Guía para el análisis prospectiva y estratégica del Territorio

Fase de
Análisis
Prospectivo
y Fase
Estratégica
Nivel Regional
Guía Metodológica
Aprobada por Resolución de
Presidencia de Consejo Directivo
N°…

1
Índice
Índice de gráficos
Índice de cuadros
Índice de mapas
Resolución de Presidencia del Consejo Directivo
Presentación
Acrónimos
Ilustraciones y códigos visuales
I. Bases conceptuales
1.1 ¿Qué es el territorio?
1.2 ¿Qué es el enfoque territorial en los procesos de planeamiento?
1.3 ¿Qué es el desarrollo territorial?
1.4 ¿Qué es la competitividad regional y cómo se relaciona con el desarrollo territorial?
1.5 ¿Cómo se da la participación durante el proceso de planeamiento territorial?
1.6 ¿Qué son políticas públicas?
1.7 ¿Qué es la cadena de valor público (CVP)?
1.8 ¿Cómo se relaciona la CVP con las políticas públicas y la gestión pública?
II. Aspectos generales del proceso de planeamiento estratégico para territorios
2.1 ¿Cuáles son las fases del proceso de planeamiento estratégico?
2.2 ¿Cómo se desarrolla la Fase de Análisis Prospectivo?
2.3 ¿Cómo se desarrolla la Fase Estratégica?
2.4 ¿Qué función tiene el Plan de Desarrollo Regional Concertado?
2.5 ¿Quiénes participan en el proceso de planeamiento territorial?
2.6 ¿Cuál es la vigencia de un PDRC?
2.7 ¿Cómo se articulan los planes de desarrollo locales concertados con el PDRC?
2.8 ¿Cómo se articulan los instrumentos de gestión del territorio al PDRC?
III. Actos preparatorios al proceso de planeamiento estratégico
3.1 Etapa 1: Organización
3.2 Etapa 2: Sensibilización de la alta dirección y capacitación del Equipo Técnico
IV. Aspectos generales de la Fase de Análisis Prospectivo
4.1 ¿Qué es la Fase de Análisis Prospectivo?
4.2 ¿Qué es la prospectiva?
4.3 ¿Cuáles son los objetivos de la Fase de Análisis Prospectivo?
4.4 ¿Quiénes realizan la Fase de Análisis Prospectivo?
4.5 ¿Qué se debe considerar para realizar el análisis prospectivo?
V. Fase de Análisis Prospectivo
5.1 Etapa 1: Descripción del territorio y de los componentes del desarrollo territorial
5.2 Etapa 2: Análisis del entorno
5.3 Etapa 3: Identificación de variables estratégicas
5.4 Etapa 4: Diagnóstico de variables estratégicas
5.5 Etapa 5: Construcción de escenarios
VI. Contenido y difusión del Documento Prospectivo
6.1 Redacción del Documento Prospectivo
6.2 Difusión del Documento Prospectivo
VII. Aspectos Generales de la Fase Estratégica
7.1 ¿Qué es la Fase Estratégica?

2
7.2 ¿Cuáles son los objetivos de la Fase Estratégica?
7.3 ¿Dónde está ubicada la Fase Estratégica?
7.4 ¿Cómo se relaciona la Fase Estratégica con la Fase de Análisis Prospectivo?
7.5 ¿Quiénes realizan la Fase Estratégica, qué documentos desarrollan y con qué
horizonte de tiempo?
7.6 ¿Qué es estrategia?
7.7 ¿Cómo se genera la estrategia en el sector público?
7.8 ¿Cómo identificamos los impactos y resultados?
VIII. Fase Estratégica
8.1 Etapa 1: Escenario apuesta
8.2 Etapa 2: Visión
8.3 Etapa 3: Objetivos estratégicos
8.4 Etapa 4: Acciones estratégicas
8.5 Etapa 5: Ruta estratégica
IX. Redacción, aprobación y difusión del PDRC
9.1 Redacción del PDRC
9.2 Aprobación del PDRC
9.3 Difusión del PDRC
Anexos
Anexo 1: Glosario de términos
Anexo 2: Propuesta de modelo conceptual para territorios
Anexo 3: Matriz de valoración de tendencias
Anexo 4: Matriz de análisis de tendencias sobre el modelo conceptual
Anexo 5: Matriz de análisis de tendencias sobre el territorio
Anexo 6: Estructura básica de una encuesta Delphi
Anexo 7: Identificación y definición de variables
Anexo 8: Matriz de Análisis Estructural
Anexo 9: Selección de variables estratégicas
Anexo 10: Identificación y formulación de indicadores
Anexo 11: Matriz de identificación de actores
Anexo 12: Matriz de escenarios
Anexo 13: Matriz de riesgos y oportunidades
Anexo 14: Articulación de objetivos
Anexo 15: Formulación de metas
Bibliografía

3
Índice de gráficos
Gráfico 1. Concepto de territorio................................................................................................ 10
Gráfico 2. Desarrollo territorial................................................................................................... 12
Gráfico 3. Estructura económica del territorio regional............................................................. 13
Gráfico 4. Grupos de actores en los procesos de planeamiento territorial................................ 15
Gráfico 5. Cadena de Valor Público............................................................................................. 16
Gráfico 6. La producción pública y la política pública descrito por la CVP ................................. 18
Gráfico 7. Relatividad de denominación de variables de resultado o de impacto ..................... 18
Gráfico 8. Fases del proceso de planeamiento estratégico ........................................................ 20
Gráfico 9. Cadena de planes estratégicos para territorios.......................................................... 21
Gráfico 10. Articulación entre los Planes de Desarrollo Concertados ........................................ 22
Gráfico 11. Articulación de planes .............................................................................................. 23
Gráfico 12. Principal participación de los actores por etapas de las fases del proceso de
planeamiento territorial.............................................................................................................. 30
Gráfico 13. Estructura básica del gráfico del modelo conceptual............................................... 49
Gráfico 14. Estructura del modelo conceptual con componentes de nivel 2............................. 50
Gráfico 15. Niveles básicos para la exploración del entorno...................................................... 54
Gráfico 16. Ejemplo del plano de influencias y dependencias.................................................... 74
Gráfico 17. Representación de las cadenas de influencia por variable estratégica.................... 83
Gráfico 18. Representación gráfica de los escenarios ................... ¡Error! Marcador no definido.
Gráfico 19. Proyección a partir de la evolución histórica ........................................................... 93
Gráfico 20. Conexión entre la alternativa de desarrollo y las variables estratégicas ................. 98
Gráfico 21. Secuencia para la redacción y representación cartográfica de los escenarios
exploratorios ............................................................................................................................. 100
Gráfico 22. Gráfico de escenarios ............................................................................................. 103
Gráfico 23. Instrumentalización de políticas............................................................................. 106
Gráfico 24. Elementos claves para implementar una estrategia.............................................. 107
Gráfico 25. Proceso de construcción de la estrategia............................................................... 108
Gráfico 26. Ubicación de la Fase Estratégica dentro del proceso de planeamiento estratégico
........................................................................................................ ¡Error! Marcador no definido.
Gráfico 27. Etapas de la Fase Estratégica.................................................................................. 110
Gráfico 28. Del escenario apuesta al escenario actual ............................................................. 111
Gráfico 29. Árbol de hechos precursores.................................................................................. 120
Gráfico 30. Ruta estratégica...................................................................................................... 143

4
Índice de cuadros
Cuadro 1. Proceso de preparación................................................. ¡Error! Marcador no definido.
Cuadro 2. Proceso para el análisis prospectivo del territorio..................................................... 36
Cuadro 3. Clasificación de los centros poblados......................................................................... 40
Cuadro 4. Propuesta de componentes de nivel 2....................................................................... 51
Cuadro 5. Escala para valorar la pertinencia y evidencia de cada tendencia ............................. 57
Cuadro 6. Matriz de valoración de tendencias ........................................................................... 57
Cuadro 7. Matriz de análisis de tendencias sobre el modelo conceptual................................... 60
Cuadro 8. Matriz de análisis de tendencias sobre el territorio................................................... 61
Cuadro 9. Ejemplo de formulación de variables ......................................................................... 65
Cuadro 10. Ejemplo de formulación de una variable a partir de una tendencia¡Error! Marcador
no definido.
Cuadro 11. Ejemplo de formulación de una variable a partir de un instrumento de política
........................................................................................................ ¡Error! Marcador no definido.
Cuadro 12. Registro de variables ................................................................................................ 68
Cuadro 13. Matriz de Análisis Estructural...................................... ¡Error! Marcador no definido.
Cuadro 14. Escalara para evaluar la influencia .............................. ¡Error! Marcador no definido.
Cuadro 15. Selección de variables estratégicas .......................................................................... 75
Cuadro 16. Matriz para el registro de la evolución histórica de las variables ............................ 79
Cuadro 17. Matriz de identificación de actores.......................................................................... 85
Cuadro 18. Herramientas propuestas para la obtención de valores óptimos de las variables .. 91
Cuadro 19. Herramientas útiles para la obtención de valores tendenciales.............................. 91
Cuadro 20. Matriz de escenarios............................................................................................... 102
Cuadro 21. Proceso para la Fase Estratégica ............................................................................ 110
Cuadro 22. Preguntas guía para la definición de la estrategia de desarrollo territorial........... 113
Cuadro 23. Matriz de riesgos y oportunidades......................................................................... 119
Cuadro 24. Casos posibles para formular objetivos estratégicos territoriales ......................... 123
Cuadro 25. Objetivos estratégicos territoriales y sus elementos ............................................. 125
Cuadro 26. Filtros aplicados a los proyectos de la base del SNIP ............................................. 133
Cuadro 27. Porcentaje del TIR y prioridad asociada ................................................................. 134
Cuadro 28. Número de pobladores beneficiados y prioridad asociada.................................... 134
Cuadro 29. Costo per cápita del proyecto y prioridad asociada............................................... 135
Cuadro 30. Ponderación de criterios......................................................................................... 135
Cuadro 31. Asignación del orden de prioridad ......................................................................... 136
Cuadro 32. Responsables de las acciones estratégicas............................................................. 141
Cuadro 33. Matriz de ruta estratégica ...................................................................................... 145
Cuadro 34. Matriz de objetivos estratégicos y metas............................................................... 147

5
Índice de mapas
Mapa 1. Representación cartográfica del sistema urbano de Ica............................................... 41
Mapa 2. Representación cartográfica del sistema relacional de Ica........................................... 41
Mapa 3. Representación cartográfica del sistema ambiental de Ica.......................................... 42
Mapa 4. Representación cartográfica del sistema productivo de La Libertad ........................... 43
Mapa 5. Representación cartográfica del sistema equipamental de Cusco............................... 44
Mapa 6. Representación cartográfica del sistema patrimonial de Cusco................................... 45

