largo	plazo	que	indudablemente	generará	
    resistencias	–como	cualquier	proceso	de	cambio–.	

    La	presente	guía,	“La	reforma	del	empleo	público.	El	servicio	como	profesión”,	desarrolla	la	temática	de	
    la	regulación	del	empleo	público,	que	se	vincula	al	profesionalismo,	capacidad	y	eficacia	del	personal	
    del	Estado	constituido	como	un	servicio	civil.	n




    
     	 	 Echebarría,	 Koldo	 (2006).	 “Introducción”.	 En	 Síntesis del diagnóstico institucional de sistemas de servicio civil.	 Editor:	 Koldo	
    Echebarría.	Washington	D.C.:	Banco	Interamericano	de	Desarrollo,	p.	vii.
    
     				Villarán,	 Fernando	 (2006).	 Aportes para el gobierno peruano 2006-2011: Modernización del Estado.	 Lima:	 Consorcio	 de	
    Investigación	Económica	y	Social	(CIES),	p.	40.
    
     			Ugarte,	Mayén	y	Carlos	Oliva	(2006).	Modernización de la administración pública: Por un Estado efectivo y eficiente.	Documento	
    de	trabajo	inédito.	Lima:	Transparencia,	p.	19.





    Guías	temáticas	|	Reformas	clave	para	un	Estado	en	buen	estado
GUÍA TRES
1
Situación actual del empleo público.
El laberinto de la rigidez y el
desempeño sin empeño

Como	 se	 señaló	 anteriormente,	 dentro	 del	 empleo	 público	 coexisten	 varios	 regímenes,	 ninguno	
de	 los	 cuales	 es	 adecuado	 para	 asegurar	 y	 promover	 un	 buen	 desempeño	 del	 empleado	 público.	
Más	 aún,	 la	 coexistencia	 de	 diversos	 regímenes	 de	 empleo	 público	 dificulta	 el	 establecimiento	 de	
políticas	integrales	para	este	ámbito.	En	términos	generales,	según	señala	Ugarte,	“la	carrera	pública	
prácticamente	no	existe”.	Por	lo	tanto,	un	primer	paso	fundamental	para	iniciar	un	proceso	de	cambio	
es	establecer	una	línea	de	base	con	datos	e	indicadores	iniciales,	conocer	en	detalle	cuál	es	la	situación	
actual.	El	censo	de	empleados	públicos	realizado	Ministerio	de	Economía	y	Finanzas	(MEF)	a	fines	del	
2004	es	un	primer	paso	importante	en	esta	dirección7.


            1.1. Regímenes laborales.
                 La profusión de la rigidez

Según	 el	 censo,	 en	 el	 año	 2004	 el	 Estado	 peruano	 contaba	 casi	 con	 un	 millón	 373	 mil	 empleados	
públicos,	de	los	cuales	el	50%	(688,366)	eran	pensionistas.	Del	resto,	es	decir,	del	total	de	empleados	
públicos	activos,	el	67%	correspondería	al	régimen	de	la	carrera	administrativa	(D.L.	N°	276),	el	5%	al	
régimen	privado	(D.L.	N°	728),	el	19%	a	los	regímenes	especiales	de	las	fuerzas	armadas	y	policiales,	
y	el	9%	trabajan	bajo	la	modalidad	conocida	como	servicios	no	personales	(SNP).	Excluyendo	a	los	
regímenes	especiales	de	las	fuerzas	armadas	y	policiales,	se	puede	apreciar	que	en	el	Estado	se	manejan	
dos	regímenes	laborales,	el	del	servicio	público	(D.L	Nº	276)	y	el	de	la	actividad	privada	(D.L	Nº	728).	A	
estos	se	suma	la	categoría	de	SNP,	que	“no	corresponde	en	la	actualidad	a	ninguna	categoría	jurídica	
específica	ni	tiene	precedentes	claros	en	la	legislación	peruana”8.





 			Ministerio	de	Economía	y	Finanzas	(2004).	“Resumen	Ejecutivo”.	En:	Banco de Datos de Servidores Públicos del Estado,	pp.	6-8.	
Estos	 datos	 no	 incluyen	 a	 quienes	 trabajan	 en	 las	 entidades	 de	 tratamiento	 empresarial,	 empresas	 de	 FONAFE	 y	 gobiernos	
locales,	ni	a	quienes	prestan	servicios	al	sector	público	a	través	de	sistemas	de	intermediación	laboral.

 			Iacoviello,	Mercedes	y	Laura	Zuvanic	(2006).	“Síntesis	del	diagnóstico:	Caso	Perú”.	Síntesis del diagnóstico institucional de sistemas
de servicio civil.	Editor:	Koldo	Echebarría.	Washington	D.C.:	Banco	Interamericano	de	Desarrollo,	p.	423.




                                                                                                                                              11
GUÍA TRES
                                                                                                                                                        Situación	actual	del	empleo	público.	El	laberinto	de	la	rigidez	y	el	desempeño	sin	empeño



                                                    EMPLEADOS	PÚBLICOS                                                En	 el	 régimen	 público,	 el	 empleo	“es	 de	 naturaleza	 estatutaria,	 las	 prestaciones	 del	 trabajador	 se	
                                              (Distribución	por	situación	laboral)                                    determinan	por	normas	de	carácter	imperativo,	de	alcance	general	y	sin	autonomía	de	la	voluntad.	
                                                                                                                      Todos	los	elementos	de	la	relación	laboral	están	fijados	previamente	en	la	norma	(normas	de	derecho	
                                                                                                                      administrativo),	que	incluye	el	ingreso	por	concurso,	la	categoría	y	cargo,	los	derechos	y	deberes,	la	
                                                                                                                      remuneración,	el	cese	por	causales	específicas,	etc.”.	En	cambio,	el	régimen	privado	se	regula	por	el	
                                                                                                                      derecho	laboral,	es	bastante	más	flexible	y	se	inicia	como	“producto	de	la	voluntad	de	las	partes	que	
                                                                                                                      dan	 inicio	 a	 la	 relación	 y	 –respetando	 ciertos	 mínimos	 no	 negociables–	 determinan	 su	 contenido,	
                                                                                                                      incluyendo	 la	 remuneración”9.	 Finalmente,	 están	 los	 denominados	 SNP,	 grupo	 conformado	 por	


                                                                                                                                                                                                                                                    1
                                                                                                                      trabajadores	que	prestan	sus	servicios	profesionales	bajo	la	modalidad	de	contratos	de	servicios.	Estos	
                                                                                                                      empleados	 no	 son	 incorporados	 a	 las	 planillas	 del	 Estado	 ni	 son	 reconocidos	 jurídicamente	 como	
                   PENSIONISTAS ; 50%                                                             DL 276; 67%         trabajadores	 –a	 pesar	 de	 que	 las	 características	 de	 la	 relación	 hacen	 evidente	 que	 se	 trata	 de	 una	
                                                                                                                      relación	laboral	y	no	civil–	salvo	en	las	normas	que	asignan	responsabilidades10.
                   DL 276 ; 33%                                                                   SNP; 9%
                   DL 728 ; 3%                                                                    FFAA y FFPP; 19%    De	esta	forma	se	configura	en	el	Estado	una	contraposición	de	regímenes	laborales.	Uno,	el	público,	
                   FFAA y FFPP ; 10%                                                              DL 728; 5%          es	 más	 rígido,	 por	 lo	 que	 podría	 contribuir	 al	 fortalecimiento	 institucional	 y	 a	 desarrollar	 la	 carrera	
                   SNP ; 4%                                                                                           administrativa.	 El	 privado	 y	 los	 SNP	 ofrecen	 mayor	 flexibilidad,	 lo	 que	 le	 puede	 permitir	 al	 Estado	
                                                                                                                      “reaccionar	 a	 las	 exigencias	 del	 mercado,	 en	 el	 que,	 como	 cualquier	 otro	 agente,	 compite	 por	 los	
                                                                                                                      mejores	recursos”11.	Esto	explicaría	en	parte	por	qué	el	Estado	utilizaría	en	ciertos	casos	el	régimen	
                 1,372,742                                                                      684,376               laboral	privado	o	contrataría	a	través	de	servicios	no	personales	en	lugar	de	utilizar	el	régimen	del	D.L.	
                                                                                                                      Nº	276.	Sin	embargo,	al	intentar	evadir	la	rigidez	y/o	la	prohibición	de	nombramientos	emanada	de	
                                                                                                                      las	reglas	de	austeridad	(debido	a	la	nivelación,	que	ellos	acarreaban,	con	los	pensionistas	de	la	Ley	Nº	


      u
                                                                                                                      20530	-	cédula	viva),	se	perfora	la	carrera	administrativa	al	contratar	empleados	públicos	sin	derechos	
                                    LOS REGÍMENES ESPECIALES                                                          laborales	reconocidos	(SNP)	y	sin	hacerlo	a	través	de	concurso	público.	Ello	debilita	la	institucionalidad	
                                                                                                                      y	facilita	esquemas	clientelistas	en	el	Estado.

               u	 Dentro	 del	 régimen	 de	 empleo	 público	 existen	 las	 denominadas	 carreras	 especiales	         El	hecho	de	que	dentro	del	Estado	existan	varios	regímenes	laborales	no	es	un	problema	en	sí	mismo.	
                  que	se	rigen	por	sus	propias	normas.	Las	carreras	especiales	son:                                   Es	más,	en	algunos	casos	es	una	herramienta	útil	para	distinguir	entre	labores	dentro	del	Estado	que	
                                                                                                                      pueden	requerir	distintos	niveles	de	protección	o	remuneración,	incluso	dentro	de	una	misma	entidad.	
                              ∫	   a) Carrera de magistrados;
                                   a)	Carrera	de	magistrados;                                                         El	tema	clave	en	el	caso	peruano	es	que	los	distintos	regímenes	de	contratación	se	usan	sin	un	orden	
                              ∫	   b) Carrera diplomática;
                                   b)	Carrera	diplomática;                                                            reglamentado,	más	como	un	mecanismo	que	permite	evadir	la	rigidez	del	D.L.	Nº	276,	las	reglas	de	
                              ∫	   c) Carrera magisterial;
                                   c)	Carrera	magisterial;
                                                                                                                      austeridad	y	los	procesos	por	concurso	público	para	el	acceso.	Este	desorden	laboral	apunta	a	otros	
                              ∫	   d) Carrera de docentes universitarios;
                                   d)	Carrera	de	docentes	universitarios;
                              ∫	   e) Carrera de los profesionales de la salud;
                                   e)	Carrera	de	los	profesionales	de	la	salud;
                                                                                                                      problemas	fundamentales	dentro	del	sistema	de	empleo	público	en	el	Estado.	Estos	están	referidos	a	
                              ∫	   f ) Carrera del personal militar; y
                                     )	Carrera	del	personal	militar;	y                                                la	calidad,	cantidad,	gasto	estatal	y	remuneraciones	de	los	empleados	públicos.	Todos	estos	temas	son	
                              ∫	   g) Carrera del personal policial.
                                   g)	Carrera	del	personal	policial.                                                  tratados	desde	distintas	perspectivas	dentro	del	debate	acerca	del	empleo	público	y	todos	ofrecen	
                                                                                                                      luces	sobre	el	camino	a	seguir.	
               u	 Salvo	las	carreras	del	personal	militar	y	policial,	las	carreras	especiales	se	rigen	por	el	D.L.	
                  Salvo las carreras del personal militar y policial, las carreras especiales se rigen por el D.L.
                  Nº	276	–y	probablemente	por	una	eventual	Ley	General	del	Empleo	Público–	a	menos	
                  que	este	contravenga	las	normas	del	régimen	especial.
               u	 La	carrera	magisterial	–que	se	encuentra	actualmente	en	discusión	en	el	Congreso–	es	
                  La carrera magisterial –que se encuentra actualmente en discusión en el Congreso– es
                  de	especial	importancia	debido	a	que	agruparía	a	cerca	de	un	tercio	de	los	empleados	
                  públicos,	ubicados	en	los	gobiernos	regionales	y	el	sector	educación.
               u	 A	pesar	de	regirse	por	normas	distintas,	es	importante	que	los	regímenes	especiales	
                  A pesar de regirse por normas distintas, es importante que los regímenes especiales
                  se	basen	en	el	mérito,	fundamentado	en	el	desempeño	y	la	evaluación	periódica	y	se	                 
                                                                                                                       			Ugarte.	Op. cit.,	p.	3.
                  eviten	las	distorsiones	y	rigideces del	sistema	de	empleo	público	actual.
                                            rigideces	del sistema de empleo público actual.
                                                      del                                                             10
                                                                                                                         			Ibíd.,	p.	4.
                                                                                                                      11
                                                                                                                         			Ibíd.




