Guía para fomentar la participación ciudadana y transparencia municipal

Participación Ciudadana y Transparencia Municipal
PROBIDAD ISD

Una guía de apoyo para
Concejos Municipales

Asociación PROBIDAD Iniciativa Social para
de El Salvador la Democracia

Guía para Concejos Municipales 1

PROBIDAD ISD

Editado por:

PROBIDAD
INICIATIVA SOCIAL PARA LA DEMOCRACIA

Primera Edición:

500 ejemplares. El Salvador, Septiembre 2004

Dirección, supervisión y coordinación editorial
Aurora Cubías
José Manuel Castillo
Ramón Villalta

Consultor:
Manuel Mëndez

Con la colaboración especial de:
Maricela Fernández.

Esta publicación fue posible a través del apoyo proporcionado por la Red
Interamericana para la Democracia (RID) y Compañeros de las
Américas, con el financiamiento de USAID, en el marco del proyecto
“Transparencia y Participación Ciudadana en el Presupuesto Municipal”,
ejecutado por la Asociación PROBIDAD y la Asociación Iniciativa Social
para la Democracia y el programa “Transparencia en las Américas”
ejecutado por la RID.

El contenido de este documento es responsabilidad de PROBIDAD e
ISD y no necesariamente reflejan los puntos de vista de RID,
Compañeros de las Américas o de USAID.

2 Guía para Concejos Municipales

PROBIDAD ISD

Participación Ciudadana y

Transparencia Municipal

Guía para el desarrollo de la transparencia municipal
desde los Concejos Municipales


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Contenido

Tema Página
PRESENTACION

MODULO I: Cultura Política Democrática, Gobernabilidad Democrática y
Participación Ciudadana.

1. Cultura Política Democrática 11
2. Gobernabilidad Democrática 20
3. Participación Ciudadana 24

MODULO II: Transparencia Municipal, Mecanismos e Instrumentos

1. La Transparencia Municipal y sus elementos 31
2. Algunos mecanismos de Transparencia Municipal 34
3. Instrumentos para la Transparencia Municipal 37

MODULO III: Presupuesto Participativo Municipal

1. Presupuesto Participativo Municipal 43
2. Fases del Presupuesto Participativo 49

MODULO IV: Sistema de Información Municipal y Rendición de Cuentas

1. Sistema de Información Municipal 69
2. Rendición de Cuentas 74

76
Documentos consultados y retomados


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Presentación

La democracia es un proceso complejo que se construye día a día y que requiere no solo de
la voluntad de los/as gobernantes sino que también, y de manera fundamental, de la
participación de las personas identificados/as con objetivos comunes como son el progreso,
el bienestar, el desarrollo y la justicia entre otros.

Uno de los retos en el presente siglo XXI, en el cual la tecnología facilita la difusión y
análisis de la información a escala mundial ( para el caso con el internet) e incluso se habla
de gobiernos electrónicos, es como los Concejos Municipales inician y desarrollan procesos
de participación ciudadana y de transparencia municipal vinculados a uno de los temas mas
delicados, “secretos” e “inaccesibles” en la mayoría de los casos, como son los ingresos y
egresos de los gobiernos municipales y la contraloría que la ciudadanía realice sin temor a
ser marginada de las esferas de decisión.

En el marco del proyecto “Transparencia y Participación Ciudadana en el Presupuesto
Municipal”, ejecutado por la Asociación PROBIDAD y la Asociación Iniciativa Social para la
Democracia ISD en los municipios de Olocuilta, en La Paz y de Cojutepeque, en Cuscatlan,
ambos en El Salvador, se pretende contribuir a una nueva experiencia piloto en cuanto a
procesos de presupuestos participativos a través de un proceso metodológico que
gradualmente establezca mecanismos de participación y coordinación entre los/as
ciudadanos/as, funcionarios/as y técnicos/as de la municipalidad y el Concejo Municipal.

En ese sentido y como un instrumento que facilite la comprensión de las diferentes fases del
proceso entre las distintas personas protagonistas, según sus responsabilidades
institucionales o comunales, se pone a disposición el presente Manual, el cual esta integrado
por los siguientes cuatro módulos:

MODULO I: Cultura Política Democrática, Gobernabilidad Democrática y Participación
Ciudadana
MODULO II: Transparencia Municipal, Mecanismos e Instrumentos
MODULO III: Presupuesto Participativo Municipal
MODULO IV: Sistema de Información Municipal y Rendición de Cuentas

Recomendamos su lectura y discusión para ampliar el horizonte en una de las temáticas más
importantes en el transcurso de los siguientes años.

Agradeceremos sus comentarios, opiniones o sugerencias.

Éxitos a quienes participan en un novedoso proceso en el cual como dice el verso “.. se
hace camino al andar..”

El Salvador, Septiembre 2004


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Módulo 1:

Cultura Política
Democrática,
Gobernabilidad
Democrática y
Participación Ciudadana


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1. Cultura Política Democrática
Introducción
Sabemos que todo régimen político contiene dentro de sí una cultura política que lo
sustenta y lo vuelve perdurable en el tiempo. Esa cultura, que encierra modos y
sistemas que reproducimos por copia de lo práctico, no siempre garantiza el
involucramiento ciudadano en la vida pública, puesto que puede contribuir a generar
ciudadanos/as que lejos de preocuparse o asumir la responsabilidad por participar en
los asuntos públicos, se conviertan en sujetos temerosos/as o pasivos/as ante los
acontecimientos sociales, políticos o económicos que suceden en su ámbito.

Es por esta razón que iniciaremos la tarea de la instauración de la Transparencia
Municipal revisando un poco conceptos y definiciones que antes hemos visto pero
que no por ello pierden importancia en nuestra vida cotidiana y que son retomados
ahora por diversas entidades internacionales y nacionales como una forma de llamar
nuestra atención sobre la necesidad de instaurar una verdadera democracia y de
desarrollar este esfuerzo tanto en el ámbito del Estado y sus instituciones centrales,
como en los municipios, principal espacio de comunicación de el/la ciudadano/a con
sus gobernantes.

¿Por qué es necesario revisar lo que significa Cultura Política
Democrática?

Porque es la base para generar un sistema democrático y éste a su vez es la base
para desarrollarla, promoverla y reproducirla, pero además, es la base sobre la cual
se fundamenta en buena medida la necesidad de practicar la transparencia municipal,
pues ésta es uno de los elementos que contribuyen a la participación de la población
por la confianza que genera en las instituciones, aspectos que forman parte
fundamental de una Gobernabilidad Democrática.

Para ello iniciaremos recordando tres conceptos claves: Cultura, Política y
Democracia

Cultura

Según el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, cultura es el
conjunto de las manifestaciones en que se expresa la vida tradicional de un pueblo.
También es un conjunto de conocimientos que permite a alguien desarrollar su
juicio crítico.


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La cultura está constituida por objetos materiales, actos, creencias y formas de
conocimiento que funcionan en contextos caracterizados por símbolos.

En El Salvador, los colores rojo, azul, verde, o símbolos como la cruz, la estrella, el
pescado o las manitas, con facilidad los relacionamos con un Partido Político; las
tradicionales fiestas patronales, la comida de semana santa o de navidad, el
conocimiento que tenemos de la historia del país o del municipio, el conocimiento
que tenemos de nuestro sistema político o frases que se han vuelto tradicionales
como “¡¡¡Si trabajo como, sino no!!!”, “¡¡¡Los políticos, todos son lo mismo!!!”,
“¡¡¡Una vez llegan a la guayaba, se olvidan del pueblo!!!”; todas estas son expresiones
de cultura.

Es una organización de modos y medios, un conjunto donde se
interrelacionan aspectos tecnológicos, sociológicos e ideológicos.

Esto significa que nuestra forma de pensar y actuar están determinadas por todo lo
que se encuentra a nuestro alrededor y que interiorizamos porque es lo que vemos,
lo que se usa, lo que se habla y practica en el lugar en el que nos desarrollamos
como individuos.

Nuestras respuestas a todo están condicionadas por la sociedad en la que vivimos,
de ahí que cultura y sociedad están íntimamente ligadas, pues es ahí donde se
determinan nuestras costumbres, nuestros ritos y nuestras reglas de actuación.

Cambiar una cultura requiere no solo cambio de medios y objetos, implica un
cambio de mentalidad que solo es posible a través de varias generaciones, es por
eso que en muchas ocasiones tenemos miedo a los cambios pero de no empezar a
generarlos, menos posibles serán.

Política
Por política se entiende el conjunto de prácticas institucionalizadas orientadas al
control y a la dirección de la sociedad, es decir, la generación de lineamientos,
espacios, y mecanismos institucionales que norman el funcionamiento del Estado,
entendiendo a este como un espacio de poder social.

Política es la forma o formas en que el Estado define que debe orientar a
la sociedad, utilizando para ello a sus instituciones y lineamientos
específicos de actuación para cada una, en los cuales se debe contemplar
el nivel de relación y acercamiento con la población, así como el
cumplimiento de condiciones mínimas que les permitan brindar respuestas
eficientes y eficaces a sus demandas.