6
Resolución de Presidencia del Consejo Directivo

7
Presentación
El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (Ceplan), ente rector del Sistema Nacional de
Planeamiento Estratégico (Sinaplan), tiene como función establecer los lineamientos,
procedimientos y metodologías para implementar el proceso de planeamiento estratégico en
el sector público. Uno de los primeros pasos para cumplir la implementación de dicho proceso,
ha sido la aprobación de la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico (en
adelante la Directiva), la cual incorpora la prospectiva -por primera vez- como herramienta
fundamental del planeamiento estratégico y establece los mecanismos para la articulación del
planeamiento en los tres niveles de gobierno.
La Guía Metodológica de la Fase de Análisis Prospectivo y Fase Estratégica para el Nivel
Regional tiene como propósito guiar a los gobiernos regionales para que conduzcan el proceso
de planeamiento estratégico en sus respectivos ámbitos territoriales. El planeamiento
territorial es un proceso de carácter estratégico, prospectivo, político, técnico, participativo,
intersectorial e intergubernamental a través del cual se establecen los objetivos y ejes
estratégicos que orientarán el desarrollo del territorio. A través de este proceso se articulará e
integrará de forma coherente una estrategia de desarrollo sostenible que deberá estar
reflejada en los planes de desarrollo regional concertados (PDRC).
El Ceplan busca que los planes de desarrollo regional concertados se elaboren bajo tres
enfoques. El primero es el enfoque prospectivo, el cual integra una visión de futuro concertada
que guía el camino hacia el desarrollo del territorio. El segundo es el enfoque territorial, es
decir, la comprensión de la realidad del territorio en toda su extensión y las interacciones que
se dan entre sus elementos. El tercero es el enfoque participativo pues durante la formulación
de los planes, como instrumentos de la gestión, confluyen distintas perspectivas de desarrollo
las cuales se deben concertar en un PDRC.
En este sentido, la presente guía metodológica facilita el proceso de planeamiento estratégico
de los territorios al poner a disposición de los operadores el detalle de las etapas,
procedimientos y herramientas necesarias para desarrollar la Fase de Análisis Prospectivo y
Fase Estratégica en el planeamiento territorial.
Víctor Adrián Vargas Espejo
Presidente (e) del Consejo Directivo
Centro Nacional de Planeamiento Estratégico

8
Acrónimos
Lista de acrónimos
AHP Proceso Analítico Jerárquico
[Analytic Hierarchy Process]
CCR Consejo de Coordinación Regional
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
Ceplan Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
CTI Ciencia, Tecnología e Innovación
CVP Cadena de Valor Público
DCI Desnutrición Crónica Infantil
EEUU Estados Unidos de América
GIZ Sociedad Alemana para la Cooperación Internacional
[Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit]
GORE Gobierno Regional
IFs International Futures
ILPES Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social
INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática
MCLCP Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza
MICMAC Matriz de Impactos Cruzados – Multiplicación Aplicada a una Clasificación
MIDIS Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social
NBI Necesidad Básica Insatisfecha
Sinaplan Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico
SIRTOD Sistema Regional para la Toma de Decisiones
OMS Organización Mundial de la Salud
PCM Presidencia del Consejo de Ministros
PDRC Plan de Desarrollo Regional Concertado
PDLC Plan de Desarrollo Local Concertado
PESEM Plan Estratégico Sectorial Multianual
PEDN Plan Estratégico de Desarrollo Nacional
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
[United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization]

9
Ilustraciones y códigos visuales

10
I. Bases conceptuales de la Fase de Análisis
Prospectivo y Fase Estratégica en el planeamiento
territorial
1.1 ¿Qué es el territorio?
La Constitución Política del Perú refiere sobre territorio, lo siguiente: “comprende el suelo,
subsuelo, el dominio marítimo, y el espacio aéreo que lo cubre”1
. Esta definición, centrada en
el campo geopolítico, nace a partir de la necesidad de delimitar el espacio de dominio de un
gobierno; sin embargo, resulta limitada ya que no aborda aspectos sociales, culturales,
económicos, naturales, etc., ni sus interrelaciones en un espacio geográfico; aspectos que son
fundamentales para la planificación del desarrollo.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Comisión Europea, citada por INTA, 2007; Restrepo, 2012.
1
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ. TÍTULO II: DEL ESTADO Y LA NACIÓN CAPÍTULO I: DEL ESTADO, LA
NACIÓN Y EL TERRITORIO, Artículo 54.
El territorio
comprende:
❖ Características geográficas y recursos naturales específicos
❖ Una identidad particular (entendida en términos de pertenencia) definida por
sus habitantes y las interrelaciones con otros territorios
❖ Relaciones sociales e institucionales
❖ Formas de organización propias
❖ Determinadas formas de producción, intercambio y distribución del ingreso
A efectos de esta guía, se entiende el territorio como la construcción social en un espacio
geográfico, producto de las interrelaciones y decisiones de los actores a la medida de sus
tradiciones, pensamientos, sueños y necesidades, en torno a un proyecto de desarrollo
concertado; por lo tanto, es fruto de una historia, de la expresión de un presente y un
futuro que le imprime una identidad y que lo hace único (Comisión Europea, citada por
INTA, 2007; Restrepo, 2012).
Espacio
geográfico
Base de
RR.NN.
Específica
Identidad
particular
Relaciones
sociales
Relaciones
institucionales
Formas de
organización
propiasFormas de
producción,
intercambio
y
distribución
del ingreso
Gráfico 1. Concepto de territorio

11
1.2 ¿Qué es el enfoque territorial en los procesos de planeamiento?
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) entiende el enfoque
territorial como un reflejo de las particularidades de las comunidades regionales, el cual ofrece
una mejor manera de abordar temas de crecimiento, empleo, provisión de servicios públicos,
pobreza y desafíos ambientales.
La OCDE señala que el enfoque territorial contribuye a la formulación de las políticas públicas
con miras a mejorar la eficiencia y la efectividad de las intervenciones públicas (entrega de los
bienes y servicios a las personas) (OCDE, 2015). Por lo tanto, el enfoque territorial consiste en
definir una estrategia de desarrollo considerando las relaciones y las características de un
territorio2
.
La aplicación del enfoque territorial garantiza que se incluyan sus elementos fundamentales:
participación, multidimensionalidad, multisectorialidad, visión de una economía de territorio y
búsqueda de una mayor conciencia institucional (Instituto Nacional de Tecnología
Agropecuaria, 2007):
Participación
La estrategia de desarrollo de un territorio debe ser el
resultado de un proceso de construcción social, por lo que
requiere la participación y compromiso de los actores del
territorio para su elaboración y apropiación.
La multidimensionalidad
Implica entender los diferentes ámbitos temáticos del
desarrollo territorial: derechos humanos e inclusión,
servicios, estado y gobernabilidad, economía, cohesión
territorial y ambiente.
La multisectorialidad
Implica abordar el territorio con una mirada integral. Por
ejemplo, se debe entender la complementariedad que
existe entre la agricultura y otras actividades que generan
ingresos debido a que las actividades económicas
incorporan diferentes sectores. En el aspecto social, se debe
comprender la necesidad de la integración de los servicios
(salud, educación, empleo, etc.) para la mejora de la calidad
de vida en el territorio.
Visión de una economía
del territorio
Implica entender la economía (incorporando las dinámicas
del ámbito rural) considerando todas las actividades,
productivas o no, que generen ingresos a las familias con
base en la puesta en valor de los recursos locales.
Búsqueda de una mayor
conciencia institucional
La institucionalidad para el desarrollo territorial debe ser
abierta, pluralista y democrática. Debe fortalecer el capital
2
Desarrollado sobre la base del Programa LEADER (Liaisons Entre Actions de Dèveloppement de I’ Èconomie
Rurale). Programa de desarrollo rural de la Comunidad Europea que se inició en 1991.
(Comisión Europea, citada por INTA, 2007; Restrepo, 2012).

12
social y la concertación estratégica del conjunto de la
sociedad. Esta nueva institucionalidad es producto de la
concertación alcanzada por los actores del territorio y
aseguran la sostenibilidad, en el tiempo, de las estrategias y
acciones acordadas.
1.3 ¿Qué es el desarrollo territorial?
El desarrollo territorial es un proceso implementado con los actores del territorio con el
propósito de mejorar la calidad de vida de la comunidad. Busca fortalecer las capacidades
locales y aprovechar los recursos propios y externos para consolidar el entramado socio-
institucional y el sistema económico-productivo local.
El desarrollo territorial3
comprende el desarrollo económico social, poblacional, cultural y
ambiental a través del crecimiento económico armonizado con la dinámica demográfica, el
desarrollo social equitativo y la conservación de los recursos naturales y el ambiente del
territorio.
Fuente: Ceplan
1.4 ¿Qué es la competitividad regional y cómo se relaciona con el desarrollo
territorial?
3
El Artículo 6 de la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, aborda de esta forma el desarrollo
regional, el cual es el desarrollo territorial en el ámbito territorial de un gobierno regional.
Aprovechar
recursos
propios y
externos
Fortalecer
capacidades
Consolidar
sistema
económico-
productivo
Consolidar
entramado
socio-
institucional
MEJORAR LA CALIDAD DE VIDA
Actores del territorio
Gráfico 2. Desarrollo territorial

13
La OCDE define la competitividad regional como la capacidad que tiene la región4
de atraer y
mantener empresas de éxito para mantener o incrementar la calidad de vida de la población.
Además, señala que -como consecuencia- la mano de obra especializada y la inversión suelen
mantenerse lejos de los territorios “no competitivos” y fluyen hacia los más competitivos.
De esta forma, el desarrollo económico constituye la base de la competitividad regional y del
desarrollo regional. Esto se logra a partir del aprovechamiento de los factores o capitales
disponibles en el territorio, tales como el capital humano, el social y el natural (Cordero-Salas,
Chavarría, Echeverri & Sepúlveda 2003).
Gráfico 3. Estructura económica del territorio regional
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Cordero-Salas, Chavarría, Echeverri & Sepúlveda 2003.
4
Para la OCDE una región es una unidad geográfica subnacional. En ese sentido, se considera para efectos
de la presente guía metodológica que el término “región” usado por la OCDE hace referencia al ámbito
territorial de un gobierno regional.
5
Numeral 13 del artículo 8 de la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
Territorio
CapitalNatural o fijo Humano
Social
Recursos
naturales
Infraestructura Origen
Educación
SaludOrigen
Nutrición
Equipamiento
tecnológico
Asentamiento y
organización poblacional
Origen
Redes urbanas y
rurales de producción
Intereses, identidad y
cultura
Para mejorar la
competitividad5
regional cada
gobierno
regional debe:
❖ Promover un entorno de innovación e impulsar alianzas y acuerdos
entre los sectores público y privado.
❖ Fortalecer las redes de colaboración entre empresas, instituciones y
organizaciones sociales y, al mismo tiempo, promover el crecimiento de
eslabonamientos productivos.
❖ Facilitar el aprovechamiento de oportunidades para la formación de
ejes de desarrollo y corredores económicos, la ampliación de mercados
y la exportación.