12                                                                                                                                                                                                                                                   13
     Guías	temáticas	|	Reformas	clave	para	un	Estado	en	buen	estado
GUÍA TRES
                                                                                                                                                                                 Situación	actual	del	empleo	público.	El	laberinto	de	la	rigidez	y	el	desempeño	sin	empeño



                                                                                                                                                          }	 Se	 carece	 de	 estímulos	 asociados	 a	 resultados	 –con	 la	 tímida	 excepción	 de	 los	
                1.2. Cantidad, calidad y gasto.                                                                                                                  convenios	de	gestión	(de	FONAFE)	o	los	convenios	de	administración	por	resultados	
                     Retos de proporción y resultados                                                                                                            (del	 MEF)–;	 el	 resto	 de	 supuestos	 estímulos	 son	 mecanismos	 de	 compensación	
                                                                                                                                                                 económica	para	el	salario	y	en	la	práctica	se	rigen	por	variables	de	orden	político	
                                                                                                                                                                 como	las	demandas	de	incremento	negociadas	por	los	sindicatos;
     Los	 cuestionamientos	 tanto	 a	 la	 cantidad	 como	 a	 la	 calidad	 de	 los	 empleados	 públicos	 son	 una	
                                                                                                                                                          }	 La	existencia	de	distintos	regímenes	laborales	especiales	dificulta	el	establecimiento	
     constante.	Por	un	lado,	se	argumenta	que	el	aparato	estatal	está	sobredimensionado,	por	lo	que	los	
                                                                                                                                                                 de	políticas	de	solución	integrales;
     gastos	asignados	a	remuneraciones	son	excesivos	y	esto	incide	en	que	el	Estado	no	gaste	en	necesidades	


                                                                                                                                                                                                                                                                                          1
     más	urgentes.	Revisando	las	cifras,	el	gasto	público	en	remuneraciones	ha	crecido,	como	proporción	                                                  }	 Las	normas	que	rigen	el	sistema	no	tienen	flexibilidad;	y
     del	PBI,	de	3.9%12	en	1990	a	4.61%	en	el	2006	(según	el	Presupuesto	Institucional	de	Apertura	de	ese	                                                }	 La	utilización	de	los	cargos	de	confianza	política	es	una	forma	de	evadir	los	procesos	
     año).	Por	otro	lado,	como	porcentaje	del	presupuesto,	ese	gasto	se	ha	incrementado	de	19%	en	199013	                                                        de	promoción	y	selección.
     a	alrededor	de	28%	en	el	200614.	Si	a	esta	cifra	se	le	suma	el	gasto	en	pensiones,	más	del	40%	del	gasto	
     estatal	 se	 dirige	 a	 remuneraciones	 y	 gasto	 previsional15.	 Sin	 embargo,	 a	 pesar	 de	 este	 incremento,	                  Sin	 capacidad	 para	 atraer	 y	 colocar	 personal	 técnicamente	 calificado,	 con	 rigidez	 normativa	 y	
     según	señala	Ugarte,	este	nivel	de	gasto	es	consistente	con	el	promedio	regional	latinoamericano.	De	                              mecanismos	paralelos	de	contratación	que	fomentan	la	discrecionalidad	–lo	que	da	pie	a	clientelismo	
     igual	manera,	si	se	toma	en	consideración	la	cantidad	de	empleados	públicos	activos,	el	porcentaje	                                y	a	procesos	poco	transparentes–	y	con	carencia	de	incentivos	a	la	productividad,	queda	claro	que	
     de	la	fuerza	laboral	–más	de	800	mil	si	se	toma	en	cuenta	la	estimación	de	la	fuerza	laboral	en	los	                               el	Estado	difícilmente	podrá	proveer	sus	servicios	de	forma	eficaz	y	eficiente.	Por	tanto,	el	problema	
     gobiernos	locales	realizada	por	Mayén	Ugarte16–	con	respecto	al	total	de	la	población	está	alrededor	                              parece	estar	no	en	la	cantidad	de	empleados	públicos	sino	más	bien	en	el	costo	que	estos	representan	
     del	3%.	Contemplando	que	en	los	países	de	ingreso	medio	como	el	Perú	este	indicador	se	ubica	en	                                   (más	de	24	mil	millones	de	soles	según	el	presupuesto	del	2007,	incluyendo	el	gasto	previsional)	en	
     promedio	en	un	4.3%,	el	problema	principal	del	empleo	público	en	el	país	no	pareciera	estar	dado	por	                              relación	con	los	servicios	que	brindan.
     la	cantidad	de	personas	que	trabajan	para	el	Estado17.

     En	el	caso	de	la	calidad	del	empleo	público,	la	figura	es	bastante	distinta	y	bastante	más	preocupante.	                                        1.3. Dispersión de remuneraciones.
     Un	reciente	estudio	del	BID	sobre	la	calidad	del	servicio	civil	en	18	países	de	Latinoamérica	brinda	                                                Restricciones y discrecionalidad versus calidad
     información	muy	relevante	(y	preocupante)	sobre	la	calidad	del	servicio	civil	en	nuestro	país.	Dicho	
     estudio	calificó	al	servicio	civil	peruano	en	el	segundo	nivel	más	bajo	de	la	región	debido	a	una	serie	
     de	factores18:                                                                                                                     Un	 asunto	 que	 está	 en	 relación	 directa	 con	 la	 cantidad	 y	 calidad	 del	 gasto	 público	 global	 en	
                                                                                                                                        remuneraciones	 es	 el	 de	 los	 salarios	 individuales.	 La	 discusión	 suele	 centrarse	 en	 contrastar	 las	
                     }	 No	puede	asegurar	personal	con	la	capacidad	técnica	necesaria	ni,	mucho	menos,	                                 bajas	 remuneraciones	 del	 sector	 (lo	 que	 incidiría	 en	 menor	 motivación	 y	 productividad)	 contra	 los	
                           asegurar	que	las	capacidades	con	que	cuenta	sean	coherentes	con	las	funciones	de	                            funcionarios	de	“sueldos	dorados”.	Esta	discusión	pierde	de	vista	aspectos	más	importantes	y	urgentes	
                           la	organización;	                                                                                            en	relación	con	este	tema:	el	desorden	y	distorsiones	del	sistema	de	remuneraciones	y	la	especialización	
                                                                                                                                        requerida	en	ciertas	áreas	del	Estado.
                     }	 Faltan	 definiciones	 técnicas	 sobre	 los	 perfiles	 de	 los	 cargos;	 los	 sistemas	 de	
                           reclutamiento	 son	 inadecuados,	 especialmente	 para	 los	 niveles	 directivos,	 lo	
                                                                                                                                        Por	 un	 lado,	 se	 tiene	 el	 régimen	 público	 que	 comprende	 a	 empleados	 de	 la	 carrera	 administrativa	
                           que	 permite	 que	 prevalezcan	 formas	 paralelas	 de	 contratación	 –servicios	 no	
                                                                                                                                        (servidores	públicos)	clasificados	en	tres	grupos	ocupacionales	(Profesional,	Técnico	y	Auxiliar)	en	14	
                           personales–,	lo	que	facilita	que	el	ingreso	de	la	administración	pública	se	maneje	
                                                                                                                                        distintos	niveles19.	Según	el	D.L.	Nº	276,	la	remuneración	se	fija	según	el	escalafón	establecido	a	través	
                           discrecionalmente;
                                                                                                                                        de	estos	14	niveles.	Por	su	parte,	las	remuneraciones	de	los	funcionarios	públicos	(cargos	políticos	o	
     12
                                                                                                                                        de	confianza)	constan	de	8	niveles,	siendo	el	más	alto	el	salario	del	presidente	de	la	República20.	En	
       			Ugarte,	Mayén	(2005).	Apuntes para apoyar la discusión del proceso de descentralización.	Lima:	Fundación	Konrad	Adenauer	e	
     Instituto	Peruano	de	Economía	Social	de	Mercado,	pp.	90-91.
                                                                                                                                        cambio,	los	salarios	de	los	empleados	públicos	–sean	servidores	o	funcionarios–	que	no	están	dentro	
     13
       			Ugarte	(2005).	Op. cit.,	p.	90.
                                                                                                                                        del	 régimen	 público	 no	 se	 ajustan	 a	 estas	 restricciones.	 Adicionalmente,	 debe	 destacarse	 el	 efecto	
     1
       			Ley	de	Presupuesto	del	Sector	Público	para	el	año	2006.	Ley	Nº	28652.	Publicada	en	el	Diario	Oficial	El Peruano	el	22	de	
                                                                                                                                        restrictivo	que,	hasta	su	modificatoria,	tenía	la	Ley	Nº	20530	(cédula	viva)	en	las	remuneraciones,	a	
     diciembre	del	2005.                                                                                                                través	de	la	nivelación	automática	de	las	pensiones	que	conllevaba	(efecto	espejo)	y	del	consecuente	          	
     1
       			Ugarte	(2005).	Op. cit.,	p.	91.                                                                                               1
     1
                                                                                                                                           			Ley	de	bases	de	la	carrera	administrativa	y	de	remuneraciones	del	sector	público.	D.L.	Nº	276.	Publicado	en	el	Diario	Oficial	
       			Ugarte	estima	alrededor	de	155	mil	empleados	públicos	a	nivel	local.	Ibíd.	                                                   El Peruano	el	6	de	marzo	de	1984.
     1
       			Ugarte	(2006).	Op. cit.,	p.	2.                                                                                                20
                                                                                                                                            	 	 D.L.	 Nº	 276.	“Ningún	 funcionario	 ni	 servidor	 público	 podrá	 percibir	 en	 total	 remuneración	 superior	 al	 presidente	 de	 la	
     1
       			Ibíd.,	pp.	2-3.                                                                                                               República,	salvo	por	la	incidencia	de	la	bonificación	personal	o	por	Servicio	Exterior	de	la	República”	(Artículo	50).




14                                                                                                                                                                                                                                                                                         1
     Guías	temáticas	|	Reformas	clave	para	un	Estado	en	buen	estado
GUÍA TRES
                                                                                                                                                                                         Situación	actual	del	empleo	público.	El	laberinto	de	la	rigidez	y	el	desempeño	sin	empeño



     desembolso	 fiscal	 en	 ascenso.	 Esta	 es	 una	 de	 las	 causas	 por	 la	 que	 en	 muchos	 casos	 se	 optó	 por	                          Como	se	puede	apreciar,	hay	diversos	factores	que	afectan	la	calidad	del	sistema	de	empleo	público	
     usar	 regímenes	 alternativos	 o	 aumentar	 remuneraciones	 a	 través	 de	 beneficios	 no	 pensionables	                                   y	que	dificultan	la	labor	del	Estado.	En	general,	la	perforación	de	la	carrera	administrativa	a	través	de	
     –mecanismos	 dentro	 de	 los	 convenios	 de	 gestión,	 CAFAE21	 o	 bonificaciones	 especiales)–.	 Otro	                                    diversos	regímenes	de	contratación	ha	tenido	una	serie	de	efectos	nocivos	sobre	el	empleo	público,	
     elemento	a	resaltar	es	que,	en	muchos	casos,	las	mejoras	salariales	se	han	orientado	“a	los	empleados	                                     entre	los	que	destacan:
     del	menor	nivel	remunerativo	debido	a	su	mayor	poder	de	negociación	e	impacto	social	y	mediático,	
     y	no	necesariamente	a	mejorar	las	condiciones	laborales	de	los	cuadros	técnicos”22,	sin	tener	relación	
     directa	con	el	desempeño.	Esto	profundiza	el	desorden	y	la	distorsión	de	los	sueldos	dentro	del	Estado	
                                                                                                                                                                   }	 Amplias	diferencias	salariales	entre	la	máxima	y	mínima	escala	laboral,	especialmente	
                                                                                                                                                                         entre	los	regímenes	privado	y	público;
     y,	como	se	ha	mencionado,	genera	espacios	de	corrupción	y	clientelismo.


                                                                                                                                                                                                                                                                                                   1
                                                                                                                                                                   }	 “Achatamiento”	 de	 la	 pirámide	 salarial	 entre	 los	 niveles	 técnicos	 de	 la	 carrera	
     En	 cuanto	 a	 los	 niveles	 de	 las	 remuneraciones,	 hay	 dos	 efectos	 claros.	 Por	 un	 lado,	 las	 diferencias	                                                administrativa	con	respecto	al	nivel	operativo;
     entre	 los	 sueldos	 de	 los	 altos	 funcionarios	 (el	 nivel	 más	 alto)	 y	 los	 auxiliares	 (el	 nivel	 más	 bajo)	 es	
     considerable.	Según	Bonifacio	y	Falivene,	la	remuneración	en	el	nivel	máximo	es	89	veces	mayor	al	                                                            }	 Esquemas	de	contratación	que	fomentan	la	discrecionalidad	y	la	falta	de	transparencia	
     nivel	mínimo23	(de	aquí	la	crítica	a	los	famosos	“sueldos	dorados”).	Como	lo	señala	un	estudio	de	la	                                                               (no	hay	concurso	público);	y
     OIT,	el	“Sistema	Único	de	Remuneraciones	se	fue	desnaturalizando	en	la	década	del	90,	por	ser	de	muy	                                                         }	 El	concepto	de	carrera	pública	desvirtuado	en	tanto	que	en	el	país	ella	no	provee	un	
     difícil	aplicación	debido	a	su	rigidez.	Este	forzó	a	la	creación	de	una	política	remunerativa	paralela	para	                                                        “plan	de	vida	al	servicio	público”26.	
     los	trabajadores	contratados	del	régimen	privado,	produciéndose	una	gran	dispersión	salarial”24.	La	
     dispersión	y	las	grandes	diferencias	se	dan	principalmente	entre	el	régimen	público	en	relación	con	                                       Esto	se	traduce	en	graves	consecuencias	para	el	funcionamiento	del	Estado.	La	principal	es	posiblemente	
     los	empleados	del	régimen	privado	y	los	SNP.	                                                                                              la	poca	capacidad	que	existe	para	atraer	y	retener	empleados	de	calidad.	Asimismo,	se	fomenta	el	
                                                                                                                                                abuso	de	poder,	el	clientelismo,	el	nepotismo	y	la	corrupción	en	general	al	privilegiarse	mecanismos	
     Sin	 embargo,	 de	 acuerdo	 a	 la	 Comisión	 Zavala	 –Comisión	 Multisectorial	 encargada	 de	 estudiar	 la	                               de	contratación	con	altos	niveles	de	discrecionalidad.	Esto	redunda	de	manera	negativa	en	el	accionar	
     situación	 del	 personal	 de	 la	 administración	 pública	 central,	 creada	 mediante	 el	 D.S.	 Nº	 004-2001-                             del	Estado	y	en	la	efectividad	y	eficiencia	con	que	presta	sus	servicios	a	la	ciudadanía.		n
     TR–,	 la	 diferencia	 entre	 los	 niveles	 superiores	 de	 la	 carrera	 administrativa	 (Profesionales	 y	Técnicos)	
     con	 los	 auxiliares	 (el	 nivel	 más	 bajo	 de	 la	 carrera)	 no	 es	 tanta.	 Este	 achatamiento	 de	 la	 escala	 de	
     remuneraciones	también	es	perjudicial	ya	que	debilita	las	jerarquías	y	no	favorece	el	fortalecimiento	
     institucional.	 Tampoco	 permite	 que	 el	 Estado	 capte	 a	 profesionales	 calificados	 (Profesionales	 y	
     Técnicos)	para	las	labores	de	diseño	y	ejecución	de	políticas25.	Es	importante	recalcar,	además,	que	en	
     el	Estado	existe	una	serie	de	labores	altamente	especializadas	(en	algunos	casos	aún	más	que	en	el	
     sector	privado)	y,	por	tanto,	se	hace	más	difícil	encontrar	personal	adecuadamente	capacitado	para	
     cubrir	estas	plazas.	Por	ello	y	a	pesar	de	la	gran	discusión	que	se	suscita	alrededor	de	las	diferencias	
     entre	las	remuneraciones	en	el	sector	público,	es	importante	reconocer	que	al	menos	en	ciertas	áreas	
     es	necesario	realizar	un	esfuerzo	económico	para	atraer	personal	capacitado:	si	el	empleado	tiene	un	
     sueldo	alto	pero	realiza	una	labor	compleja	y	de	manera	efectiva	y	eficiente,	entonces	la	inversión	en	
     este	recurso	humano	es	rentable.	De	lo	contrario,	un	sistema	de	remuneraciones	que	no	diferencie	
     mucho	entre	técnicos	y	operativos	debilita	la	capacidad	del	Estado	para	proveer	sus	servicios	de	forma	
     eficaz	y	eficiente.

