2. permitieran no volver a depender tan dramáticamente del extranjero en esta materia. De tal forma,
el diseño y puesta en marcha de una política agrícola común, que protegiera al agro europeo e
incentivara la autosuficiencia alimentaria, constituyó prioridad fundamental de la naciente
Comunidad Económica Europea en el ocaso de la década de los cincuenta y durante los sesenta.
A este argumento se han sumado recientemente la defensa del ingreso de los agricultores, de su
permanencia en el campo y de la estabilidad de la economía y de la sociedad europeas para
justificar el sostenimiento del más costoso armazón de política sectorial de que se tenga noticia.4
Otro tanto ha sucedido en el Japón. Empero, en este caso se ha argüido, adicionalmente, la
vinculación de elementos culturales y de las tradiciones nacionales con la agricultura para explicar
la existencia de tratamientos de privilegio a los productores rurales 5. Tal vez con ellos se
completan los razonamientos de carácter global y estratégico que han tenido los países
desarrollados para establecer políticas agropecuarias diferenciales y preferenciales. En cualquier
caso, el efecto de ellas ha sido el de convertir al agro en el sector que presenta mayores
distorsiones en el mercado mundial, en el cual las barreras protectoras se tornan infranqueables y
los subsidios y transferencias de toda índole superan los trescientos mil millones de dólares
anuales, cifra que por sí sola explica por qué sus flujos comerciales no dependen de las ventajas
comparativas entre naciones y regiones, sino de la capacidad y generosidad de los diversos fiscos
para subvencionar a productores y exportadores.
En efecto, los productos agropecuarios están sometidos en los países industrializados y en no
pocas naciones en desarrollo a elevados impuestos de importación, a progresividad arancelaria 6 y
a una amplia gama de barreras no arancelarias tales como restricciones cuantitativas, impuestos
internos selectivos, fuertes regulaciones sanitarias y medidas antidumping 7. Aunque gracias a lo
acordado en la Ronda Uruguay, las barreras diferentes a las arancelarias deben desaparecer en
virtud del proceso de tarificación o arancelización establecido, los altísimos niveles de aranceles
resultantes de tal proceso para varios bienes agropecuarios (superiores en muchos casos al 100%,
y que en no pocas ocasiones alcanzan cifras 4, 5 o más veces superiores a ésta) llevan a la virtual
prohibición de su importación. En estos casos, lo único que se podrá importar en la práctica será
una cantidad limitada que va a tener un arancel más bajo, la cual quedaron obligados a establecer
los países como parte de los denominados compromisos de acceso mínimo o de acceso corriente
que les exige abrir al menos el 3% de su mercado -0.5%, al final del período de transición 8. Lo
anterior, prolonga en la práctica la existencia de las cuotas de importación. Adicionalmente, en los
últimos años han cobrado creciente importancia las trabas asociadas con la calidad, la presencia
de residuos tóxicos y químicos y los condicionamientos ambientales, las cuales no están
contempladas en los acuerdos de la Ronda Uruguay.
Los subsidios internos y a las exportaciones, por su parte, alcanzan montos cada vez más
elevados, al igual que los presupuestos asignados en las naciones más ricas para sufragarlos.
Mientras en 1.980 los subsidios directos e indirectos otorgados a la agricultura en los Estados
Unidos, la Comunidad Económica Europea y Japón ascendieron a US $80.000 millones, en 1987
las transferencias totales alcanzaban 297.800 millones, en 1990 (año en que debía concluir la
Ronda Uruguay) llegaron a los 298.100 millones y para 1992 a 353.700 millones. De ellos, US
$155.900 millones correspondieron a la Comunidad Económica Europea; 91.100 a los Estados
Unidos y 74.000 al Japón. Estos últimos datos equivalen a un subsidio por hectárea cultivada de
97 dólares en Estados Unidos, de 795 en la Comunidad y de 9.708 en el Japón 9. Del valor total de
la producción agropecuaria, las transferencias a los productores representan cerca del 48% en la
Unión Europea, 71% en el Japón y 28% en los Estados Unidos 10 . Tales cifras claramente
muestran que los subsidios representan una parte sustancial de los ingresos de los productores y
que, gracias a ellos, los bienes agropecuarios estadounidenses y europeos se exportan y se
venden a precios inferiores a sus costos de producción.