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Desde la perspectiva de funcionarios/as públicos/as también debemos entender
como política a:

La actividad del ciudadano y la ciudadana cuando intervienen en los asuntos
públicos con su opinión, con su voto o de cualquier otro modo o forma.

Democracia

Mucho ha cambiado la idea original de democracia, no en su base fundamental como
“poder del pueblo”, sino más bien, perfeccionando su sentido y ampliando sus
requisitos. Igual que todas las cosas cambian de acuerdo a épocas y contextos, el
concepto de democracia también ha cambiado.

Podemos hablar de la democracia como un modo de organizar y dirigir la sociedad
desde el Estado, que se caracteriza no solo por el recambio periódico de los/as
gobernantes, sino por la defensa de los intereses de las mayorías, el respeto por las
minorías, la tolerancia, el pluralismo ideológico y político y la resistencia al
despotismo.

La democracia es un régimen político donde los/as ciudadanos/as no
solo participan voluntariamente de su gobierno, sino que ejercen
algún tipo de control sobre las acciones del poder político.

La democracia es una forma de vida, que garantiza libertad a los/as individuos, sus
derechos fundamentales y el posible disentimiento de las minorías. Exige respeto a
las leyes y respeto al ser humano/a e implica el cumplimiento de responsabilidades,
tanto del Estado como de la ciudadanía misma, quienes al desarrollar una cultura
democrática estarán en la capacidad de discernir, analizar su realidad, tomar
acciones para transformarla y espacios para proponer y decidir sobre las políticas
públicas, ya sean estas municipales o nacionales.

Cultura, Política y Democracia. ¿Cómo se interrelacionan?
Estos tres conceptos son creaciones humanas, lo cual significa que la cultura no
surge con la característica de democrática, a menos que sean los/as humanos/as
los/as que le den esa dimensión. De ahí que la discusión no es si debe de prevalecer
más o menos el gobierno, sino que el gobierno no puede legitimar sus acciones
únicamente por hacer las cosas “como se han hecho antes” sino sobre la base de la
creación y recreación de espacios y mecanismos que le brinden el real apoyo


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ciudadano a sus decisiones y esto solo se garantiza en la medida en que los/as
ciudadanos/as son parte de la discusión y decisión en los grandes temas de su ámbito.
La Cultura Política Democrática implica entonces un trabajo arduo en dos
direcciones: uno dirigido hacia el Estado, entendiendo este como el gobierno, sus
instituciones y los gobiernos locales y otro dirigido a la ciudadanía.

Para desarrollar una verdadera cultura política democrática necesitamos establecer
requisitos mínimos que el sistema político debe cumplir:

Este proceso implica devolución del poder que los/as
Un proceso de gobernantes adquieren a través del voto ciudadano, hacia
descentralización la ciudadanía y atribuir poder a la ciudadanía hacia los
del Estado gobernantes.

El Estado debe garantizar que todas las instituciones que
forman parte de él y que los gobiernos locales tengan
capacidad de respuesta efectiva a las demandas ciudadanas.

La descentralización es un proceso a través del cual se
trasladan funciones, competencias, recursos, poder de las
entidades centrales a otros niveles u órganos de gobierno.
En El Salvador, existe el debate en torno a impulsar un
proceso de descentralización a efecto de trasladar
competencias, atribuciones, recursos y poder hacia los
municipios para que éstos cuenten con capacidades
técnicas, financieras, administrativas y políticas que les
permita enfrentar los retos del desarrollo local.
El Estado es el recurso, no el amo.

Esto pasa por su fortalecimiento institucional, a través de
El Estado debe ello el gobierno puede establecer un contacto más directo
elevar su con los/as ciudadanos/as y éstos/as con el gobierno,
eficiencia mediante algunas estructuras, espacios y mecanismos que
administrativa fortalecen la democracia y la gobernabilidad. (Presupuesto
para conservar o participativo, consultas populares, audiencias públicas de
recobrar rendición de cuentas, etc.).
legitimidad.
De lo que se trata es de combinar creativamente la
participación con la representación.

Mientras más se desarrolle este mecanismo más garantía
tenemos de atender mejor las demandas ciudadanas y, por
lo mismo, de recuperar su confianza.


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El Estado y la sociedad civil deben actuar de manera
Promoción de la asociada, cada uno para ayudar, pero también para controlar
Sociedad Civil la acción del otro.

Esto no significa que el Estado deba estar en todas partes
puesto que generaría burocracia, sino más bien que establezca
los mecanismos que le permitan estar en contacto con la
realidad de la sociedad promoviendo la organización,
participación e involucramiento ciudadano en todo el proceso
de desarrollo municipal. (Política de Participación Ciudadana
Municipal, Política de Transparencia Municipal, etc.)

La apertura de un gobierno local a la participación ciudadana
garantiza que se dinamicen otros esfuerzos que contribuyen a
mejorar la calidad de vida de los/as habitantes de su municipio
y a desempeñar un mejor su papel como “ente garante del
bien común”.

Todo lo anterior nos lleva a establecer que un régimen democrático no es aquel que
descansa en el poder absoluto del “jefe” sino más bien:

PRESENCIA
Participación Discusión y
CIUDADANA EN EL
Ciudadana Crítica Pública
ESPACIO PÚBLICO

Ahora bien, ¿cómo se logra que los/as ciudadanos/as participen en el
espacio público?

Para desarrollar una gestión gubernamental democrática que propicie que los /as
ciudadanos/as sean parte del espacio o vida pública, debemos instaurar y promover
valores, normas y prácticas de buen gobierno, por ello es importante tener en
cuenta las características que constituyen los ingredientes necesarios de una cultura
política democrática, que tanto los/as gobernantes como los/as ciudadanos/as
debemos contribuir a alcanzar, estas son:

Confianza en las Esta confianza se genera en la medida en que las instituciones
Instituciones cumplen con eficacia y transparencia su función en la respuesta a
las necesidades y demandas sociales, económicas y políticas, lo
contrario a ello nos genera un “descontento ciudadano”, la perdida
de credibilidad de las instituciones, la desmotivación ciudadana en
torno a la política el cual hemos visto reflejado en diferentes
encuestas de opinión que Universidades en El Salvador han
desarrollado sobre este tema. Hagamos una referencia:


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El Salvador vive en auténtica democracia. Que tan satisfecho esta con el
CIOPS funcionamiento de la democracia
Noviembre 2003 IUDOP, Febrero 2004

6.35
25.6 15.9 18.7
Nada
Si
Poco
No
Algo
SO 29
36.4 Muy
68.05

¿A cuál (de estas instituciones)le tiene más confianza?
IUDOP
29 nov al 7 de dic 03
Ninguna Poca Alguna Mucha NR
Iglesia evangélica 30.5 21 9.8 36.2 2.5
Iglesia Católica 21.7 20.9 10.9 46.5 ND
Medios de comunicación 20.8 36.5 17.6 24 1.2
social
PDDH 23.3 33.7 15.4 23.5 4.2
PNC 13 29.7 20.9 36.5 ND
Gobierno Central 23.1 37.7 16.6 21.3 1.2
FGR 25.9 38.9 14.8 13.6 6.8
Alcaldía 19.7 30.6 16.8 32.9 ND
Fuerza Armada 21.6 30.9 16.6 29.2 1.6

Las gráficas y tabla anterior corroboran lo que hemos afirmado y la acumulación de
ese malestar social no contribuye al establecimiento de la democracia y menos a la
gobernabilidad democrática.
Como funcionarios/as públicos/as tomamos decisiones acertadas o
equivocadas que benefician o afectan a la población. Teniendo en
Valoración cuenta que la ciudadanía son nuestros mandantes, es cuestión de
positiva a la democracia que ésta nos haga un examen crítico de nuestro actuar.
crítica pública
Todos/as debemos reconocer que nadie es poseedor/a de la verdad
absoluta y que tanto funcionarios/as como ciudadanos/as también
podemos equivocarnos en nuestros juicios y valoraciones.

Es importante entonces que como funcionarios/as públicos/as
valoremos y veamos como algo positivo la opinión ciudadana (crítica
pública) ya que ello nos puede ayudar a hacer una mejor gestión
gubernamental. Pero, la ciudadanía debe asumir como algo positivo la
opinión de los funcionarios al desempeño de sus organizaciones
(ADESCOS, Juntas Directivas, etc)

En una sociedad democrática cada uno/a de nosotros/as debe tener la
libertad de hablar, actuar y decidir.

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Disposición a La buena marcha de la sociedad es algo que compete a todos/as y
participar en cada uno/a de los/as ciudadanos/as pues el poder político reside en
los asuntos cada uno/a.
públicos
Los/as ciudadanos/as nacen con la capacidad y el poder para
participar y ejercitar su autoridad en las decisiones políticas.

Respeto a las Hasta el momento, las leyes son la mejor garantía que tenemos
leyes contra la prepotencia y la arbitrariedad.