     21
        			Comités	de	Administración	de	los	Fondos	de	Asistencia	y	Estímulo.	Dentro	de	las	finalidades	perseguidas	por	dichos	fondos,	
     están	brindar	asistencia	familiar,	apoyar	actividades	de	recreación,	otorgar	premios	y	préstamos	para	adquisición	de	viviendas,	
     y	 financiar	 aguinaldos,	 asignaciones	 y	 gratificaciones.	 Es	 una	 manera	 de	 canalizar	 compensaciones	 no	 remunerativas	 a	 los	
     servidores	públicos.
     22
        			Ugarte	(2006).	Op. cit.,	p.	7.
     23
        			Cf.	Ibíd.,	p.	6.
     2
        			Villarroel,	Amalia	(2005).	Situación actual comparada de las relaciones laborales en el Sector Público de nueve países de América
     Latina (Argentina, Brasil y Chile; Colombia, Ecuador y Perú; Costa Rica, El Salvador y Panamá).	Lima:	Organización	Internacional	del	
     Trabajo,	p.	95.                                                                                                                            2
                                                                                                                                                  	 	 	 Oblitas,	 Mayra	 (2006).	“El	 Acuerdo	 Nacional	 y	 la	 modernización	 de	 la	 administración	 pública	 en	 el	 Perú”.	 En:	 XI Congreso
     2
        			Ugarte	(2006).	Op. cit.,	p.	6.                                                                                                       Internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y de la administración pública.	Ciudad	de	Guatemala,	7	-10	de	noviembre,	p.	4.




1                                                                                                                                                                                                                                                                                                  1
     Guías	temáticas	|	Reformas	clave	para	un	Estado	en	buen	estado
GUÍA TRES
     2                                                                                                                                           }	 El Proyecto de Ley de Incompatibilidades y Responsabilidades.	Proponían	responsabilidades	
                                                                                                                                                     de	los	empleados	públicos	pertinentes	a	la	regulación	de	conflictos	de	interés	y	ética	pública,	
     Avances normativos.                                                                                                                             tales	 como,	 por	 ejemplo,	 la	 obligación	 de	 los	 empleados	 públicos	 de	 presentar	 declaración	
                                                                                                                                                     jurada	al	momento	de	acceder	a	cargos	públicos;	y
     Un sistema por construir y mejorar                                                                                                          }	 El Proyecto de Ley de Sistema de Remuneraciones del Empleo Público.	Proponía	un	sistema	
                                                                                                                                                     de	remuneraciones	y	otros	conceptos	de	pago	para	los	funcionarios	y	servidores	públicos	y	
                                                                                                                                                     empleados	de	confianza,	tomando	como	referente	la	carrera	pública	administrativa.


     A	partir	del	año	2004,	en	el	Perú	se	ha	iniciado	un	nuevo	proceso	de	reforma	del	empleo	público,	                                                  2.1. La Ley General del Empleo Público.
     tomando	la	posta	del	proceso	que	se	frustró	a	mediados	de	la	década	de	1990.	El	proceso,	como	la	
     mayoría,	ha	estado	marcado	por	avances	y	retrocesos.	En	esta	primera	etapa	aún	se	está	dando	forma	
                                                                                                                                                             Un paso de primer orden
     a	los	aspectos	normativos	o	reglamentarios.	Si	bien	estos	son	importantes,	se	debe	tomar	en	cuenta,	
     como	señala	Ruffini,	que	en	muchos	países	“las	nuevas	regulaciones	no	han	sido	plenamente	aceptadas	                                   Los	primeros	cuatro	proyectos	fueron	presentados	y	se	unificaron	como	el	Proyecto	de	Ley	General	
     y	puestas	en	práctica.	Para	desarrollar	una	nueva	y	más	efectiva	gestión	de	las	personas,	es	necesario	                                de	Empleo	Público	(LGEP).	Por	su	parte,	el	proyecto	de	ley	de	Sistema	de	Remuneraciones	del	Empleo	
     primero	desarrollar	las	capacidades	de	los	directivos	y	cambiar	el	ethos	de	la	gestión,	en	el	interior	de	la	                          Público	 no	 se	 incorporó	 a	 la	 LGEP,	 ni	 se	 incluyeron	 en	 ella	 especificaciones	 sobre	 remuneraciones.	
     Administración	pública”27.	Este	apunte	es	clave	porque	señala	la	necesidad	(y	complejidad)	de	pasar	de	                                Como	antes	se	mencionó,	cuatro	de	los	proyectos	de	ley	que	señalaba	la	Ley	Marco	del	Empleo	Público	
     la	norma	a	la	implementación	y	que	el	hecho	de	contar	con	la	regulación	adecuada	no	es	suficiente.	                                    (proyectos	de	ley	de	la	Carrera	del	Servidor	Público,	de	Funcionarios	Públicos	y	Empleados	de	Confianza,	
                                                                                                                                            de	 Gestión	 del	 Empleo	 Público,	 y	 de	 Incompatibilidades	 y	 Responsabilidades)	 fueron	 remitidos	 al	
     El	primer	paso	importante	en	el	camino	de	reforma	se	da	con	la	promulgación	de	la	Ley	Marco	del	                                       Congreso	y	se	unificaron	en	el	Proyecto	de	Ley	General	del	Empleo	Público.	Sin	embargo,	este	proyecto	
     Empleo	Público	(Ley	Nº	28175)	en	el	mes	de	enero	de	2004.	Esta	ley	tiene	por	finalidad	señalar	las	                                    no	fue	aprobado	por	el	Pleno	del	Congreso	de	la	República	y	su	desarrollo	e	implementación	quedaron	
     directrices	para	la	formulación	de	otras	leyes	y	reglamentos	sobre	la	reforma	del	empleo	público.	Entre	                               en	suspenso.	Según	representantes	de	la	PCM,	el	proyecto	presentado	sería	de	aplicación	a	cerca	de	
     otros	detalles	importantes,	la	Ley	Nº	28175	define	tres	categorías	de	empleados	públicos	(funcionario	                                 180	mil	empleados	públicos,	“que	son	los	que	realizan	funciones	administrativas”28.	Esto	correspondería	
     público,	empleado	 de	confianza	y	servidor	 público)	 y	crea	el	Consejo	Superior	 del	Empleo	Público	                                  a	un	26%	de	la	fuerza	laboral	del	Estado	(o	37%	si	se	excluyen	los	regímenes	especiales	de	las	Fuerzas	
     (COSEP)	como	ente	rector	del	sistema,	así	como	el	Tribunal	de	Empleo	Público	(TEP).	En	este	caso,	los	                                 Armadas	 y	 la	 Policía).	 Si	 bien	 el	 proyecto	 de	 LGEP	 no	 fue	 aprobado	 en	 la	 legislatura	 anterior	 (julio	
     servidores	públicos	son	aquellos	que	se	incluyen	dentro	del	marco	de	la	carrera	administrativa.	A	la	Ley	                              de	2005-julio	de	2006)	y	no	ha	sido	presentado	nuevamente,	es	importante	revisar	sus	fortalezas	y	
     Marco	del	Empleo	Público	le	debían	seguir	cinco	proyectos	de	ley	más	específicos,	los	cuales	fueron	                                   debilidades	y	no	perderlo	de	vista	como	un	importante	aporte	al	debate	sobre	la	reforma	del	empleo	
     encargados	a	la	PCM.	Estos	son:                                                                                                        público	ya	que	fue	un	proyecto	ampliamente	discutido.

                                                                                                                                            El	proyecto	de	LGEP	introduce	algunos	aspectos	importantes	en	el	ámbito	del	empleo	público	que	
          }	 El Proyecto de Ley de la Carrera del Servidor Público.	Proponía	organizar	un	régimen	de	                                       deben	ser	tomados	en	cuenta	para	futuras	propuestas	de	reforma.	El	proyecto	define	la	estructura	
              carrera	pública	que	reposara	en	“el	mérito”	como	factor	determinante	para	el	ingreso,	progresión	                             de	 la	 carrera	 administrativa	 –que	 comprende	 a	 los	 servidores	 públicos	 pero	 no	 a	 los	 funcionarios	
              y	mantenimiento	de	buenos	funcionarios;                                                                                       públicos	 ni	 empleados	 de	 confianza–,	 así	 como	 el	 ingreso,	 progresión,	 capacitación	 y	 terminación	
          }	 El Proyecto de Ley de Funcionarios Públicos y Empleados de Confianza.	Proponía	señalar	                                        de	la	misma.	Vale	la	pena	resaltar	que	se	añaden	como	causas	de	cese	la	ineficiencia	comprobada	
              la	cuota	límite	para	el	personal	en	calidad	de	empleados	de	confianza	(5%	del	personal	total	de	                              (a	través	de	evaluaciones)	y	la	supresión	de	puestos	“por	proceso	de	desactivación,	reestructuración,	
              cada	entidad),	así	como	sus	derechos	y	responsabilidades;                                                                     fusión,	 reorganización	 declarada	 por	 razones	 técnicas	 o	 financieras”29.	 Asimismo,	 se	 crea	 el	 Régimen	
                                                                                                                                            Especial	 de	 Alta	 Gerencia	 Pública	 (tercer	 nivel	 jerárquico	 de	 la	 administración	 pública)	 para	 dotar	 de	
                                                                                                                                                                                                                                                                	
          }	 El Proyecto de Ley de Gestión del Empleo Público.	Proponía	que	el	Estado	tuviera	empleados	                                    mayor	eficacia	y	competitividad	a	estos	puestos	dentro	del	aparato	estatal30.	El	proyecto	crea	el	Consejo	
              de	carácter	temporal	o	accidental	por	un	periodo	no	mayor	a	doce	meses,	sin	prórroga,	de	                                     Superior	 del	 Empleo	 Público	 (COSEP)	 como	 ente	 rector	 del	 Sistema	 de	 Administración	 del	 Empleo	         	
              manera	que	se	eliminaran	los	contratos	por	SNP;                                                                                	
                                                                                                                                            2
                                                                                                                                              			Pro	Descentralización	y	Comisión	de	Descentralización,	Regionalización	y	Modernización	de	la	Gestión	del	Estado	(2005).	
                                                                                                                                            Aportes al debate en temas de descentralización - 2004: Desarrollo de la Ley Marco del Empleo Público.	Lima,	p.	11.
                                                                                                                                            2
                                                                                                                                              			Proyecto	de	Ley	General	del	Empleo	Público	-	Artículo	46,	p.	33.
     2                                                                                                                                     30
       			Longo,	Francisco	(2001).	La reforma del servicio civil en las democracias avanzadas: Mérito con flexibilidad.	Washington	D.C.:	     			Según	la	clasificación	de	funcionarios	contenida	en	el	artículo	53°	del	proyecto,	el	primer	nivel	jerárquico	es	el	funcionario	
     Banco	Interamericano	de	Desarrollo,	p.	44.                                                                                             que	se	ha	incorporado	a	la	función	pública	por	elección	popular	(confianza	política	originaria)	o	por	nombramiento	regulado	




1                                                                                                                                                                                                                                                                                  19
     Guías	temáticas	|	Reformas	clave	para	un	Estado	en	buen	estado
GUÍA TRES
                                                                                                                                                                                                                      Avances	normativos.	Un	sistema	por	construir	y	mejorar