14
1.5 ¿Cómo se da la participación durante el proceso de planeamiento territorial?
La participación en los procesos de planeamiento territorial está sustentada en diversos
documentos normativos; sin embargo, -para que sea efectiva- requiere ser planificada e
implementada como parte de este proceso. En tal sentido, el carácter participativo de la
planificación concertada debe ser transversal y explícito durante todo el proceso (Ceplan y GIZ
2013).
La participación
Los procesos de planeamiento territorial, como construcciones colectivas, implican -en cada
uno de los momentos- la participación activa y propositiva de diferentes actores. La
participación es un requisito fundamental para la formulación de los planes de desarrollo
concertado, definido de ese modo en el marco normativo de los procesos de planificación local
y regional.
6 Ley N° 27972 Ley Orgánica de Municipalidades. Título preliminar Artículo IX
Principios rectores de las políticas y la gestión regional. Lima (2003)
Ley N° 27972
Ley Orgánica de
Municipalidades
Artículo IX
Principios rectores de
las políticas y la gestión
regional
“El proceso de planeación local es integral, permanente y
participativo, articulando a las municipalidades con sus
vecinos. En dicho proceso se establecen las políticas
públicas de nivel local, teniendo en cuenta las
competencias y funciones específicas exclusivas y
compartidas establecidas para las municipalidades
provinciales y distritales. El sistema de planificación tiene
como principios la participación ciudadana a través de sus
vecinos y organizaciones vecinales, transparencia, gestión
moderna y rendición de cuentas, inclusión, eficiencia,
eficacia, equidad, imparcialidad y neutralidad,
subsidiariedad, consistencia con las políticas nacionales,
especialización de las funciones, competitividad e
integración.”6
Ley N° 27867
Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales
“1. Participación. La gestión regional desarrollará y hará uso
de instancias y estrategias concretas de participación
ciudadana en las fases de formulación, seguimiento,

15
Los actores del desarrollo
La participación parte de la identificación de los diversos actores del territorio. Una buena
identificación de los actores contribuirá al logro de consensos, alianzas estratégicas y
compromisos durante el proceso de planeamiento territorial y su implementación. Se debe
determinar cuáles actores se van a convocar, establecer los momentos de participación y,
finalmente, definir los espacios y técnicas para lograr una participación efectiva.
A lo largo de todo el proceso de planeamiento territorial pueden participar distintos actores,
según sea el caso:
Gráfico 4. Grupos de actores en los procesos de planeamiento territorial
Fuente: Ceplan
1.6 ¿Qué son políticas públicas?
Las políticas públicas son decisiones de gobierno nacional, regional o local sobre temas de
interés público que constituyen la respuesta del Estado frente a determinadas situaciones
7 Ley N° 27867 Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Artículo 8 Principios rectores de las políticas y la gestión
regional, inciso 1. Lima (2003)
Actores
económico-
productivos
Expertos
Organizaciones
de la sociedad
civil
Dependencias
del Gobierno
Nacional
Sociedad
en
general
Gobiernos
regionales
y locales
Artículo 8
Principios rectores de
las políticas y la gestión
regional, inciso 1
fiscalización y evaluación de la gestión de gobierno y de la
ejecución de los planes, presupuestos y proyectos
regionales.”7

16
problemáticas o insatisfactorias que afectan a la sociedad. Las políticas sustentan el accionar
del Estado y brindan direccionalidad estratégica a las entidades públicas. En el caso del nivel
regional, las autoridades tienen la facultad de adoptar y concordar las políticas en los asuntos
de su competencia.
1.7 ¿Qué es la cadena de valor público (CVP)?
Es un modelo teórico que permite describir cómo las intervenciones públicas buscan
transformar la sociedad a través de una combinación y secuencia causal de variables (insumos,
procesos, productos, resultados e impactos) conforme a la relación siguiente:
Gráfico 5. Cadena de Valor Público
Fuente: Ceplan
GLOSARIO:
Productos: Conjunto articulado de bienes y servicios que entregan las entidades de la
administración pública.
Resultado: Es el efecto que se desea lograr sobre el comportamiento o el estado de las
personas o de su entorno, como consecuencia, -entre otras cosas- de los bienes y servicios
entregados en el proceso de la producción pública.
Impacto: Son los cambios en las condiciones de vida de las personas que se logran por efecto
de los resultados alcanzados.
EJEMPLO: El programa presupuestal 030 “Reducción de delitos y faltas que afectan a la
seguridad ciudadana” puede ser representado en un esquema bajo el modelo de la Cadena de
Valor Público de la siguiente manera:
Ejemplo de una CVP en el tema seguridad ciudadana
Comunidad recibe
acciones de prevención
en el marco del Plan de
Seguridad Ciudadana
Comunidad
organizada a
favor de la
seguridad
ciudadanay
Reducción de los
delitos y faltas que
afectan la seguridad
ciudadana
Incremento de
la seguridad
ciudadana
Procesos
(Actividad) Producto Resultado Impacto

17
El incremento de la seguridad ciudadana es el impacto, es decir, el cambio que se espera lograr
en las condiciones de vida de las personas. Este impacto se conseguirá por el efecto que
produce la reducción de delitos y faltas (entre otros resultados), lo cual se obtiene debido a la
realización de mayores operaciones policiales para reducir delitos, producto de procesos de
planificación del patrullaje.
1.8 ¿Cómo se relaciona la CVP con las políticas públicas y la gestión pública?
En los últimos años, en el Perú se han realizado avances importantes en la consolidación de
una lógica de gestión orientada a resultados8
. Esta lógica permite que las entidades públicas
identifiquen y prioricen las necesidades de los ciudadanos; lo cual contribuye a una mayor
coordinación entre las entidades para lograr los resultados esperados.
La identificación de los impactos y resultados constituye el primer elemento a determinar en la
cadena de valor público, lo cual implica señalar cuáles son y priorizar aquellos que beneficien
al ciudadano y a su entorno.
Se debe tener en cuenta que los ciudadanos esperan la resolución de los problemas o la
satisfacción de sus necesidades (impactos y resultados), sin considerar las condiciones
administrativas y factores que se requieren, así como los actores involucrados. Esto es
importante en la gestión de los territorios porque, a pesar de existir competencias exclusivas y
compartidas en los niveles de gobierno, los ciudadanos esperan resultados de parte del
Estado, sin diferenciar en muchos casos de quién son las competencias. Por lo tanto, es
necesario coordinar entre los tres niveles para conseguir los resultados deseados y determinar
los productos. En el campo de la gestión pública es donde se identifican dichos productos,
además de los procesos e insumos de la cadena de valor público necesarios para lograr los
resultados e impactos.
Las variables consideradas en la cadena de valor público se despliegan sobre dos campos de
naturaleza diferente pero relacionados con una lógica de causalidad y basados en evidencia:
8
Decreto Supremo N° 004-2013-PCM. Presidencia del Consejo de Ministros: Aprueba la Politica Nacional de la
Gestión Pública.
El campo de la gestión pública
(Insumos, procesos y productos)
El campo de las políticas públicas
(Resultados e impactos)
Se caracteriza por relaciones técnicas
insumo-producto que son predecibles,
aun cuando puedan ser complejas.
Se caracteriza por las interacciones
sociales de los actores con diversos
intereses donde prevalece la
incertidumbre sobre el logro de los

18
Gráfico 6. La producción pública y la política pública descrita por la CVP
Fuente: Adaptado de Sotelo 2012.
Otro aspecto importante es la relatividad de las variables de resultado e impacto. Quiere decir
que las intervenciones públicas funcionan bajo diferentes cadenas de valor público. Por lo
tanto, la clasificación de las variables -como de impacto o de resultado- depende de la cadena
de valor público diseñada. Esto origina que una variable de impacto en un territorio, debido a
la complejidad de la realidad social y la estructura del Estado, puede ser resultado de la
producción un conjunto de entidades públicas.
Gráfico 7. Relatividad de denominación de variables de resultado o de impacto
9 Esta complejidad se aborda en la Guía de la Fase Institucional del Proceso de Planeamiento Estratégico.
resultados e impactos (hipótesis de
política)9
.

19
Fuente: Adaptado de Sotelo 2012
IMPORTANTE:
La cadena de valor público, como modelo teórico, tiene un carácter descriptivo el cual debe
validarse sobre la base de evidencias. Es decir, no es una herramienta de gestión pública, sino
que propone un enfoque de gestión estratégica orientada a lograr los impactos deseados.

20
II. Aspectos generales del proceso de planeamiento
estratégico para territorios
2.1 ¿Cuáles son las fases del proceso de planeamiento estratégico?
El proceso de planeamiento estratégico se divide en las siguientes fases:
Gráfico 8. Fases del proceso de planeamiento estratégico
Fuente: Ceplan
Los procesos de planeamiento estratégico en el país son regidos y orientados por la Directiva
General del Proceso de Planeamiento Estratégico - Sinaplan, la cual es de aplicación obligatoria
para todas las entidades de la administración pública y tiene como objeto establecer los
principios, normas, procedimientos e instrumentos del proceso de planeamiento estratégico.
En la presente guía metodológica se desarrollarán la Fase de Análisis Prospectivo y la Fase
Estratégica para los ámbitos territoriales de los gobiernos regionales.
2.2 ¿Cómo se desarrolla la Fase de Análisis Prospectivo?
En la Fase de Análisis Prospectivo se analiza el territorio y su entorno para identificar
tendencias y variables estratégicas. A partir de las variables estratégicas se construyen
escenarios de futuro que buscan promover el pensamiento estratégico anticipativo de los
gestores públicos para la mejor toma de decisiones (Art. 25 de la Directiva General del Proceso
de Planeamiento Estratégico).
2.3 ¿Cómo se desarrolla la Fase Estratégica?
En base a la información generada en la Fase de Análisis Prospectivo se construye el escenario
apuesta, se formula la visión, se definen los objetivos estratégicos con sus correspondientes
indicadores y metas y se identifican las acciones estratégicas, las cuales se priorizan en una
ruta estratégica (art. 31 de la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico).

21
2.4 ¿Qué función tiene el Plan de Desarrollo Regional Concertado?
El Plan Estratégico de Desarrollo Regional Concertado (PDRC) es un instrumento de gestión
donde se establece la estrategia del desarrollo territorial. Se elabora de manera participativa,
expresando un pacto político enmarcado en la estrategia nacional de desarrollo y articulado a
las políticas nacionales. Además, orienta los procesos de planeamiento estratégicos de los
gobiernos locales.
Fuente: Ceplan
2.5 ¿Quiénes participan en el proceso de planeamiento territorial?
Durante el proceso de planeamiento territorial participan:
El gobierno regional como responsable de la elaboración del PDRC.
El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (Ceplan) en calidad de asesor
metodológico.
Los gobiernos locales y representantes del Gobierno Nacional
El Consejo de Coordinación Regional el cual emite opinión consultiva.
Otros actores del territorio, que incluyen a:
• Organizaciones claves como: cámaras de comercio, entidades financieras,
organismos no gubernamentales, organizaciones sociales, la Iglesia y cualquier otra
entidad que se considere conveniente.
• Representantes de las organizaciones de la sociedad civil reconocidos por el
Consejo de Coordinación Regional (organizaciones de productores, gremios
empresariales, profesionales, agrarios, vecinales, universidades, iglesias,
comunidades campesinas y nativas, mesas de concertación y organizaciones de
mujeres y jóvenes)10
.
• Representantes de entidades públicas.
• Miembros de la sociedad en general; entre otros.
IMPORTANTE: Durante el proceso de planeamiento es recomendable que ante vacíos en la
información se consulte a personas o entidades que posean amplios conocimientos y
experiencia en estos temas, aunque no tengan –necesariamente- una participación directa
en el desarrollo territorial. Estas personas o entidades pueden ser especialistas,
universidades o centros de investigación dedicados al estudio de temas sociales,
demográficos o económicos que comprenden las dinámicas territoriales a profundidad.
10
Ley N°27867 Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Lima (2002)
PEDN Pesem
PDRC PEI-POI
Asignación
presupuestal
Gráfico 9. Cadena de planes estratégicos para territorios