Un/a ciudadano/a ideal en una democracia, también acepta el
imperio de la ley, no porque ésta exprese lo mejor de sus intereses
y aspiraciones como persona, sino porque aún con sus limitaciones
es uno de los mejores instrumentos para normar las complejas
relaciones humanas.

Un/a ciudadano/a que asume los valores democráticos no aplaude el
Rechazo a la uso de la fuerza por el Estado y no acepta la violencia privada
violencia estatal porque no hay nada más peligroso para la sociedad que existan
y privada individuos o grupos que dispongan de la vida o los bienes de otros a
libre voluntad.

Por otro lado la violencia, en cualquiera de los dos ámbitos daña la
integridad humana.

Tolerancia Algunas personas le llaman “Virtud Pública”, que forma parte del
trasfondo cultural de las personas.

La tolerancia alimenta los principios y valores de la vida
democrática y supone la aceptación de las ideas y preferencias de
los/as otros/as, no como la concesión de un favor, sino como lo
relativo a la aceptación de las propias opciones y valores.

Esto implica en ocasiones convivir con comportamientos y
costumbres que uno hasta desaprueba y luego de ser una actitud
humana, aplicada a lo cotidiano de nuestra vida, debe pasar a
convertirse también en una actitud política, que conduzca a la
ciudadanía y a su gobierno a una convivencia “armoniosa”.


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Espíritu de La moderación nos ayuda a evitar posiciones extremas en lo
ideológico y lo político, las cuales no contribuyen a arribar a un
Moderación
mínimo de concertación y acuerdo entre los/as actores/as del
Estado.

La moderación nos permite conciliar opiniones y opciones, de ese
modo podemos tener una convivencia civilizada y democrática,
puesto que las posiciones extremas generalmente no nos ayudan a
resolver los problemas.

Aceptación de La cultura política democrática no puede concebirse sin la idea de
que la gente puede regular sus vidas, compartir la gobernabilidad,
la libertad como
discutir racionalmente, elegir sabiamente y disfrutar y mejorar la
un bien condición humana, permitiendo al individuo ser dueño de si
irrenunciable mismo y tomar sus propias decisiones, sin olvidarse del bienestar
colectivo.

Esta aceptación de la libertad del otro incluye “tener fe en el otro
o en la otra”, como ser humano, como sujeto social y como
sujeto político.

Convencimiento La ciudadanía tiene derechos que nadie debe o puede violentar,
ciudadano de sus debemos generar en ella ese convencimiento para que los defienda
derechos frente a las instituciones, organizaciones u otro tipo de entidades.
De esta forma la cultura política democrática hecha raíces en uno
inalienables
de sus pilares fundamentales: En la ciudadanía.

Decisión por la En una cultura política democrática debe reconocerse que la última
elección decision para resolver conflictos políticos son las elecciones. Si el
poder político reside en cada uno/a de nosotros/as pues debe
aceptarse que la decisión de la mayoría sea implementada.

Por supuesto la mayoría tiene la obligación de respetar y asegurar
los derechos de la minoría, pero la minoría tiene la obligación de
respetar el derecho de la mayoría a gobernar.


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Desconfianza Si no se tiene la capacidad de analizar cualquier propuesta que
ante cualquier líderes individuales o grupos o partidos hagan o presenten, pueden
terminar por someter la voluntad de los derechos fundamentales
propuesta
de los/as ciudadanos.
redentora
Aunque no debemos volvernos temerosos/as de conocer o
escuchar alternativas nuevas, debemos antes de darlas por
aceptadas analizarlas y revisar si éstas se apegan realmente a la
realidad.

Todo esto significa que:

Una democracia no puede Una cultura política democrática se
sostenerse y reproducirse a largo genera en el compromiso con la
plazo si los/as ciudadanos/as no democracia y en la práctica misma
interiorizan y practican los valores y de la democracia, desde la
las normas requeridos por este ciudadanía y desde los/as
régimen político. gobernantes.


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2. Gobernabilidad Democrática
Introducción
El Salvador, inició un importante proceso de democratización a partir de la firma de
los Acuerdos de Paz. Desde entonces, se registran importantes avances, entre ellos
la creación de nuevas instituciones y la participación de la más amplia pluralidad
política; sin embargo, es necesario reconocer que todavía hace falta profundizar en
dicho proceso.

Asimismo, debemos reconocer que ha sido en el ámbito municipal donde más
avances se pueden constatar en materia de democratización, por ejemplo es en el
espacio donde hay más apertura a la participación ciudadana.

La demanda por mas espacios democráticos, particularmente en la toma decisiones,
exige nuevas forma de ejercicio de gobierno y de actuación ciudadana, por ello en
los últimos años se ha oído hablar de Gobernabilidad, cobrando más fuerza en el
ambiente político de nuestro país a partir de las elecciones del año dos mil cuatro.

Es momento entonces de reflexionar un poco sobre este concepto y determinar de
qué forma en nuestros municipios iniciaremos un esfuerzo por alcanzarlo.

Ya hemos analizado en el apartado anterior sobre la democracia y su cultura política,
iniciaremos entonces directamente con el término gobernabilidad.

Gobernabilidad
Etimológicamente el término gobernabilidad proviene del latín “guvernaculum”, que
significa timonel que da rumbo y estabilidad a la nave. Este término ha querido
aplicarse al desarrollo de un “buen gobierno”, pero es necesario conocer porqué y
desde qué perspectiva:

Algunos plantean que gobernabilidad puede ser visto desde tres perspectivas:

Gobernabilidad relacionada con la eficacia: que significa grado de gobierno eficaz,
relacionándolo con una noción de “dominación”.

Gobernabilidad y Buen Gobierno: en donde se destaca la conexión necesaria
entre legitimidad y el ejercicio del poder. La atención en este caso se concentra
en la calidad de la acción gubernamental. Se enfatizan las amenazas a la
gobernabilidad, provenientes de la exclusión social y la imposibilidad, por parte
de grandes sectores de la población, de acceder a una vida digna.


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Gobernabilidad y Estabilidad: En donde se prevé la capacidad del sistema para
perdurar en el tiempo, gracias a que se establece una relación de gobierno en
donde las demandas de la sociedad y la capacidad del Gobierno se mantienen en
un equilibrio dinámico.

Para Naciones Unidas, la gobernabilidad es:

“El ejercicio de cualquier autoridad política, económica y administrativa en la gestión
de los asuntos de un país a todos los niveles, entendiendo que esta comparte los
mecanismos, procesos e instituciones a través de los cuales los ciudadanos y grupos
articulan sus intereses, ejercitan sus derechos legales, cumplen sus obligaciones y
median sus diferencias”. Afirman que:

Una mala gobernabilidad expresada en una débil rendición de cuentas, corrupción
difundida, sistema político inestable, ausencia de una auténtica división de
poderes, baja participación ciudadana e irrespeto a las libertades civiles y políticas
entre otras, suele generar pobreza persistente y atraso en el desarrollo (PNUD.
Informe de Desarrollo Humano, El Salvador, 2003).

Prestando atención a lo anterior, no podemos continuar con la creencia de que
gobernabilidad es fundamentalmente, la capacidad que un Gobierno tiene para
impulsar políticas de Estado, porque esto puede darse tanto en un sistema
democrático como en un sistema autoritario y visto así no se resuelve el tema de la
inclusión social y del desarrollo humano.

Gobernabilidad y Democracia.
La gobernabilidad subordina a la democracia en algunos casos, porque cuando la
exigencia o demanda por mayores niveles de participación, mejora de la calidad de
vida, garantía de las libertades, el respeto de los derechos, entre otros, sobrepasa la
capacidad de respuesta del Estado, sentimos que se genera “ingobernabilidad” y
los/as gobernantes, en aras de salvaguardar la gobernabilidad atacan a la democracia,
buscando contener la participación ciudadana o popular y con medidas autoritarias
frenar las demandas sociales, pretendiendo así mantener el “orden” y la mal
entendida, en este caso, “gobernabilidad”.

Por estos “mal entendidos” o diríamos “diferencias de concepción” es que nos
resulta de importancia retomar el término Gobernabilidad Democrática.


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Gobernabilidad Democrática
El concepto de Gobernabilidad Democrática contiene, además de la capacidad del
Gobierno para impulsar políticas, la capacidad de generar desarrollo o bienestar para
la población, impulsando mecanismos que posibiliten la participación de otros/as
actores/as de la sociedad civil en la toma de decisiones.

Así la gobernabilidad democrática tiene dos implicaciones relacionadas y
subordinadas entre sí: El desarrollo democrático, y el desarrollo humano que se
traduce como calidad de vida económica y social

No puede haber democracia sin desarrollo,
ni desarrollo sin democracia.

Para que la Gobernabilidad sea Democrática debe cumplir con ciertos requisitos:

El respeto a principios democráticos básicos de representación política
(elecciones libres, sufragio universal, participación plena de la ciudadanía)

El respeto por derechos civiles y políticos (que incluyen los derechos
humanos)

Una adecuada calidad institucional y eficiencia política que incluye el
efectivo control público de los/as gobernantes que lleva a la transparencia, el
diálogo y la consulta con las organizaciones de la sociedad civil, y;

Un ejercicio efectivo del poder que se traduce en la capacidad desplegada
para aumentar los estándares de bienestar de la sociedad.