Las consecuencias más notables de la mencionada política de subsidios, fuera de las de haber
trastocado la geografía de la producción mundial de alimentos y la dirección de sus flujos
comerciales, han sido el deterioro ocasionado en las cotizaciones de los principales bienes
agrícolas, las mayores fluctuaciones de ellas y el sobredimensionamiento del sector agropecuario
en las naciones industrializadas. En efecto, de eliminarse los subsidios, se estima que los precios
internacionales subirían en 22% en trigo, 24 % en arroz, 14.1% en maíz, 18% en sorgo, 35% en
azúcar, 5% en soya, 7% en tortas oleaginosas, 11% en aceites vegetales, 21% en carne roja y
58% en productos lácteos, según un promedio de seis estudios de equilibrio parcial y tres de
equilibrio general consultados (Véase Cuadro 1.1). Por efecto únicamente de la Política Agrícola
de la Unión Europea, las oscilaciones de las cotizaciones internacionales de los granos son un
20% mayores de lo que serían en caso de que ella no existiera. De igual manera, la eliminación de
los subsidios determinaría una contracción de las áreas cultivadas y de las producciones de bienes
agropecuarios que se estima sería de 24% en el Japón, de 19% en la Unión Europea, de 17% en
Canadá y de 7% en los Estados Unidos.
Las notables distorsiones reseñadas, ocasionadas por la política sectorial de varios países
industrializados, han venido a constituir un nuevo argumento en favor de otorgarle al agro un
tratamiento diferente, pues no se desea enfrentar a los productores rurales a una competencia
externa tan alterada por las políticas de esas naciones y, por ende, tan desigual. No sobra
recordar, en todo caso, que un cambio significativo se ha venido presentando en diversos países
en la estrategia y en los énfasis de la política sectorial. En la mayoría de las naciones la política
agropecuaria se construyó sobre la base del establecimiento de considerables barreras al acceso
de bienes producidos fuera de sus fronteras y de la fijación de precios a los cuales el Estado se
comprometía a adquirir las cosechas, los cuales usualmente no guardaban una relación cercana
con las cotizaciones internacionales.
Cuadro 1.1 : CALCULOS SOBRE EL IMPACTO DE LA LIBERACION DEL SECTOR
AGROPECUARIO SOBRE LOS PRECIOS INTERNACIONALES
No obstante, los Estados Unidos, primer país que hubo de lidiar con el problema de colocar en
los mercados externos crecientes y recurrentes excedentes productivos, inició la modificación de la
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3. política mencionada al sustituir gradualmente el papel de las barreras protectoras y de los precios
de intervención por el pago de subsidios directos a los agricultores (deficiency payments), los
cuales permitían mantener su nivel de ingresos a pesar de la reducción que se presentara en los
precios que percibían por sus productos. Esta reducción facilitó, a su vez, la colocación de los
productos norteamericanos en los mercados internacionales. En la medida en que la competencia
por los mercados con los países europeos se agudizó, este cambio en la política adquirió mayor
importancia, razón por la cual la ley agrícola aprobada el 23 de diciembre de 1985 introdujo nuevas
provisiones que relajaron en mayor medida el papel de los precios de soporte y que permitieron al
gobierno estadounidense dejar fluctuar aún más los precios internos, de manera que los bienes
agrícolas y agroindustriaies recuperaran competitividad en los mercados internacionales. Ellas
autorizaron, igualmente, a las autoridades federales a compensar a los productores con nuevos y
mayores pagos y subsidios directos 11 .
La Comunidad Económica Europea, por su parte, había basado su Política Agrícola Común
(PAC) en un mecanismo que combinaba los precios de intervención con elevados aranceles
variables y otras barreras a las importaciones, y con considerables subsidios a las exportaciones.
Esta política, muy exitosa en alcanzar su objetivo inicial de recuperar la seguridad alimentaria en el
Viejo Continente, se había tornado exageradamente costosa, debido a los considerables
excedentes agropecuarios que debía subvencionar para colocarlos en los mercados
internacionales, y significativamente onerosa para los consumidores por los altísimos precios que
debían sufragar por los bienes agrícolas. Por estas razones, y por la presión ejercida por las otras
partes contratantes del GATT a lo largo de la Ronda Uruguay, las autoridades comunitarias
emprendieron la reforma de la PAC. Dicha reforma, que se concretó en mayo de 1992, inició
tímidamente el proceso de reducir el papel de los precios de intervención en la política sectorial y
de reemplazarlos gradualmente por subsidios directos para sostener el ingreso de agricultores y
ganaderos, y por subvenciones orientadas a proteger los recursos naturales y el medio ambiente a
través de programas de retiro de tierras reforestación, utilización de métodos no intensivos de
explotación y protección del paisaje.