22
2.6 ¿Cuál es la vigencia de un PDRC?
Según la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico, el Plan de Desarrollo
Regional Concertado (PDRC) se elabora para un periodo de 8 años (Art. 16). Sin embargo, el
principal criterio para iniciar un proceso de planeamiento depende de la vigencia de la
información, de los cambios en el entorno y de las conclusiones contenidas en el Informe de
Análisis Estratégico.
2.7 ¿Cómo se articulan los planes de desarrollo locales concertados con el PDRC?
El Plan de Desarrollo Regional Concertado debe ser formulado y aprobado con la participación
de las municipalidades provinciales y la sociedad civil de la región11
. Con el propósito de lograr
los objetivos estratégicos en el ámbito regional es necesario que los planes de desarrollo
concertado provinciales y distritales se articulen al plan de desarrollo concertado regional. Por
ello, se recomienda que luego de formular el PDRC se dé inicio al proceso de planeamiento
territorial provincial, contando con la participación y asistencia técnica del gobierno regional y
los distritos de la circunscripción de la provincia. El PDLC provincial debe estar articulado al
PDRC al cual pertenece.
De la misma forma, se recomienda que -después de la aprobación del PDLC Provincial- se inicie
el proceso de planeamiento territorial distrital, contando con la participación y asistencia
técnica del gobierno provincial. Además, se podrá contar con la participación del gobierno
regional y con la participación y asistencia técnica del gobierno provincial. El PDLC distrital
debe estar articulado al PDLC provincial al cual pertenece.12
Fuente: Ceplan
11
En concordancia con el Artículo 10 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales - Ley N° 27867.
12 En concordancia con el Artículo 73 de la Ley Orgánica de Municipalidades – Ley N° 27972.
Gráfico 10. Articulación entre los Planes de Desarrollo Concertados
Plan de Desarrollo
Regional
Concertado
Plan de Desarrollo
Concertado
(Provincia A)
Plan de Desarrollo
Concertado
(Distrito 1)
Plan de Desarrollo
Concertado
(Provincia B)
Plan de Desarrollo
Concertado
(Provincia “n”)
Plan de Desarrollo
Concertado
(Distrito 2)
Plan de Desarrollo
Concertado
(Distrito ”n”)
Competencia de
los Gobiernos
Regionales
Competencia de las
Municipalidades
Distritales
Competencia de las
Municipalidades
Provinciales

23
2.8 ¿Cómo se articulan los instrumentos de gestión del territorio al PDRC?
Dado que en el PDRC se determina la estrategia de desarrollo regional, los demás
instrumentos para la gestión del territorio -como planes o estudios- deben tomarlo como
referencia. Los otros planes o estudios deberán adoptar el escenario apuesta y la visión, así
como articularse a los objetivos del PDRC.
A continuación, se muestra cómo los distintos instrumentos de gestión del territorio se deben
articular desde el nivel nacional hasta el nivel distrital.
Gráfico 11. Articulación de planes
Fuente: Ceplan

24
III. Actos preparatorios al proceso de planeamiento
estratégico
Se trata de:
Involucrar a las autoridades buscando su respaldo y compromiso en el
proceso de planeamiento estratégico.
Designar la Comisión de Planeamiento Estratégico y conformar el Equipo
Técnico.
Responsable
de su
ejecución
Es responsabilidad de las autoridades asignar el presupuesto necesario
para desarrollar el proceso de planeamiento, cumpliendo con los
procedimientos establecidos en las normativas legales y lo señalado en la
presente guía13
.
Los actos preparatorios comprenden dos grandes etapas y cada una de ellas comprende un
conjunto de pasos destinados a obtener productos concreto. Este proceso se muestra en el
Cuadro 1.
Cuadro 1. Etapas de los Actos Preparatorios
Fuente: Ceplan
13
Antes de iniciar un proceso de planeamiento territorial, se recomienda revisar el avance en el logro de
los objetivos del proceso de planeamiento anterior.
Generar las condiciones adecuadas para el desarrollo del
proceso de planeamiento estratégico.
Etapa Paso Producto
Organización
1. Conformar la estructura
operativa
Estructura operativa
2. Identificar los actores Registro de los actores
3. Convocar a los actores Compromiso de los actores
4. Diseñar la participación
Establecimiento de los
procesos de participación
Sensibilización de la
Alta Dirección y
Capacitación del Equipo
Técnico
1. Realizar la sensibilización
Compromiso de la alta
dirección
2. Realizar la inducción Equipo Técnico capacitado
Su finalidad es:

25
3.1 Etapa 1: Organización
Su finalidad es:
Conformar las instancias de trabajo técnico y de validación de los
productos del proceso, además de realizar el reclutamiento de los
actores.
Paso 1: Conformar la estructura operativa
Se trata de conformar la
Comisión de
Planeamiento Estratégico
y el Equipo Técnico.
Además, se debe
comunicar el rol que
poseen el Órgano
Resolutivo y el Órgano
consultivo.
La Comisión de Planeamiento
Estratégico y el Equipo Técnico
se conforman a través de una
Ordenanza Regional.
La Ordenanza Regional
que da inicio al proceso
de planeamiento
territorial para la
formulación del PDRC
correspondiente, la
conformación de la
Comisión de
Planeamiento Estratégico
y del Equipo Técnico y el
cronograma de trabajo.
A continuación, se describen estas cuatro instancias:
a. El Órgano Resolutivo b. El Órgano Consultivo
Está conformado por el Consejo
Regional, (órgano normativo y
fiscalizador) y por el Presidente
Regional (órgano ejecutivo). El Órgano
Resolutivo aprueba los planes
estratégicos de conformidad con las
normas que la rigen (Art. 6 de la
Directiva General del Proceso de
Planeamiento Estratégico - SINAPLAN).
Es el Consejo de Coordinación Regional
(CCR), el cual emite opinión consultiva
previa a la aprobación del PDRC por el
Consejo Regional.
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace?
¿Qué resultado se
obtendrá?

26
c. La Comisión de Planeamiento
Estratégico
d. El Equipo Técnico
Su labor es: coordinar, guiar y validar el
proceso de Planeamiento Estratégico.
Está integrada por:
1. Miembros de la Alta Dirección y los
jefes de órganos de línea, de
asesoramiento y de apoyo.
2. Adicionalmente, es importante que
en esta comisión se integren
miembros de la Alta Dirección de los
Gobiernos Locales Provinciales y a
representantes de la sociedad civil.
3. Se recomienda la participación de un
representante del CCR, diferente a
los antes mencionados.
Su labor es coordinar con el equipo de
monitores del Ceplan y actuar como
articulador entre el Equipo Técnico, la
Comisión de Planeamiento Estratégico y
el Órgano Resolutivo. Se encarga de la
formulación del PDRC.
Está integrada por:
1. Un grupo multidisciplinario e
interinstitucional de especialistas y
técnicos del sector público, del sector
privado y de la sociedad civil.
2. Debe contar con una secretaría
técnica, la cual estará a cargo de la
instancia del Gobierno Regional que
tenga competencias en planeamiento
estratégico.
3. Debe incluir la participación de
representantes de las dependencias
(oficinas, gerencias o similares) que
trabajan con información
georreferenciada.
Paso 2: Identificar los actores
Se trata de identificar a
los actores que
participarán en el
proceso de planeamiento
territorial.
Se identifican expertos,
representantes de
organizaciones claves y
miembros de la sociedad en
general que tengan
participación en el desarrollo
del territorio; ya sea a través
de decisiones, proyectos,
actividades económicas,
sociales u otras.
La base de datos de las
personas que participarán
en el proceso de
planeamiento territorial.
¿Qué resultado se
obtendrá?

27
Los actores que participarán en el proceso de planeamiento pueden clasificarse en:
Son los individuos con amplio conocimiento y experiencia
en el territorio.
Los dos criterios principales para seleccionar expertos son: conocimiento y experiencia; los
cuales pueden ser evaluados de distintas formas. Por ejemplo, a través de sus hojas de vida
por parte del Órgano de Planeamiento Estratégico.
Un experto puede pertenecer a alguna organización clave pero no la debe representar durante
el proceso de planeamiento estratégico, pues lo que se espera de él son sus opiniones
(basadas en sus conocimientos y experiencias), no la posición de la organización a la que
pertenece.
La experiencia que aportan los expertos es de gran importancia, pues puede brindar
información cuando existan vacíos en los datos disponibles, además de apoyar en la definición
de conceptos.
La participación de estas organizaciones es necesaria para generar pactos sociales que
permitan la implementación de la estrategia de desarrollo para el territorio.
La identificación de actores puede ser efectuada como un simple listado o directorio, aunque
se recomienda que el Órgano de Planeamiento construya un mapa de actores, definiendo la
participación de cada uno en el desarrollo territorial.
De acuerdo al tipo de participación identificada por el equipo técnico, la participación de los
actores podría darse durante todo el proceso, en algunas etapas de manera simultánea,
secuencialmente o a través de consultas específicas con ayuda de herramientas como:
encuestas, entrevistas, talleres, grupos de trabajo, entre otros. La identificación y convocatoria
de los actores deberá continuar a lo largo del proceso de planeamiento territorial.
IMPORTANTE Los resultados de la implementación de la estrategia de desarrollo del territorio
trascienden al periodo de una administración del gobierno regional, motivo por el cual es
importante considerar la participación de las agrupaciones políticas y sociales. Esta práctica
aumentará la probabilidad de que las autoridades del periodo siguiente continúen con la
implementación de la estrategia presente del PDRC.
Son aquellas organizaciones con intereses políticos,
económicos, sociales, académicos u otros, en el territorio.
Incluyen a los gobiernos locales, entidades públicas que no
forman parte del equipo técnico u organizaciones de la
sociedad civil.
Es el nivel más abierto de participación que incluye a
cualquier ciudadano o grupos de ciudadanos, sin necesidad
de demostrar pertenencia a alguna organización social o
entidad pública. Esta participación permite fortalecer los
compromisos adoptados por los tomadores de decisiones.
1. Expertos
2. Organizaciones
clave
3. Sociedad en
general

28
Paso 3: Convocar a los actores
Se trata de transmitir a
los participantes la
relevancia de su
presencia durante el
proceso y dar a conocer
el plan de trabajo.
El Consejo Regional realiza la
convocatoria para el proceso
de planeamiento territorial,
comunicando el plan de
trabajo y el acuerdo del
consejo regional. Finalmente,
también comunica al Ceplan el
inicio de las actividades.
El compromiso de los
actores para participar
durante el proceso de
planeamiento
estratégico.
Identificados los actores es importante convocarlos y lograr su participación; para ello, se
requiere de un conjunto de estrategias que la motiven y la hagan viable (establecer alianzas
estratégicas, agendar la participación, entre otros).
Paso 4: Diseñar el proceso de participación
Se trata de establecer
cómo participarán los
actores a lo largo del
territorial
Se analizan los tipos de
procesos de participación para
seleccionar los más
pertinentes y, luego, se
definen los espacios en los
cuales interactuarán los
actores.
Una estrategia de
participación de los
actores para desarrollar
el proceso de
planeamiento
estratégico.
Un proceso de planeamiento participativo implica establecer los momentos, espacios y
técnicas adecuadas para lograr una participación efectiva. Para ello, se recomienda diferenciar
los procesos de participación y definir los espacios de participación, aspectos que se detallan a
continuación.
¿Qué resultado se
obtendrá?
¿Qué resultado se
obtendrá?