Además, debe considerar tres componentes fundamentales:

Legitimidad: Capacidad de Gestión: Sosteniblidad de la
Democracia:
Calidad de la relación Capacidad de retomar y Capacidad de renovación de la
entre los/as gobernantes y encausar los diferentes institucionalidad y capacidad de
la ciudadanía. intereses e iniciativas de los responder a la creciente
grupos sociales complejidad social y política.


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Para que la gobernabilidad democrática se desarrolle es necesario:

1. Que los órganos decisorios (los poderes del Estado) y los actores políticos
(partidos políticos) que participan directamente en el proceso de decisiones y
formulación de políticas sean vistos por la ciudadanía como sus legítimos
representantes: Se requiere elecciones transparentes, Partidos Políticos
catalizadores y canalizadores de los problemas de la ciudadanía y población en
general, capacidad de respuesta de los órganos e instituciones del Estado.

2. La existencia de canales institucionales que permitan satisfacer las demandas de
participación social. Su no satisfacción por el gobierno, contribuye a quitarle
legitimidad. Ley de participación ciudadana, políticas locales y ordenanzas de
participación ciudadana, espacios de actuación asociada entre los/as gobernantes
y la sociedad, transparencia, entre otros.

3. La eficacia de las políticas públicas y la conducción política. La democracia se
debilita y pierde gobernabilidad cuando la ciudadanía llega a la convicción de que
ni el interés general ni sus intereses, aspiraciones y valores estarán protegidos
sin cambios en el sistema político y el régimen de gobierno.

4. Que la gobernabilidad democrática suponga y se legitime en la aceptación y
concreción práctica de valores éticos que le sirvan de sustento, tales como la
tolerancia, la no violencia expresada en la resolución pacífica de los conflictos, la
libertad de pensamiento, la igualdad y la solidaridad, integrados en una cultura
cívica democrática.

La Gobernabilidad Democrática implica entonces una ciudadanía
desarrollada y con capacidad de organización e incidencia; así como un
desarrollo institucional del régimen democrático fundamental en el entorno
socioeconómico, incluyente y equitativo, y una adecuada y competitiva
inserción al entorno globalizante.


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3. Participación Ciudadana
Introducción
Hemos identificado en los apartados anteriores un elemento común y generador de
una relación armoniosa entre la ciudadanía y el gobierno (ya sea nacional o
municipal), ese elemento es la participación ciudadana.

Profundizaremos un poco en su significado, en sus componentes, en algunos
espacios y mecanismos que podemos proponer y como ésta participación
contribuye al impulso de la transparencia y el desarrollo local.

Participación Ciudadana

La participación ciudadana es un proceso sistemático, por medio del cual la
ciudadanía se organiza para incidir en la vida pública nacional o municipal, a través de
mecanismos e instrumentos que les permiten ser parte activa de la toma de
decisiones, del control social y de la corresponsabilidad, actuando de manera
asociada con sus gobernantes, en aras de procurar el bien común y de construir una
nueva cultura política democrática.

La participación ciudadana implica un proceso permanente de
análisis, reflexión y propuesta ante los problemas que nos
afectan, implica tomar decisiones para encontrar alternativas de
solución, así como darle seguimiento a dichas acciones para
garantizar que nuestros derechos económicos, políticos y
sociales sean respetados.

La participación ciudadana implica acción, defensa, movilización, proposición y
fiscalización de la ciudadanía.

Es un proceso:
Incluyente Promotor de valores De largo plazo
Involucra a todos/as, Promueve la solidaridad, Que no tiene soluciones
poniendo en práctica la honestidad, transparencia absolutas e inmediatas,
tolerancia y el espíritu de y la promoción de los sino que
moderación deberes permanentemente plantea
nuevos retos y desafíos.


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Esta participación no tiene sentido si no lleva a la población a tomar decisiones junto
a sus gobernantes, es por esta razón que va íntimamente ligada a la transparencia, al
desarrollo local, a la democracia, a la gobernabilidad.

Según nuestro Código Municipal, el Gobierno Local debe garantizar la participación
de la población tanto en su formación como en su conducción.

En la formación porque todas las personas que viven en un
municipio lo hacen por voluntad propia, así mismo, todos/as los/as
mayores de 18 años participan voluntariamente eligiendo a sus
gobernantes.

En la conducción porque el Gobierno Local debe garantizar la
participación de todos/as los/as ciudadanos/as en la solución de los
problemas locales y en el fortalecimiento de su conciencia cívica y
democrática.

Ahora bien, tanta responsabilidad tiene el Gobierno Local de promover la
participación ciudadana, como los/as ciudadanos/as tienen de participar
“responsablemente” en los diferentes espacios que se promueven. Y para participar
adecuadamente tienen también que estar bien informados/as y así presentar
propuestas, emitir opiniones o hacer una crítica cumpliendo con el requisito de la
objetividad.

¿Cómo garantizamos que la ciudadanía esté bien informada y
además sepa interpretar bien la información?

A través de diferentes mecanismos que una ordenanza de transparencia municipal
puede regular y a través de la formación y capacitación de las autoridades
municipales y del liderazgo comunitario, tomando como principal referencia el
municipio y no solo su comunidad o cantón.

De esa forma estará en capacidad de analizar la información que se le brinde,
utilizando para ello un lenguaje apropiado. Ejemplo: la población confunde los
“impuestos” con las tasas municipales, debemos explicarle la diferencia y cómo
funciona.


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Algunas acciones que pueden contribuir a que promovamos la participación
ciudadana en nuestros municipios están contempladas en el Código Municipal (Art.
115 al 125):

Cabildos Abiertos.
Consultas Populares.
Promover la constitución de Asociaciones Comunales y otorgarles la
personería jurídica.
Formar comisiones especiales de apoyo a la gestión.

Ahora se abren otros espacios que no sen encuentran aún en ninguna ley pero que
pueden ser impulsados en los municipios (algunos incluso han sido incorporados a
las propuestas de reforma al código municipal que se encuentra en manos de la
Asamblea Legislativa):

Audiencias Públicas de Rendición de Cuentas
Conformación de Consejos de Desarrollo Local
Conformación de Mesas Ciudadanas
Conformación de Comités de Contraloría social
Procesos de consulta ciudadana para la evaluación a la
gestión municipal
Presupuestos participativos municipales

En el ámbito municipal estos espacios pueden ser perfectamente regulados a través
de los siguientes instrumentos:

Políticas y ordenanzas de Participación Ciudadana Municipal
Políticas y ordenanzas de Transparencia Municipal
Políticas y ordenanzas de Medio Ambiente, etc.

De esta forma se establecen las reglas, los
derechos y los deberes que tanto el Gobierno
Local como la ciudadanía deben cumplir para
que la participación ciudadana sea realmente
fructífera y propicie un ambiente municipal con
gobernabilidad democrática.


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Ahora reflexionemos:

¿Que es la gobernabilidad democrática? En nuestro municipio, como podemos
contribuir a su difusión e implementación?

Dada las condiciones en nuestro municipio, ¿como valoramos la participación
ciudadana? ¿Que factores contribuyen a su desarrollo?

¿Que acciones podemos desarrollar para fortalecer la participación ciudadana?


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Módulo 2:

Mecanismos e
Instrumentos


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1. La transparencia Municipal y sus elementos

¿Qué es la Transparencia Pública?

Según el diccionario, transparencia se refiere a la calidad de todo cuerpo con la cual
se deja atravesar por la luz y permite divisar claramente los objetos a través de su
espesor.

Si aplicamos este concepto a los sistemas que organizan los/as seres humanos
podemos compararlo así:

Los sistemas que organizan los/as seres humanos con características de
transparentes pueden ser un partido político, una oficina de abogados/as, una
asociación comunal, la junta directiva de una empresa, un sindicato laboral, un
grupo de jóvenes, una iglesia, etc.

La luz que ilumina estos sistemas organizados sería la observación del público.
Aquí nos referimos a que las personas que forman parte del sistema o las que
están fuera de él puedan conocer lo que hay en su interior y saber cómo
funciona.

Entonces, el sistema será transparente cuando esa la luz, es decir la observación
del público, puede ingresar con toda libertad a su interior.

Podemos añadir que en la mayoría de los sistemas que organizan los/as seres
humanos siempre se escoge a un/a representante. En esta persona se delega la
responsabilidad de tomar las decisiones en nombre del resto de representados/as.

Finalmente, se puede comprender que el sistema del que se esté hablando es
transparente no porque demuestre que está en buenas condiciones y que funciona
de acuerdo a lo esperado por el público. Es transparente porque demuestra las
condiciones en las que se encuentra y cómo está funcionando,
independientemente si es negativa o positivamente.

Transparencia Pública es la generación de condiciones de
confianza y franqueza entre los/as que administran la esfera de
lo público, basado en competencias y reglas, acceso a la
información publica, rendición de cuentas, participación y
control ciudadano.