     Público.	La	Escuela	Nacional	de	Administración	Pública	(ENAP)	y	el	Tribunal	del	Empleo	Público	(TEP)	                                                             }	 Se	limita	excesivamente	la	duración	del	empleo	en	el	régimen	de	Alta	Gerencia	a	
     son	órganos	desconcentrados	del	COSEP.	La	ENAP	es	la	entidad	encargada	de	la	capacitación	mientras	                                                                   dos	años.	Si	la	labor	desempeñada	es	buena,	se	ha	recomendado	que	ese	plazo	sea	
     que	el	TEP	actúa	como	“última instancia administrativa para los recursos de apelación interpuestos
                                   última	instancia	administrativa	para	los	recursos	de	apelación	interpuestos	                                                            prorrogable.	Esta	recomendación	resulta	razonable,	en	tanto	que	una	restricción	tan	
     contra	 los	 actos	 de	 las	 entidades	 de	 la	 administración	 pública	 en	 materia	 de	 acceso,	 capacitación,	                                                     categórica	sería	infundada	e	innecesaria;
     ascenso,	 calificación,	 desplazamiento,	 régimen	 disciplinario	 y	 terminación	 del	 empleo	 público”31.	
                                                                                                                                                                       }	 El	proyecto	cifra	en	5%	la	cantidad	de	empleados	de	confianza	que	puede	haber	en	
     Asimismo,	se	establece	el	régimen	de	incompatibilidades,	prohibiciones,	infracciones	y	sanciones	al	
                                                                                                                                                                           una	institución	y	los	limita	a	aquellos	trabajadores	que	desarrollan	cargos	técnicos	
     personal	del	Empleo	Público.	Si	bien	el	proyecto	de	LGEP	es	un	avance	importante	en	la	reforma	del	
                                                                                                                                                                           o	políticos.	Por	un	lado,	se	ha	objetado	poner	el	tope	a	los	empleados	de	confianza	
     empleo	público,	existe	una	serie	de	observaciones	al	respecto.
                                                                                                                                                                           como	 un	 porcentaje,	 ya	 que	 esto	 puede	 generar	 distorsiones	 dependiendo	 del	
                                                                                                                                                                           tamaño	de	la	entidad.	Por	otro	lado,	la	exigencia	de	que	los	empleados	de	confianza	
     Probablemente,	uno	los	principales	argumentos	en	contra	de	la	ley	es	el	referido	al	costo	fiscal,	sobre	el	
                                                                                                                                                                           desempeñen	 cargos	 políticos	 o	 técnicos	 le	 resta	 la	 posibilidad	 al	 funcionario	 de	
     cual	había	grandes	discrepancias	(según	la	PCM	era	de	S/.	200	millones,	mientras	que	el	MEF	estimaba	
                                                                                                                                                                           que	nombra	a	de	contratar	personas	cercanas	a	su	entorno	como	empleados	de	
     S/.	2	mil	millones)32.	Hay,	sin	embargo,	una	serie	de	consideraciones	adicionales	que	se	han	planteado	
                                                                                                                                                                           confianza	pero	en	labores	de	apoyo	(asistente,	secretaria).	Ambos	cuestionamientos	
     sobre	el	proyecto	que	se	presentó	ante	el	Pleno33:
                                                                                                                                                                           capturan	puntos	importantes	y,	en	nuestra	perspectiva,	deben	ser	atendidos	tratando	



                                                                                                                                                                                                                                                                               2
                                                                                                                                                                           de	combinar	un	tope	estricto	–esencial	para	controlar	posibles	abusos	de	poder	y	
                       }	 La	norma	también	se	aplicaría	a	los	gobiernos	locales,	que	presentan	un	alto	grado	                                                              clientelismo–	con	mecanismos	que	brinden	alguna	flexibilidad	para	acomodarse	a	
                             de	heterogeneidad	en	tamaño,	recursos	y	capacidad	de	gestión.	Si	bien	el	COSEP	                                                               los	contextos	y	necesidades	específicas	a	cada	situación	o	entidad.	En	ese	sentido,	
                             tiene	 facultades	 para	 aprobar	 normas	 especiales	 para	 los	 gobiernos	 locales	 más	                                                     se	trata	de	afinar	los	mecanismos	que	normen	el	tope,	de	modo	armónico	entre	los	
                             pequeños	 –menos	 de	 150	 mil	 habitantes–	 en	 cuanto	 a	 capacitación,	 selección	 y	                                                      aspectos	cualitativos	y	cuantitativos.	Por	último,	el	proyecto	le	asigna	al	titular	de	la	
                             evaluación	de	personal,	sería	recomendable	incluir	todos	los	aspectos	contenidos	                                                             entidad	la	facultad	de	asignar	beneficios	adicionales	a	los	empleados	de	confianza,	
                             en	el	proyecto	(como	remuneraciones,	beneficios,	gestión	de	personal,	etc.)	y	excluir	                                                        lo	que	podría	prestarse	a	abusos;
                             inicialmente	a	los	gobiernos	locales	de	la	norma	para	que	el	COSEP	pueda	realizar	
                                                                                                                                                                       }	 En	cuanto	al	régimen	de	faltas	y	sanciones,	se	discute	que	la	lista	de	infracciones	
                             estudios	y	formular	propuestas	pertinentes;
                                                                                                                                                                           sea	tan	específica	debido	a	que	puede	generar	vacíos	que	la	ley	en	ocasiones	no	
                       }	 Es	 desproporcionado	 el	 lapso	 de	 permanencia	 concedido	 a	 los	 trabajadores	 que	                                                          prevé.	Asimismo,	dentro	del	proceso	de	sanción	no	se	regulan	de	forma	ordenada	
                             reciban	 la	 calificación	 más	 baja	 en	 las	 evaluaciones,	 denominada	 “personal	 de	                                                      las	 etapas	 y	 garantías	 que	 se	 debe	 observar.	 Es	 importante	 atender	 todas	 estas	
                             rendimiento	 sujeto	 a	 observación”.	 Para	 pasar	 a	 la	 evaluación	 especial	 del	 COSEP	                                                  consideraciones	 pero,	 a	 la	 vez,	 queremos	 señalar	 que	 es	 igualmente	 importante	
                             deben	haber	tenido	tres	evaluaciones	consecutivas	con	la	calificación	más	baja	o	                                                             lograr	un	balance	adecuado	entre	lo	específico	y	lo	que	se	debe	dejar	de	margen	
                             tres	 alternas	 en	 cinco	 años,	 que	 es	 el	 tiempo	 durante	 el	 cual	 los	 trabajadores	 así	                                             para	 casos	 no	 previstos.	 Ello	 incluye	 algo	 que	 es	 fundamental:	 dejar	 en	 claro	 el	
                             calificados	se	podrían	mantener	en	el	empleo	público;                                                                                         espíritu	de	la	norma,	de	modo	que	lo	demasiado	específico	no	pueda	escaparse	y	
                       }	 La	centralización	de	ciertas	funciones	dentro	del	COSEP	implica	ciertas	dificultades.	                                                           que	se	tenga	criterio	y	orientación	para	abordar	lo	no	previsto;	y
                             Por	 un	 lado,	 se	 cuestiona	 que	 haga	 la	 evaluación	 especial	 sobre	 los	 trabajadores	                                             }	 Como	se	mencionó	anteriormente,	el	proyecto	no	incluye	normas	sobre	el	sistema	
                             de	“rendimiento	 sujeto	 a	 observación”	 ya	 que	 esta	 se	 realizaría	 sobre	 la	 base	 de	                                                 de	remuneraciones,	lo	que	además	dificulta	estimar	el	costo	de	la	reforma.	De	ahí	
                             criterios	diferentes	a	los	aplicados	por	la	entidad.	De	otro	lado,	se	rebate	el	hecho	                                                        podemos	entender	que	el	asunto	del	costo	sea	objeto	de	las	mayores	controversias	
                             de	que	el	encargado	de	elaborar	los	perfiles	y	conducir	los	procesos	de	selección	                                                            y	críticas;	pero	el	tema	de	fondo	es	que	no	se	tiene	cómo	hacer	una	estimación	del	
                             dentro	del	régimen	de	Alta	Gerencia	sea	el	COSEP	y	no	las	mismas	dependencias	                                                                costo	ni	cómo,	por	tanto,	proyectar	un	análisis	que	enfoque	los	costos	considerando	
                             que	contratan,	debido	a	la	diversidad	de	instituciones,	cargos	y	especialidades	que	                                                          los	beneficios	que	acarree	la	implementación	de	los	sistemas	propuestos	por	la	ley.	
                             deberán	ser	evaluadas;
                                                                                                                                                   A	 pesar	 de	 dichos	 cuestionamientos,	 el	 proyecto	 de	 Ley	 General	 de	 Empleo	 Público	 es	 un	 avance	
     por	 ley.	 El	 segundo	 nivel	 está	 constituido	 por	 funcionarios	 públicos	 de	 libre	 nombramiento	 y	 remoción,	 realizados	 por	 un	    en	la	dirección	correcta	y	se	debe	resaltar	la	amplia	discusión	que	se	suscitó	durante	su	elaboración.	
     funcionario	 de	 primer	 nivel	 jerárquico	 (ministros,	 viceministros,	 gerentes	 de	 gobiernos	 regionales	 y	 locales,	 presidentes	 de	   Sin	embargo,	la	ausencia	de	regulación	en	materia	de	remuneraciones	es	una	falencia	importante	ya	
     organismos	públicos	descentralizados	y	otros).	Pollarolo,	Pierina	(2006).	Análisis técnico-administrativo de los impactos directos
     e indirectos del proyecto de ley relacionado con el empleo público.	Documento	de	trabajo.	Lima:	Programa	de	Modernización	y	
                                                                                                                                                   que,	como	lo	señala	Pollarolo,	“las	remuneraciones	son	un	componente	inseparable	de	un	régimen	
     Descentralización	del	Estado,	p.	10.                                                                                                          de	 empleo”34.	 Por	 eso	 la	 propuesta	 es	 un	 esquema	 flexible	 que	 permita	 diferentes	 escalas	 según	
                                                                                                                                                                                                                                                               	
     31
        			Proyecto	de	Ley	General	del	Empleo	Público	-	Artículo	88,	p.	49.                                                                        	
     32
        			Prodes	y	Comisión	de	Descentralización,	Regionalización y modernización de la gestión del Estado. Op.	cit.,	p.	12.
     33                                                                                                                                            3
        			Pollarolo.	Op. cit.,	pp.	4-15.                                                                                                           			Ibíd.,	p.	14.




20                                                                                                                                                                                                                                                                              21
     Guías	temáticas	|	Reformas	clave	para	un	Estado	en	buen	estado
GUÍA TRES
                                                                                                                                                                                                                           Avances	normativos.	Un	sistema	por	construir	y	mejorar



     entidades,	 retribuyendo	 el	 buen	 desempeño	 pero	 que	 a	 su	 vez	 esté	 ordenado	 y	 reglamentado35.	                             estos	dispositivos	legales	intentan	dar	una	medida	de	orden	y	promover	la	austeridad	con	respecto	a	
     Esta	recomendación	está	en	línea	con	la	crítica	que	realiza	Longo	a	muchos	sistemas	de	empleo	que	                                    las	remuneraciones	en	el	sector	público,	no	se	puede	dejar	de	indicar	que	también	se	corre	el	riesgo	de	
     remuneran	de	acuerdo	a	escalafón	sin	tomar	en	cuenta	las	responsabilidades	y	carga	de	trabajo	que	                                    achatar	los	sueldos,	lo	que	podría	conducir	a	“la	descapitalización	humana	del	sector	público,	ya	que	
     puede	tener	un	puesto	específico.	                                                                                                    las	remuneraciones	insuficientes	conducirán	a	una	migración	de	profesionales	de	primera	categoría”37.	
                                                                                                                                           Como	nota	Pollarolo,	la	normativa	“impide	establecer	una	política	de	remuneraciones	adecuada	para	
                                                                                                                                           la	administración	pública	pues	establece	un	único	índice	de	referencia	y	un	tope	máximo,	similar	a	la	
                2.2. La Unidad Remunerativa del Sector Público(URSP).                                                                      remuneración	de	un	congresista.	Existen	en	la	administración	pública	cargos	clave,	que	no	son	más	
                     Entre la austeridad y la competencia técnica                                                                          de	20,	que	pueden	requerir	de	una	remuneración	mayor”38.	Si	bien	el	tema	de	la	austeridad	es	muy	
                                                                                                                                           importante,	no	se	puede	enfocar	la	reforma	del	empleo	público	simplemente	como	un	problema	de	
                                                                                                                                           salarios	altos	sino	que	debe	considerarse	de	modo	principal	el	tema	de	la	eficiencia.	De	esta	forma,	
     Con	 respecto	 a	 las	 remuneraciones,	 aunque	 únicamente	 en	 relación	 con	 los	 niveles	 más	 altos	 del	                         la	 reducción	 de	 salarios	 puede	 ser	 un	 arma	 de	 doble	 filo	 ya	 que,	 por	 un	 lado,	 reduce	 gastos	 en	 el	
     Estado,	en	el	año	2004	se	aprueba	la	“Ley	que	Desarrolla	el	Artículo	39	de	la	Constitución	Política	en	lo	                            corto	plazo	pero,	también,	puede	generar	pérdidas	mayores	al	hacer	aún	más	difícil	atraer	o	retener	
     que	se	refiere	a	la	Jerarquía	y	Remuneraciones	de	los	Alto	Funcionarios	y	Autoridades	del	Estado”	(Ley	                               funcionarios	y	servidores	públicos	de	alta	calidad	–ante	salarios	más	competitivos	en	el	sector	privado,	