29
a. Diferenciar los procesos de participación14
En un proceso de planeamiento territorial es indispensable contar con una participación
efectiva. Para lograrlo, se debe establecer en qué momento del proceso intervendrán los
diferentes actores, teniendo en cuenta que existen dos tipos de procesos con diferentes
requerimientos de participación:
Procesos
técnicos
Son aquellos en los que la participación se da en razón a la experiencia y
conocimiento en determinados temas.
La participación puede ser a título personal o institucional y obedece a la
necesidad de obtener aportes concretos.
Procesos
participativos
Son aquellos destinados a informar, presentar, validar y, en algunos casos,
trabajar aspectos específicos del plan.
Están destinados a una participación ampliada, generalmente, en términos
de representación institucional, lo cual no excluye posibles participaciones
individuales.
b. Definir los espacios de participación
Los responsables del proceso deben asegurar la existencia de espacios adecuados para la
participación de los actores. Estos espacios pueden ser los siguientes:
Los talleres Espacios con participación amplia de los actores involucrados en el
desarrollo del territorio (gobiernos locales, organizaciones clave,
académicos, actores políticos, sociedad en general, entre otros).
Las mesas de
trabajo
Espacios especializados de concertación, generalmente, con
participación de actores clave como: gobiernos locales y
organizaciones sociales, económico-productivas, académicas.
Espacios de
consulta e
información
Tienen en cuenta a las organizaciones sociales representativas del
ámbito territorial (incluyendo diferentes redes o gremios) y al CCR;
mediante asambleas, reuniones, fórums y otros.
Los grupos
focales
Generalmente, son espacios de participación especializada sobre
aspectos específicos, para lo cual es necesario identificar actores
clave.
Las entrevistas Es otra forma de participación que, dependiendo de la muestra,
puede implicar una participación amplia o especializada con actores
clave.
Las encuestas Es un instrumento que permite consultar, a la vez, a amplios grupos
de actores a fin de recoger opiniones o validar productos.
Reconocer los procesos y espacios de participación ayuda a determinar en qué etapas de las
fases del proceso de planeamiento la participación de ciertos actores es trascendental para
lograr los fines propuestos. A continuación, se muestra la participación clave de los diversos
actores por grupos de etapas, siempre bajo el liderazgo del Gobierno Regional.
14 CEPLAN – GIZ (2013)

30
Gráfico 12. Principal participación de los actores por etapas de las fases del proceso de
planeamiento territorial
Fuente: Ceplan
3.2 Etapa 2: Sensibilización de la alta dirección y capacitación del Equipo
Técnico
La sensibilización y capacitación se realiza a través de una jornada de preparación dirigida a la
Comisión de Planeamiento Estratégico y al Equipo Técnico. Esta jornada contará con dos
pasos:
Paso 1: La sensibilización dirigida a la Comisión de Planeamiento
Paso 2: La inducción a la metodología de planeamiento territorial dirigida al Equipo Técnico.
•Expertos
•Direcciones
regionales
•Organizaciones
clave
•Organizaciones
clave
•Sociedad en
general
•Actores políticos
•Expertos
•Organizaciones
clave
• Gobierno nacional
•Gobiernos locales
•Direcciones
regionales
•Organizaciones
clave
Objetivos,
indicadores y
metas
Aciones
estratégicas
Ruta estratégica
Modelo
conceptual
Tendencias
Variables
estratégicas
Diagnóstico de
variables
Escenarios
Escenario apuesta
Visión
Lograr el compromiso político de la alta dirección y contar con
un Equipo Técnico capacitado para desarrollar el proceso de
planeamiento territorial.
Su finalidad es:

31
Paso 1: Realizar la sensibilización
Se trata de motivar la
participación y el apoyo
político de la Alta
Dirección en el proceso
de planeamiento
estratégico.
El Órgano Resolutivo convoca
a los miembros de la Comisión
de Planeamiento Estratégico
para desarrollar una sesión de
sensibilización. En ella, el
Órgano de Planeamiento
Estratégico presenta el plan de
trabajo y el Ceplan presenta la
metodología y comunica la
importancia de la
participación de la Alta
Dirección.
La Alta Dirección
comprende la
importancia de su
involucramiento en el
estratégico y se
compromete con brindar
su apoyo político.
El apoyo y participación de la Alta Dirección es fundamental para el desarrollo del proceso de
planeamiento territorial porque:
Es la encargada de aprobar el documento prospectivo y el PDRC.
Debe liderar la gestión de manera efectiva a fin de alcanzar los objetivos propuestos.
Debe combinar la gestión del día a día, que involucra necesidades actuales, con los
resultados a largo plazo en beneficio de la población.
Paso 2: Realizar la inducción
Se trata de realizar la
transferencia
metodológica de las Fases
de Análisis Prospectivo y
Estratégica a los
miembros de Equipo
Técnico.
El Órgano Resolutivo convoca
a los miembros del Equipo
Técnico para desarrollar una
sesión de capacitación. En ella,
el Órgano de Planeamiento
Estratégico presenta el plan de
trabajo y el Ceplan -a solicitud
de la Alta Dirección- presenta
la metodología de las Fases de
Análisis Prospectivo y la Fase
Estratégica.
Miembros del Equipo
Técnico comprenden la
metodología de las Fases
de Análisis Prospectivo y
Fase Estratégica; y
manejan sus enfoques y
herramientas.
¿Qué resultado se
obtendrá?
¿Qué resultado se
obtendrá?

32
La capacitación se realizará a dos grupos de participantes:
Dirigida a
representantes de
instituciones públicas,
privadas y de la
sociedad civil, así
como a líderes de
opinión y expertos.
Debe estar orientada
a sensibilizar, brindar
información y motivar
la participación.
Capacitación a
participantes
del proceso de
planeamiento
estratégico
Dirigida a los miembros de la
Comisión de Planeamiento
Estratégico y del Equipo
Técnico. Se realizará a lo
largo del desarrollo de las
Fases de Análisis Prospectivo
y Estratégica.
Esta capacitación será más
específica y técnica. La
metodología que se utilizará
será: “Aprender haciendo”.
Cada fase y actividad contará
con un espacio de inducción
temática y presentación de
las herramientas propuestas.
Capacitación a
operadores
del proceso de
planeamiento
estratégico

33
IV. Aspectos generales de la Fase de Análisis
Prospectivo
4.1 ¿Qué es la Fase de Análisis Prospectivo?
Es la fase destinada a la exploración del futuro. Se analiza el territorio y su entorno,
identificando tendencias y variables estratégicas para construir escenarios de futuro y evaluar
sus oportunidades y riesgos.
4.2 ¿Qué es la prospectiva?
Existen diversas definiciones del término prospectiva; la mayoría de ellas proviene de una raíz
común atribuida al filósofo francés Gastón Berger, quien es considerado el padre de la
prospectiva. 15
15 Texto traducido del original: [Elle est science du comprendre en avant, du comprendre l’avenir, afin de contribuer
à le faire].
PROSPECTIVA
Berger (1957) señala que se trata de una “ciencia que estudia el
futuro para comprenderlo y poder influir en él.” Si bien el término
“ciencia” y la idea de estudiar algo que no existe, como el futuro, son
aspectos controversiales (han sido muy discutidos entre teóricos), lo
importante es que el futuro se presenta como un espacio sobre el
cual podemos comenzar a actuar desde el presente.
En este sentido, la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos (OCDE) la define como el “conjunto
de tentativas sistemáticas para observar a largo plazo el
futuro de la ciencia, la tecnología, la economía y la sociedad
con el propósito de identificar las tecnologías emergentes que
probablemente produzcan los mayores beneficios
económicos o sociales” (Prospectiva.eu 2015).
Para la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL);
la prospectiva se entiende como “(…) una actividad permanente que
permite generar imágenes de futuro de alta calidad (anticipación),
estimular la participación y asimilación de escenarios y desafíos futuros
(apropiación) la puesta en marcha de proyectos pertinentes (acción) y la
retroalimentación constante que facilite examinar las brechas entre las
imágenes de futuro propuestas y el cumplimiento de metas en el
presente (aprendizaje).” (CEPAL 2006).

34
El uso del enfoque prospectivo debe convertirse en parte de la gestión estratégica de las
instituciones, no debe ser solo un esfuerzo temporal (como un proyecto). Esta disciplina
contribuye a crear una cultura institucional del planeamiento estratégico.
INFORMACIÓN ADICIONAL:
La prospectiva se nutre de historia y mientras que los hombres cambian de una época a otra,
los problemas casi siempre son los mismos.
Gaston Berger16
advierte que a menudo se buscan medios sin ni siquiera definir los objetivos
que se han de alcanzar. Sin embargo, la realidad impone un orden inverso: determinar los
fines, luego los medios necesarios.
Godet 2011
El interés por comprender el futuro –e influir en él de forma estructurada– motivó a
investigadores de Norteamérica y Europa a desarrollar diversos enfoques como la
investigación de futuro, el pronóstico tecnológico, la prospectiva, la planificación por
escenarios, la previsión humana y social, los estudios globales, los estudios de visión, el análisis
de sistemas, entre otros; principalmente a partir de mediados del siglo XX.
Diversas escuelas interesadas en el estudio del futuro desarrollaron herramientas destinadas al
análisis y construcción del futuro; entre ellas destacan la escuela anglosajona de foresight que
analiza las tendencias y contrasta con la opinión de expertos para la construcción de futuros
probables, posibles y deseables; la escuela francesa de prospectiva que construye escenarios
probables, toma decisiones para aprovechar las oportunidades previsibles y anticipa acciones
para evitar lo no deseado. En la actualidad estas dos escuelas se complementan para construir
e investigar el futuro haciendo uso de herramientas comunes.
Adaptado de Medina, Becerra & Castaño 2014
16
Filósofo francés considerado el padre de la prospectiva. Propone que el futuro está condicionado por la decisión
de las personas.
¿Dónde
estamos?
¿Hacia dónde
queremos ir?
¿Hacia dónde
nos llevan las
tendencias?
¿Qué oportunidades
se nos presentan?

35
4.3 ¿Cuáles son los objetivos de la Fase de Análisis Prospectivo?
La Fase de Análisis Prospectivo comprende tres objetivos:
• Comprender el territorio identificando los elementos internos que lo componen y los
elementos externos que influyen sobre él.
• Anticiparse a los riesgos y oportunidades que presentan los escenarios de futuro para
minimizar o aprovechar sus efectos.
• Incrementar las capacidades de los gestores públicos en la exploración del futuro
como fuente de información que mejore la toma de decisiones.
4.4 ¿Quiénes realizan la Fase de Análisis Prospectivo?
• A nivel nacional: Ceplan.
• A nivel sectorial: los ministerios en la materia de su rectoría.
• A nivel territorial: los gobiernos regionales para sus respectivos ámbitos territoriales.
• En el marco de los Planes Especiales: las entidades responsables en concordancia con
el artículo 43° y 44° de la Directiva.
La Fase de Análisis Prospectivo puede ser desarrollada opcionalmente por el Poder Judicial,
el Poder Legislativo, los Organismos Constitucionalmente Autónomos y a nivel territorial,
por los gobiernos locales: provinciales y distritales.
4.5 ¿Qué se debe considerar para realizar el análisis prospectivo?
Previo al análisis prospectivo, debemos considerar lo siguiente:
• Analizar el contexto en el que se desarrolla el proceso.
• Asegurar el respaldo y compromiso de los decisores políticos.
• Garantizar la disponibilidad de los recursos (humanos, logísticos, entre otros) durante
el tiempo que se desarrollará el trabajo.
• Tener en cuenta que, de acuerdo a la Directiva, el análisis prospectivo tendrá un
horizonte temporal al 2030; garantizando el aporte a la formulación del Plan
Estratégico de Desarrollo Nacional al 2030 que elaborará el Ceplan.