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Las condiciones para que un sistema sea catalogado de transparente son:

Acceso a la información: es decir, hacer disponible, oportuna, clara y
verificable la información que se genera dentro del sistema.

Rendición de cuentas: esto consiste en informar a los/as representados/as
o a los/as otros/as actores cómo se está administrando realmente el sistema y
cada una de sus áreas. Rendir cuentas no consiste únicamente en mostrar los
aspectos positivos que se dan dentro del sistema sino también en informar de
cuáles son los aspectos deficientes a fin de buscarles una solución.

Cumplimiento de las reglas: esto implica que tanto los/as representantes
como los/as ciudadanos/as deben conocer las reglas que rigen las acciones
que desarrollarán del sistema. El cumplimiento de las reglas implica que
también hay una oportunidad para que los/as ciudadanos/as y los/as
representantes puedan monitorear de qué manera se está dando este
cumplimiento y evaluar los resultados de su aplicación.

Participación: este elemento debe entenderse como la igualdad de
oportunidades que tienen los/as diferentes actores del sistema para expresar
sus perspectivas, hacer propuestas, dar seguimiento a las acciones del sistema.

Valores: es el conjunto de acciones o la manera de actuar que hay en cada
individuo. Cuando se practican dentro de un sistema se desarrollan con el
objetivo de velar por el respeto de los derechos de los/as demás. En un
sistema político, por ejemplo, algunos valores serían la ética, el respeto a la
reglas, la honestidad a la hora de hacer negocios, etc.

La transparencia en los Gobiernos Municipales

Partiremos para el desarrollo de este tema del documento “Propuesta para una Estrategia
de Transparencia Municipal”, el cual ha sido elaborado por la Corporación de
Municipalidades de la República de El Salvador (COMURES) y no brinda los conceptos y
definiciones básicas de un gobierno transparente.

Nuestro país funciona políticamente como un sistema democrático, es decir que una
persona o un grupo de personas es escogida por una mayoría para que los/as
represente en el gobierno. En el ámbito municipal esta persona es el/la alcalde/sa y
su Concejo Municipal


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La lógica de nuestro sistema político es que los/as representantes municipales toman
las decisiones en nombre de todos/as los/as habitantes del municipio y eso ha
generado la cultura del poder sobre los/as demás y no de la autoridad de todos/as,
que es lo que contribuye a que como iguales podamos discutir de forma pública los
problemas y encontrar soluciones concertadas y transparentes.

La Transparencia Municipal está determinada en buena medida por “la obligación y la
necesidad que tienen los gobiernos de informar y rendir cuentas a la opinión pública,
porque no solo debe ser un buen administrador de recursos, sino también
demostrar que está manejando bien los recursos que le fueron conferidos, en
consecuencia, ser merecedores/as de la confianza por parte de los/as ciudadanos/as”.

Las autoridades deben conquistar la credibilidad ciudadana con
sus acciones y actitudes guiadas por la franqueza, el cultivo de la
verdad y de la honestidad en el proceso cotidiano de servir al
bien común.

Y ¿por qué es necesario impulsar una estrategia de transparencia en la
gestión pública municipal?

1. Para demostrar que no existe corrupción y mal manejo de la cosa pública.

2. Para educar a la población en la responsabilidad que igualmente tiene en la
garantía del buen manejo de la cosa pública y

3. Para resolver el problema de los mecanismos que contribuyen a la
corrupción en cualquier nivel de funcionarios municipales.

Desde los Concejos Municipales es importante impulsar la transparencia porque de
esa forma recuperan credibilidad perdida y fortalecen la credibilidad adquirida.

Desde la ciudadanía es importante impulsar la transparencia porque se sienten parte
importante del desarrollo del municipio, de la buena utilización de sus recursos y de
la generación de beneficios para todos/as.


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2. Algunos Mecanismos de Transparencia Municipal

Para poder definir los mecanismos e instrumentos que se pueden implementar en el
municipio para garantizar una gestión transparente es necesario considerar las
cuatro áreas de intervención que la Estrategia de Transparencia Municipal nos
plantea:

Un sistema de información eficiente y accesible: el cual implica la
generación, sistematización y divulgación de la información. A mayor entrega de
información útil, veraz y oportuna, es de esperar un mayor interés y confianza de
la comunidad hacia el manejo de la cosa pública. Cuando un gobierno restringe y
oculta la información sobre sus actividades, se estará alejando y creando
desconfianza de los/as ciudadanos/as hacia su gestión.

Mecanismos que permitan controlar la discrecionalidad arbitraria
del/a funcionario/a público/a municipal: la discrecionalidad implica el
ejercicio de una función pública en forma libre, con poca, ninguna o defectuosa
reglamentación y control por parte de autoridades de la misma institución u
otros entes contralores. La discrecionalidad no siempre es negativa, puesto que
en algunos cargos gerenciales se hace necesaria, pero igualmente es necesario
establecer un equilibrio entre la suficiente autonomía que debe tener un/a
funcionario/a público/a para desarrollar con creatividad, eficiencia y eficacia su
cargo, con la necesaria reglamentación que regule su actuar.

Mejorar la rendición de cuenta: la cual se define como la obligación que
tiene el/la funcionario/a público/a de responder por una responsabilidad que le
ha sido conferida. La rendición de cuenta debe efectuarse incluso sin que nadie
se lo pida al el/la funcionario/a, debe formar práctica usual en la administración
pública.

Facilitar la participación ciudadana: A través de un conjunto de iniciativas e
instrumentos destinados a contribuir al desarrollo de la capacidad de control y
de incidencia de las organizaciones de la sociedad civil en áreas del gobierno
local. Es necesario que tanto el gobierno local como la ciudadanía misma invierta
en fortalecer la capacidad de incidencia de la comunidad.


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De acuerdo a estas áreas es que debemos considerar los mecanismos a implementar,
la propuesta de COMURES cita los siguientes ejemplos:

Area Mecanismos de Transparencia y participación
Mejorando Sobre el plan de desarrollo municipal
los Sistemas Como funciona la organización
Sobre el presupuesto y las finanzas
de
Sobre los servicios y trámites
Información Oficina de información y reclamos
Municipal Audiciones radiales, con micrófono abierto
Ley sobre libre acceso a la información
Talleres participativos con los/as usuario/as.
Sesiones de Concejo Abierto
Encuestas a usuarios/as sobre servicios públicos
Talleres participativos con funcionarios/as municipales
Controlando Reforma organizacional
la Simplificación de trámites
Transparencia en licitaciones y compras
Discrecionali
Sistema meritocrático de selección y promoción del personal
dad Ordenanza de protección a las/los funcionarios/as públicos/as que
Arbitraria denuncian casos de corrupción.
Premio anual a funcionarios/as que se destacaron en iniciativas por la
transparencia.
Ordenanza sobre la participación ciudadana
Oficina de quejas y reclamos
Audiencia pública de presupuesto municipal.
Impulsando Audiencia pública de rendición de cuentas sobre la gestión municipal.
la Rendición Comité de control ciudadano de servicios públicos por las 3C:
calidad, cobertura y costo.
de Cuenta
Rendición de cuenta a contralorías ciudadanas.
Foro con empresarios/as y profesionales auditores/as
Manifestación de bienes de funcionarios/as.
Mejorar y divulgas los sistemas de rendición de cuenta
gubernamental
Las finanzas municipales en Internet.
Facilitando la Facilitar la organización ciudadana.
Participación Capacitación a los/as ciudadanos/as en el uso de la información
pública municipal.
Ciudadana
Estimular proyectos de obras en cogestión.
Mecanismos participativos en políticas públicas locales.
Facilitar y estimular trabajo de las contralorías ciudadanas.
Oficina de participación ciudadana
Comité de fiscalización de calidad de los servicios públicos.

Por otro lado, en los municipios de El Salvador la transparencia está regida por lo
que manda el Código Municipal y por las propuestas que desarrolla la Corporación
de Municipalidades de la República de El Salvador (COMURES).


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Específicamente, el título IX del Código Municipal obliga a las municipalidades a
desarrollar actividades que incrementen la participación de su “sociedad local” en la
administración del municipio. Algunos de los mecanismos que facilitan la
participación de los/as ciudadanos/as en la municipalidad son:

Cabildos Abiertos (Art. 115): Deben celebrarse al menos cada tres meses,
para que las autoridades municipales informen públicamente sobre la gestión
municipal y tratar las materias que los/as vecinos/as soliciten y los que el
Concejo considere necesarios.

Consulta Popular (Art. 116): Es cuando el Concejo Municipal necesita saber
cuál es la voluntad de los/as ciudadanos/as del municipio sobre un proyecto,
cambios o políticas a desarrollar. Los resultados de la consulta popular son de
obligatorio cumplimiento para el Concejo y en ella participan todos/as los/as
ciudadanos/as del municipio.