Pero no sólo los países industrializados han acometido la modificación de sus políticas
agropecuarias en la dirección señalada, sino que también algunas naciones en desarrollo han
optado por seguir ese camino. Este es el caso de México. En efecto, con el objeto de prepararse
para la entrada en vigor del Acuerdo de Libre Comercio de Norteamérica (NAFTA), este país
cambió radicalmente su política agropecuaria. De las significativas barreras al acceso y lo
elevados precios de intervención pasó a una política masiva de subsidios, conocida como
PROCAMPO, que en el primer año se estimaba costaría cerca de US$4.000 millones Se trata, en
síntesis, de permitir que los precios al productor desciendan a niveles cercanos a los
internacionales para que los productos agrícolas y agroindustriales mexicanos puedan competir en
el mercado interno, en el ampliado y en el de terceros países, pero compensando con pagos
directos a los agricultores para que puedan mantener su nivel de ingreso.
La novedad de este esquema mexicano radica, sin embargo, en que el subsidio no se va a
otorgar por tonelada producida sino por hectárea, independientemente de las decisiones de
siembra de los productores, las cuales se deberán basar en las condiciones del mercado y en sus
ventajas naturales y técnicas. En efecto, PROCAMPO otorga un subsidio a todas las tierras que en
1993 estaban cultivadas en nueve cultivos (algodón, arroz, cártamo, cebada, fríjol, maíz, sorgo,
soya y trigo), que cubrían el 85% de la superficie cultivada en el país, sin importar cual será su uso
futuro. El monto de dicho subsidio oscilaba entre cien y cuatrocientos dólares por hectárea para la
primera cosecha del programa y se mantendrá en términos reales en esos niveles durante diez
años, fecha a partir de la cual presumiblemente se comenzará a desmontar, hasta eliminarlo en el
lapso de los cinco años siguientes 12 .
Esta nueva estrategia de política presenta, sin lugar dudas, algunas ventajas considerables.
Los subsidios si otorgan de manera más clara y directa, o transparente; su costo recae sobre el
fisco y no sobre los hombros de los consumidores, lo que debe implicar un incremento en el
consumo, aunque moderado, dada la baja elasticidad precio de los bienes agrícolas; su
administración es más sencilla ya que no implica el manejo físico de los productos por parte de
agencias gubernamentales; su puesta en marcha debe llevar a la reducción sustancial de las
barreras al acceso, en especial de las no arancelarias. No obstante, su costo fiscal la hace de muy
difícil, o de imposible, aplicación por parte de los países pobres, mientras que los países
poderosos entre más ricos sean, más masiva y generosamente pueden aplicarla. Esta ventaja se
traduce, innegablemente, en una ventaja competitiva no asociada con las ventajas comparativas
de las naciones, por cuanto los subsidios abaratan artificialmente los costos de producción de los
bienes agrícolas, lo que permite la disminución de sus precios en los países que los otorgan.
Las políticas mencionadas han estado acompañadas por el desarrollo de otros mecanismos
nuevos de intervención gubernamental en la agricultura, los cuales buscan que dicha intervención
se haga de manera más ágil, eficiente y oportuna. En el terreno del comercio exterior, la utilización
de salva guardias, medidas antidumping y contra subsidios y, en general, de herramientas
orientadas a proteger selectiva y oportunamente a renglones del agro contra situaciones de
competencia desleal, ha acompañado a las medidas de reducción de la protección en frontera. En
el campo interno, políticas de incentivo al sector privado para que asuma actividades que eran
realizadas primordialmente por el Estado, de estimulo para que los productores almacenen sus
cosechas y las entidades gubernamentales sólo intervengan como última instancia, de promoción
a seguros y coberturas contra riesgos naturales y de mercado, de facilitar con pagos
compensatorios la adquisición de Las cosechas por parte del sector privado, de venta de los
bienes del agro sin su presencia física o a futuros, de cubrimiento de las garantías y de pago de
los costos incrementales para que los pequeños productores puedan tener acceso al crédito
bancario, entre otras, se han puesto en práctica en diversos países que han modernizado su
política sectorial.