                                                                                                                                                                                                                                                                                              2
     Nº	28212).	Luego,	mediante	el	D.S.	Nº	046-2006-PCM	se	fija	el	monto	de	la	Unidad	Remunerativa	del	                                    como	lo	muestra	el	gráfico–	y,	por	ende,	afectar	la	calidad	y	eficiencia	de	los	servicios	del	Estado.	n
     Sector	Público	(URSP)	para	el	año	2007	en	S/.	2,600	y,	a	través	del	Decreto	de	Urgencia	Nº	019-2006,	se	
     fijan	los	montos	de	los	altos	funcionarios	y	autoridades	del	Estado.	
                                                                                                                                                                        Remuneración	comparativa	mensualizada	de	altos	funcionarios:
     36
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                          LA UNIDAD REMUNERATIVA DEL SECTOR PÚBLICO
                                                                Remuneración                                                                                35.000
                    Cargo                                                                                                                                                      32.500
                                                    Ley		                 D.S.	Nº	046-006-PCM	/		
                                                                                                                                                            30.000
                                                  Nº	8                    D.U.	Nº	09-006
                                    No	mayor	a	10	URSP	y	mayor	                                                                                             25.000
      Presidente	de	la	República    a	las	de	los	Congresistas	de	la	  6.154	URSP	(S/.	16,000)
                                    República                                                                                                               20.000
                                                                                                                                                                                                                17.286                           15.600
      Congresistas	y	Ministros      6	URSP	por	todo	concepto          6	URSP	(S/.	15,600)                                                                   15.000

      Presidentes	regionales	y	     Máximo	5.5	URSP                   Máximo	5.5	URSP	(S/.14,300)
                                                                                                                                                            10.000
      Alcalde	de	Lima	Metropolitana
      Alcaldes	provinciales	y	      Máximo	4.25	URSP                  Máximo	4.25	URSP	(S/.	11,050)                                                          5.000
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                                                                                                                                                                                                                                          N° 28812 y el DS N° 046 –
                                    Alcalde	respectivo                Alcalde	respectivo                                                                                                                                                        2006 – PCM



     Aparte	 de	 fijar	 la	 escala	 de	 remuneraciones	 en	 los	 niveles	 más	 altos	 del	 gobierno,	 estas	 normas	
     establecen	que	el	presidente	de	la	República	tiene	la	remuneración	más	alta	y	que	ningún	funcionario	
     público,	empleado	de	confianza	o	servidor	público	puede	percibir	una	remuneración	mayor	a	la	de	
     los	altos	funcionarios	consignados	en	la	Ley	Nº	28212	(similar	a	lo	estipulado	en	el	D.L.	Nº	276).	Si	bien	
     3
       				Ibíd.                                                                                                                           3
     3                                                                                                                                      			Ver:	http://www.justiciaviva.org.pe/justiciamail/jm0259.htm
       	 	 El	 Decreto	 Supremo	 Nº	 025–2007–PCM	 de	 marzo	 de	 2007	 establece	 una	 escala	 de	 remuneraciones	 para	 los	 alcaldes	   3
     provinciales	y	distritales	de	acuerdo	a	la	población	electoral	de	su	circunscripción.	Se	establecen	21	topes	remunerativos.	El	         			Pollarolo.	Op. cit.,	p.	14.
                                                                                                                                           3
     primero	es	para	el	Alcalde	de	Lima	Metropolitana	(5.5	URSP,	al	igual	que	en	la	Ley	Nº	28212)	y	luego	hay	20	niveles	para	los	demás	     	 	 La	 remuneración	 resulta	 de	 la	 división	 del	 ingreso	 anual	 fijo	 entre	 14	 (sin	 incluir	 el	 componente	 variable).	 BBVA	 Banco	
     alcaldes	provinciales	y	distritales	que	van	desde	4.25	URSP	hasta	0.4	URSP.	                                                          Continental	(2007).	Situación Perú Primer Trimestre 2007.	Lima:	Servicio	de	Estudios	Económicos,	BBVA	Banco	Continental,	p.	10.




22                                                                                                                                                                                                                                                                                             23
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Reformas clave para un Estado en buen estado - Guía TRES