36
V. Fase de Análisis Prospectivo
La Fase de Análisis Prospectivo comprende cinco (5) etapas que se detallan en el siguiente
cuadro y se desarrollan a continuación:
Cuadro 2. Proceso para el análisis prospectivo del territorio
Etapas Pasos Productos
Etapa 1:
Descripción del
territorio y de los
componentes del
desarrollo
territorial
Proceso para la caracterización del
territorio
a. Caracterización del
territorio
b. Mapa del modelo
actual del territorio
c. Gráfica y glosario del
modelo conceptual
1. Señalar la ubicación del territorio
2. Describir los sistemas territoriales
3. Desarrollar el modelo actual del
territorio
Proceso para el diseño del modelo
conceptual
1. Identificar los componentes
2. Representar gráficamente el modelo
conceptual
3. Describir el modelo conceptual
Etapa 2:
Análisis del
entorno
Proceso para la identificación y análisis
de tendencias
a. Tendencias
seleccionadas y su
descripción
b. Impacto de las
tendencias (sobre el
modelo conceptual y
sobre el modelo actual
del territorio)
c. Eventos de futuro
seleccionados
1. Identificar las tendencias
2. Seleccionar las tendencias
3. Describir las tendencias
4. Analizar el impacto de las tendencias
sobre el modelo conceptual
5. Analizar el impacto de las tendencias
sobre el modelo actual del territorio
Proceso para la identificación de
eventos de futuro
1. Identificar los eventos de futuro
2. Seleccionar los eventos de futuro
Etapa 3:
Identificación de
las variables
estratégicas
1. Identificar variables a. Lista de variables y su
glosario
b. Clasificación de
variables
c. Variables estratégicas
2. Definir las variables
3. Clasificar las variables
4. Identificar las variables estratégicas
Etapa 4:
Diagnóstico de
variables
estratégicas
1. Identificar indicadores
a. Ficha de indicadores
b. Análisis causal
c. Actores
d. Redacción del
diagnóstico
2. Calcular el estado actual
3. Registrar la evolución histórica
4. Obtener el valor de referencia
5. Analizar las variables estratégicas en
el territorio
6. Análisis causal
7. Identificar los actores

37
8. Redactar el diagnóstico
Etapa 5:
Construcción de
escenarios
Proceso para la construcción del
escenario óptimo
a. Escenario tendencial
b. Escenario óptimo
c. Escenarios
exploratorios
Proceso para la construcción del
escenario tendencial
Proceso para la construcción de los
escenarios exploratorios
1. Identificar los aspectos comunes
2. Estimar las proyecciones
poblacionales y de servicios
3. Identificar las principales alternativas
de desarrollo
4. Evaluar el impacto de las alternativas
de desarrollo sobre las variables
estratégicas
5. Describir y representar
cartográficamente los escenarios
exploratorios
Proceso para sistematizar los escenarios
5.1 Etapa 1: Descripción del territorio y de los componentes del desarrollo
territorial
En esta etapa, se desarrolla la caracterización del territorio y el diseño del modelo conceptual.
• La caracterización comprende la descripción y síntesis de los aspectos más relevantes
del territorio en cada uno de los sistemas que lo componen.
• El diseño del modelo conceptual es la descripción de los temas que conforman el
desarrollo territorial y se expresa en una gráfica como una estructura jerárquica,
ordenada y clara.
Identificar los aspectos geográficos, sociales y político-
administrativos más relevantes del territorio y contar con una
estructura que facilite la exploración de todos los elementos que
componen su desarrollo.
Su finalidad
es:

38
Etapa 1: Descripción del territorio y de los componentes del desarrollo territorial
Proceso para la caracterización del territorio
La caracterización del territorio permitirá reconocer los aspectos más resaltantes del territorio.
En la Fase de Análisis Prospectivo, el conocimiento obtenido de la caracterización del territorio
permitirá identificar -de forma más simple y completa- los elementos que conforman e inciden
en el territorio, tales como: las tendencias, los eventos de futuro, las variables y los actores.
Además, se analizará cómo los elementos de la caracterización del territorio condicionan la
situación de las variables estratégicas.
Por lo general, un territorio es diverso y complejo. Partir de su caracterización tiene como
objeto lograr que durante el proceso de planeamiento territorial se articulen la diversidad de
intereses (sociales, ambientales, económicos e institucionales) en busca de una mejor opción
de desarrollo sostenible. En razón de lo señalado, primero se ubicará el ámbito de estudio y,
luego, se analizarán los sistemas del territorio.
Paso 1: Señalar la ubicación del territorio
Se trata de señalar la
ubicación geográfica y
político-administrativa
del territorio.
Se busca información
bibliográfica y geoespacial.
Luego, se describe y
representa cartográficamente
su ubicación y división política
administrativa.
La descripción y
representación
cartográfica del territorio.
Paso 2: Describir los sistemas territoriales
Los sistemas territoriales deben entenderse como conjuntos relacionados y jerarquizados de
elementos físicos y sociales, constitutivos de la organización territorial.
Se trata de reconocer los
sistemas territoriales del
territorio. Es decir,
describir las estructuras
actuales que conforman
el territorio sin llegar a
realizar un diagnóstico de
las mismas.
Se busca la información
geoespacial de fuentes
oficiales. Luego, se
representan
cartográficamente y se
describen los sistemas:
poblacional, relacional,
ambiental, productivo,
equipamental y patrimonial.
La representación
cartográfica y la
descripción de los
sistemas señalados.
¿Qué resultado se
obtendrá?
¿Qué resultado se
obtendrá?

39
Es posible que en ciertos territorios se requiera adecuar alguno de los sistemas anteriores o
que se consideren otros sistemas territoriales igual de relevantes.
A continuación, se explica cada uno de los sistemas territoriales.
Constituido por el conjunto de centros poblados que conforman el sistema urbano,
jerarquizados de acuerdo al rol y función que cumplen y al tamaño poblacional, (Fernández
Güel, 2006).
Además, según sea el caso, se podrá incluir en este sistema la ubicación de las comunidades
campesinas, comunidades nativas o grupos de poblaciones con una misma tradición, valores
comunes y que comparten una misma moral (Directiva N° 001-2003-PCM/DNTDT, 2003).
GLOSARIO:
Centro poblado : Es todo lugar del territorio nacional rural o urbano, identificado mediante un
nombre y habitado con ánimo de permanencia. Sus habitantes se encuentran vinculados por
intereses comunes de carácter económico, social, cultural e histórico. Los centros poblados
pueden acceder, según atributos, a las categorías de caseríos, pueblos, villas, ciudades y/o
metrópolis (Presidencia del Consejo de Ministros, Directiva N° 001-PCM/DNTDT, 2003).
Rol y función: Define la naturaleza de la estructura económica; así como de los servicios de las
ciudades y de los centros poblados (Presidencia del Consejo de Ministros, Directiva N° 001-
PCM/DNTDT, 2003).
Sistema urbano: Está conformado por un grupo jerarquizado de ciudades. Conjunto de
asentamientos ubicados en un territorio determinado, creados y organizados por la sociedad
que los habita, y que mantienen relaciones entre sí. Las relaciones funcionales entre
asentamiento muestran diferentes niveles de dependencia, lo que permite establecer la
jerarquía urbana que rige el funcionamiento del sistema de ciudades estudiado. Un
asentamiento es independiente si su flujo principal se dirige a un asentamiento de menor
tamaño, y es subordinado si su flujo principal se dirige a una ciudad de mayor tamaño
(Fernández Güell, 2006).
Normalmente, los
sistemas que se
distinguen son los
siguientes:
a. Sistema poblacional
b. Sistema relacional
c. Sistema ambiental
d. Sistema productivo
e. Sistema equipamental
f. Sistema patrimonial
a. Sistema poblacional

40
Los centros poblados podrán clasificarse en:
Cuadro 3. Clasificación de los centros poblados
Jerarquía Funciones Población
Metrópoli
Nacional
Conexión con mercados internacionales
Polo de generación de conocimiento y capital humano
Polo para servicios e industrias de alto valor agregado que requiere
una fuerte integración y acceso a mercados internacionales
Centro administrativo nacional
No tiene un
límite
poblacional
Metrópoli
Regional
Servicios de conocimiento y capital humano para la economía regional
Polo para servicios e industrias que apoyan la actividad económica
regional
Puente entre la metrópoli nacional y las ciudades.
Centro administrativo de nivel regional
Surge del crecimiento e integración física de dos o más ciudades,
trascendiendo límites político-administrativos
500,001 a
más
Ciudad
Mayor
Principal
Servicios de conocimiento y capital humano para la economía regional
Polo para servicios e industrias que apoyan la actividad económica
regional
Centro administrativo de nivel regional
250,001 a
500,000
Ciudad
Mayor
Servicios básicos de calidad y equipamiento urbano
Polo para servicios e industrias que apoyan la economía local (urbana y
rural)
Centro administrativo local
100,001 a
250,000
Ciudad
Intermedia
Principal
Centros de servicios e industrias complementarios y/o de apoyo a la
economía local (urbana y rural)
50,001 a
100,000
Ciudad
Intermedia
Centros de sustento a la producción extractiva en los que se realizan
las principales actividades de comercialización a nivel local
20,001 a
50,000
Ciudad
Menor
Principal
Servicios básicos de calidad y equipamiento urbano.
Centro de servicios para la producción de actividades primarias
10,001 a
20,000
Ciudad
Menor
Centros secundarios de servicios de apoyo a la producción localizada
5,001 a
10,000
Villa Servicios básicos de calidad y equipamiento urbano (educación:
infraestructura, equipamiento y personal para los niveles de primaria
completa y los tres primeros grados de secundaria; salud:
infraestructura, equipamiento y personal para un centro de salud)
Centro de servicios de apoyo a la producción localizada en su área de
influencia
2,501 a
5,000
Pueblo Servicios básicos de calidad y equipamiento urbano (educación:
infraestructura, equipamiento y personal para el nivel de primaria
completa; salud: infraestructura, equipamiento y personal de un
puesto de salud)
1,001 a
2,500
Caserío Centro poblado rural
Servicios básicos y un centro educativo en funcionamiento
500 a 1,000
Fuente: Adaptado del Reglamento de la Ley N° 27795, Ley de Demarcación y Organización Territorial, aprobado con
Decreto Supremo N° 019-2003-PCM; Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento, Dirección General de
Políticas y Regulación en Vivienda y Urbanismo (2012), Políticas Nacionales de Desarrollo Urbano y Sistema Urbano
Nacional; Banco Mundial (2015), Perú hacia un sistema integrado de ciudades.