Por su parte, los países que iniciaron el desmonte de su vieja política sectorial, basada en
barreras a la importación e intervención del Estado en la compra de las cosechas a precios
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4. preestablecidos, y no la reemplazaron por una nueva política en la dirección descrita, han
afrontado serias dificultades en su producción agropecuaria, en especial en la orientada al
consumo interno que compite con las importaciones. Claros ejemplos de tal situación han sido
Chile, Brasil, Argentina, entre otros 13 . Este fenómeno se ha presentado fundamentalmente en
América Latina, ya que los países europeos, norteamericanos y asiáticos, en términos generales, o
mantienen elevadas barreras proteccionistas y una activa participación estatal en la
comercialización de las cosechas, o han ido reemplazando estas herramientas de política por los
apoyos y subvenciones internas directas.
En síntesis, por diversos motivos —que van desde la necesidad de mantener los ingresos y la
capacidad adquisitiva de los agricultores en bien del desarrollo del conjunto de la economía y de la
estabilidad social del país, pasando por la importancia concedida a la seguridad alimentaria
nacional o al dominio de los mercados internacionales de alimentos, hasta argumentos culturales y
relativos a las tradiciones y valores nacionales— los países industrializados y muchos en
desarrollo han establecido políticas diferenciales y de privilegio para el sector agropecuario.
Aunque algunos de ellos han venido modificando y modernizando sus políticas sectoriales, éstas
continúan jugando un papel fundamental en el apoyo y defensa del sector, y los pocos países que
simplemente las han desmontado han sufrido situaciones críticas en sus áreas rurales. Los
acuerdos internacionales de comercio han reconocido también un tratamiento especial al agro.
Como resultado, el comercio mundial de bienes agropecuarios presenta las mayores distorsiones
del comercio de mercancías, cuya principal expresión son la elevada protección y los enormes
subsidios otorgados por los países desarrollados, situación que ha justificado aún más el
mantenimiento de políticas diferentes en el sector.
__________
1. Para un análisis más detallado sobre el tratamiento diferencial que recibió la agricultura en el
GATT ver, entre otros, Leddy y Reinstein (1987), Zietz y Valdés (1988) y Perry (1990 y 1994a).
(Regresar)
2. Para un mayor detalle sobre los objetivos y la evolución de la política agrícola en los países
desarrollados, ver Mejía, Millán y Perry Ltda. (1986), OECD (1990) y Perry (1990 y 1994a).
(Regresar)
3. Sobre la política agrícola estadounidense, ver fuera de los estudios citados en la nota 2,
Australian Bureau of Agricultural and Resource Economics (1989), OECD (1987), Owens (1985),
Perry y Perfetti (1987 y 1988), Roberts y Andrews (1994) y United States Department of Agriculture
(1984). (Regresar)
4. Respecto a la política agrícola común ver, fuera de los estudios citados en la nota 2, Australian
Bureau of Agricultural and Resource Economics (1985), European Community (1981 y 1983),
Koester y Bale (1983 y 1984), Perry y Perfetti (1987 y 1988) y Zietz y Valdés (1980).(Regresar)
5. En relación con la política agrícola japonesa ver, fuera de los estudios citados en la nota 2,
Australian Bureau of Agricultural and Resource Economics (1988), Ministry of Agriculture, Forestry
and Fisheries of Japan (1992), United States Department of Agriculture (1988) y Zietz y Valdés
(1980 y 1988).(Regresar)
6. La progresividad arancelaría consiste en que entre mayor sea el grado de elaboración de un
producto mayor es el impuesto de importación que se cobra. Las naciones en desarrollo se oponen
a dicha práctica a las desarrolladas pues les coarta su posibilidad de desenvolvimiento industrial.