Otro mecanismo que dentro de las alcaldías busca aumentar la transparencia y la
participación ciudadana es:

Presupuesto de Inversión Participativa. Que contribuye a que los/as
ciudadanos/as de un municipio tomen decisiones sobre la forma, lugar y bajo que
montos se realice la inversión social. Así mismo posibilita el conocimiento sobre
los ingresos propios y públicos que la municipalidad recibe para este fin. La
ciudadanía también puede participar en la ejecución de este presupuesto y en su
evaluación.


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3. Instrumentos para la Transparencia Municipal
Estos mecanismos deben formar parte de un todo y, contando ya con una propuesta
de Estrategia de Transparencia Municipal y una propuesta de Ley presentada a la
Asamblea Legislativa por COMURES, es importante definir a qué todo nos referimos.

Para empezar debemos decir que tenemos 3 instrumentos:

1. La Estrategia de Transparencia Municipal elaborada por COMURES (que ha
generado una propuesta de Ley que se encuentra en estudio en la Asamblea
Legislativa).

2. La Política de Transparencia Municipal que es la que cada municipio elabora
partiendo de la Estrategia propuesta, adoptándola y adaptándola a sus
capacidades y realidades, estableciendo claramente las responsabilidades
institucionales y las responsabilidades ciudadanas.

3. La Ordenanza de Transparencia Municipal, que le brinda el marco legal a la
política, normando los lineamientos que surgen de ella.

Política de Transparencia Municipal

Por política se entiende el conjunto de prácticas institucionalizadas, orientadas a la
conducción de la sociedad. Es un instrumento que orienta nuestra acción,
estableciendo criterios y lineamientos a seguir para alcanzar un fin determinado.

Para nuestro caso, el fin es la TRANSPARENCIA MUNICIPAL.

Una Política de Transparencia Municipal será entonces el conjunto
de lineamientos, criterios y procedimientos (hacia adentro y hacia
fuera de la municipalidad) a seguir para generar condiciones de
confianza y franqueza entre el Gobierno Local y la ciudadanía,
basándose en las competencias y reglas, acceso a la información
pública, rendición de cuentas, participación y control ciudadano.


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Cómo elaboramos una política de transparencia municipal?

Podríamos pensar en los siguientes pasos (una propuesta para que las
municipalidades revisen su viabilidad):

Paso 1:
El Concejo Municipal define la conformación de una comisión que
Preparación de elabore una propuesta de política. Esta puede retomar los aspectos
documento de la propuesta de transparencia municipal que ha elaborado
borrador COMURES, considerar ordenanzas municipales elaboradas en
otros municipios sobre la transparencia o tomar la propia si es que
ya existe.

A partir de eso, el documento de política debería, entre otros
elementos que la municipalidad considere convenientes,
contemplar los siguientes contenidos:
Introducción y Presentación
Concepto de Transparencia Municipal
Principios Fundamentales que regirán la Política de
Objetivos de la Política de Transparencia Municipal
Actores de la Transparencia Municipal
Resultados esperados de su aplicación
Mecanismos e Instrumentos para la transparencia municipal
De la responsabilidad de la Municipalidad y de la ciudadanía
Rol de las diferentes estructuras orgánicas de la
municipalidad en la promoción de la Transparencia
Municipal
Estrategias Especiales.

Paso 2:
Con el documento propuesto, el Concejo Municipal y
Discusión y
posiblemente algunas áreas técnicas de la municipalidad, analicen su
análisis de la contenido y lo modifiquen, de acuerdo a la realidad concreta de la
propuesta por el institución y de sus posibilidades de ejecutar el contenido.
Concejo
Municipal. Podemos realizar esta revisión y análisis en dos sesiones de 4 horas
cada una, con la ayuda de un/a facilitador/a, conocedor/a del tema.

Paso 3:
Luego de que el documento se encuentre elaborado y a plena
Aprobación y
satisfacción del Concejo Municipal, se aprueba y se elabora el
elaboración de acuerdo municipal que la valida como Política de Transparencia
Acuerdo Municipal, así como establece el mecanismo de socialización y
Municipal consulta que se desarrollará con la población, para que sea de
conocimiento de todos/as los/as habitantes del municipio.


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Paso 4:
El Concejo Municipal desarrolla una consulta popular en la cual
Socialización y
presenta la política y explica la forma en que ésta se desarrollará y
Validación aplicará, así como a partir de cuándo es valida legalmente.
ciudadana de la
Política Aspecto importante de esta presentación es el relacionado con las
responsabilidades del Concejo Municipal y las responsabilidades de
la ciudadanía, lo cual debe quedar claramente planteado para
todos/as y validado para su aprobación final en el Concejo
Municipal.

Paso 5:
El Concejo Municipal procede a elaborar la ordenanza municipal
Elaboración de
que regulará las acciones, mecanismos y espacios que la política
la ordenanza determina.
Municipal

Paso 6:
El Concejo Municipal y las áreas técnicas de la municipalidad
Elaboración del
elaboran un plan municipal de transparencia en el cual se
Plan de contemplarán las actividades, períodos, responsables y recursos
Transparencia necesarios para la implementación del contenido de la política.
Municipal

El contar con una política municipal de transparencia contribuye a que todas las
áreas de la municipalidad se integren de forma conjunta en un esfuerzo para la
gestión responda no solo a los intereses de la población, sino a los intereses propios
de la institución y a garantizar que cada uno de los procedimientos, cada uno de los
espacios y cada uno de los mecanismos implementados sean realmente
transparentes y gocen de la confianza ciudadana que debemos fortalecer.


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Ahora reflexionemos:
En nuestro municipio, como podríamos trabajar en la construcción o
definición de los siguientes temas:

¿Que concepto de Transparencia Municipal podríamos proponer?

¿Podemos establecer al menos tres principios fundamentales que regirán la
Política de Transparencia Municipal?

¿Que objetivos podemos establecer de la Política de Transparencia Municipal?

¿En nuestro municipio cuales son los actores y sujetos de la Transparencia
Municipal?

¿Cuales son, a su juicio, las principales responsabilidades de la Municipalidad
y de la ciudadanía en este proceso?


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Módulo 3:

Presupuesto
Participativo
Municipal


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1. Presupuesto Participativo Municipal
Introducción
Siempre que hablamos de presupuesto participativo pensamos en la experiencia más
conocida que es la de Porto Alegre en Brasil, o nos ubicamos en el municipio de San
Salvador que lleva ya alrededor de 4 años de estarlo ejecutando, si no es así, nos
ubicamos en los requisitos básicos que el FIS-DL nos exige para aprobarnos el
presupuesto del próximo año.

Estas son experiencias que nos parecen lejanas pero se pueden aplicar en nuestros
municipios, no exactamente iguales, porque la metodología y los mecanismos
pueden variar de acuerdo a la realidad de cada municipio.

Para hacer un Presupuesto Participativo Municipal primero debemos ubicarnos en
nuestras capacidades y en el nivel organizativo de la población, así como en la idea
de que son los primeros pasos que damos en esta experiencia y que las condiciones
nos son todavía las más ideales. Debemos ir paso a paso, por esta razón en este
apartado veremos las dos cosas: la definición y procesos ideales y lo que en este
momento podemos hacer.

El Presupuesto Municipal
Sabemos que el presupuesto municipal es el instrumento jurídico por medio del
cual se asignan los recursos para el cumplimiento de los fines municipales, en el
período de un año.

En ese sentido el presupuesto es:

Una herramienta política del Concejo, ya que a través de éste se proyectan
acuerdos, operaciones y resultados.

Un instrumento jurídico que tiene doble significado: primero, es un acto de
autorización del plan financiero anual municipal y, segundo, es un mecanismo para
limitar y controlar la actividad del Concejo, de acuerdo a sus recursos financieros y
posibilita el control de asignación e inversión.

Una guía de administración municipal, puesto que establece acciones
específicas para realizar en el año, las cuales se deben planificar, coordinar, ejecutar,
dirigir y controlar.


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Esto implica que está unido a una serie de normas de orden legal, político,
económico y administrativo y que debe apegarse a criterios de legalidad,
racionalidad, transparencia, eficiencia y economía.

El Presupuesto Municipal debe contener:

a. El presupuesto de ingresos: Apreciación de los recursos que espera
recibir en el año.
b. El presupuesto de egresos: Calculo anticipado de los gastos que contiene
partidas para atender las funciones, las actividades-proyectos y los servicios
municipales., es decir atiende las necesidades administrativas y de inversión.
c. Disposiciones generales: Normas complementarias, reglamentarias,
explicativas o necesarias para la ejecución del presupuesto

Su proceso de formulación incluye las siguientes etapas:

Formulación Aprobación del Ejecución Liquidación
Presupuesto por el
Concejo Municipal
Creación de la En sesión de Que se realiza en Cierre del
Comisión para Concejo se el transcurso del ejercicio,
elaborar el conoce, delibera y año siguiendo al estableciendo si
presupuesto aprueba el pie de la letra las los resultados
Establecimiento de presupuesto. disposiciones comparativos de
la política Es obligación para establecidas en su ingresos y egresos
presupuestaria. las cabeceras aprobación. nos dejan déficit,
Estimación del departamentales Por supuesto en superávit o un
Superávit o Déficit publicar en el la ejecución es equilibrio entre
financiero. Diario Oficial o en válida la reforma ambos.
Estimación de el de mayor de algunos
ingresos para el circulación el aspectos del
próximo año presupuesto presupuesto,
Estimación de aprobado. siempre y cuando
egresos por área quede constancia
Integración y en acuerdo
presentación del municipal la
presupuesto, antes decisión tomada.
del 15 de (Art. 77, inciso 2º
Noviembre de cada Cod. Mpal)
año.