  • 1. Guías temáticas REFORMAS CLAVE PARA UN ESTADO EN BUEN ESTADO GUÍATRES u La reforma del empleo público. El servicio como profesión TRANSPARENCIA Colección Agenda Integridad
  • 2. GUÍATRES Guías temáticas Reformas clave para un Estado en buen estado ª La reforma del empleo público. El servicio como profesión Colección Agenda Integridad TRANSPARENCIA
  • 3. GUÍA TRES Índice Presentación 5 Introducción 7 1 Situación actual del empleo público. El laberinto de la rigidez y el desempeño sin empeño Guías temáticas Reformas clave para un Estado en buen estado 1.1. Regímenes laborales. La profusión de la rigidez 11 1.2. Cantidad, calidad y gasto. Retos de proporción y resultados 14 u Guía tres 1.3. Dispersión salarial. Restricciones y discrecionalidad versus calidad 15 La reforma del empleo público. El servicio como profesión 2 2 Avances normativos. Un sistema por construir y mejorar © Asociación Civil Transparencia 2.1. La Ley General del Empleo Público. Un paso de primer orden 19 Av. Belén 389 2.2. La Unidad Remunerativa del Sector Público (URSP). San Isidro, Lima 27, Perú Entre la austeridad y la competencia técnica 22 Teléfonos: (511) 441-3234, 441-3995, 441-3916 Fax: (511) 221-7265 www.transparencia.org.pe 3 3 Modelos de servicio civil. ¿Qué tipo de empleo público buscar E-mail: contactenos@transparencia.org.pe y para qué? Elaboración y edición: Asociación Civil Transparencia. Equipo responsable: Ennio Fermi, Jaime Márquez, 3.1. Sistemas de empleo y carrera. Flexibilidad y profesionalismo Ignacio Montero y Elsa Bardález, con la asistencia de Andrea Alfaro para el servicio público 24 Corrección de estilo y cuidado de edición: Fortunata Barrios Diseño, diagramación y carátula: Claudia Sarmiento 3.2. Objetivos del servicio civil. ¿Qué buscamos de la carrera pública? 26 Impresión: Primera edición: Lima, junio de 2007 4 4 El empleo público en la legislatura actual. ISBN: La necesidad de trabajar sobre lo avanzado 27 Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú No 2007- Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproducción total o parcial de este documento, con propósitos no comerciales, siempre y cuando se otorguen los créditos respectivos a Transparencia. u Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo brindado por el Fondo Ítalo Peruano (FIP) en el marco Nota al lector: Transparencia es una institución dedicada a la construcción de la democracia política y de firme adhesión a sus principios de dignidad, autonomía, igualdad y no discriminación. En sus textos adopta la terminología clásica del masculino genérico del proyecto Agenda por la integridad institucional: Un Estado para la ciudadanía. para referirse a hombres y mujeres. Este es únicamente un recurso que busca dar uniformidad, sencillez y fluidez a la composición y a la lectura del texto. No disminuye en absoluto el compromiso con que Transparencia aborda la igualdad de género.
  • 4. GUÍA TRES Presentación ¿Cómo avanzar y cuál es la agenda pendiente para lograr un empleo público de calidad que asegure servicios públicos eficaces y eficientes? 29 La democracia tiene más legitimidad; que cualquier otro régimen político para que sus capacidad generar Glosario 31 justicia, bienestar social y pero cristalizar esa capacidad requiere reglas, los procedimientos y el Estado de Derecho se enraícen. Para contribuir a que esto suceda, desde fines de 2005, Transparencia desarrolla el proyecto “Agenda por la integridad Enlaces de interés 37 institucional: Un Estado para la ciudadanía”, con apoyo del Fondo Ítalo Peruano (FIP). Su finalidad es fomentar que la reforma del Estado sea a la vez un esfuerzo coherente y eficaz para combatir la corrupción y para lograr una buena gestión pública. Así, Transparencia busca ayudar a que el Estado logre capacidades que le permitan alcanzar una gestión ética y eficiente, con un funcionamiento y control democráticos que son necesarios no solo para servir realmente a la ciudadanía y lograr calidad en el gasto público, sino para atacar de raíz la corrupción. Por ello, promueve que vinculemos la reforma y modernización del Estado a la idea de una estrategia nacional de integridad, que se apoye en el instrumental institucional de la democracia y envuelva un aporte del conjunto de actores estatales, políticos y de la sociedad civil. La noción básica es establecer en los procesos de reforma y modernización del Estado cauces institucionales que limiten la corrupción y la discrecionalidad en el ejercicio del poder, así como mecanismos y procedimientos que incentiven y condicionen positivamente rectitud, legalidad y eficiencia en la función pública. Con ello, Transparencia propugna que se superen la fragmentación y el énfasis en las dimensiones judicial y sancionadora que han caracterizado a la lucha anticorrupción. Dicho de otro modo, si queremos desarraigar la corrupción del Estado, su combate tiene que ligarse a la reforma del Estado y enmarcarse en ella. Si queremos que nuestros esfuerzos por cambiar el Estado funcionen, es necesario basarlos en un enfoque coherente e integral, aun cuando se avance por partes y con distintos tiempos. En este sentido, el enfoque que plantea Transparencia se apoya en los cuerpos de saber más reconocidos hoy en las ciencias políticas (incluyendo la teoría democrática moderna), la economía política y el estudio de la administración y políticas públicas. También acoge el modelo anticorrupción de Transparency Internacional, el “Sistema Nacional de Integridad” como enfoque holístico para la transparencia y responsabilización [accountability]1. En el Perú, la visión común que aún se tiene del Estado podría resumirse así: malos servicios, mala atención al público (que incluso puede ser maltrato), mucha corrupción y arbitrariedad. Estamos lejos de tener un Estado capaz de llevar desarrollo al ciudadano, que Cf. Transparency International (TI) - Jeremy Pope (2000): TI Source Book 2000: Confronting Corruption: The Elements of a National Integrity System; p. i (en About the Source Book): www.transparency.org/publications/ sourcebook
  • 5. GUÍA TRES le haga valer sus derechos y libertades, que le responda por sus acciones, donde reine la legalidad en vez de la arbitrariedad, y que sea eficaz y eficiente. Para tenerlo, debe haber en Introducción él exigibilidad o responsabilización (accountability, ‘la capacidad, disposición y obligación de dar cuentas’) y transparencia. Estas dos indisociables cualidades condensan un valor democrático fundamental y tienen además un enorme alcance instrumental: al demandar claridad en las reglas, funciones, procedimientos y gasto, hacen la gestión ordenada y eficiente y sus resultados, evaluables. Hacen controlable el proceso de administración pública. Acaban con la arbitrariedad que deja espacios a la corrupción y la facilitan. Ni un adoctrinamiento en valores de honestidad ni una postrera identificación de culpables eliminan las oportunidades para la corrupción; y, por ello, no podremos conducir el servicio El principal recurso con que cuenta el Estado es su personal. Por intermedio de este, su acción se desarrolla y sus servicios resultantes se generan. Además, todas las reformas y del Estado hacia el ciudadano mientras ella desvíe recursos y favores hacia particulares. Si herramientas de gestión que se expondrán en las guías requieren de ese personal para ser queremos un Estado que se oriente y responda a la ciudadanía, necesitamos buena calidad diseñadas e implementadas exitosamente. Por ello, es fundamental que el Estado cuente en la gestión pública. Ello requiere que el Estado cumpla con condiciones esenciales de con el personal idóneo, correctamente ubicado, capacitado, motivado y remunerado para exigibilidad y que su funcionamiento sea eficiente, eficaz y transparente. brindar los servicios del Estado y, especialmente, para implementar las reformas y asegurar que el Estado brinde sus servicios a la ciudadanía de la manera más eficaz y eficiente Con el espíritu de contribuir a estas condiciones y a la consolidación democrática, posible. Transparencia quiere aportar a un acercamiento serio y técnico, difusión y reflexión acerca de algunos grandes temas que ha identificado como clave en el proceso de construcción El instrumento fundamental para contar con un empleo público de calidad es la llamada institucional que los peruanos tenemos por delante y, específicamente, en el fortalecimiento carrera pública. La carrera pública “regula el ingreso, los derechos y los deberes de aquellos de la calidad de la gestión pública. Estos temas se desarrollan en cada volumen de esta servidores públicos que con carácter estable prestan servicios de naturaleza permanente colección de Guías temáticas2, “Reformas clave para un Estado en buen estado” y son en la administración pública”3. Por su fin último, la actividad pública difiere de la privada, cuatro: principalmente en que la primera busca el interés público mientras que la segunda se basa en la obtención de ganancias (o utilidades). Debido a esto y a que los cargos en el Ñ Guía uno Sin conflictos de interés. Transparencia y buen uso del poder público sector público pueden ser afectados por presiones políticas o requerir altos niveles de Ñ Guía dos Modernización del Estado. Eficiencia y eficacia en servicio de la especialización –lo que conlleva que ciertos puestos sean difíciles de cubrir–, la naturaleza ciudadanía de las reglas que rige el empleo público suele tener mayor rigidez que la de la actividad Ñ Guía tres La reforma del empleo público. El servicio como profesión privada. Ñ Guía cuatro Control desde el Estado. Integridad, responsabilización y calidad en la El empleo público es un sistema fundamental en el Estado porque dicta la forma en que gestión pública este selecciona, asciende, incentiva, evalúa, capacita, remunera a su personal y prescinde de él. Por tanto, incide directamente en la capacidad que tiene el Estado para atraer, mantener Un volumen introductorio a esta colección, la Guía cero, “Un Estado para la ciudadanía. y mejorar los recursos humanos que tiene a su disposición. De este modo, un sistema que Reformas estatales como construcción de integridad”, presenta el enfoque general y un no ofrece las herramientas para seleccionar al personal idóneo, capacitarlo, remunerarlo y breve panorama de los temas y problemas que tratará cada una de las guías. ascenderlo según corresponda, o que mantiene a empleados improductivos, redundará en una labor ineficiente e ineficaz en la prestación de los servicios del Estado a la ciudadanía. La presente guía, “La reforma del empleo público. El servicio como profesión”, desarrolla la Más aún, en un contexto de reforma o modernización del Estado en el cual se implementan temática de la regulación del empleo público, que se vincula al profesionalismo, capacidad nuevas políticas de Estado, herramientas de gestión o se crean nuevas instituciones, no y eficacia del personal del Estado constituido como un servicio civil. n poder reunir los recursos humanos apropiados para implementar estos cambios se puede convertir en un significativo freno al proceso. Asimismo, un sistema desordenado e ineficiente se puede volver una fuente de corrupción al permitir espacios para casos de clientelismo y abuso de poder, entre otros problemas. Como lo señala el BID en un estudio reciente, de la manera en que el “servicio civil esté organizado y realice su trabajo dependerán en buena medida el desarrollo económico de un país, la legitimidad del Estado y, en última instancia, 3 Cada una de ellas incluye un glosario con los términos relevantes en la problemática abordada. Ugarte, Mayén (2006). El empleo público. Documento de trabajo inédito. Lima: Transparencia, p. 1. Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 6. la consolidación de la democracia”4. Por ello, no contar con un servicio civil de calidad es uno de los principales escollos que enfrenta el proceso de modernización tanto como el de desarrollo. La situación actual del empleo público en el Estado peruano dista de tener las condiciones de un verdadero servicio civil, ordenado y profesional. Actualmente, en el Estado coexisten diversos regímenes de contratación, cada uno sujeto a “principios, criterios y normas distintos. Esto ha tenido por consecuencia que el empleo público se encuentre en situación caótica, en la cual el concepto de carrera pública es por demás difuso y en la que no existe una política coherente y centralizada en materia de capacitación, calificación y cuadros profesionales”5. El resultado de esta falta de orden produce, además, sistemas en los que no es raro retener a empleados de bajo desempeño o contar con empleados sin ningún tipo de beneficios sociales6. Por tanto, no existen la estructura ni los incentivos adecuados para garantizar la captación (o retención) de recursos humanos de calidad y asegurar un desempeño óptimo de los empleados públicos. Este es un factor clave, ya que aún cuando se disponga de los instrumentos de gestión apropiados para ejecutar políticas que promuevan la eficiencia en la administración pública, también es fundamental contar con los recursos humanos para implementarlas. El sistema de carrera actual dificulta que el Estado reúna estos recursos. Por ello, es importante emprender la reforma del sistema de empleo público con la finalidad de regular mejor el ingreso, ascenso y remuneraciones del sector público, instaurando los conceptos de mérito y desempeño como principios rectores del sistema. Por otro lado, es necesario incluir incentivos y penalidades adecuados, ligados a la evaluación del desempeño de los empleados públicos. Contar con un sistema de carrera adecuado es tanto un fin (asegurar los recursos humanos óptimos dentro del Estado) como un medio para lograr un Estado más eficaz y eficiente. Hay que subrayar que, en este contexto, la gravitación del empleo y carrera magisteriales –que tienen un régimen especial y comprenden casi la tercera parte del empleo público– es enorme y, por tanto, será crucial cómo se les aborde y regule. Sin embargo, es preciso tener en consideración que este es un proceso costoso en términos fiscales y sociales, por lo que se debe avanzar con firmeza pero con cautela. Este proceso no solo requiere de los criterios técnicos adecuados sino también de apoyo político sostenido –como cualquier reforma– debido a que se trata de un proceso de largo plazo que indudablemente generará resistencias –como cualquier proceso de cambio–. La presente guía, “La reforma del empleo público. El servicio como profesión”, desarrolla la temática de la regulación del empleo público, que se vincula al profesionalismo, capacidad y eficacia del personal del Estado constituido como un servicio civil. n Echebarría, Koldo (2006). “Introducción”. En Síntesis del diagnóstico institucional de sistemas de servicio civil. Editor: Koldo Echebarría. Washington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, p. vii. Villarán, Fernando (2006). Aportes para el gobierno peruano 2006-2011: Modernización del Estado. Lima: Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES), p. 40. Ugarte, Mayén y Carlos Oliva (2006). Modernización de la administración pública: Por un Estado efectivo y eficiente. Documento de trabajo inédito. Lima: Transparencia, p. 19. Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 7. GUÍA TRES 1 Situación actual del empleo público. El laberinto de la rigidez y el desempeño sin empeño Como se señaló anteriormente, dentro del empleo público coexisten varios regímenes, ninguno de los cuales es adecuado para asegurar y promover un buen desempeño del empleado público. Más aún, la coexistencia de diversos regímenes de empleo público dificulta el establecimiento de políticas integrales para este ámbito. En términos generales, según señala Ugarte, “la carrera pública prácticamente no existe”. Por lo tanto, un primer paso fundamental para iniciar un proceso de cambio es establecer una línea de base con datos e indicadores iniciales, conocer en detalle cuál es la situación actual. El censo de empleados públicos realizado Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) a fines del 2004 es un primer paso importante en esta dirección7. 1.1. Regímenes laborales. La profusión de la rigidez Según el censo, en el año 2004 el Estado peruano contaba casi con un millón 373 mil empleados públicos, de los cuales el 50% (688,366) eran pensionistas. Del resto, es decir, del total de empleados públicos activos, el 67% correspondería al régimen de la carrera administrativa (D.L. N° 276), el 5% al régimen privado (D.L. N° 728), el 19% a los regímenes especiales de las fuerzas armadas y policiales, y el 9% trabajan bajo la modalidad conocida como servicios no personales (SNP). Excluyendo a los regímenes especiales de las fuerzas armadas y policiales, se puede apreciar que en el Estado se manejan dos regímenes laborales, el del servicio público (D.L Nº 276) y el de la actividad privada (D.L Nº 728). A estos se suma la categoría de SNP, que “no corresponde en la actualidad a ninguna categoría jurídica específica ni tiene precedentes claros en la legislación peruana”8. Ministerio de Economía y Finanzas (2004). “Resumen Ejecutivo”. En: Banco de Datos de Servidores Públicos del Estado, pp. 6-8. Estos datos no incluyen a quienes trabajan en las entidades de tratamiento empresarial, empresas de FONAFE y gobiernos locales, ni a quienes prestan servicios al sector público a través de sistemas de intermediación laboral. Iacoviello, Mercedes y Laura Zuvanic (2006). “Síntesis del diagnóstico: Caso Perú”. Síntesis del diagnóstico institucional de sistemas de servicio civil. Editor: Koldo Echebarría. Washington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, p. 423. 11