(Regresar)
7. Perry (1990 y 1994a) y UNCTAD (1989).(Regresar)
8. Debido a que la metodología definida para efectuar la arancelización consistió en dividir el
precio interno sobre el internacional y que los precios internos en muchos países industrializados
eran muy altos, en especial en los europeos y en el Japón, los aranceles equivalentes fueron para
muchos productos de tres dígitos. En estos casos, tal situación conllevaba a la reducción de las
posibilidades de acceso de productos importados, o en su virtual imposibilidad, al menos en el
período inicial del proceso de reforma. Para evitarlo se definió que en los productos arancelizados
se debía establecer un contingente arancelario (o sea, una cuota de importación) a un arancel más
bajo, que garantizara el mantenimiento de las actuales condiciones de acceso al mercado en
cuestión, o que ofreciera un acceso mínimo en caso de que ellas fueran muy modestas. En no
pocos bienes, estas cuotas van a ser, en la práctica, la única posibilidad de acceso mientras el
arancel consolidado continúe a niveles tan elevados.(Regresar)
9. Los datos anteriores se basan en OECD (1991 y 1993), Perry (1990, 1991 y 1994a) y UNCTAD
(1989).(Regresar)
10. Es lo que se denomina el equivalente del Subsidio al productor (PsP) medido en términos
porcentuales. Ver OECD (1993).(Regresar)
11. El objetivo central del cambio de la política agrícola estadounidense -el establecimiento de los
subsidios directos (pagos de diferencia) y, en especial, la disminución del papel de los precios de
soporte y su sustitución por dichos pagos, que se concretó en la Ley agrícola de 1985- era el de
mejorar la competitividad de los productos norteamericanos sin afectar el ingreso de los
productores, al permitir mayores fluctuaciones de los precios que ellos percibían, y por tanto
mayores reducciones de los mismos para hacerlos más competitivos, pero compensándolos con
los pagos directos. No obstante, este objetivo de la política ha pasado desapercibido por algunos
observadores en Colombia; ver, por ejemplo, Jaramillo (1994). Que la competitividad de la
producción estadounidense era preocupación principal de los diseñadores de la política sectorial lo
corroboran diversos estudios, entre ellos los de Australian Bureau of Agricultural and Resource
Economics (1989), Owens (1985), United States Department of Agriculture (1985 y 1988), Perry y
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5. Perfetti (1987 y1988), Perry (1990 y 1994a) y Roberts y Andrews (1994).(Regresar)
12 . Sobre PROCAMPO existen varias dudas y no pocos malentendidos, que magnifican sus
bondades. En primer lugar, no es tan claro que vaya a ser un programa temporal (quince años),
puesto que el desmonte de los subsidios en 5 años, luego de haber acostumbrado a los
agricultores a recibirlos religiosamente, cosecha a cosecha, durante 10 años, no será tan fácil, en
especial si los subsidios agrícolas otorgados por los socios mexicanos en el NAFTA no han
desaparecido. En segundo término, no es cierto que el programa no cree distorsiones, ni induzca
una generación de excedentes productivos, por cuanto el subsidio por hectárea no se otorga si ella
no está en una actividad productiva, de manera que quienes quieran obtenerlo deberán cultivar,
así el cultivo propiamente dicho les reporte pérdidas (teóricamente los agricultores seguirán
produciendo siempre y cuando las pérdidas que obtengan por hectárea sean menores que el
subsidio recibido, aunque incluso pueden hacerlo así sean un poco mayores, para no dejar
inactivos recursos productivos que les reporten entradas, v.gr., remuneración a la mano de obra
familiar). Otra cosa es que las distorsiones son mayores cuando los subsidios, se vinculan con la
cantidad producida o con las siembras de un determinado cultivo. Finalmente, no es claro el
supuesto efecto distributivo que se ha querido asociar al programa, dado que el subsidio por
hectárea no será igual para todos los productores, sino que será mayor para las zonas que han
reportado mayor productividad por hectárea, las cuales son principalmente regiones de grandes
productores empresariales (caso de Sinaloa). Las anteriores afirmaciones no buscar dementar un
programa que, sin lugar a dudas, es innovativo y tiene ventajas interesantes, sino precisar sus pros
y sus contras. Sobre Procampo, ver Secretaría de Agricultura y Recursos Hidraúlicos (1993),
Salazar (1994) y Jornada de Campo, varios números.(Regresar)
13. Sobre los casos de los dos primeros países, ver Cox (1994) y de Rezende (1994). En relación
con el tercero, ver Obschatko (1994).(Regresar)
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