41
Mapa 1. Representación cartográfica del sistema urbano de Ica
Fuente: Ceplan
Comprende el conjunto de redes de infraestructuras (comunicaciones, transporte de personas
y mercancías, hidráulicas, redes de abastecimiento), puertos y aeropuertos que relacionan los
centros poblados entre sí. Para reflejar las relaciones con los demás territorios, las redes de
infraestructura deben ser identificadas y representadas más allá de los límites del territorio
bajo análisis; e inclusive, se deben identificar los centros poblados según su clasificación
respecto de los territorios con lo que se mantiene relación.
Mapa 2. Representación cartográfica del sistema relacional de Ica
Fuente: Ceplan
b. Sistema relacional

42
Constituido por las Áreas Naturales Protegidas, hidrografía principal, zonas con riesgo de
desastres y de topografía muy adversa, clima, bosques, etc. Este sistema puede comprender
un conjunto de áreas con valores ambientales, naturales, ecológicos, paisajísticos, entre otros,
convirtiéndose en la oferta ambiental del territorio.
Los aspectos ambientales suelen trascender el territorio bajo análisis, por lo cual sería
pertinente reflejarlos considerando los demás territorios. Por ejemplo, la hidrografía principal
de un territorio puede provenir de otros, lo cual es importante señalar y representar.
Mapa 3. Representación cartográfica del sistema ambiental de Ica
Fuente: Ceplan
c. Sistema ambiental

43
Constituido por el conjunto de actividades productivas urbanas y rurales con potencial de
crecimiento (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo; Departamento para la
Prosperidad Social, 2014), vinculadas a una localización territorial, ya sean estas de carácter
primario, industrial, terciario, administrativo, entre otras. Se identificarán zonas de producción
agraria (real o potencial), zonas de utilización minera (real o potencial), concentración de
actividades industriales, zonas comerciales y de otros servicios públicos o privados; así como
también áreas turísticas (reales o potenciales), corredores económicos y corredores logísticos.
Mapa 4. Representación cartográfica del sistema productivo de La Libertad
Fuente: Cerplan - La Libertad
GLOSARIO:
Corredor económico: Eje en un área o región en el que existe un tejido de relaciones
económicas y/o productivas que vincula fuertemente el territorio (Ministerio de Transportes y
Comunicaciones; Banco Interamericano de Desarrollo), 2014).
Corredor logístico: Corredor de transporte donde, además, existe una oferta de servicios
logísticos diversa; los cuales son provistos en un marco de facilitación de procesos e
integración de sistemas de información orientados a optimizar el traslado de bienes y personas
en condiciones competitivas de costo, tiempo y calidad (Ministerio de Transportes y
Comunicaciones; Banco Interamericano de Desarrollo), 2014).
d. Sistema productivo

44
Comprende el conjunto de infraestructura pública o privada destinada a satisfacer las
necesidades educativas, de salud, recreativas, deportivas, de seguridad y protección, entre
otras de los ciudadanos.
Mapa 5. Representación cartográfica del sistema equipamental de Cusco
Fuente: Gobierno Regional de Cusco
e. Sistema equipamental

45
Constituido por el conjunto de bienes, ya sea material o inmaterial, pertenecientes al
Patrimonio Cultural de la nación, que caracterizan la historia de la ocupación de un territorio y
que se trasmite de generación en generación.
La Ley N° 28296, Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación define al patrimonio
cultural de la siguiente manera: “Se entiende por el bien integrante del Patrimonio Cultural de
la Nación a toda manifestación del quehacer humano – material o inmaterial- que, por su
importancia, valor y significado paleontológico, arquitectónico, histórico, artístico, militar,
social, antropológico o intelectual, sea expresamente declarado como tal o sobre el que exista
la presunción legal de serlo. Dichos bienes tienen la condición de propiedad pública o privada
con las limitaciones que establece la presente Ley.”17
Mapa 6. Representación cartográfica del sistema patrimonial de Cusco
Fuente: Gobierno Regional de Cusco
17
Ley Nº 28296 Ley general del patrimonio cultural de la nación Título preliminar, Artículo II.
Lima, (2004).
f. Sistema patrimonial poblacional

46
Para la descripción y representación cartográfica de los sistemas, se debe considerar lo
siguiente:
• Los elementos que constituyen cada uno de los sistemas territoriales son indicativos y/o
contenidos mínimos que deben considerarse para el análisis; sin embargo, cada territorio tendrá
que adaptar o elegir los elementos a analizar de acuerdo a sus particularidades.
• Según corresponda, cada uno de los sistemas debe incluir información de los principales
proyectos que los gobiernos nacional, regional o local, están ejecutando en el territorio.
• La representación cartográfica de los elementos de los sistemas puede realizarse en más de un
mapa temático.
• La representación cartográfica debe consignar la siguiente información mínima:
o Coordinadas UTM
o Datum WGS84
o Zona 17, 18 o 19, según corresponda
o Escala gráfica y numérica adecuada al territorio en evaluación
o Leyenda
o Norte magnético
o Membrete
o Tamaño adecuado de los textos en el mapa (legible y diferenciado)
o Tamaño adecuado de la simbología
Para un mejor análisis, es importante considerar la ubicación del departamento y su contexto
(interdepartamental, nacional y/o internacional). Por ejemplo, las relaciones con los principales
centros poblados de otros departamentos, las vías de comunicación y los flujos socio-
económicos, actuaciones públicas y/o privadas, etc.
Asimismo, para recopilar la información geoespacial18
pueden tomarse como referencia los
estudios regionales y/o locales existentes, como son: Estudios de Diagnóstico y Zonificación con
fines de Demarcación Territorial, Zonificación Económica Ecológica, Planes Viales, etc.; o
solicitarla a las entidades generadoras (Instituto Geográfico Nacional, Ministerio de Transportes
y Comunicaciones, Ministerio del Ambiente, Ministerio de Cultura, entre otros).
Cabe precisar que esta información debe ser de uso oficial y vigente.
18
Esta hace referencia a la información geoespacial (base de datos y metadata) de cada una de las capas temáticas:
centros poblados, límites político administrativos, vías de comunicación, comunidades, áreas naturales protegidas,
entre otras.

47
Paso 3: Desarrollar el modelo actual del territorio
Se trata de describir los
aspectos más
representativos del
territorio.
Considerando la información
identificada y descrita en los
sistemas territoriales, se
seleccionan los aspectos más
representativos del territorio:
sistema urbano,
infraestructura de
comunicaciones, corredores
económicos y corredores
logísticos. Se representan en
un solo mapa y se realiza una
breve descripción de sus
relaciones.
Una descripción y
representación
cartográfica que
permitirá a los diversos
actores comprender las
principales características
del territorio que se
planificará.
IMPORTANTE:
La caracterización del territorio es fundamental porque permite reconocer los principales
aspectos sobre el cual se planificará. En ese sentido, se recomienda que esta caracterización se
realice antes de iniciar los talleres de trabajo con el Equipo Técnico, por ser una etapa que se
puede desarrollar en gabinete. Además, permitirá iniciar la Fase de Análisis Prospectivo con
conocimiento previo acerca del territorio bajo análisis.
¿Qué resultado se
obtendrá?

48
EJEMPLO:
Modelo actual del territorio de Ica*
El sistema urbano del departamento de Ica se caracteriza por presentar
tres (3) ciudades principales: 2 ciudades mayores, Ica y Chincha, y una (1)
ciudad intermedia principal, Pisco. Actualmente, estas concentran la
mayor cantidad de población y prestación de servicios. De otro lado,
existen 1190 centros poblados en todo el departamento, de los cuales 80
pertenecen a zonas urbanas y 1110 al ámbito rural. Así también, se
evidencia que los centros poblados rurales de las provincias de Chincha y
Pisco se encuentran asentados en zonas de topografía muy adversa,
sujetas a riesgo de desastres por inundaciones y huaycos.
El principal eje de articulación es la Carretera Panamericana, que conecta
a las principales ciudades y capitales distritales del departamento. Sin
embargo, algunos centros poblados rurales ubicados en la zona de sierra
presentan una débil articulación a la red vial nacional, principalmente, por
ubicarse en zonas de topografía adversa en las que difícilmente se
construirán vías asfaltadas. De otra parte, se cuenta con un aeropuerto
internacional y dos puertos que requieren el fortalecimiento de su
infraestructura y operaciones.
Asimismo, se han identificado dos corredores económicos consolidados
que recorren el departamento: San Vicente de Cañete – Chincha – Pisco –
Ica e Ica – Nazca, y dos corredores económicos en proceso de
consolidación conformados por: Pisco – Ayacucho y San Juan de Marcona
– Nazca – Puquio – Abancay.
*Este escenario fue construido solo con el propósito de servir como ejemplo.

49
Proceso para el diseño del modelo conceptual
El modelo conceptual permitirá reconocer los temas que componen el desarrollo territorial de
una forma clara y concisa a través de una representación gráfica y la conceptualización de sus
componentes.
Paso 1: Identificar los componentes
Se trata de reconocer los
temas que componen el
desarrollo territorial.
A partir de los ejes
estratégicos del PEDN se
desprenden los temas que
configuran el desarrollo
territorial.
Los componentes de nivel
1 y 2 que constituirán el
modelo conceptual.
El modelo conceptual se representa a través de un gráfico, similar a un mapa mental, en el que
se enuncian los aspectos que componen el desarrollo territorial. La estructura básica de esta
gráfica se presenta a continuación:
Gráfico 13. Estructura básica del gráfico del modelo conceptual
Fuente: Ceplan
Al centro se coloca: “Desarrollo territorial de (nombre del departamento que se analiza)” y, a
partir de este, se van definiendo los componentes.
El modelo conceptual para los territorios debe considerar los mismos temas de desarrollo
nacional que aborda el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN), por lo tanto, la gráfica
se construirá a partir de los 6 ejes de desarrollo que este establece. En consecuencia, los
componentes más cercanos al centro del gráfico (los cuales corresponden a los “componentes
de nivel 1), serán los temas de desarrollo establecidos en el PEDN.
¿Qué resultado se
obtendrá?

50
A continuación, se muestra la estructura básica del modelo conceptual con los “componentes
de nivel 1”:
Gráfico 14. Estructura del modelo conceptual con componentes de nivel 1
Fuente: Ceplan
Los “componentes de nivel 1” son invariables para todos los ámbitos territoriales, es decir, se
mantendrán como estructura básica para todos los territorios por representar los temas del
desarrollo. Esta estructura básica busca alinearse con el PEDN, así como disponer de criterios
comparativos de desarrollo entre los territorios.
Por otro lado, los “componentes de nivel 1” se desagregan en otros llamados “componentes
de nivel 2”, los cuales sí pueden ser ajustados y modificados según las particularidades del
territorio bajo análisis.
Para la formulación de los “componentes de nivel 2”, es recomendable recopilar y analizar la
documentación (disponible en diversas fuentes) que pueda ayudar a definir el territorio de
manera integral.
Las fuentes utilizadas pueden ser:
Planes y documentos de gestión pública o multisectorial: políticas nacionales,
Pesem, PDRC, PDLC, planes territoriales, entre otros.
La revisión bibliográfica (incluye la consulta de libros, informes, diagnósticos,
estudios, entre otros).
La revisión del marco legal vinculado a la gestión regional que permita identificar
su alcance, competencias y funciones.
La consulta a expertos.

51
A manera de recomendación, para cada componente de nivel 1 se pueden considerar los
siguientes componentes de nivel 2:
Cuadro 4. Propuesta de componentes de nivel 2
Derechos
humanos e
inclusión
social
Oportunidades
y acceso a los
servicios
Estado y
gobernabilidad
Economía
diversificada,
competitividad y
empleo
Cohesión
territorial e
infraestructura
Ambiente,
diversidad
biológica y
gestión de
riesgo de
desastres
Protección
social
Educación Transparencia y
rendición de
cuentas
Diversificación
productiva
Ciudades
sostenibles
Estado del
ambiente
Promoción
social
Salud Gestión pública Ciencia
tecnología e
innovación
Conectividad
rural y urbana
Diversidad
biológica
Interculturalid
ad
Agua y
saneamiento
Participación
política y
ciudadana
Empleo Corredores
económicos
Vulnerabilid
ad frente a
desastres
naturales
Equidad Vivienda Seguridad y
orden
- Infraestructura
productiva
-
Derechos
colectivos
Transporte
público
- - -
- Energía - - - -
Fuente: Ceplan
A continuación, se presentan algunas pautas para concebir los componentes del modelo
conceptual:
El modelo conceptual…
❖ Es atemporal, es decir que las temáticas no varían en el tiempo.
❖ Considera que los componentes se relacionan unos con otros.
❖ Representa temáticas específicas del desarrollo territorial que son distintas una
de la otra.
❖ No refleja el cargo de los participantes
❖ No son los instrumentos o herramientas sobre los cuales se basará el plan o la
gestión estratégica.
❖ El gráfico del modelo conceptual no es el organigrama del gobierno regional.