  • 8. GUÍA TRES Situación actual del empleo público. El laberinto de la rigidez y el desempeño sin empeño EMPLEADOS PÚBLICOS En el régimen público, el empleo “es de naturaleza estatutaria, las prestaciones del trabajador se (Distribución por situación laboral) determinan por normas de carácter imperativo, de alcance general y sin autonomía de la voluntad. Todos los elementos de la relación laboral están fijados previamente en la norma (normas de derecho administrativo), que incluye el ingreso por concurso, la categoría y cargo, los derechos y deberes, la remuneración, el cese por causales específicas, etc.”. En cambio, el régimen privado se regula por el derecho laboral, es bastante más flexible y se inicia como “producto de la voluntad de las partes que dan inicio a la relación y –respetando ciertos mínimos no negociables– determinan su contenido, incluyendo la remuneración”9. Finalmente, están los denominados SNP, grupo conformado por 1 trabajadores que prestan sus servicios profesionales bajo la modalidad de contratos de servicios. Estos empleados no son incorporados a las planillas del Estado ni son reconocidos jurídicamente como PENSIONISTAS ; 50% DL 276; 67% trabajadores –a pesar de que las características de la relación hacen evidente que se trata de una relación laboral y no civil– salvo en las normas que asignan responsabilidades10. DL 276 ; 33% SNP; 9% DL 728 ; 3% FFAA y FFPP; 19% De esta forma se configura en el Estado una contraposición de regímenes laborales. Uno, el público, FFAA y FFPP ; 10% DL 728; 5% es más rígido, por lo que podría contribuir al fortalecimiento institucional y a desarrollar la carrera SNP ; 4% administrativa. El privado y los SNP ofrecen mayor flexibilidad, lo que le puede permitir al Estado “reaccionar a las exigencias del mercado, en el que, como cualquier otro agente, compite por los mejores recursos”11. Esto explicaría en parte por qué el Estado utilizaría en ciertos casos el régimen 1,372,742 684,376 laboral privado o contrataría a través de servicios no personales en lugar de utilizar el régimen del D.L. Nº 276. Sin embargo, al intentar evadir la rigidez y/o la prohibición de nombramientos emanada de las reglas de austeridad (debido a la nivelación, que ellos acarreaban, con los pensionistas de la Ley Nº u 20530 - cédula viva), se perfora la carrera administrativa al contratar empleados públicos sin derechos LOS REGÍMENES ESPECIALES laborales reconocidos (SNP) y sin hacerlo a través de concurso público. Ello debilita la institucionalidad y facilita esquemas clientelistas en el Estado. u Dentro del régimen de empleo público existen las denominadas carreras especiales El hecho de que dentro del Estado existan varios regímenes laborales no es un problema en sí mismo. que se rigen por sus propias normas. Las carreras especiales son: Es más, en algunos casos es una herramienta útil para distinguir entre labores dentro del Estado que pueden requerir distintos niveles de protección o remuneración, incluso dentro de una misma entidad. ∫ a) Carrera de magistrados; a) Carrera de magistrados; El tema clave en el caso peruano es que los distintos regímenes de contratación se usan sin un orden ∫ b) Carrera diplomática; b) Carrera diplomática; reglamentado, más como un mecanismo que permite evadir la rigidez del D.L. Nº 276, las reglas de ∫ c) Carrera magisterial; c) Carrera magisterial; austeridad y los procesos por concurso público para el acceso. Este desorden laboral apunta a otros ∫ d) Carrera de docentes universitarios; d) Carrera de docentes universitarios; ∫ e) Carrera de los profesionales de la salud; e) Carrera de los profesionales de la salud; problemas fundamentales dentro del sistema de empleo público en el Estado. Estos están referidos a ∫ f ) Carrera del personal militar; y ) Carrera del personal militar; y la calidad, cantidad, gasto estatal y remuneraciones de los empleados públicos. Todos estos temas son ∫ g) Carrera del personal policial. g) Carrera del personal policial. tratados desde distintas perspectivas dentro del debate acerca del empleo público y todos ofrecen luces sobre el camino a seguir. u Salvo las carreras del personal militar y policial, las carreras especiales se rigen por el D.L. Salvo las carreras del personal militar y policial, las carreras especiales se rigen por el D.L. Nº 276 –y probablemente por una eventual Ley General del Empleo Público– a menos que este contravenga las normas del régimen especial. u La carrera magisterial –que se encuentra actualmente en discusión en el Congreso– es La carrera magisterial –que se encuentra actualmente en discusión en el Congreso– es de especial importancia debido a que agruparía a cerca de un tercio de los empleados públicos, ubicados en los gobiernos regionales y el sector educación. u A pesar de regirse por normas distintas, es importante que los regímenes especiales A pesar de regirse por normas distintas, es importante que los regímenes especiales se basen en el mérito, fundamentado en el desempeño y la evaluación periódica y se Ugarte. Op. cit., p. 3. eviten las distorsiones y rigideces del sistema de empleo público actual. rigideces del sistema de empleo público actual. del 10 Ibíd., p. 4. 11 Ibíd. 12 13 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 9. GUÍA TRES Situación actual del empleo público. El laberinto de la rigidez y el desempeño sin empeño } Se carece de estímulos asociados a resultados –con la tímida excepción de los 1.2. Cantidad, calidad y gasto. convenios de gestión (de FONAFE) o los convenios de administración por resultados Retos de proporción y resultados (del MEF)–; el resto de supuestos estímulos son mecanismos de compensación económica para el salario y en la práctica se rigen por variables de orden político como las demandas de incremento negociadas por los sindicatos; Los cuestionamientos tanto a la cantidad como a la calidad de los empleados públicos son una } La existencia de distintos regímenes laborales especiales dificulta el establecimiento constante. Por un lado, se argumenta que el aparato estatal está sobredimensionado, por lo que los de políticas de solución integrales; gastos asignados a remuneraciones son excesivos y esto incide en que el Estado no gaste en necesidades 1 más urgentes. Revisando las cifras, el gasto público en remuneraciones ha crecido, como proporción } Las normas que rigen el sistema no tienen flexibilidad; y del PBI, de 3.9%12 en 1990 a 4.61% en el 2006 (según el Presupuesto Institucional de Apertura de ese } La utilización de los cargos de confianza política es una forma de evadir los procesos año). Por otro lado, como porcentaje del presupuesto, ese gasto se ha incrementado de 19% en 199013 de promoción y selección. a alrededor de 28% en el 200614. Si a esta cifra se le suma el gasto en pensiones, más del 40% del gasto estatal se dirige a remuneraciones y gasto previsional15. Sin embargo, a pesar de este incremento, Sin capacidad para atraer y colocar personal técnicamente calificado, con rigidez normativa y según señala Ugarte, este nivel de gasto es consistente con el promedio regional latinoamericano. De mecanismos paralelos de contratación que fomentan la discrecionalidad –lo que da pie a clientelismo igual manera, si se toma en consideración la cantidad de empleados públicos activos, el porcentaje y a procesos poco transparentes– y con carencia de incentivos a la productividad, queda claro que de la fuerza laboral –más de 800 mil si se toma en cuenta la estimación de la fuerza laboral en los el Estado difícilmente podrá proveer sus servicios de forma eficaz y eficiente. Por tanto, el problema gobiernos locales realizada por Mayén Ugarte16– con respecto al total de la población está alrededor parece estar no en la cantidad de empleados públicos sino más bien en el costo que estos representan del 3%. Contemplando que en los países de ingreso medio como el Perú este indicador se ubica en (más de 24 mil millones de soles según el presupuesto del 2007, incluyendo el gasto previsional) en promedio en un 4.3%, el problema principal del empleo público en el país no pareciera estar dado por relación con los servicios que brindan. la cantidad de personas que trabajan para el Estado17. En el caso de la calidad del empleo público, la figura es bastante distinta y bastante más preocupante. 1.3. Dispersión de remuneraciones. Un reciente estudio del BID sobre la calidad del servicio civil en 18 países de Latinoamérica brinda Restricciones y discrecionalidad versus calidad información muy relevante (y preocupante) sobre la calidad del servicio civil en nuestro país. Dicho estudio calificó al servicio civil peruano en el segundo nivel más bajo de la región debido a una serie de factores18: Un asunto que está en relación directa con la cantidad y calidad del gasto público global en remuneraciones es el de los salarios individuales. La discusión suele centrarse en contrastar las } No puede asegurar personal con la capacidad técnica necesaria ni, mucho menos, bajas remuneraciones del sector (lo que incidiría en menor motivación y productividad) contra los asegurar que las capacidades con que cuenta sean coherentes con las funciones de funcionarios de “sueldos dorados”. Esta discusión pierde de vista aspectos más importantes y urgentes la organización; en relación con este tema: el desorden y distorsiones del sistema de remuneraciones y la especialización requerida en ciertas áreas del Estado. } Faltan definiciones técnicas sobre los perfiles de los cargos; los sistemas de reclutamiento son inadecuados, especialmente para los niveles directivos, lo Por un lado, se tiene el régimen público que comprende a empleados de la carrera administrativa que permite que prevalezcan formas paralelas de contratación –servicios no (servidores públicos) clasificados en tres grupos ocupacionales (Profesional, Técnico y Auxiliar) en 14 personales–, lo que facilita que el ingreso de la administración pública se maneje distintos niveles19. Según el D.L. Nº 276, la remuneración se fija según el escalafón establecido a través discrecionalmente; de estos 14 niveles. Por su parte, las remuneraciones de los funcionarios públicos (cargos políticos o 12 de confianza) constan de 8 niveles, siendo el más alto el salario del presidente de la República20. En Ugarte, Mayén (2005). Apuntes para apoyar la discusión del proceso de descentralización. Lima: Fundación Konrad Adenauer e Instituto Peruano de Economía Social de Mercado, pp. 90-91. cambio, los salarios de los empleados públicos –sean servidores o funcionarios– que no están dentro 13 Ugarte (2005). Op. cit., p. 90. del régimen público no se ajustan a estas restricciones. Adicionalmente, debe destacarse el efecto 1 Ley de Presupuesto del Sector Público para el año 2006. Ley Nº 28652. Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 22 de restrictivo que, hasta su modificatoria, tenía la Ley Nº 20530 (cédula viva) en las remuneraciones, a diciembre del 2005. través de la nivelación automática de las pensiones que conllevaba (efecto espejo) y del consecuente 1 Ugarte (2005). Op. cit., p. 91. 1 1 Ley de bases de la carrera administrativa y de remuneraciones del sector público. D.L. Nº 276. Publicado en el Diario Oficial Ugarte estima alrededor de 155 mil empleados públicos a nivel local. Ibíd. El Peruano el 6 de marzo de 1984. 1 Ugarte (2006). Op. cit., p. 2. 20 D.L. Nº 276. “Ningún funcionario ni servidor público podrá percibir en total remuneración superior al presidente de la 1 Ibíd., pp. 2-3. República, salvo por la incidencia de la bonificación personal o por Servicio Exterior de la República” (Artículo 50). 14 1 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 10. GUÍA TRES Situación actual del empleo público. El laberinto de la rigidez y el desempeño sin empeño desembolso fiscal en ascenso. Esta es una de las causas por la que en muchos casos se optó por Como se puede apreciar, hay diversos factores que afectan la calidad del sistema de empleo público usar regímenes alternativos o aumentar remuneraciones a través de beneficios no pensionables y que dificultan la labor del Estado. En general, la perforación de la carrera administrativa a través de –mecanismos dentro de los convenios de gestión, CAFAE21 o bonificaciones especiales)–. Otro diversos regímenes de contratación ha tenido una serie de efectos nocivos sobre el empleo público, elemento a resaltar es que, en muchos casos, las mejoras salariales se han orientado “a los empleados entre los que destacan: del menor nivel remunerativo debido a su mayor poder de negociación e impacto social y mediático, y no necesariamente a mejorar las condiciones laborales de los cuadros técnicos”22, sin tener relación directa con el desempeño. Esto profundiza el desorden y la distorsión de los sueldos dentro del Estado } Amplias diferencias salariales entre la máxima y mínima escala laboral, especialmente entre los regímenes privado y público; y, como se ha mencionado, genera espacios de corrupción y clientelismo. 1 } “Achatamiento” de la pirámide salarial entre los niveles técnicos de la carrera En cuanto a los niveles de las remuneraciones, hay dos efectos claros. Por un lado, las diferencias administrativa con respecto al nivel operativo; entre los sueldos de los altos funcionarios (el nivel más alto) y los auxiliares (el nivel más bajo) es considerable. Según Bonifacio y Falivene, la remuneración en el nivel máximo es 89 veces mayor al } Esquemas de contratación que fomentan la discrecionalidad y la falta de transparencia nivel mínimo23 (de aquí la crítica a los famosos “sueldos dorados”). Como lo señala un estudio de la (no hay concurso público); y OIT, el “Sistema Único de Remuneraciones se fue desnaturalizando en la década del 90, por ser de muy } El concepto de carrera pública desvirtuado en tanto que en el país ella no provee un difícil aplicación debido a su rigidez. Este forzó a la creación de una política remunerativa paralela para “plan de vida al servicio público”26. los trabajadores contratados del régimen privado, produciéndose una gran dispersión salarial”24. La dispersión y las grandes diferencias se dan principalmente entre el régimen público en relación con Esto se traduce en graves consecuencias para el funcionamiento del Estado. La principal es posiblemente los empleados del régimen privado y los SNP. la poca capacidad que existe para atraer y retener empleados de calidad. Asimismo, se fomenta el abuso de poder, el clientelismo, el nepotismo y la corrupción en general al privilegiarse mecanismos Sin embargo, de acuerdo a la Comisión Zavala –Comisión Multisectorial encargada de estudiar la de contratación con altos niveles de discrecionalidad. Esto redunda de manera negativa en el accionar situación del personal de la administración pública central, creada mediante el D.S. Nº 004-2001- del Estado y en la efectividad y eficiencia con que presta sus servicios a la ciudadanía. n TR–, la diferencia entre los niveles superiores de la carrera administrativa (Profesionales y Técnicos) con los auxiliares (el nivel más bajo de la carrera) no es tanta. Este achatamiento de la escala de remuneraciones también es perjudicial ya que debilita las jerarquías y no favorece el fortalecimiento institucional. Tampoco permite que el Estado capte a profesionales calificados (Profesionales y Técnicos) para las labores de diseño y ejecución de políticas25. Es importante recalcar, además, que en el Estado existe una serie de labores altamente especializadas (en algunos casos aún más que en el sector privado) y, por tanto, se hace más difícil encontrar personal adecuadamente capacitado para cubrir estas plazas. Por ello y a pesar de la gran discusión que se suscita alrededor de las diferencias entre las remuneraciones en el sector público, es importante reconocer que al menos en ciertas áreas es necesario realizar un esfuerzo económico para atraer personal capacitado: si el empleado tiene un sueldo alto pero realiza una labor compleja y de manera efectiva y eficiente, entonces la inversión en este recurso humano es rentable. De lo contrario, un sistema de remuneraciones que no diferencie mucho entre técnicos y operativos debilita la capacidad del Estado para proveer sus servicios de forma eficaz y eficiente. 21 Comités de Administración de los Fondos de Asistencia y Estímulo. Dentro de las finalidades perseguidas por dichos fondos, están brindar asistencia familiar, apoyar actividades de recreación, otorgar premios y préstamos para adquisición de viviendas, y financiar aguinaldos, asignaciones y gratificaciones. Es una manera de canalizar compensaciones no remunerativas a los servidores públicos. 22 Ugarte (2006). Op. cit., p. 7. 23 Cf. Ibíd., p. 6. 2 Villarroel, Amalia (2005). Situación actual comparada de las relaciones laborales en el Sector Público de nueve países de América Latina (Argentina, Brasil y Chile; Colombia, Ecuador y Perú; Costa Rica, El Salvador y Panamá). Lima: Organización Internacional del Trabajo, p. 95. 2 Oblitas, Mayra (2006). “El Acuerdo Nacional y la modernización de la administración pública en el Perú”. En: XI Congreso 2 Ugarte (2006). Op. cit., p. 6. Internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y de la administración pública. Ciudad de Guatemala, 7 -10 de noviembre, p. 4. 