En este proceso planteado, conocido como “tradicional”, no participa directamente
la población, sino las unidades técnicas y las diferentes áreas de la municipalidad que
en base a información de campo y de funcionamiento interno, elaboran las
propuestas de inversión en cada caso. Generalmente desde la formulación hasta la
aprobación se trabaja alrededor de un mes. Ahora bien, cuándo y cómo hacemos el
presupuesto participativo?


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El Presupuesto Participativo

El Presupuesto Participativo se define como la posibilidad concreta que
los/as habitantes de los distintos barrios, cantones, sectores y comunidades
del municipio tienen para definir en detalle y democráticamente el
destino de los fondos públicos. Es decidir que tipo de infraestructura desea
crear o mejorar y la posibilidad de seguir de cerca la evolución de los
trabajos y el uso del recurso financiero.

El presupuesto participativo implica un cambio en las formas tradicionales de hacer
presupuestos, porque significa devolver la palabra y el poder a la gente y se
convierte en un método de toma de decisiones compartidas, generando la
“corresponsabilidad” necesaria entre el gobierno local y la población para el
desarrollo local.

Lo ideal sería que pudiéramos consultar a la población sobre todas las áreas del
presupuesto, pero siendo nuestra primera experiencia en desarrollarlo iniciaremos
con la formulación del Presupuesto de Inversión, el cual está referido solo a los
fondos propios, donados o los provenientes de las transferencias del FODES, que
están designados para la infraestructura, programas sociales, programas educativos,
etc.

Otro punto que debemos tener en cuenta es que un presupuesto participativo debe
trabajarse durante todo un año, esa es la idea original (Según Porto Alegre, Brasil),
pues este tiempo deja espacio para revisar con detenimiento y mayor concentración
las factibilidades técnicas, económicas y políticas de desarrollar los proyectos
propuestos por la población, de esa forma la decisión final que se toma sobre la
inversión está más acorde todavía a la realidad de los/as habitantes y de la economía
de la municipalidad. Por otro lado, debe durar un año en cuanto a que en ese
período la población participa organizadamente en el control de los recursos:
vigilando que las construcciones sean realizadas en la cantidad y calidad requerida,
que el proceso de licitación cumple con lo que demanda la ley y con la disponibilidad
real de fondos, participando en la construcción de la obra a través de su trabajo,
evaluando avances, dificultades, y otras actividades.

Otra consideración importante es que el presupuesto de inversión participativa no
parte únicamente de las necesidades que en el momento de su formulación la
población plantea, sino también del plan estratégico participativo municipal que se ha
elaborado en el municipio y que lo tenemos ahí como referencia de nuestro camino
o, si este plan no existe aún, partir de las promesas que hicimos a la población en
nuestra plataforma política.


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Ahora podemos decir claramente que la población interviene en todas las fases del
presupuesto:

Ejecución

Evaluación
Formulación

Liquidación

En la formulación porque contribuye a definir en qué y en donde invertir en
proyectos de infraestructura, proyectos estratégicos, proyectos sociales u otros.

En la ejecución porque no solo se involucra con su mano de obra, sino también en
la garantía de que la inversión sea realizada como se necesita y planificó, que la
contratación sea hecha cumpliendo los requisitos de ley, que la empresa cumple el
trato adecuadamente, que los fondos utilizados corresponden a la obra, que los
remanentes de fondos son reinvertidos con decisión de la comunidad.

En la evaluación porque emite su valoración respecto de lo realizado, de las
dificultades que enfrenta la municipalidad, de la responsabilidad ciudadana cumplida o
no.

En la liquidación porque la comunidad da fe de la obra recibida

El Presupuesto participativo es un proceso de concertación

Claro, la elaboración del presupuesto es un proceso de concertación, porque se
trata de tomar acuerdos entre zonas, acuerdos entre zonas y municipalidad, entre
municipalidad y planes, entre planes y recursos, etc. y esos acuerdos deben ser
tomados con la claridad de que la inversión que se haga debe responder a un fin
último: EL BIEN COMUN.

Para ello, el presupuesto participativo, en todas sus etapas, debe considerar algunos
principios básicos.


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Principios Básicos para la elaboración del Presupuesto Participativo

Equidad:
Todo ciudadano/a del municipio tendrá iguales derechos y obligaciones en su
participación en el presupuesto, sin distinción de género, raza, religión, ideología
política o condición económica.

Solidaridad:
Se propiciará el desarrollo de relaciones fraternales entre los/as vecinos/as, tomando
decisiones sobre la base de criterios claros de priorización: proyectos que resuelven
necesidades de gran urgencia, que satisfacen la necesidad de un buen número de
población, que contribuyen a equilibrar la mejora de la calidad de vida entre las
comunidades y que están dentro de la competencia de la municipalidad.

Corresponsabilidad:
Los compromisos adquiridos son compartidos entre la municipalidad y la ciudadanía.

Transparencia:
Entre ambas partes involucradas: Municipalidad – ciudadanía, para poder discutir y
concertar acuerdos que sean de mutuo beneficio. Y esta surge de la disposición
política de cada uno, actuando de buena voluntad.

Características del Presupuesto Participativo

Se concentra en temas claves, sobre los cuales tenemos conocimiento previo
de acuerdo a nuestra experiencia en el municipio. Ejemplo: sabemos que un
problema fundamental para el municipio es el tratamiento de los desechos
sólidos, esto probablemente no sea priorizado en una asamblea zonal, pero
podemos como municipalidad llevarlo a discusión en la asamblea municipal.
Considera explícitamente la disponibilidad de recursos, es decir, se presenta
a la población la cantidad exacta con la que se cuenta y no se suponen otros
ingresos que necesitan mayor gestión y que no están en nuestras manos aún.
Analiza los puntos fuertes y débiles del territorio en relación a su propio
desarrollo
Contempla los grandes acontecimientos y cambios que están ocurriendo
fuera del entorno estrictamente local (a nivel nacional o internacional)
Se orienta a la acción, con un fuerte énfasis en los resultados prácticos.


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¿Cómo logramos que la población actúe de acuerdo a estos principios y a
estas características?

Si hemos venido desarrollando trabajo participativo con la población y les hemos
brindado además alguna información no será difícil impulsarlos a participar
“responsablemente”, si por el contrario, todavía no lo hemos hecho, esta es la
oportunidad. Pero, ¿cómo enfrentar nuestros temores ante la imposibilidad de
responder a todos/as con la rapidez que lo requieren?, o ¿cómo enfrentar nuestros
temores sobre las discusiones que se puedan desatar y no llegar a acuerdos?

En realidad esta situación puede ser menos difícil si antes de iniciar el proceso le
brindamos a la comisión que organizará todo el proceso una capacitación que
contemple como contenido básico las posibles dificultades a enfrentar, la
metodología para trabajar, metodología para motivar los “buenos sentimientos
vecinales” y la mejor forma de entablar una relación horizontal con y entre la
población. De esta forma será menos complicado manejar los conflictos.

Además de eso, debemos generar un ambiente positivo para la elaboración del
presupuesto a partir de una audiencia pública de rendición de cuentas (la cual hemos
visto en el apartado anterior), en donde escuchen de el/la Acalde/sa todo lo
trabajado en el año, la dificultades enfrentadas, las facilidades presentadas y se
resalten algunos proyectos exitosos por el nivel de involucramiento que la población
tuvo en ellos. Esto abre las mentalidades, sobre todo si concluimos dicha audiencia
explicando como se desarrollará el proceso de definición de la inversión del
siguiente año, los principios que aplicaremos, los montos que se disponen y el
comportamiento que esperamos de los/as ciudadanas.


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2. Fases del Presupuesto Participativo

Fase 1: Formulación del Presupuesto Participativo

Paso 1:
Preparación de Condiciones

Es importante que antes de iniciar el proceso de formulación del presupuesto el
Concejo Municipal tome decisiones que servirán tanto para la formulación del
presupuesto municipal como para la operativización de la misma, así como defina
algunas políticas que beneficien una visión integral de desarrollo.

Por esta razón el Concejo Municipal debe:

Conformar dos comisiones: una comisión de formulación del presupuesto
municipal y otra para la formulación del presupuesto de inversión participativo.
Recibir la propuesta del proceso de formulación del presupuesto (esta puede
ser presentada por una comisión conformada al interior del Concejo o
funcionarios/as de la municipalidad, por un/a consultor/a o una ONG que le esté
apoyando, existen diferentes formas).
Definir las políticas que este presupuesto deberá asumir: política de
recuperación de mora en el próximo año, políticas para la ejecución de los
proyectos (contratación de mano de obra de la comunidad), estructuración de
zonas (si no las hubiere), etc.
Establecer los criterios de priorización: proyectos que competan a la
municipalidad, que cumplan con los requisitos del FIS-DL, que las comunidades
estén organizadas, etc. y como generalmente participan en las asambleas zonales
las comunidades ya organizadas, reservar un pequeño monto para aquellas
comunidades que todavía no están aglutinadas, de lo contrario se generaría
“marginación” en el municipio, lo cual no corresponde con el Bien Común.
Definir los montos que serán destinados para cada área: municipal, zona
territorial, proyectos estratégicos, sectoriales (jóvenes, tercera edad, mujeres,
otros), etc. Esto generalmente se hace de la siguiente forma:
Porcentaje para Administración y Funcionamiento: que se destina
para todas las áreas internas de la municipalidad y que garantizan una
buena atención a la población, así como buenas condiciones de trabajo
para el personal, salarios de personal, servicios básicos, papelería, etc.
Porcentaje para fondos de contrapartida: que son los que la
municipalidad debe reservar para los montos que los proyectos exigen
como aporte del municipio. En este caso debe quedar establecido hasta


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cuándo estos montos se mantendrán “congelados” en la municipalidad y
cuándo serán “liberados” ya sea para el aporte que se debe dar o para
utilizarlos en otras obras si es que no fueron usados con el fin previsto
originalmente.
Porcentaje para políticas específicas por sector: en este caso la
municipalidad asignará montos a políticas de género, políticas de
participación ciudadana o políticas para el desarrollo de la tercera edad,
políticas de fortalecimiento municipal, etc. Otras que estén contempladas
en su plan municipal.
Porcentaje para proyectos especiales: fondo que se reserva para el
caso de los proyectos de agua o de electricidad, los cuales requieren
factibilidad, pues esta factibilidad tiene una duración de 6 meses
únicamente.
Porcentaje para proyectos estratégicos: que son proyectos
establecidos en el plan municipal para el desarrollo integral a largo plazo.

Porcentaje para los proyectos de beneficio comunitario: que son
los fondos que se distribuyen por zona en el municipio. Esta distribución
puede partir de algunos criterios como: zonas en las que aún no hubo
inversión municipal, zonas en situación de mayor vulnerabilidad social y
económica - prevención de riesgo, interconectividad vial, , visión de
desarrollo municipal, beneficio para más de una comunidad y mejora en la
calidad de vida. Además se debe considerar un diagnóstico rápido del
municipio.

Todo lo anterior debe quedar claramente establecido en el Acuerdo
Municipal sobre la Formulación y Ejecución del Presupuesto.

Preparar un informe a la población: este informe que nosotros llamamos
“Audiencia Pública de Rendición de Cuentas” contempla:
La información sobre la ejecución del presupuesto del año anterior
y la situación financiera del siguiente año:
Ingresos esperados (que son los seguros como los del FODES,
impuestos y tasas, donaciones ya aprobadas),
Ingresos en gestión: que son una posibilidad y que ya están gestionados
para proyectos específicos.
Recurso que se asigna a los proyectos especiales (los que son
perentorios como los de agua o electricidad cuya factibilidad dura 6
meses).


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Recurso asignado para la administración y funcionamiento de la
municipalidad.
Recurso asignado a los proyectos estratégicos
Recurso asignado a las políticas específicas.
Los montos disponibles por zona: planteando además los criterios
utilizados para la distribución.
Problemas que se enfrentan en la captación de impuestos y
tasas.
Dar a conocer las políticas, procedimientos, criterios, principios que
orientan el presupuesto participativo.

Paso 2:
Campaña de sensibilización

La municipalidad puede generar mecanismos de divulgación del inicio
de la formulación del presupuesto participativo, esto incluso con la
colaboración de líderes y lideresas de los organismos ciudadanos con
los cuales tienen coordinación: Consejos de Desarrollo Local, Mesas
Ciudadanas, Consejo de Desarrollo Local, comisiones especiales, etc.
Esta campaña incluso puede permanecer mientras dura todo el
proceso de formulación.

Paso 3:
Desarrollo de Asambleas Zonales
Con todo lo anterior hemos abierto la puerta para iniciar el presupuesto de
inversión participativa y es hora de irnos al territorio a trabajar con la población.

En estas asambleas zonales debemos seguir los siguientes pasos:

Presentación de informe:

Presentar un informe resumen a partir del presentado en la audiencia
pública de rendición de cuentas, y no demorar mucho en la asamblea.


PROBIDAD ISD

Presentación de principios, criterios y montos para la inversión:

Presentar los principios, criterios y valores que rigen la formulación del
presupuesto y la metodología a emplear en la jornada.

Presentar la distribución total del presupuesto, de ser posible en una
gráfica,: montos asignados para proyectos estratégicos, especiales, de las
zonas, etc.

Presentar el monto asignado a la zona, el cual servirá de base para
discutir los proyectos a priorizar.

Presentación y validación de proyectos estratégicos, especiales o
sectoriales:

Se presentan en detalle los proyectos estratégicos, especiales o
sectoriales con su respectivo monto. Se organizan mesas de trabajo de
acuerdo al número de participantes para que estos/as puedan validar los
montos asignados, pudiendo proponer modificaciones, sin que ello altere
el monto total; asimismo le establecen la prioridad que cada grupo le da a
cada uno de los proyectos. En plenaria cada grupo expone sus resultados
y el/la facilitador/a saca la media si hay propuesta de variación de montos
y la media de las prioridades establecidas. Veamos el siguiente ejemplo:

RESULTADOS DE LA CONSULTA DE LOS PROYECTOS ESTRATÉGICOS
(Tomado de una jornada zonal realizada en el Municipio de Santo Tomás, 2002)
PROYECTO MONTO CONSULTA SOBRE EL MONTO PRIORIDAD
Grupo 1 Grupo 2 G. 3 Grupo 4 PROMEDIO G1 G2 G3 G4 PROMEDIO
1. Mercado 54,800 OK OK OK OK 54,800.00 6 2 6 2 4
2. Participación 5,000 4.000 OK OK 3.000 4,350.00 4 3 4 3 3
Ciudadana

3. Salud 9,353.31 8.353.31 OK OK 3,353.31 7,603.31 3 4 2 4 2
Preventiva
4.Vivienda 11,000 10,000 6,000 OK 5.000 8,000.00 5 5 3 5 5
5. Desechos 6,000 5,000 OK OK 6.000 6.000.00 2 6 5 6 6
Sólidos
6.Proy. Hídricos 16,310.69 20.310.69 21,310.69 OK 30,310.69 22.060.69 1 1 1 1 1
Total 102,464.00 102.714.00

Presentación, priorización y establecimiento de montos de proyectos de
la zona:

Se presentan los proyectos que de acuerdo al plan estratégico del municipio ya
han sido priorizados en la zona, o priorizados en cabildos anteriores o en
cualquier otro espacio de consulta; pudiendo agregar otros proyectos que


PROBIDAD ISD

consideren de importancia que no están en esa lista. Si ello no existe se elabora
la lista de proyectos o necesidades de la zona. Así también se deben presentar
proyectos que fueron considerados o priorizados en presupuestos anteriores y
que no han sido realizados.

Se organizan mesas o grupos de trabajo, para que puedan calificarlos y establecer
el orden de prioridad. Aquí se tienen en cuenta los criterios establecidos para
calificarlos. En plenaria cada grupo presenta sus resultados y el/la facilitador/a
mediante el establecimiento del promedio define el orden de prioridad (el
promedio es igual a la suma de la calificación de cada grupo a un proyecto
dividido entre el número de grupos). A partir de aquí se organizan mesas o
grupos de trabajo alrededor de los proyectos priorizados de acuerdo con la
comunidad o comunidades que se beneficiaran, para que le puedan estimar el
monto que se requiere, el aporte que la comunidad pueda brindar, el aporte que
otros/as actores involucrados/as pueden aportar.

En plenaria cada grupo presenta su resultado y se colocan en orden de las
prioridades establecidas, se determina hasta donde es posible realizar de
acuerdo con el monto asignado. En esta parte se pueden redefinir montos, se
puede concertar entre las comunidades los proyectos. Lo importante es llegar a
acuerdos de los proyectos que serán asumidos en el presupuesto de inversión
participativo y los que no entran quedan establecidos como prioridad para el
nuevo periodo o para buscar mediante otro tipo de gestión su financiamiento.

Firma de acta:

Luego que nos hemos puesto de acuerdo todos/as, firmamos dos actas:
una sobre los proyectos municipales a los cuales la zona les ha dado su
consentimiento y otra sobre sus propios proyectos.

Constitución de estructura zonal:

Una comisión de seguimiento de proyectos será conformada entre los/as
miembros de la comunidad y el equipo técnico de la municipalidad para
realizar visitas al territorio y verificar la información recibida. Si no existe
una intercomunal, se puede aprovechar su integración a efecto de
estructurar la organización de la zona, de la cual depende la comisión de
proyectos.


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