52
Paso 2: Representar gráficamente el modelo conceptual
Se trata de presentar el
modelo conceptual del
territorio, con sus
componentes, a través de
una gráfica; de un nivel
general a uno más
detallado.
A través de mapas mentales.
Se pueden utilizar diversas
herramientas informáticas
como: Microsoft Office Visio,
Coggle, MindGenius,
MindManager, entre otros.
Un esquema que
representa los temas que
componen el desarrollo
territorial.
EJEMPLO:
A continuación, se muestra un ejemplo de representación gráfica de un modelo conceptual en
el cual se consideran los componentes de nivel 1 (los cuales son comunes a todos los
territorios) y los componentes de nivel 2 (propuestos en el paso anterior).
Ejemplo de una gráfica completa de un modelo conceptual
Fuente: Ceplan
IMPORTANTE:
A pesar de que es posible desagregar los componentes de nivel 2 a componentes de nivel 3 o
4, no se recomienda hacerlo pues se atomizarían innecesariamente las temáticas
consideradas.
¿Qué resultado se
obtendrá?

53
Paso 3: Describir el modelo conceptual
Se trata de definir los
componentes del
desarrollo territorial.
Se elabora un glosario de
términos que permita aclarar y
precisar las definiciones de
cada componente. Ceplan
facilitará, junto con los
componentes, las definiciones
base (ver anexo 2).
Un glosario de términos
de los componentes del
modelo conceptual que
permita a los
participantes dialogar
utilizando las mismas
definiciones.
5.2 Etapa 2: Análisis del entorno
Esta etapa involucra:
i) El análisis de los impactos de las tendencias sobre el modelo conceptual y sobre el modelo
actual del territorio, a partir del cual se determina la sensibilidad relativa del territorio frente al
entorno
ii) La identificación de los eventos de futuro, los cuales tienen el potencial de representar
disrupciones en el tiempo.
Identificar y seleccionar las principales fuerzas del entorno que
tienen el potencial de influir en el desarrollo del territorio para
comprender cómo podría evolucionar el contexto en el que se
desarrolla.
¿Qué resultado se
obtendrá?
Su finalidad
es:

54
Proceso para la identificación y análisis de tendencias
Paso 1: Identificar las tendencias
Se trata de buscar, de
forma ordenada, las
tendencias del entorno
que podrían afectar o
condicionar el desarrollo
del territorio bajo
análisis.
Se recolectan y ordenan las
tendencias departamentales,
nacionales, regionales y
globales; registrando la
evidencia generada a partir de
información secundaria
(estudios, investigaciones y
otros) o a partir de
información primaria (juicio de
expertos).
Una lista de tendencias
que, posiblemente,
poseen una alta
incidencia sobre el
territorio.
GLOSARIO:
Tendencia: Es el posible comportamiento a futuro de una variable, asumiendo la continuidad
de su patrón histórico (Balbi 2014). Son los fenómenos que muestran un comportamiento
reconocible y verificable históricamente, del cual puede asumirse que se prolongará en el
futuro. Se evitará confundir una predicción con una tendencia. Por ejemplo: “En el 2030, se
encontrará la cura para el VIH” no es una tendencia dado que no cuenta con un patrón
histórico.
Gráfico 15. Niveles básicos para la exploración del entorno
Fuente: Ceplan
¿Qué resultado se
obtendrá?
Tendencias
Globales
Tendencias
Regionales
Tendencias
Nacionales
Territorio bajo
análisis

55
Para la identificación de tendencias se pueden consultar diferentes fuentes de
información secundaria, entre ellas:
Estudios e investigaciones, libros, artículos en revistas especializados,
informes, documentos especializados publicados o inéditos
Medios de comunicación, internet, bibliotecas
Documentos de foros y seminarios
Bases de datos de las instituciones nacionales e internacionales
Bases de datos generales, específicas y propias
Conocimientos de expertos
Durante la búsqueda de tendencias es posible encontrar algunas, en distintos niveles, que
podrían estar en aparente contraposición una de otra. Por ejemplo, a nivel regional
(Latinoamérica) se podría observar que existe una “desaceleración de la economía”, sin
embargo, a nivel nacional podría ocurrir que existe “crecimiento económico”.
Por otro lado, también es posible que existan tendencias en el mismo nivel que podrían ser
consideradas como incongruentes. Por ejemplo, a nivel nacional podría haber un “incremento
de la inversión en seguridad ciudadana” mientras que, simultáneamente, “aumenta la
inseguridad ciudadana”.
Sin embargo, en estos casos se recomienda considerar todas las tendencias pues podrían
poseer, desde sus respectivos niveles, impactos reales sobre el territorio bajo análisis.
IMPORTANTE
Un correcto enunciado de las tendencias implica la necesidad de considerar dos aspectos
básicos: la variable y su comportamiento.
GLOSARIO:
Variable: Es la cualidad o característica concreta que sufre cambio.
Comportamiento: Es la dirección del cambio. El comportamiento puede ser:
- De aumento o incremento
- De reducción o disminución
- De estabilidad, es decir, sin cambios.

56
EJEMPLO:
Algunos ejemplos de tendencias son:
Etapa 2: Análisis del entorno
Paso 2: Seleccionar las tendencias
Se trata de seleccionar un
grupo acotado de
tendencias para poder
analizarlas a detalle.
Considerando los criterios de
pertinencia y evidencia, se
calificarán las tendencias y se
seleccionarán las más
relevantes para el territorio.
Una lista de tendencias
jerarquizadas según sus
calificaciones de
pertinencia y evidencia.
Usualmente, un primer listado de tendencias suele ser extenso, por lo tanto, se deben
establecer criterios que permitan seleccionar las más relevantes para el tema de estudio.
Los criterios para seleccionar las tendencias son dos:
¿Qué resultado se
obtendrá?
Variable Comportamiento Tendencia
Presencia global de los
países asiáticos
Aumento
Los países asiáticos
aumentan su presencia
global
Ingresos por actividad
turística
Crecimiento
Crecimiento de los ingresos
por actividad turística
Incidencia del crimen
organizado transnacional
Expansión
Expansión del crimen
organizado transnacional
La pertinencia
Es el grado de vinculación o relación que tiene la tendencia con el
desarrollo del territorio.
La evidencia
Hace referencia a la confiabilidad de los datos cualitativos o
cuantitativos que sustentan la existencia de una tendencia.

57
Podría darse el caso de encontrar tendencias que no posean un registro histórico conocido que
evidencie su evolución o patrón, sin embargo, este hecho no debe ser motivo para descartar
una tendencia que, a juicio de los expertos, deba ser considerada por su relevancia para el
territorio.
Fuentes de información primaria como: entrevistas, documentos y encuestas podrían ser útiles
para reconstruir la evidencia de dichas tendencias.
A continuación, se muestra la escala para evaluar cada tendencia por cada uno de los criterios:
Cuadro 5. Escala para valorar la pertinencia y evidencia de cada tendencia
Calificación
PERTINENCIA EVIDENCIA
5 La tendencia tiene muy alta pertinencia.
Existe evidencia contundente que demuestra la
existencia de la tendencia.
4 La tendencia tiene una alta pertinencia.
Existe evidencia que demuestra la existencia de la
tendencia..
3 La tendencia tiene una mediana pertinencia.
Existe cierta evidencia que demuestra la
existencia de la tendencia
2 La tendencia tiene poca pertinencia.
Existe poca evidencia que demuestra la existencia
de la tendencia.
1
La tendencia no es pertinente o lo es en muy
escasa medida.
No existe evidencia que demuestre la existencia
de la tendencia.
Fuente: Adaptado de Balbi 2014
En la siguiente matriz se sistematizará la información; a partir de ella, se elegirán las
tendencias con los mayores valores, tanto en pertinencia como en evidencia (anexo 3).
Cuadro 6. Matriz de valoración de tendencias
Ítem
Tendencias Pertinencia Evidencia Puntaje
En este campo, liste todas las
tendencias encontradas.
En este campo, valore
la pertinencia.
En este campo, valore
la evidencia.
En este campo,
coloque el promedio
de las calificaciones.
1 Los países asiáticos aumentan su
presencia global.
2 4 3
2 Crecimiento de los ingresos por
actividad turística
4 5 4.5
3 Expansión del crimen organizado
transnacional
3 4 3.5
… - - - -
Fuente: Adaptado de Balbi 2014
Cada una de las tendencias contará con dos calificaciones, una de pertinencia y una de
evidencia. En la última columna, se debe colocar el promedio de ambas calificaciones, el cual
representa el puntaje final de cada tendencia. Finalmente, se deben escoger aquellas que
posean un mayor puntaje. La cantidad de tendencias seleccionadas a partir de las
calificaciones dependerá del consenso del equipo técnico, no existiendo una única regla o
criterio para definirla.

58
INFORMACIÓN ADICIONAL: Se puede usar la Ley de Pareto para escoger el 20% con las
mayores calificaciones, o puede definirse una calificación mínima escogiendo las tendencias
por encima de ese valor (por ejemplo, escoger aquellas que poseen un puntaje mayor o igual a
4.50). Se debe considerar que la sensibilidad del sistema juega un rol importante en la cantidad
de tendencias que se seleccionen; si la sensibilidad del sistema es alta, se recomienda contar
con más tendencias; mientras que si la sensibilidad del sistema es baja, las tendencias
seleccionadas pueden ser menos.
Paso 3: Describir las tendencias
Se trata de describir cada
una de las tendencias
seleccionadas.
Se detalla con claridad el
alcance de la tendencia y su
comportamiento (qué cambia
y hacia dónde), considerando
el indicador con el que se
mide. De ser posible, se
incluirá una gráfica que
represente la tendencia.
Una descripción breve de
cada una de las
tendencias que exprese
claramente el
comportamiento de las
mismas.
Es importante que la descripción de las tendencias no se limite solo a sus comportamientos
pasados o aspectos presentes, sino que reflejen su posible evolución futura. Para las
tendencias seleccionadas que no cuenten con un pronóstico definido, se deben extrapolar los
datos históricos (sean cuantitativos o cualitativos) al horizonte de tiempo adecuado, usando
métodos estadísticos de proyección (series de tiempo, corte transversal o panel data) u otras
herramientas según sea el caso. Como resultado, se obtendrá un grupo de tendencias que
servirán más adelante para el desarrollo de los escenarios exploratorios, formando parte –
principalmente- del contexto o base de los mismos.
¿Qué resultado se
obtendrá?

59
Paso 4: Analizar el impacto de las tendencias sobre el modelo conceptual
Se trata de identificar
sobre qué componente(s)
y con qué magnitud
impacta, directamente,
cada una de las
tendencias seleccionadas.
Se califica el impacto
(entendido como la capacidad
de generar cambios) de cada
tendencia sobre los
componentes del nivel 2 del
modelo conceptual, en una
escala del 0 al 3 donde:
0: No impacta
1: Impacta débilmente
2: Impacta moderadamente
3: Impacta fuertemente
El impacto de las
tendencias sobre el
modelo conceptual.
GLOSARIO:
Impacto: capacidad de una tendencia para generar cambios en los componentes del territorio,
es decir, el efecto potencial que tiene la tendencia sobre el componente para modificar su
comportamiento.
EJEMPLO:
Si un componente es “Desarrollo económico” y una de las tendencias que se analiza es
“Disminución de los precios de los minerales” es factible deducir que la tendencia impacta
fuertemente sobre el componente por lo que se calificaría con 3.
¿Qué resultado se
obtendrá?

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