1 1 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 11. GUÍA TRES 2 } El Proyecto de Ley de Incompatibilidades y Responsabilidades. Proponían responsabilidades de los empleados públicos pertinentes a la regulación de conflictos de interés y ética pública, Avances normativos. tales como, por ejemplo, la obligación de los empleados públicos de presentar declaración jurada al momento de acceder a cargos públicos; y Un sistema por construir y mejorar } El Proyecto de Ley de Sistema de Remuneraciones del Empleo Público. Proponía un sistema de remuneraciones y otros conceptos de pago para los funcionarios y servidores públicos y empleados de confianza, tomando como referente la carrera pública administrativa. A partir del año 2004, en el Perú se ha iniciado un nuevo proceso de reforma del empleo público, 2.1. La Ley General del Empleo Público. tomando la posta del proceso que se frustró a mediados de la década de 1990. El proceso, como la mayoría, ha estado marcado por avances y retrocesos. En esta primera etapa aún se está dando forma Un paso de primer orden a los aspectos normativos o reglamentarios. Si bien estos son importantes, se debe tomar en cuenta, como señala Ruffini, que en muchos países “las nuevas regulaciones no han sido plenamente aceptadas Los primeros cuatro proyectos fueron presentados y se unificaron como el Proyecto de Ley General y puestas en práctica. Para desarrollar una nueva y más efectiva gestión de las personas, es necesario de Empleo Público (LGEP). Por su parte, el proyecto de ley de Sistema de Remuneraciones del Empleo primero desarrollar las capacidades de los directivos y cambiar el ethos de la gestión, en el interior de la Público no se incorporó a la LGEP, ni se incluyeron en ella especificaciones sobre remuneraciones. Administración pública”27. Este apunte es clave porque señala la necesidad (y complejidad) de pasar de Como antes se mencionó, cuatro de los proyectos de ley que señalaba la Ley Marco del Empleo Público la norma a la implementación y que el hecho de contar con la regulación adecuada no es suficiente. (proyectos de ley de la Carrera del Servidor Público, de Funcionarios Públicos y Empleados de Confianza, de Gestión del Empleo Público, y de Incompatibilidades y Responsabilidades) fueron remitidos al El primer paso importante en el camino de reforma se da con la promulgación de la Ley Marco del Congreso y se unificaron en el Proyecto de Ley General del Empleo Público. Sin embargo, este proyecto Empleo Público (Ley Nº 28175) en el mes de enero de 2004. Esta ley tiene por finalidad señalar las no fue aprobado por el Pleno del Congreso de la República y su desarrollo e implementación quedaron directrices para la formulación de otras leyes y reglamentos sobre la reforma del empleo público. Entre en suspenso. Según representantes de la PCM, el proyecto presentado sería de aplicación a cerca de otros detalles importantes, la Ley Nº 28175 define tres categorías de empleados públicos (funcionario 180 mil empleados públicos, “que son los que realizan funciones administrativas”28. Esto correspondería público, empleado de confianza y servidor público) y crea el Consejo Superior del Empleo Público a un 26% de la fuerza laboral del Estado (o 37% si se excluyen los regímenes especiales de las Fuerzas (COSEP) como ente rector del sistema, así como el Tribunal de Empleo Público (TEP). En este caso, los Armadas y la Policía). Si bien el proyecto de LGEP no fue aprobado en la legislatura anterior (julio servidores públicos son aquellos que se incluyen dentro del marco de la carrera administrativa. A la Ley de 2005-julio de 2006) y no ha sido presentado nuevamente, es importante revisar sus fortalezas y Marco del Empleo Público le debían seguir cinco proyectos de ley más específicos, los cuales fueron debilidades y no perderlo de vista como un importante aporte al debate sobre la reforma del empleo encargados a la PCM. Estos son: público ya que fue un proyecto ampliamente discutido. El proyecto de LGEP introduce algunos aspectos importantes en el ámbito del empleo público que } El Proyecto de Ley de la Carrera del Servidor Público. Proponía organizar un régimen de deben ser tomados en cuenta para futuras propuestas de reforma. El proyecto define la estructura carrera pública que reposara en “el mérito” como factor determinante para el ingreso, progresión de la carrera administrativa –que comprende a los servidores públicos pero no a los funcionarios y mantenimiento de buenos funcionarios; públicos ni empleados de confianza–, así como el ingreso, progresión, capacitación y terminación } El Proyecto de Ley de Funcionarios Públicos y Empleados de Confianza. Proponía señalar de la misma. Vale la pena resaltar que se añaden como causas de cese la ineficiencia comprobada la cuota límite para el personal en calidad de empleados de confianza (5% del personal total de (a través de evaluaciones) y la supresión de puestos “por proceso de desactivación, reestructuración, cada entidad), así como sus derechos y responsabilidades; fusión, reorganización declarada por razones técnicas o financieras”29. Asimismo, se crea el Régimen Especial de Alta Gerencia Pública (tercer nivel jerárquico de la administración pública) para dotar de } El Proyecto de Ley de Gestión del Empleo Público. Proponía que el Estado tuviera empleados mayor eficacia y competitividad a estos puestos dentro del aparato estatal30. El proyecto crea el Consejo de carácter temporal o accidental por un periodo no mayor a doce meses, sin prórroga, de Superior del Empleo Público (COSEP) como ente rector del Sistema de Administración del Empleo manera que se eliminaran los contratos por SNP; 2 Pro Descentralización y Comisión de Descentralización, Regionalización y Modernización de la Gestión del Estado (2005). Aportes al debate en temas de descentralización - 2004: Desarrollo de la Ley Marco del Empleo Público. Lima, p. 11. 2 Proyecto de Ley General del Empleo Público - Artículo 46, p. 33. 2 30 Longo, Francisco (2001). La reforma del servicio civil en las democracias avanzadas: Mérito con flexibilidad. Washington D.C.: Según la clasificación de funcionarios contenida en el artículo 53° del proyecto, el primer nivel jerárquico es el funcionario Banco Interamericano de Desarrollo, p. 44. que se ha incorporado a la función pública por elección popular (confianza política originaria) o por nombramiento regulado 1 19 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 12. GUÍA TRES Avances normativos. Un sistema por construir y mejorar Público. La Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP) y el Tribunal del Empleo Público (TEP) } Se limita excesivamente la duración del empleo en el régimen de Alta Gerencia a son órganos desconcentrados del COSEP. La ENAP es la entidad encargada de la capacitación mientras dos años. Si la labor desempeñada es buena, se ha recomendado que ese plazo sea que el TEP actúa como “última instancia administrativa para los recursos de apelación interpuestos última instancia administrativa para los recursos de apelación interpuestos prorrogable. Esta recomendación resulta razonable, en tanto que una restricción tan contra los actos de las entidades de la administración pública en materia de acceso, capacitación, categórica sería infundada e innecesaria; ascenso, calificación, desplazamiento, régimen disciplinario y terminación del empleo público”31. } El proyecto cifra en 5% la cantidad de empleados de confianza que puede haber en Asimismo, se establece el régimen de incompatibilidades, prohibiciones, infracciones y sanciones al una institución y los limita a aquellos trabajadores que desarrollan cargos técnicos personal del Empleo Público. Si bien el proyecto de LGEP es un avance importante en la reforma del o políticos. Por un lado, se ha objetado poner el tope a los empleados de confianza empleo público, existe una serie de observaciones al respecto. como un porcentaje, ya que esto puede generar distorsiones dependiendo del tamaño de la entidad. Por otro lado, la exigencia de que los empleados de confianza Probablemente, uno los principales argumentos en contra de la ley es el referido al costo fiscal, sobre el desempeñen cargos políticos o técnicos le resta la posibilidad al funcionario de cual había grandes discrepancias (según la PCM era de S/. 200 millones, mientras que el MEF estimaba que nombra a de contratar personas cercanas a su entorno como empleados de S/. 2 mil millones)32. Hay, sin embargo, una serie de consideraciones adicionales que se han planteado confianza pero en labores de apoyo (asistente, secretaria). Ambos cuestionamientos sobre el proyecto que se presentó ante el Pleno33: capturan puntos importantes y, en nuestra perspectiva, deben ser atendidos tratando 2 de combinar un tope estricto –esencial para controlar posibles abusos de poder y } La norma también se aplicaría a los gobiernos locales, que presentan un alto grado clientelismo– con mecanismos que brinden alguna flexibilidad para acomodarse a de heterogeneidad en tamaño, recursos y capacidad de gestión. Si bien el COSEP los contextos y necesidades específicas a cada situación o entidad. En ese sentido, tiene facultades para aprobar normas especiales para los gobiernos locales más se trata de afinar los mecanismos que normen el tope, de modo armónico entre los pequeños –menos de 150 mil habitantes– en cuanto a capacitación, selección y aspectos cualitativos y cuantitativos. Por último, el proyecto le asigna al titular de la evaluación de personal, sería recomendable incluir todos los aspectos contenidos entidad la facultad de asignar beneficios adicionales a los empleados de confianza, en el proyecto (como remuneraciones, beneficios, gestión de personal, etc.) y excluir lo que podría prestarse a abusos; inicialmente a los gobiernos locales de la norma para que el COSEP pueda realizar } En cuanto al régimen de faltas y sanciones, se discute que la lista de infracciones estudios y formular propuestas pertinentes; sea tan específica debido a que puede generar vacíos que la ley en ocasiones no } Es desproporcionado el lapso de permanencia concedido a los trabajadores que prevé. Asimismo, dentro del proceso de sanción no se regulan de forma ordenada reciban la calificación más baja en las evaluaciones, denominada “personal de las etapas y garantías que se debe observar. Es importante atender todas estas rendimiento sujeto a observación”. Para pasar a la evaluación especial del COSEP consideraciones pero, a la vez, queremos señalar que es igualmente importante deben haber tenido tres evaluaciones consecutivas con la calificación más baja o lograr un balance adecuado entre lo específico y lo que se debe dejar de margen tres alternas en cinco años, que es el tiempo durante el cual los trabajadores así para casos no previstos. Ello incluye algo que es fundamental: dejar en claro el calificados se podrían mantener en el empleo público; espíritu de la norma, de modo que lo demasiado específico no pueda escaparse y } La centralización de ciertas funciones dentro del COSEP implica ciertas dificultades. que se tenga criterio y orientación para abordar lo no previsto; y Por un lado, se cuestiona que haga la evaluación especial sobre los trabajadores } Como se mencionó anteriormente, el proyecto no incluye normas sobre el sistema de “rendimiento sujeto a observación” ya que esta se realizaría sobre la base de de remuneraciones, lo que además dificulta estimar el costo de la reforma. De ahí criterios diferentes a los aplicados por la entidad. De otro lado, se rebate el hecho podemos entender que el asunto del costo sea objeto de las mayores controversias de que el encargado de elaborar los perfiles y conducir los procesos de selección y críticas; pero el tema de fondo es que no se tiene cómo hacer una estimación del dentro del régimen de Alta Gerencia sea el COSEP y no las mismas dependencias costo ni cómo, por tanto, proyectar un análisis que enfoque los costos considerando que contratan, debido a la diversidad de instituciones, cargos y especialidades que los beneficios que acarree la implementación de los sistemas propuestos por la ley. deberán ser evaluadas; A pesar de dichos cuestionamientos, el proyecto de Ley General de Empleo Público es un avance por ley. El segundo nivel está constituido por funcionarios públicos de libre nombramiento y remoción, realizados por un en la dirección correcta y se debe resaltar la amplia discusión que se suscitó durante su elaboración. funcionario de primer nivel jerárquico (ministros, viceministros, gerentes de gobiernos regionales y locales, presidentes de Sin embargo, la ausencia de regulación en materia de remuneraciones es una falencia importante ya organismos públicos descentralizados y otros). Pollarolo, Pierina (2006). Análisis técnico-administrativo de los impactos directos e indirectos del proyecto de ley relacionado con el empleo público. Documento de trabajo. Lima: Programa de Modernización y que, como lo señala Pollarolo, “las remuneraciones son un componente inseparable de un régimen Descentralización del Estado, p. 10. de empleo”34. Por eso la propuesta es un esquema flexible que permita diferentes escalas según 31 Proyecto de Ley General del Empleo Público - Artículo 88, p. 49. 32 Prodes y Comisión de Descentralización, Regionalización y modernización de la gestión del Estado. Op. cit., p. 12. 33 3 Pollarolo. Op. cit., pp. 4-15. Ibíd., p. 14. 20 21 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  • 13. GUÍA TRES Avances normativos. Un sistema por construir y mejorar entidades, retribuyendo el buen desempeño pero que a su vez esté ordenado y reglamentado35. estos dispositivos legales intentan dar una medida de orden y promover la austeridad con respecto a Esta recomendación está en línea con la crítica que realiza Longo a muchos sistemas de empleo que las remuneraciones en el sector público, no se puede dejar de indicar que también se corre el riesgo de remuneran de acuerdo a escalafón sin tomar en cuenta las responsabilidades y carga de trabajo que achatar los sueldos, lo que podría conducir a “la descapitalización humana del sector público, ya que puede tener un puesto específico. las remuneraciones insuficientes conducirán a una migración de profesionales de primera categoría”37. Como nota Pollarolo, la normativa “impide establecer una política de remuneraciones adecuada para la administración pública pues establece un único índice de referencia y un tope máximo, similar a la 2.2. La Unidad Remunerativa del Sector Público(URSP). remuneración de un congresista. Existen en la administración pública cargos clave, que no son más Entre la austeridad y la competencia técnica de 20, que pueden requerir de una remuneración mayor”38. Si bien el tema de la austeridad es muy importante, no se puede enfocar la reforma del empleo público simplemente como un problema de salarios altos sino que debe considerarse de modo principal el tema de la eficiencia. De esta forma, Con respecto a las remuneraciones, aunque únicamente en relación con los niveles más altos del la reducción de salarios puede ser un arma de doble filo ya que, por un lado, reduce gastos en el Estado, en el año 2004 se aprueba la “Ley que Desarrolla el Artículo 39 de la Constitución Política en lo corto plazo pero, también, puede generar pérdidas mayores al hacer aún más difícil atraer o retener que se refiere a la Jerarquía y Remuneraciones de los Alto Funcionarios y Autoridades del Estado” (Ley funcionarios y servidores públicos de alta calidad –ante salarios más competitivos en el sector privado, 2 Nº 28212). Luego, mediante el D.S. Nº 046-2006-PCM se fija el monto de la Unidad Remunerativa del como lo muestra el gráfico– y, por ende, afectar la calidad y eficiencia de los servicios del Estado. n Sector Público (URSP) para el año 2007 en S/. 2,600 y, a través del Decreto de Urgencia Nº 019-2006, se fijan los montos de los altos funcionarios y autoridades del Estado. Remuneración comparativa mensualizada de altos funcionarios: 36 sector público y sector privado (nuevos soles)39 LA UNIDAD REMUNERATIVA DEL SECTOR PÚBLICO Remuneración 35.000 Cargo 32.500 Ley D.S. Nº 046-006-PCM / 30.000 Nº 8 D.U. Nº 09-006 No mayor a 10 URSP y mayor 25.000 Presidente de la República a las de los Congresistas de la 6.154 URSP (S/. 16,000) República 20.000 17.286 15.600 Congresistas y Ministros 6 URSP por todo concepto 6 URSP (S/. 15,600) 15.000 Presidentes regionales y Máximo 5.5 URSP Máximo 5.5 URSP (S/.14,300) 10.000 Alcalde de Lima Metropolitana Alcaldes provinciales y Máximo 4.25 URSP Máximo 4.25 URSP (S/. 11,050) 5.000 distritales36 0 Consejeros Regionales y No más del 30% de la No más del 30% de la Regidores remuneración del Presidente o remuneración del Presidente o Gerentes corporativos sector privado Gerentes no corporativos sector privado Tope establecido por la Ley N° 28812 y el DS N° 046 – Alcalde respectivo Alcalde respectivo 2006 – PCM Aparte de fijar la escala de remuneraciones en los niveles más altos del gobierno, estas normas establecen que el presidente de la República tiene la remuneración más alta y que ningún funcionario público, empleado de confianza o servidor público puede percibir una remuneración mayor a la de los altos funcionarios consignados en la Ley Nº 28212 (similar a lo estipulado en el D.L. Nº 276). Si bien 3 Ibíd. 3 3 Ver: http://www.justiciaviva.org.pe/justiciamail/jm0259.htm El Decreto Supremo Nº 025–2007–PCM de marzo de 2007 establece una escala de remuneraciones para los alcaldes 3 provinciales y distritales de acuerdo a la población electoral de su circunscripción. Se establecen 21 topes remunerativos. El Pollarolo. Op. cit., p. 14. 3 primero es para el Alcalde de Lima Metropolitana (5.5 URSP, al igual que en la Ley Nº 28212) y luego hay 20 niveles para los demás La remuneración resulta de la división del ingreso anual fijo entre 14 (sin incluir el componente variable). BBVA Banco alcaldes provinciales y distritales que van desde 4.25 URSP hasta 0.4 URSP. Continental (2007). Situación Perú Primer Trimestre 2007. Lima: Servicio de Estudios Económicos, BBVA Banco Continental, p. 10. 22 23 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado