El Derecho a una Atmósfera Sana en la Ciudad de Buenos Aires

Y DERECHOS
políticas públicas El Derecho a una

Atmósfera Sana

en la Ciudad de

Buenos Aires

tres

Defensora del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires
Dra. Alicia Pierini

Adjuntías
Arq. Atilio Alimena
Prof. Gustavo Lesbegueris
Prof. Graciela Muñiz
Sra. Claudia Serio

DEFENSORIA DEL PUEBLO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
Venezuela 842
Tel.: 4338-4900 Líneas rotativas
Correo Electrónico: consultas@defensoria.org.ar

Políticas Públicas y Derechos - 2005
Publicación de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires
Directora Responsable: Dra. Alicia Pierini
Coordinación de Contenidos: Lic. Susana Lapsenson
Coordinación Editorial: Dr. Oscar R. González
Edición: Lic. Pablo G. Fernández, Francisco Capurro Robles / Diseño: Ronald Smirnoff
Producción: Jorge Rodríguez Correa

Políticas Públicas y Derechos es una publicación de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de
Buenos Aires que aspira a divulgar los contenidos de las investigaciones e informes que analizan
las diversas políticas públicas vigentes, y aportar ideas y datos que permitan perfeccionarlas en
relación con el pleno ejercicio de los derechos y garantías ciudadanas. Tratándose de textos que
reflejan dichas indagaciones y estudios, los mismos son responsabilidad de sus autores,
mayoritariamente funcionarios de ésta institución de garantías.
Registro de la Propiedad Intelectual en trámite.

Políticas Públicas y Derechos

EL DERECHO A UNA
ATMÓSFERA SANA EN LA
CIUDAD DE BUENOS AIRES:
UN CASO TESTIGO DE
LA CONFLICTIVA RELACIÓN
ENTRE LA GESTIÓN AMBIENTAL
Y LA PÚBLICA

Por Pablo Sessano (*)

(*) Master en Ecoauditorías y Planificación Empresarial del Medio Ambiente.
Especialista en Gestión Ambiental Metropolitana y Gestión de Políticas
Publicas Ambientales. Desde 2004 es asesor adscripto de la Defensoría en
temas ambientales.

Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 3

Introducción
Esta investigación se ha propuesto destacar tanto las dudas,
debilidades y problemas como los logros, avances reales,
compromisos y oportunidades que exhibe la gestión del aire en
la ciudad. El balance final surgirá de los contrastes evidentes
entre estos aspectos.
Esta gestión nunca puede ser objeto de un área única, ni siquiera de
un solo sector social. Por tratarse del recurso más generosamente
disponible, la responsabilidad por su manejo y cuidado debe ser
ampliamente compartida. Pero independientemente de ello, la que al
Estado porteño le cabe es insoslayable.
En este sentido, además de las funciones de legislación,
administración, control y justicia, el Ejecutivo tiene la obligación y
la responsabilidad de proporcionar a los ciudadanos la
información, la educación y los marcos de actuación necesarios
para que puedan ejercer su participación en forma satisfactoria y
equitativa en este tema.
Este rol pedagógico supone más que nada el desarrollo de
poderosas herramientas de persuasión y negociación sobre la
base de los conceptos de racionalidad ambiental y urbanística, por
encima de cualquier criterio de mercado que tienda a transponer
aquellos límites definidos para garantizar la calidad de vida y la
sustentabilidad del recurso1.
Si se mira con atención se podrá verificar que en Buenos Aires no
se cumple ninguna de estas condiciones. Sobre la base de estos
criterios será analizado el estado de la cuestión.

1
Se considera al Estado como un sujeto social, un actor fundamental dentro del sistema político,
que opera principalmente en función de su propia reproducción. Si bien éste no es un generador
directo de contaminación en tanto no utiliza el recurso como actor económico -como sí podrían serlo
otros sujetos como las empresas del transporte, la industria o incluso cierto tipo de asentamientos
humanos o simplemente individuos-, entendemos que la irresolución de determinados problemas,
sin ir mas lejos la falta de definición de un plan estratégico y urbano ambiental o más
específicamente la regulación del transporte en sus diferentes aspectos, constituye una situación
que beneficia a aquellos actores económicos que lucran en forma directa con el recurso aire en este
caso y, por extensión, al sistema político que mediante su actor principal, el Estado, sostiene por
conveniencia esas indecisiones. Se trata de un problema de gestión y concepción de gobierno y de
una costumbre que hace prevalecer el derecho privado sobre el público, que se encuentra
profundamente arraigada en la Argentina, y que, como en otros lugares y casos, encuentra en la
sustentabilidad de los recursos naturales una limitación trascendental.

4 Políticas Públicas y Derechos

El aire, un recurso compartido por todos
La cuenca atmosférica es un sistema fisiográfico que, por su
carácter de recurso ambiental compartido, presta una gama muy
amplia de servicios a la sociedad, entre los que se cuentan la
asimilación, dilución y dispersión de contaminantes descargados
en ella por muy diversos usuarios.
Como el acceso a la cuenca es libre, cualquiera puede utilizar su
capacidad de carga virtual de manera ilimitada y a un costo muy
bajo o frecuentemente nulo.
Si se observa únicamente el estado del recurso, sin considerar los
beneficios que derivan de su utilización, podrá notarse que existe
una multitud de individuos que aprovechan la atmósfera sin más
límite que sus propias preferencias y disponibilidades. Una
situación equiparable a una "tragedia de los recursos comunes",
en palabras de Garret Hardin (1968), en donde cada agente
(incluido el Estado) emplea sin restricciones, en busca de sus
propios intereses o tratando de maximizar beneficios personales o
utilidades, su capacidad de carga, hasta el punto en que
desaparecen las ventajas y la satisfacción adicional de hacerlo.

Marco general del problema
El contexto principal en que debe encuadrarse el tema de la
contaminación ambiental, (en particular la atmosférica), es el
proceso de megalopolización que la ciudad de Buenos Aires
comparte con otros grandes conglomerados. En este orden se
destacan cuatro aspectos:
l El impacto de la contaminación atmosférica a nivel de la salud
de la población, pues se trata de un fenómeno de exposición
generalizada, que resulta prácticamente imposible eludir. No hay
duda de que constituye un problema de salud pública y debe ser
abordado como tal.
En América Latina, 100 millones de personas están expuestas a la
contaminación atmosférica y se estima que cientos de miles
mueren prematuramente por año solamente por estar expuestos a
partículas de un solo contaminante.
Esta situación supone enormes erogaciones como consecuencia
de los aspectos negativos derivados del impacto en la salud y el


medio ambiente, que superan frecuentemente los supuestos
beneficios de la utilización irrestricta del recurso. Canadá, por
ejemplo, invierte miles de millones de dólares en este tipo de
cuestiones. En Argentina no se realizan cálculos ni se establecen
de manera sistemática correlaciones entre los niveles de
contaminación y los efectos sobre la salud de la población.
l El reconocimiento del ámbito urbano real: la ciudad es una
unidad territorial y funcional (Pedro Pirez, 1998) y comprende toda
la mancha urbana, que a los efectos del tema en cuestión es
compleja y está fragmentada.
l La imposibilidad de abordar con efectividad el tema de la
contaminación atmosférica si se restringe su consideración a
límites jurisdiccionales que definen territorios menores que el tejido
urbano.
l La multiplicidad de factores y actores intervinientes, que la
convierten en una materia sumamente compleja a la hora de su
ordenamiento.
La inscripción de la problemática local en la preocupación global y
regional por el cambio climático y el efecto invernadero es
insoslayable y debería reflejarse, más allá de lo retórico, en la
normativa urbana y en la modalidad de gestión. No obstante, la
protección de la salud humana y de la calidad del ambiente son
temas prioritarios que debieran impulsar al Estado a regular el uso
del recurso, más allá de todo interés mercantil.

El Estado y el aire: diferentes visiones de la
ciudad
La ciudad puede ser vista de distintas maneras, que varían según
el interés que monopolice la mirada. Así, es posible concebirla
como una concentración de actividades humanas orientada al
aprovechamiento de las economías de aglomeración y de escala,
lo cual supone tener en cuenta los desequilibrios que suelen
acompañar a los procesos de crecimiento descontrolados.
Otra posibilidad es observarla como un sistema de bienes públicos
(entre los que se encuentran el aire limpio y el agua de buena
calidad), cuya producción y nuevas modalidades de gestión
sientan sus bases institucionales.


Finalmente, es posible aproximarse a la ciudad como un denso tejido
de externalidades positivas y negativas, donde prácticamente cada
acción privada tiene consecuencias sobre el bienestar general, y
donde las iniciativas y proyectos públicos se mueven muchas veces
en una ruta conflictiva, con intereses privados bien establecidos.
Quienes consideran la ciudad desde la gestión pública, deben
tener en cuenta todas las perspectivas. En este marco, el de la
simultaneidad de millares de acciones particulares, el papel ofcial
debe ser el de instituir lineamientos transparentes e incentivos
para que los individuos tomen decisiones orientadas al bienestar
general y el Estado no tenga que decidir por cada uno de ellos.
Es preciso comprender el orden urbano y espacial de la ciudad,
plasmado en los usos del suelo, porque representan el factor
principal en sus desajustes funcionales y sus costos fijos. También
resulta imprescindible interpretar correctamente las formas de las
cuales dependen los patrones de convivencia cotidiana y las
relaciones intersectoriales entre un vasto abanico de actividades y
conductas2. Sin ello no serán visibles las rutas para una política
ambiental que asegure el desarrollo sustentable tan pregonado.
Vale la pena subrayar que si bien la política ambiental subyace a la
urbana, debe ser expresada a través de ésta y desplegada mediante
una dinámica espacial y territorial de la ciudad, al permitir que
confluyan eficientemente recursos naturales, mercados,
consumidores, productores, vecinos y sistemas de información.
En este sentido, la interjurisdiccionalidad emerge como
necesidad y condición de viabilidad, ya que la metropolización
supone el crecimiento de los costos marginales. Hay que ordenar
todo el fenómeno, y la atmósfera es un caso paradigmático del
desafío planteado.
El proceso urbano puede ser considerado como un sistema
abierto y dinámico que incluye e interrelaciona la calidad del medio
ambiente con el funcionamiento de mercados, el transporte
público y privado, la estructura vial, la organización espacial de la
ciudad y los patrones de utilización del suelo, el estado de las

2
La experiencia de Curitiba es un buen ejemplo, tal vez único en América Latina, de esta
comprensión, así como de la racionalidad y preeminencia del bienestar público y la calidad de
vida sobre las apetencias privadas.


tecnologías, los sistemas de información, los hábitos y las
costumbres de la población y, en general, con la cultura urbana y
las tendencias inherentes al desarrollo metropolitano.
Desde un punto de vista técnico, podría decirse que la calidad del
aire en la ciudad está determinada por siete factores:
l Las tecnologías de los vehículos automotores.
l Las tecnologías industriales y de servicios, y los volúmenes
de producción.
l La estructura urbana (extensión, densidad y diversidad).

l Los patrones de uso del suelo.

l La estructura modal del transporte urbano.

l El total de kilómetros recorridos por los automotores.

l El nivel de información con que cuenta la ciudadanía para

poder participar activa y conscientemente en la cuestión.
Cada uno de estos aspectos debería ser objeto de estudios y
determinaciones precisas a fin de trazar una política integral que
incluya estrategias específicas que posibiliten adecuar cada factor
al desarrollo elegido. Y la elección debe ser el resultado de la más
amplia consulta.
Contrariamente a lo que se piensa, en términos generales Buenos
Aires se encuentra en una situación vulnerable, ya que con la
excepción de la amplia difusión del gas natural comprimido en el
uso de automotores particulares -originada por una motivación
económica, no a causa de una preocupación ambiental- y,
relativamente, de la presencia del ferrocarril urbano, el resto de los
factores exhibe situaciones insostenibles.
Una mirada rigurosa sobre la ciudad y la gestión del aire en las
jurisdicciones que la componen evidencia claramente la gran
distancia que aún separa al desafío planteado respecto del
panorama existente.

La problemática de la contaminación
atmosférica
Los índices de contaminación atmosférica verificables actualmente
en la ciudad de Buenos Aires no se han modificado
sustancialmente desde los últimos años de la década pasada,
cuando se registraron los niveles más altos por efecto del


crecimiento del parque automotor y, en menor medida, de la
actividad industrial.
Los sistemas para la medición de contaminantes atmosféricos
distaban y distan de ser suficientes, lo que se refleja en el propio
Plan Urbano Ambiental (PUA) de 1999, en el Programa de Aire
Limpio (PAL) de 1998 y en los monitoreos que diferentes
instituciones privadas realizaron en esos años.
Puede decirse que los aparentes avances que se están generando
en este momento responden a un cuadro de situación que se
conoce desde hace más de diez años, pues en Buenos Aires este
proceso de actualización comenzó en 1997, con la campaña de
determinación de concentraciones de contaminantes atmosféricos
promovida por la Fundación Siglo XXI, siguió con el PAL en 1998
y fue recopilado por el PUA en 1999/2000, pero por diferentes
razones se vio detenido o demorado al punto que hoy, siete años
después, se encuentra aún en la fase de inicio.
Sintéticamente, según el censo de 1990, la ciudad tiene 203
kilómetros cuadrados (12 mil manzanas), 1.600.000 vehículos y
700 mil adicionales que ingresan de la provincia. En total, algo
menos de 2.500.000 automotores que circulan diariamente.
Así, Buenos Aires consume diariamente 1.300.000 litros de nafta,
93 mil metros cúbicos de GNC y 26.600 megavatios. Casi tres
millones de habitantes, más otros tantos que ingresan todos los
días, hacen un total de seis millones de individuos que utilizan su
infraestructura urbana. Pero la urbe real incluye dos anillos
envolventes que juntos suman 7 mil kilómetros cuadrados más, lo
que eleva la cifra a aproximadamente doce millones3.
En este marco, la problemática de las emisiones tiene como ejes
las fuentes fijas (industrias y otros procesos generadores) y las
móviles (fundamentalmente el parque automotor), y aunque ha

3
Para una descripción pormenorizada de la situación y del área se puede consultar el proyecto del
Plan Urbano Ambiental en su versión publicada de 1999 y el Programa de Aire Limpio de 1998.
Para obtener datos actualizados de emisión de contaminantes, puede revisarse la pagina de
Internet de la Dirección General de Control de la Calidad Ambiental (DGCCA). Toda esta información
es pública. Un abordaje más completo y actualizado del área metropolitana, sus escalas y los
fenómenos que la componen puede verse en el informe publicado en el libro La Gran Ciudad, de
Ediciones Fundación Metropolitana, del 2003. Existe abundante bibliografía sobre esta cuestión.


sido habitual minimizar el problema, dado el particular régimen de
vientos de Buenos Aires y su condición geomorfológica, esta
subvaloración contribuyó a una postergación que como en el caso
del agua, puso a la ciudad en un relativo nivel de riesgo respecto
a la calidad y disponibilidad del recurso4.
Sus condiciones naturales ya no son suficientes para diluir la
irradiación generada, y en varios puntos y momentos se verifican
niveles altos de emanaciones tóxicas. Por otra parte, compromisos
internacionales asumidos relativos a la emisión de gases de efecto
invernadero y destructores de la capa de ozono y una creciente
conciencia por el problema en la sociedad, demandan hoy la
generación de avances y una valoración distinta de la gestión
ambiental en general y del recurso aire en particular.
Con respecto a las fuentes fijas, de acuerdo al PUA, para 1999 y
en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) incluido el tercer
cordón, funcionaba el 45.1% de los establecimientos industriales
del país. 24.922 se encontraban en el área conurbana mientras que
en la ciudad se localizaban 16.244, lo que equivalía al 65% de la
cifra anterior. En total había 41.166 probables fuentes fijas de
emisión de contaminantes a la atmósfera, de las cuales algo
menos del 40% debían ser ordenadas desde la jurisdicción de la
ciudad de Buenos Aires.
En referencia a las fuentes móviles, 2.500.000 vehículos circulan
diariamente, de los cuales 1.600.000 corresponden a la jurisdicción
de la ciudad, y constituyen realmente el origen principal de la
contaminación atmosférica por volumen de emisiones y ruido.
Contrariamente a lo que se cree, el mayor problema no son los
colectivos y camiones sino los automóviles, a raíz de su número,

4
Expresiones que relativizan el riesgo que supone la contaminación atmosférica en Buenos
Aires, por efecto del régimen climático, se repiten en el PAL de 1998, en el PUA de 1999, en
el informe Geo-Ambiental de 2003, en el informe del Banco Mundial de 1996 y en diversos
escritos, pero como apuntaran Martín Negri y otros en un informe sintético sobre el análisis de
contaminantes en la ciudad, realizado en el Instituto de Química y Física de los Materiales,
Medio Ambiente y Energía, FCEYN-UBA, en 1994/95 y publicado en el número 3 de la serie
Apuntes del Centro de Documentación e Investigaciones para la Gestión Urbana de la
Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires (1997), "no cabe duda que las condiciones
climáticas y topográficas de Buenos Aires han evitado que la contaminación de su atmósfera
fuera un problema tan agudo como lo es en otras capitales (...) Sin embargo, la situación
tampoco puede caracterizarse como inocua y son varias las evidencias que indican en el
presente que la calidad del aire de la ciudad está muy lejos de ser la deseada".


frecuencia de uso y relación vehículo/pasajero, aunque desde el
punto de vista de la calidad de la emisión los primeros contaminan
más. Este fragmento del parque automotor funciona en su mayoría a
diesel, un combustible que según estudios recientes, genera
emisiones sumamente tóxicas y gran cantidad de partículas. Durante
1998, y según la entonces Coordinadora del PAL, en Buenos Aires
circulaban 134.000 camiones de carga pesada y 10 mil autobuses,
en su mayoría consumidores de gasoil. En toda el área metropolitana
los camiones que usaban ese combustible eran 603 mil, de los cuales
sólo 111.333 empleaban GNC. La proporción no se ha modificado
significativamente en los últimos años. Por el contrario, la crisis de
2001 y sucesivas postergaciones de exigencias normativas pueden
haber contribuido a empeorarla.
Se trata, además, de vehículos insuficientemente controlados
dada la convergencia conflictiva de las normas, su carácter
interjurisdiccional y la gran cantidad de intereses particulares y
corporativos vinculados. Como en otras grandes ciudades, este
tema resulta central. En Buenos Aires el transporte público de
pasajeros es subsidiado por el Estado, pero esta asistencia, según
una investigación del diario Página 12, no surge a partir de un
análisis de la estructura de costos, sino en base a las necesidades
explicitadas por las compañías en sus declaraciones juradas y es
acompañado por serias deficiencias en el control (Suplemento
Cash del 3 de abril de 2005).
La Dirección General de Control de la Calidad Ambiental (DGCCA)
del Gobierno porteño es la encargada de la verificación de las
fuentes de emisión tanto fijas como móviles, conforme a
procedimientos establecidos por la ordenanza 39.025 y ahora por
la ley 1.356, según las políticas fijadas por la Secretaría de Medio
Ambiente a través de la Dirección de Política y Evaluación
Ambiental que se ajusta a los lineamientos del Programa de Aire
Limpio. Al menos así se supone su funcionamiento operativo.
Parece evidente, sin embargo, que este mecanismo resulta más
que insuficiente dentro de la ciudad, teniendo en cuenta además
que tanto las fuentes fijas como las móviles no constituyen un
tema que pueda solucionarse ni gestionarse desde una sola
jurisdicción, sin armonizar la normativa y los procedimientos de
control, y mediante una política consensuada con los diferentes
sectores y una fuerte decisión y acción gubernamental en tal
sentido.


Los proyectos de ley existentes
Las iniciativas de ley antecesoras de la norma actual tuvieron
origen en el Programa de Aire Limpio de 1997.
Publicado en 1998 por la gestión del abogado Rodrigo Walsh -en
ese entonces a cargo de la Secretaria de Medio Ambiente-, fue el
primer esfuerzo serio por ordenar la cuestión de la contaminación
del aire en la ciudad, conforme al mandato de la nueva
Constitución. La iniciativa contemplaba, además de la información
relativa a la calidad del aire producida por el Gobierno, varias
directrices y un proyecto de ley. Entre ellas de destacan:
l Políticas de gestión.
l Correcciones al flujo de tránsito.
l Transformación del transporte de pasajeros y el flujo de
carga con nuevos motores, tecnologías alternativas,
combustibles alternativos, catalizadores.
l Creación de un sistema de revisión técnica obligatoria y de
revisión aleatoria de vehículos.
l Aplicación de incentivos financieros y fiscales.
l Habilitación de centros de transferencia de pasajeros y de
carga, vinculados con la red de trenes y subterráneos.
l Control y regulación de las emisiones de fuentes fijas.
l Ordenación de la circulación de taxis.
l Construcción de bicisendas.
l Políticas de prevención y promoción de la salud en tres
niveles de exposición: efectos agudos, intoxicación crónica,
efectos acumulativos.
lPolíticas culturales, comunicación y divulgación del estado
del aire en la ciudad y su influencia en la salud.
l Promoción de la participación pública en el cuidado del
recurso.
l Participación en la Cuarta Conferencia de las Partes sobre
el Cambio Climático (COP 4), y de allí se extrajeron
recomendaciones para la ciudad que resultaron una síntesis
del pretendido consenso de la sociedad alcanzado en el PAL
sobre las políticas requeridas, y se inauguró una modalidad
de consulta y participación sectorial y ciudadana sobre el
tema (Ver PAL 1998, página 63).


Entre este proyecto y la aprobación de la primera ley vigente de
protección del aire -en mayo de 2004- pasaron seis años, y la
situación actual es casi la misma. Esto evidencia el ritmo lentísimo
con que se llevan a cabo los cambios en la materia, lo que no se
condice con los niveles críticos que los estudios técnicos revelan
y las demandas sociales manifiestan.
Existieron otros proyectos menos relevantes, pero como la actual ley
se aprobó recientemente no es pertinente abordarlos en este informe.
El Programa de Aire Limpio quedó instalado desde entonces, además,
y fue la propuesta más sólidamente construida, aún cuando el
proyecto de ley que lo acompañaba no resultara aprobado.
De todas maneras, resulta destacable mencionar las conclusiones
de la investigación citada anteriormente sobre contaminantes
atmosféricos en la ciudad de Buenos Aires (Martín Negri et al),
realizada en el marco de una campaña promovida por la
Fundación Siglo XXI, en función del valor que tienen por tratarse de
un diagnostico de hace 10 años, que ya se consideraba tardío, y
en el cual se planteaban los mismos problemas que hoy,
evidenciando así la inercia extrema que existe sobre el particular.
Aquel estudio afirmaba que "uno de los problemas de la ciudad de
Buenos Aires es que no se tenían medidas sistemáticas y
prolongadas de medición de contaminantes. Los estudios
presentados constituyen los primeros que tienden a caracterizar
sistemáticamente la atmósfera de la ciudad. No sólo se calcularon
los niveles atmosféricos de diversos contaminantes, sino que
también se identificaron sus orígenes y se realizó un diagnóstico
sobre la gravedad de la situación. Los resultados obtenidos
permiten diseñar una red de monitoreo ambiental sobre una base
científica sólida:
l Los valores de concentración de monóxido de carbono
(CO), óxido de nitrógeno (NO), dióxido de nitrógeno (NO2), y
ozono (O3) se deben a la mezcla de las emisiones
vehiculares con masas de aire limpio.
l Los procesos químicos y fotoquímicos tienen un papel

menor en los sitios de medición utilizados.
l Los niveles muy bajos de ozono se deben a las altas

concentraciones de NO que hay durante el día.
l Los niveles de SO2 (dióxido de azufre) son regularmente

bajos.


l La distribución espacial promedio de NO2 y SO2 en todo el
ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es
homogénea, a excepción de valores algo mayores en la zona
del microcentro.
l Se observan valores particularmente altos de contaminantes,

en particular CO, cuando las medidas se realizan a altura de
hombre en calles muy congestionadas, superándose en este
caso los límites establecidos por la Environmental Protection
Agency.
l Buenos Aires es una enorme fuente de contaminación y sólo

su emplazamiento geográfico y los vientos que predominan
evitan que se produzca en pocos días una situación muy
crítica, a causa de la acumulación de los gases producidos.
l Las mediciones realizadas durante la campaña promovida

por el Banco Mundial demuestran que hay transporte de
contaminantes atmosféricos entre la Capital Federal y la
provincia de Buenos Aires.
l Es necesario controlar las partículas respirables -aquellas

menores a diez micrones y a dos micrones y medio (PM10 y
PM2.5) en Capital Federal y Gran Buenos Aires, que son
especialmente nocivas para la salud ya que consiguen,
gracias a su pequeño tamaño, penetrar profundamente en el
aparato respiratorio”.
Al mismo tiempo, se recomendaba que:
l “Resulta indispensable que las acciones encaradas se
desarrollen en forma conjunta o al menos concertada entre los
organismos responsables en la ciudad y el Gran Buenos Aires.
l Es necesario contar con una red de monitoreo de

contaminantes atmosféricos. De esta forma se podrá
conocer la situación día a día, localizar zonas de mayor
riesgo, detectar los contaminantes responsables en cada
caso e identificar las posibles fuentes de emisión. Debe
garantizarse la calidad de los datos obtenidos a través de
calibraciones periódicas, intercomparaciones y chequeo de
la consistencia de los datos.
l Asimismo, es preciso disminuir las emisiones vehiculares.

Los automotores deben contar con catalizadores de tres
vías, lo cual ha demostrado reducir sustancialmente las
emisiones de monóxido de carbono y óxidos de nitrógeno en
los países donde se los utiliza. Obviamente, deben tomarse


acciones para reducir drásticamente la dispersión de
partículas por parte de colectivos y camiones.
l En todos los casos debe asegurarse la mejor calidad

posible del combustible que se utiliza”.
Recientemente, Geo-Ambiental, un estudio muy resumido
realizado por la Universidad del Salvador y otros organismos,
sintetiza el estado del ambiente y su gestión en la ciudad. Allí se
menciona que en los últimos años el Instituto de Química Física de
los Materiales, Medio Ambiente y Energía (INQUIMAE) de la
Facultad de Ciencias Exactas de la UBA, la Fundación Siglo XXI, la
Asociación Argentina de Ingeniería Sanitaria (AIDIS) y la empresa
Dock Norte S.A., han realizado en diferentes momentos y lugares
mediciones y monitoreos de emisiones, concentración de
contaminantes y calidad del aire.
En el Seminario Internacional Diagnóstico y Propuestas Sobre el
Medio Ambiente Argentino realizado en 1996, en el capítulo
referido a la contaminación del aire se indicaba que "en la ciudad
de Buenos Aires la contaminación del aire se debe a dos fuentes
principales. La elevada cantidad de vehículos, que está
provocando un aumento de la contaminación especialmente en
algunos puntos de la ciudad con alto tránsito y arterias estrechas.
Y las emisiones de gases de combustión provenientes de las
centrales termoeléctricas ubicadas dentro de su zona de
influencia. La calidad del aire fue evaluada desde 1964 a través de
diferentes mediciones y por distintos autores. Los resultados
obtenidos fueron recopilados por Nicolás Mazzeo y Laura Venegas
en 1996 y pueden resumirse así:
l Mientras que para algunos (Mársico, 1974; Santarelli, 1975;
Haddad, 1977) las concentraciones de partículas
sedimentables, óxidos de nitrógeno, dióxido de azufre y
monóxido de carbono, superaban los límites fijados en las
ordenanzas correspondientes, en otros estudios (Ministerio
de Bienestar Social y ADEFA, 1977; Ministerio de Bienestar
Social, INTI, ADEFA, 1982) las concentraciones de por lo
menos algunos de estos compuestos no superaban los
límites admisibles.
l Con respecto a los niveles de plomo se presenta la misma

situación: según Caridi (1988) y Kreiner y Caridi (1988/9), en
la Capital Federal superaban los límites admisibles.


l Por otra parte, Riccardi y Bóveda (1990) determinaron que
las concentraciones de plomo están por debajo de los
niveles aceptables.
l Con respecto al monóxido de carbono, las mediciones

efectuadas por Aramendia en 1992 le permitieron concluir
que a menudo se excedía el límite de 9 ppm. establecido por
la ordenanza 39.025.
l En 1996, Mazzeo y Venegas utilizaron datos de monóxido

de carbono medidos por la Fundación Siglo XXI en
1994/1995, y registraron un alto porcentaje de cálculos que
demostraban concentraciones superiores a la admitida.
Estos mismos autores concluyeron que la calidad del aire en
la ciudad se ve frecuentemente comprometida.
l Finalmente, en el informe del Banco Mundial de 1995 se

planteó que si bien la información estaba dispersa y poco
sistematizada, algunas mediciones disponibles indicaban
que los valores de óxido de nitrógeno y de monóxido de
carbono excedían los niveles recomendados en distintos
momentos del día en la ciudad.
l También se indicaba que el plomo representa un problema

más preocupante que los otros contaminantes por las
consecuencias que tiene sobre la salud humana.
l De lo expuesto se concluye que existe una diversidad de

resultados en los test efectuados y que no hay mediciones
sistemáticas que permitan plasmar un diagnóstico de la
calidad del aire en la ciudad de Buenos Aires.
Salvo los mencionados estudios realizados en años anteriores por
diversas ONG y fundaciones y por el propio Gobierno, incluido el
del Banco Mundial de 1995 -todos parciales-, no existen otros
informes que den cuenta de la situación. No obstante, tal vez sea
posible rastrear algunas investigaciones sobre contaminantes
atmosféricos específicos, generalmente asociados a la ocurrencia
de un problema particular: las emanaciones de percloroetileno, las
provenientes del polo petroquímico de Dock Sud, las dioxinas y
furanos esparcidos en incineraciones, etcétera.
Actualmente, el Ejecutivo de la ciudad -a través de la DGCCA-
registra, desde el Laboratorio de Calidad Ambiental y según
estándares internacionales, las concentraciones en un sólo punto
de la ciudad y sólo de óxidos de nitrógeno y monóxido de carbono.
En cuanto a partículas sedimentables, éstas se miden en cuatro


puntos de la ciudad, pero no se verifican los niveles de ozono, de
partículas en suspensión y de dióxido de azufre.
Sobre la polución sonora, que debe incluirse como contaminación
atmosférica, la situación de Buenos Aires es más grave, pues se
halla entre las diez ciudades más ruidosas del mundo y en un lugar
destacado. Sobre el particular no hay mucha información, sólo se
cuenta con mapeos parciales realizados tanto por el Gobierno en
1996/7, y existen actuaciones judiciales motivadas por denuncias,
que han promovido la realización de algunas pesquisas. También
se hace referencia al respecto en el PAL de 1998.
Un resumen completo de la situación puede encontrarse en el
estudio sobre ruido en la ciudad realizado para el PUA en 1999. Se
trata de un recopilado de trabajos anteriores y de una investigación
de campo para el referido plan, pero no constituye un mapa
completo del ruido en Buenos Aires. A juicio de algunos funcionarios
técnicos no es necesario completarlo para hacer efectivo el control.
Lo cierto es que la medición del ruido se realiza sólo cuando se
producen denuncias, y no existen campañas que promuevan la
prevención. Existen dos fallos judiciales (uno con motivo del ruido en
el subterráneo y otro a causa del que proviene de la autopista 25 de
Mayo), a favor de los demandantes, que instan a modificar la
situación y, en un caso, a resarcirlos por los daños. Sin embargo, no
se han desarrollado aún políticas visibles en este sentido, ni a partir
de la iniciativa gubernamental, ni como consecuencia de los fallos
que intiman a solucionar solamente ciertas situaciones particulares.
Una mención muy escueta al tema del ruido se encuentra en el
informe Geo-Ambiental. En las observaciones al despacho 282
referido a la nueva Ley de Aire, se alude a la existencia de un
supuesto trabajo de monitoreo de su calidad en la ciudad, realizado
por la autoridad nacional de aplicación de la ley 20.284, que no es
citado por ninguna otra fuente y que no se ha podido localizar.
La ausencia de estudios preexistentes completos puede deberse a
que no existen organizaciones para las cuales el tema sea el objeto
principal y específico de sus actuaciones e investigaciones, como
ha ocurrido frecuentemente con el agua o los residuos urbanos.
Tampoco es posible realizar exámenes representativos y
fidedignos sin los recursos adecuados y ello supone tecnología y
financiación, de manera que en cierta forma es previsible que no
exista información. Sin embargo, vale la pena reiterar que ésta es


una situación conocida hace diez años. El ruido, al igual que los
gases nocivos, son fenómenos progresivos que conllevan una
relativa naturalización. Los ciudadanos se van acostumbrando
paulatinamente a esos niveles de contaminación y no logran
percibir la problemática, ni distinguir con facilidad la calidad actual
de la de épocas pretéritas, lo que contribuye a la inercia general y
evidencia la necesidad e importancia de la educación ambiental.
No se han encontrado auditorías o ejercicios de contralor técnico-
ambiental cumplimentados por las áreas de gobierno porteño
competentes en la cuestión.
De hecho, este instrumento no es un mecanismo que haya sido
adoptado por las autoridades para evaluar el desempeño
específico de la gestión, y los controles internos sólo suelen enfocar
los aspectos administrativos del régimen público. En 1994, de las
inspecciones ejercidas en diferentes áreas de gestión, el 90%
fueron financieras y contables. Sólo una mínima parte correspondió
a la gestión misma. Así, el Plan de Auditoria 2005 que aparece en
Internet proyecta 24 de estas investigaciones, 19 legales y
financieras y únicamente dos de gestión, que únicamente velan por
la "adecuación de los recursos al cumplimiento de los objetivos".
No resulta claro qué significa esta expresión en los hechos, aunque
se percibe un sesgo administrativista. En todo caso, los objetivos
anuales planteados por un área, aún siendo eficientemente
cumplidos -como sucede con las de gestión ambiental, que han
mejorado su desempeño con los mismos recursos-, pueden no
adecuarse a la realidad y ello no será advertido por este tipo de
auditoria, que no está pensada para controlar específicamente la
relación entre los procesos urbanos y el medio ambiente.
Existen mecanismos que permiten llevarlas a cabo en el orden
municipal y diagnosticar la situación ambiental, al evaluar la
política y la gestión cumplida por la administración, así como la
estructura organizativa existente y su adecuación. Relacionados
con la planificación estratégica y con la aplicación de las normas
pertinentes, esta clase de instrumentos permite desarrollar una
política ambiental municipal a partir de una concepción más
amplia, compleja e integral del fenómeno. Este ha sido un recurso
propuesto en la Carta de Aalborg y la Carta de las Ciudades
Europeas hacia un Desarrollo Sostenible, que sin duda puede
desplegarse desde la misma práctica tradicional de la auditoria, si
se incorporan criterios de evaluación que posibiliten correlacionar


la situación del ambiente, en este caso el aire, con la metodología
y las herramientas de gestión.

El encuadre normativo
Desde mayo de 2004, la ciudad cuenta con la Ley 1.356 de Calidad
Atmosférica. Sin embargo, esto no invalida la vigencia de la ley
nacional 20.284 ni de numerosas normas y decretos nacionales,
cuando se refieren específicamente a la emisión de fuentes móviles.
En el PAL (página 115) se enumeran 19 principios aplicables a ellas.
Asimismo, tanto el informe Geo-Ambiental como el PAL de 1998
enumeran al menos 16 reglas correspondientes al tema atmosférico,
entre emisiones gaseosas y contaminación sonora, sin considerar la
normativa existente sobre radiaciones no ionizantes
Desde la Ley Nacional 20.284 de Prevención de los Recursos del
Aire de 1973, aún vigente, hasta la ordenanza 39.025 de 1983 -
conocida como Código de la Prevención de la Contaminación
Ambiental de la Ciudad de Buenos Aires y parcialmente derogada
por la nueva ley 1.356 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires-,
pasando por la Ley de Tránsito y por decretos y resoluciones de
diversas dependencias del Estado nacional, provincial y municipal,
la ley provincial 5.965/58 y su modificatoria 10.408/86 y los
decretos reglamentarios 2.009/60 y 3.870/90, las normas
vinculadas a la contaminación atmosférica y la protección del aire
son más de 20 y en modo alguno puede afirmarse que exista una
articulación armónica entre ellas.
Respecto a la ciudad, interesa resaltar que, aunque la nueva ley
1.356 suplirá al Código de la Contaminación Ambiental (ordenanza
39.025) e intentará abarcar actualizadamente el panorama global
de la polución atmosférica urbana, esta polifonía de disposiciones
coexistentes y superpuestas genera notables dificultades para
unificar políticas y realizar acuerdos sectoriales e
interjurisdiccionales que hagan del marco legal algo más que
palabras escritas. Además, el carácter federal de Buenos Aires,
por su doble condición de ciudad y capital de la Nación, y la
vigencia de la llamada "ley Cafiero" -que restringe su autonomía-,
así como el estado metropolitano del fenómeno, que supera las
posibilidades de legislar adecuadamente sobre él desde un solo
municipio, configuran un cuadro difícil para gestionar.


En este marco, el tema del tránsito se destaca por tratarse de un
ámbito jurisdiccional casi por completo en manos de la Nación, y
porque el parque automotor es la principal fuente de emisiones
contaminantes. Los intereses sectoriales de transportistas y
petroleras suelen ser determinantes, en forma conjunta o por
separado, a la hora de fijar las políticas que regulan sus respectivas
actividades. En este sentido, el Estado nacional y el de la ciudad se
han mostrado históricamente débiles frente a las pretensiones de
estos sectores, toda vez que la protección de la salud y el aire exigía
fuertes y estratégicas decisiones.
Pero también la concurrencia ineludible de otras áreas, las que tienen
a su cargo la política ambiental nacional -como la Secretaría de
Recursos Naturales y Ambiente Humano- o las que controlan la
producción y comercialización de ciertos materiales y combustibles -
como la Secretaria de Industria y Comercio-, abonan la
ingobernabilidad del problema.
En resumen, la profusión de reglas y la dificultad de resumirlas o
subsumirlas en pocas normas es un claro reflejo de lo difícil (y no
siempre efectivo) que resulta fragmentar el control de un fenómeno de
tan amplias implicancias como el de la contaminación atmosférica.
La incorporación de políticas nacionales vinculantes y de normativas
regionales estratégicas que tengan en cuenta la preservación del aire
y la protección de la salud humana y de la vida en general -apoyadas
en un régimen de sustitución de energías convencionales por
renovables- ayudaría a minimizar la disparidad de intereses que
confluyen en este campo, y permitiría homogeneizar el panorama, al
establecer escenarios prospectivos deseados y planificables.
Ciertamente, la ausencia de previsibilidad hace de cualquier gestión
ambiental algo incierto.
En cuanto a los aspectos técnicos, no es regulando el recurso mismo
como se logrará protegerlo, sino más bien actuando sobre el uso, la
fabricación, la comercialización, el transporte y la disposición de
todas las materias y bienes que pueden contaminarlo. Esto excede
sin duda toda jurisdicción, pero no equivale a un imposible. Desafía
en todo caso la disponibilidad, la capacidad técnica y profesional y la
responsabilidad social de todas las partes.


Las fuentes fijas
En la ciudad están reguladas por las leyes 20.284 y 24.051 y la
ordenanza 39.025. La primera norma nunca fue reglamentada, por
lo que su alcance es limitado y genera importantes vacíos
jurídicos, particularmente en el caso de las usinas eléctricas y los
hornos de incineración.
Las tres factorías eléctricas que hay en la ciudad dependen de la
Secretaría de Energía de la Nación, que tiene a su cargo "dictar
normas de protección del ambiente, aprobar manuales de gestión y
establecer límites de emisión de chimeneas y condiciones de
registro". Los hornos, en tanto, dependen de la Secretaría de
Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable (SRNyDS) y son
regulados por la Ley de Residuos Peligrosos y su decreto
reglamentario 831/93, que establece valores de calidad de aire y
estándares de emisiones gaseosas para algunos contaminantes
(PUA, 1999). Al igual que con las industrias, que pertenecen a la órbita
de la Secretaría de Industria de la Nación, en la ciudad -donde la
incineración está prohibida- no tiene jurisdicción efectiva total sobre
las fuentes fijas y sólo parcialmente puede ejercer el control, que de
hecho manifiesta únicamente por denuncias y con limitado poder de
policía. La labor de inspección suele realizarse en forma coordinada,
considerando que esa secretaría tampoco cuenta con la capacidad
para el control que le corresponde en áreas de jurisdicción federal.
Según la arraigada idiosincrasia de la gestión estatal nacional, estas
dependencias miran cada una desde su particular y restringida
perspectiva, lo que significa que la coordinación operativa no
equivale a la uniformidad de criterios, aunque puede ser un avance.
Sin embargo, es remarcable la carencia de controles programados y
sistemáticos sobre las fuentes fijas por parte de algún ente habilitado,
lo que equivale a una ausencia de política preventiva y de gestión para
el sector. Las industrias en la ciudad y el Área Metropolitana de
Buenos Aires (AMBA) deberían integrarse a un sistema de regulación
que permita crear una base de información consolidada sobre
emisiones e ingresar en procesos de adecuación a la normativa
vigente y de calidad ambiental. Por ello, se requiere iniciar un proceso
de armonización normativa y articulación operativa entre la Nación, la
ciudad y la provincia, que posibilite en el corto plazo una
normalización y control de fuentes fijas en el AMBA.


A los efectos de una correcta y preventiva gestión del aire en el
área, el registro y control de estas fuentes debe responder a
criterios unificados entre jurisdicciones. La provincia tiene una
ordenación legal más desarrollada para ellas a través de su propia
Ley de Residuos Peligrosos y de la Ley de Radicación Industrial,
pero muy escaso e ineficiente poder de policía.
En síntesis, la ciudad se encuentra por empezar, desde hace años,
un inventario de fuentes fijas que, como lo fue antes el Registro de
Uso Industrial Consolidado, tiende más a reconocer situaciones de
hecho que a reordenar los usos permitidos. Aún resulta muy
imperfecta la coordinación que indispensablemente deben
establecer la Dirección General de Fiscalización de Obras y Catastro
(DGFOC), la Dirección General de Política y Evaluación Ambiental
(DGPyEA) y la DGCCA, para no incurrir en contradicciones a la hora
de autorizar o desautorizar la utilización de una tecnología, fiscalizar
los cumplimientos o incumplimientos de las normas, penalizar las
faltas y diseñar políticas consensuadas.
La Ley de Impacto Ambiental podría contribuir al mejoramiento de
este aspecto del ordenamiento territorial de los usos industriales, pero
con serios baches en el control y seguimiento que se realiza de las
explotaciones permitidas. Es decir que, si bien a partir de esa norma
toda empresa debe declarar lo que emite o emitirá a la atmósfera y los
procesos involucrados, no existen mecanismos activos para
supervisar la operación real después de que obtienen su permiso.
La fórmula de la declaración jurada tiene serias limitaciones cuando
se combina con un escaso sentido de la responsabilidad civil por
parte de los declarantes, un ineficiente sistema de supervisión del
cumplimiento de la normativa y un insuficiente desarrollo de la justicia
ambiental, lo que provoca que en la decisión judicial prevalezca el
derecho particular sobre el colectivo. Resulta imperioso contar con
instrumentos de gestión operativa, sistemas de coordinación y de
información, acuerdos programáticos, homogeneidad de criterios y
simplificación de trámites.

Las fuentes móviles
El control se extiende a los vehículos nuevos y usados. En el
primer caso la competencia es nacional y recae en la SRNyDS,
responsable de la expedición del certificado de emisiones y de la


designación de los laboratorios autorizados para la realización de
ensayos. Por ley, los automotores nuevos deben ajustarse a límites
prefijados de emisiones, ruidos y radiaciones, que anteriormente
a 1997 eran controlados en el Instituto Nacional de Tecnología
Industrial (INTI). No se ha podido verificar si estos procedimientos
se ejecutan según lo previsto por la normativa vigente, pero en un
informe de la PAL de 1998 se afirmaba que hasta esa fecha la
SRNyDS no habría emitido certificado alguno de aprobación de
emisiones gaseosas y sonoras.
Asimismo, existen inconvenientes en la articulación de la
estructura de la Secretaría de Industria para el otorgamiento de la
licencia de configuración de modelo. El Registro de la Propiedad
Automotor no estaría exigiendo que las nuevas unidades la
posean, y en el caso de las usadas la competencia es local. De
seguir así, dado que la ciudad sólo controla en los hechos a éstas
últimas, no se conocerá con precisión la performance real de los
vehículos nuevos que ingresan a la vía pública. Es de suponer que
las demandas técnicas derivadas de los acuerdos MERCOSUR y
la activa participación en la 10ª Conferencia de las Partes sobre el
Cambio Climático (COP 10) permitan normalizar esta irregular
situación. No resulta razonable confiar el cumplimiento de estas
exigencias únicamente a los tiempos del mercado o de los
acuerdos bilaterales. Definir y hacer respetar estándares de
calidad es una función del Estado.
Para los modelos usados existen dos tipos de revisión: aleatoria y
periódica. Es decir, la que se realiza en la vía pública a los
automotores particulares y la que se lleva a cabo en las unidades
de transporte público en las terminales.
En la ciudad de Buenos Aires se efectúan conforme a la
ordenanza 39.025, que al no estar actualizada resulta
insuficiente. Además, según el decreto nacional 779/95, todos
los vehículos usados están sujetos a la Revisión Técnica
Obligatoria (RTO). La misma norma establece límites de
emisiones contaminantes de acuerdo al tipo de vehículo, motor y
antigüedad, así como también plazos de adecuación según
resoluciones del Grupo Mercado Común del MERCOSUR.
La ciudad no ha incorporado en la práctica la RTO para los vehículos
particulares, y se limita a realizarla sobre los transportes colectivos y
comerciales, siempre que estén radicados en la jurisdicción.


La Ley de Transito -de carácter nacional y con régimen de
adhesión- y otras normas cuyas autoridades de aplicación son la
SRNyDS, la Secretaría de Industria y la de Transporte, coexisten
con la ordenanza 39.025, y ahora con la ley 1.356,
independientemente de que la ciudad la suscriba, ya que es
autónoma pero no deja de ser la Capital Federal5.
En 1998, un informe del PAL aseguraba que "no existe actualmente
un monitoreo sistemático de la calidad del aire de toda la ciudad", en
coincidencia con uno emitido tres años antes durante el Seminario
Internacional sobre Medio Ambiente Argentino, y con otras
investigaciones ya citados. Pero más allá de los avances producidos
hasta 2004, la situación es esencialmente la misma porque aunque el
relevamiento que se realiza es técnicamente correcto resulta parcial,
ya que no cubre el territorio completo ni la totalidad de los
contaminantes necesarios y tampoco es suficiente para poner en
práctica políticas y acciones efectivas y definitivas.
Con el objeto de establecer una comparación sobre lo que se
requiere para disponer de información adecuada en tiempo y
forma del estado de la atmósfera de una gran ciudad, resulta
relevante describir sucintamente la Red Automática de Monitoreo
Atmosférico de la Ciudad de México, más extensa y en situación
más crítica, pero con el mismo requerimiento de datos para
diseñar y sostener políticas ambientales.
Esta red cuenta con 32 estaciones, 21 de las cuales están dentro
del Distrito Federal. Los equipos analizadores, semejantes a los
que posee la DGCCA, miden los niveles de ozono, óxidos de
nitrógeno, monóxido y dióxido de nitrógeno, dióxido de azufre,
monóxido de carbono y partículas suspendidas que son
respirables (PM10). Estos datos se transmiten vía modem a una
computadora central comunicada con el resto de la red 24 horas
al día, los 365 días del año, de manera que se puede observar el
comportamiento de los contaminantes sin interrupción.
La Red Manual completa la tarea al recabar la información sobre
las partículas suspendidas (totales y PM10) y los elementos que
contienen. En este caso, la observación se realiza una vez cada

5
Para un detalle de las competencias y procedimientos referidos al control de fuentes móviles
y la aplicación de la ordenanza 39.025 en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, ver anexo 1
PAL, 1998 (páginas 113 a 146). También puede consultarse el sitio de Internet de la DGCCA.


seis días, durante 24 horas, a través de 19 estaciones que evalúan
concentraciones de material sólido suspendido y cinco que
analizan su fracción respirable. Todas las plataformas son capaces
de determinar los componentes metálicos que capturan (plomo,
cadmio, cobre, zinc y níquel), sulfatos y nitratos.
La información que se obtiene a través de las 10 estaciones de la Red
Meteorológica (velocidad y dirección del viento, humedad relativa,
temperatura y temperatura de capa de mezclado) es enviada en
tiempo real al Sistema Central de Control, y se utiliza junto con la que
proporciona el Servicio Meteorológico Nacional para evaluar la
calidad del aire en condiciones normales y extraordinarias.
El sistema cuenta, además, con unidades de apoyo, constituidas
por un laboratorio de calibración y transferencia de estándares que
se encarga de certificar el estado operativo de la red, y con
unidades de control atmosférico que efectúan estudios de lugares
específicos o remotos durante períodos determinados o en caso
de accidentes. La calidad del sistema se asegura continuamente a
través de un programa establecido con este fin.
En una escala menor, la ciudad brasileña de Curitiba, donde viven
casi tres millones de habitantes, posee una red técnicamente
similar, integrada por ocho estaciones, de las cuales cuatro son
manuales y cuatro automáticas.
La red de monitoreo local circunscripta a la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires es aún mucho más precaria, y si se considera toda
el área urbana de influencia del fenómeno, más que insuficiente.

La Ley 1.356 de Calidad Atmosférica:
limitaciones y cuestionamientos
Es cierto que una ley debe fijar un horizonte de gestión deseable,
y es con ese propósito que tendría que contemplar los
mecanismos más adecuados para su efectiva concreción, a riesgo
de constituirse en letra muerta por ser impracticable, como ocurre
con no pocas leyes en la ciudad.
Después de la presentación del anteproyecto de ley que había
acompañado el lanzamiento del PAL en 1998 y que no fue aprobado
en aquella oportunidad, la licenciada Mabel Santoro elaboró desde la
Defensoría del Pueblo un trabajo en el que llamaba la atención sobre


diversos aspectos de la propuesta que constituían omisiones,
contradicciones o insuficiencias respecto a la situación atmosférica, la
normativa vigente (ordenanza 39.025) y la capacidad de gestión. Vale
la pena volver a revisarlo brevemente, pues la Ley 1.356 de Calidad
Atmosférica finalmente aprobada saldó algunos de los problemas
planteados, pero dejó pendientes otros conflictivos puntos.
En las conclusiones generales del informe citado, que se revalidaron
para esa norma, se apuntaba que "el proyecto de ley deja librado a
la reglamentación muchos aspectos técnicos que deberían estar
pautados en la norma. Se derogan puntos muy importantes de la
ordenanza vigente que no tienen una contrapartida en el proyecto de
ley. Para que la norma sirva para un mejor control de las fuentes de
emisión, se debería incorporar una tabla de niveles máximos de
emisión de contaminantes tradicionales y no tradicionales, que esté
en relación con la de niveles máximos de inmisión de contaminantes
en la atmósfera. La norma debe ser coherente con la capacidad
(técnica, de instrumental y de infraestructura) existente para realizar
los controles y el monitoreo de todos los contaminantes incluidos.
De nada sirve legislar sobre las partículas respirables PM2,5 si no se
cuenta con el instrumental para medirlas. Si existe un desfase entre
lo que se intenta controlar a través de la norma y lo que
efectivamente puede inspeccionarse, deberían disponerse en la
propia ley los mecanismos necesarios (técnicos, presupuestarios,
etcétera) para subsanarlo".
La normativa nunca es perfecta y buena parte de su efectividad se
resuelve en la reglamentación.
Sin embargo, existe también el riesgo de que ésta se efectúe
únicamente en función de una capacidad limitada de gestión, y no
de la que realmente debería ejercerse, adecuando la ley a los
recursos y no al cumplimiento del objetivo deseable o necesario, lo
que deriva en una desvalorización de los procesos que la norma
propone perfeccionar de hecho.
A continuación, se mencionan algunos artículos de la ley y las
limitaciones que plantean.

La ausencia de una política preventiva
La principal falencia de la actual ley de calidad del aire es su
insuficiente inscripción en una lógica que sustente la política urbana.


Tal como lo sostiene en el artículo 1, su objeto es "la regulación en
materia de preservación del recurso aire y la prevención y control de
la contaminación atmosférica, que permitan orientar las políticas y
planificación urbana en salud y la ejecución de acciones correctivas
o de mitigación, entre otras". Pero resulta evidente que se trata más
de una norma para controlar la contaminación que de un marco legal
para sustentar el aire. Las mejores leyes resultan exiguas si no tienen
un correlato en pactos interjurisdiccionales y sectoriales que
proporcionen ordenamientos, prácticas y tecnologías no
contaminantes. La ley 1.356 promueve este tipo de acuerdos y
refrenda una posibilidad que ya habilitaban tanto la Constitución local
como la nacional. Pero no obliga a establecerlos, ni fija metas y plazos
para su realización.
Aunque propone estímulos al transporte publico, al uso de
combustibles no contaminantes, a la eficiencia energética y a la
innovación tecnológica, no los acompaña de medidas que
favorezcan la no implementación de prácticas inversas. Para
garantizar un mayor grado de cumplimiento, las normas obligatorias
tienen que ser complementadas y articuladas coherentemente con
esta clase de instrumentos. Una verdadera política preventiva que
contemple la regulación de los procesos industriales, el ordenamiento
territorial, la prolongación de la vida útil del producto y la certificación
de normas de calidad ambiental garantizará, no sólo un menor grado
de contaminación, sino fundamentalmente la preservación del aire.

El empleo de estándares internacionales
En el artículo 14 se utiliza el reiterado recurso de copiar normas de
otros lugares y tomar como referencia valores, límites y estándares
internacionales que -más allá de su adaptabilidad y confiabilidad
técnica- no responden en esencia a la situación real que se
presenta en la ciudad, al establecer que "la autoridad de
aplicación, en el plazo de 180 días de promulgada la presente ley,
y en virtud de los resultados del monitoreo de la calidad
atmosférica de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, teniendo
como base estudios científicos de organismos nacionales o
internacionales de reconocida trayectoria, debe establecer los
límites de emisión de contaminantes atmosféricos que se fijarán de
acuerdo con lo establecido en el artículo anterior. Asimismo, y en
función de la estimación de riesgo, debe establecer límites de


emisión para fuentes fijas y móviles, siempre teniendo en cuenta
los límites fijados por la autoridad nacional en materia ambiental,
en virtud de lo establecido en el artículo 8 de la ley 20.284".
Hubiese sido más razonable enfatizar la necesidad de completar la
red de control, mantener los valores límites de emisión tal cual
están por un tiempo, y hacerlos cumplir eficazmente, para que
luego de realizar los estudios pertinentes, se introduzcan los
cambios requeridos sobre bases empíricamente comprobables.

Los regímenes de obtención de permisos
Tampoco resulta claro con qué recursos específicos se llevará a
cabo el estudio de calidad atmosférica y estimación del riesgo del
que habla el artículo 24, al estipular que "las personas físicas y
jurídicas titulares de fuentes fijas generadoras de contaminantes
atmosféricos a instalarse en la ciudad de Buenos Aires deben
solicitar el correspondiente permiso de emisión en forma previa a
su habilitación, además de cumplir con lo dispuesto por la ley 123
y sus modificatorias. Dicho permiso debe ser renovado en forma
bianual, previa comprobación del cumplimiento de lo normado por
la presente". El régimen para obtenerlo debería homologarse y
simplificarse en el marco de la ley 123, para no duplicar trámites.
La suma de los procedimientos que cada ley requiere no parece un
mecanismo ordenador, sino más bien obstaculizador de las
gestiones. Un sistema de ventanilla ambiental única articulado en
esa norma simplificaría, quizás, la creciente demanda de permisos
fomentada por ella.

Los controles aleatorios
El artículo 33 estipula que "la autoridad de aplicación debe realizar
controles técnicos aleatorios sobre las fuentes móviles libradas al
tránsito, en cualquier punto de su recorrido, sobre emisión de
contaminantes atmosféricos y principales componentes de
generación y control de emisiones".
En el 34 también establece que esa misma autoridad "debe
implementar un programa de monitoreo permanente, continuo y
sistemático de contaminantes atmosféricos y variables
meteorológicas, que permitan conocer la variación de la
concentración o nivel en el tiempo para las zonas que se


determinen en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Los datos
provenientes del mismo deben publicarse en forma trimestral
como máximo, en el Boletín Oficial de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires y en la página de Internet del Gobierno de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires. El programa de monitoreo
permanente de contaminantes debe incluir criterios sobre la
calidad de los datos, métodos de referencia validados
internacionalmente para muestreo y análisis de contaminantes".
De acuerdo al artículo 35, el programa de preservación y control de
recurso aire debe:
a) Establecer para cada contaminante inventariado estándares de
calidad atmosférica y/o niveles de emisión y criterios de alerta,
alarma y emergencia de acuerdo a los alcances que establecerá la
Autoridad de Aplicación para estos tres últimos términos.
b) Determinar a lo largo del tiempo los niveles de calidad
atmosférica y sus tendencias.
c) Realizar mediciones sistemáticas de la concentración de los
contaminantes atmosféricos, tanto en zonas receptoras de
emisiones de fuentes móviles como de fuentes fijas, según los
objetivos del programa.
d) Determinar los niveles de base de la calidad atmosférica antes
del inicio de operación de nuevas fuentes fijas de emisión.
e) Analizar la dinámica de la contaminación atmosférica y sus
variables meteorológicas, físico-químicas y topográficas
f) Evaluar los movimientos o desplazamientos de los
contaminantes atmosféricos.
g) Identificar episodios o accidentes atmosféricos para el diseño
de políticas de acción.
h) Monitorear la calidad atmosférica en puntos y en tiempos
acotados por denuncias de personas afectadas.
i) Evaluar las modificaciones ambientales atribuibles a los
contaminantes atmosféricos.
j) Aportar información al sistema de vigilancia epidemiológica
ambiental para evaluación del impacto en la salud de la población.
k) Desarrollar, evaluar y validar los modelos de dispersión.
l) Describir, analizar, evaluar e interpretar los datos obtenidos.
m) Evaluar el cumplimiento de las normas de calidad atmosférica.


n) Plantear la modificación de los estándares de calidad
atmosférica, toda vez que se detecte que las mismas no resultaren
efectivas para proteger la salud humana o el ambiente.
o) Auxiliar al Estado Nacional en todos los programas que
actualmente esté implementando o implemente en el futuro para la
prevención de la contaminación del aire y de la atmósfera (El
destacado es propio).
Tal como son identificados en estos artículos, los controles
aleatorios no resultan efectivos si no se instituye la verificación
técnica vehicular periódica y sistemática y se homologan los
procedimientos y técnicas con los municipios de la provincia, y a
nivel nacional. De no ser así, todos los vehículos que ingresen a la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires sin estar radicados en ella, no
serán inspeccionados. Respecto al plan de monitoreo, con
excepción de los aspectos epidemiológicos correlacionados, es
una tarea que en rigor se realiza, aunque incompleta, en el
Laboratorio de Calidad Ambiental.
Asimismo, subsisten las dudas acerca de la capacidad técnico
operativa con que cuenta el GCBA para garantizar en la actualidad
el cumplimiento del ambicioso programa mencionado en el artículo
35, al menos mientras no destine más personal e instrumente la
capacitación adecuada, proporcione los recursos financieros y
facilite el equipamiento necesario.

La calidad atmosférica
Según los estipulado en el artículo 37, "cuando en un punto,
dentro del perímetro de la Ciudad de Autónoma de Buenos Aires,
las mediciones de concentración o nivel de uno o más
contaminantes superen las normas de calidad atmosférica, la
Autoridad de Aplicación debe realizar los estudios técnicos
pertinentes para identificar las fuentes de emisión causantes de su
deterioro a los fines de lograr la reducción, mitigación o
eliminación de la emisión causante del deterioro de la calidad
atmosférica". Y en el 38 concluye que si la fuente de emisión está
situada fuera de ese perímetro, esa misma autoridad "debe arbitrar
las medidas necesarias, en coordinación con la jurisdicciones que
correspondan, promoviendo una política de concertación a
efectos de delinear una política de gestión de la calidad del aire


regional, sin perjuicio de lo que determine la autoridad nacional en
virtud de lo establecido en el Capítulo V de la ley 20.284".
Cuando los valores estipulados en la norma de calidad atmosférica
son superados en determinadas zonas, se requiere de un
mecanismo expeditivo que permita detener ese fenómeno, para lo
cual deben preverse procedimientos eficientes a fin de
cumplimentar en forma permanente y en el marco de situaciones
excepcionales, lo estipulado por los artículos 42, 43 y 44, relativos
a situaciones de emergencia.
Los períodos estipulados para realizar mediciones en fuentes fijas,
requeridas en tales circunstancias, deben ser lo más cortos
posibles. De lo contrario la norma pierde efectividad, al no poder
verificar de inmediato las emisiones supuestamente causantes de
la situación. Por ejemplo, frente a una denuncia por emisiones, la
autoridad debe estar habilitada y capacitada para registrar la
irregularidad de inmediato.

El sistema de vigilancia epidemiológica ambiental
En el artículo 39 se determina que "a los efectos de la evaluación
epidemiológica de los riesgos sobre la salud, causados por los
agentes contaminantes atmosféricos, debe implementarse un
sistema de vigilancia epidemiológica ambiental con las
características que establezca la reglamentación".
Un sistema de estas características deberá involucrar y comunicar
en forma de red a todos los hospitales y centros de salud de la
ciudad, que trabajarán según ciertos protocolos uniformes que
faciliten la detección y registro de casos y la posibilidad de asociar
esta casuística a fenómenos o episodios ambientales, por cierto
no exclusivamente referidos a la contaminación atmosférica. De
modo que, por lógica, debería diseñarse para efectuar
simultáneamente otras observaciones y correlaciones entre
afecciones a la salud y situaciones ambientales.

Los contaminantes tóxicos
En el artículo 41 se menciona que la Autoridad de Aplicación debe
"desarrollar planes de estudio, evaluación y vigilancia en forma
permanente sobre aquellas sustancias o contaminantes tóxicos y


peligrosos del artículo 12 de la presente ley, a fin de establecer los
estándares de calidad de aire y/o los límites de emisión, y medidas
de prevención y protección".
Si bien refiere a los contaminantes peligrosos regulados por otras
normas, hubiese convenido hacer una mención expresa (aquí o en
el artículo 12) a contaminantes prohibidos o en tránsito de ser
prohibidos por la regulación internacional, tales como PCB,
asbestos, dioxinas y furanos, entre otras.

Los Planes de Prevención y Corrección de la
Contaminación Atmosférica
Estos planes deben ser elaborados por la Autoridad de Aplicación
en dos fases consecutivas, de acuerdo al artículo 42: "En la primera,
se debe proceder a la recopilación de la información necesaria
mediante el monitoreo correspondiente, teniendo en cuenta lo que
haya realizado hasta la fecha la autoridad nacional, en virtud de lo
establecido en la ley 20.284. En la segunda, se debe realizar un
estudio de las distintas alternativas de gestión y determinar la
solución adecuada".
Pero los Planes de Prevención y Corrección de la Contaminación
Atmosférica pueden establecerse en buena medida
independientemente de los estudios particulares sobre la calidad
del aire, ya que reconocen derechos y obligaciones inherentes a
los sujetos y actividades localizados en el territorio, que justifican
la proposición de políticas de ordenamiento y adecuación en
toda operación riesgosa de emitir contaminantes al ambiente,
con autonomía de la especificidad normativa. El establecimiento
preventivo de políticas de este tipo debería preceder a la
adopción de medidas más enfocadas en el control de
contaminantes específicos.
Asimismo, en el artículo 43 se establece que los Planes de
Prevención y Corrección de la Contaminación Atmosférica para las
situaciones de Alerta, Alarma y Emergencia deben ser pautados
"teniendo en cuenta la concentración o niveles de contaminantes
atmosféricos, previa consulta del Consejo Asesor Permanente. Los
mismos deben ser publicados en el Boletín Oficial de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires y en la página de Internet del Gobierno
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires".


El problema que se plantea en este caso es que para que sea
efectiva, la difusión de los programas de prevención, debería
realizarse también en los medios masivos de comunicación, a fin
de garantizar que toda la población los conozca. Idéntico
tratamiento debiera tener la información concerniente a las alertas
meteorológicas o incluso a ciertas reglas que los ciudadanos
tendrían que saber y respetar en locales cerrados con gran
concurrencia, en el subterráneo y en general en toda la ciudad. La
prevención es, primordialmente, información. Muy pocos leen el
boletín oficial y es escasa la cantidad de gente que ingresa a la
página de Internet del GCBA. La difusión pública y la educación
ambiental y ciudadana son complementos de la aplicabilidad de la
norma, pero ésta no los contempla con el énfasis adecuado.

El uso de tecnologías menos contaminantes
El artículo 45 señala que "el Poder Ejecutivo debe incentivar y
promover el uso de tecnologías y combustibles menos
contaminantes, como también coordinar actividades conjuntas
interjurisdiccionales tendientes a tal fin". Y en el 46 añade que
también es su responsabilidad "aplicar programas de incentivos que
permitan mantener y mejorar en forma progresiva la calidad
atmosférica de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Los programas
de incentivos enunciados en el Anexo III serán aplicados
progresivamente por el Poder Ejecutivo. Aquellos incentivos que
impliquen alícuotas diferenciales deben encontrarse contemplados
en la norma tarifaria vigente. Corresponde al Poder Ejecutivo
establecer nuevos programas de incentivos en función de la
viabilidad técnica, económica y científica de los mismos".
Sin embargo, cuando se propone esta clase de políticas, deben
articularse simultáneamente con mecanismos desalentadores de las
prácticas y usos que se desean minimizar. No hay ningún incentivo
económico que sea efectivo si el costo de no considerarlo es menor
o igual que ponerlo en práctica. No existen estímulos eficaces que
no conlleven costos significativos por su no aplicación o que no
supongan beneficios manifiestos gracias a ella. De no ser así, los
marcos económicos neutralizarán por la vía de los costos toda
iniciativa de mejora.
Esta clase de iniciativas requiere generalmente de un fuerte respaldo
político y de un importante consenso. Pero deben basarse en


proyecciones alternativas y planes interjurisdiccionales, regionales y
nacionales orientadores y promotores de nuevas prácticas y
tecnologías alternativas. Es difícil imaginar su aplicación mientras la
ciudad no adopte un plan urbano ambiental estratégico claro y
definitivo, e imagine sus escenarios futuros.

Sobre la Autoridad de Aplicación
Sus competencias están claramente identificadas en el artículo 51,
y son las siguientes:
a) Ejecutar planes, proyectos y programas dentro de su ámbito de
competencia.
b) Entender en la elaboración y fiscalización de normas
relacionadas con la contaminación de la atmósfera, respetando los
procedimientos establecidos en la presente ley.
c) Fijar límites de emisión por contaminante y por fuentes de
contaminación en función de la calidad atmosférica definida.
d) Crear una base de datos que contenga información de la calidad
atmosférica de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sobre la
base de resultados de monitoreos obtenidos por la autoridad
nacional, por la autoridad de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
y demás estudios que deberá ejecutar de conformidad con la Ley
303 de Acceso a la Información Ambiental.
e) Desarrollar un inventario de fuentes fijas de emisiones, su
distribución geográfica y los datos más relevantes de las mismas,
clasificándolas en virtud de las actividades realizadas por los
generadores.
f) Exigir toda la documentación e informes relacionados con las
fuentes fijas y requerir el auxilio de la fuerza pública cuando se le
impida el acceso a las mismas o se le niegue la información
correspondiente.
g) Inscribir a los infractores de la presente ley en el Registro de
Infractores.
h) Evaluar los datos y estudios presentados por particulares en el
marco de esta ley, su reglamentación y normativa complementaria.
i) Instrumentar y brindar servicios arancelados especiales ajenos a
su competencia de control a quien lo solicite.
j) Intervenir en proyectos de inversión que cuenten o requieran


financiamiento específico de organismos o instituciones
nacionales o de cooperación internacional.
k) Coordinar con otras jurisdicciones vecinas el control de la
calidad atmosférica y de las emisiones provenientes de fuentes
fijas y móviles. Convenir la instalación de equipos adecuados
según las características de la zona y de las actividades que allí se
realicen y procurar la celebración de acuerdos o convenios a los
fines de evitar la superposición de competencias.
l) Determinar las normas técnicas a tener en cuenta para el
establecimiento e implementación de sistemas de monitoreo de la
calidad del recurso aire.
m) Implementar medidas de alerta, alarma y emergencia
ambiental.
n) Realizar el control técnico aleatorio de las fuentes móviles
libradas al tránsito que circulen por la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, en lo relativo al control de emisiones.
o) Propender mecanismos de coordinación interjurisdiccional con
relación a los estándares y límites de emisión, tecnología,
capacitación y equipamiento a tener en cuenta en la revisión
técnica periódica y en el control técnico aleatorio de fuentes
móviles libradas al tránsito o su equivalente.
p) Establecer un sistema de denuncias realizadas por particulares
ante eventuales contravenciones a la presente ley.
q) Toda la información obrante en poder de la Autoridad de
Aplicación, será de acceso público y sin necesidad de acreditar un
interés pertinente".
Indudablemente, la Autoridad de Aplicación debería cumplir con
todas las tareas que se le demandan en este artículo. Sin embargo,
es curioso como en el proceso de confección de leyes se trabaja
bajo el supuesto de que tiene la capacidad efectiva de hacer lo que
se le pide cuando no es así, y no se proponen mecanismos que la
pongan en condiciones de actuar.
No esta mal que la autoridad de aplicación ofrezca servicios
arancelados a terceros, pero esto sólo debe ocurrir cuando se sepa
si puede cubrir su propia demanda. Y, en todo caso, una actividad no
debería depender de la otra; todas las competencias del área deben
ser garantizadas en las partidas presupuestarias correspondientes.
Este es el mejor modo de mostrar voluntad política de cumplimiento.


En cuanto al listado de infractores mencionado, debería publicarse
en la página de Internet del GCBA y estar disponible para la
consulta pública. Si bien su difusión puede acarrear un perjuicio
comercial, la existencia de listas no públicas o de difícil acceso
propicia suspicacias y especulaciones, y en modo alguno
desalienta arraigadas costumbres evasoras.

Las infracciones tipificadas
De acuerdo al artículo 60, y sin perjuicio de la delimitación de las
responsabilidades correspondientes y la consiguiente imposición de
sanciones, "la comisión de las infracciones administrativas tipificadas
en la presente ley llevarán aparejadas, en cuanto procedan, las
siguientes consecuencias, que no tendrán carácter sancionador:
a) Inmediata suspensión de obras o actividades.
b) Adopción de las medidas correctoras o preventivas que sean
necesarias para evitar que se produzcan o que se sigan
produciendo daños ambientales.
c) Puesta en marcha de los trámites necesarios para la anulación
de las autorizaciones otorgadas en contra de los preceptos de la
presente ley".
El tono de las medidas administrativas que pueden tomarse frente
a las faltas que aquí se plantean debería ser imperativo,
especialmente en el inciso C que, redactado de esta forma, pierde
toda credibilidad. El mismo tenor debería emplearse en las de
carácter preventivo y con el objeto de proteger a la población y al
ambiente, aunque no conlleven una sanción. De lo contrario se
contradice con el poder de policía atribuido a la autoridad.
En cuanto a las multas, no pueden ser montos fijos sino que deben
responder a fórmulas vinculadas con los porcentajes de ganancias
extras obtenidos u obtenibles como consecuencia del
incumplimiento, evasión o violación de la norma. El costo de no
cumplir debe ser superior a la ganancia por no hacerlo, de modo
tal que ajustarse a la ley resulte más rentable.
La ley y la autoridad de aplicación deberían prever una dotación de
personal mínimo necesario y permanente y un programa de
actualización y capacitación para garantizar un control eficaz y la
cabal sujeción a las normas pertinentes.


En conclusión, la Ley de Calidad Atmosférica es compleja y
perfectible. Se podría debatir extensamente sobre sus aspectos
más técnicos, la participación en su elaboración, etcétera. Con
estas reflexiones se ha querido destacar que si bien es necesario
contar con una ley, su sola presencia no garantiza que sea
aplicada, ni que mejore automáticamente el conflicto que se
propone corregir. Existe el riesgo de que la gestión misma se
bloquee por efecto de una norma impracticable, que no es
acompañada de la voluntad político-administrativa necesaria para
concretarla en acciones. La reglamentación y el tiempo revelarán
su verdadero alcance y utilidad. No obstante las dudas, su
vigencia viene a cubrir un vacío legal importante que operaba
como serio obstáculo para controlar el fenómeno.
Conviene recordar también que son los usuarios de la cuenca
atmosférica los que deben ajustar sus actividades a las
limitaciones que implica la sustentabilidad del recurso y la
protección de la salud, y no al revés. La ley y su aplicación rigurosa
garantizarán esas adecuaciones.

La Ley de Ruido
Sancionada recientemente, la ley 1.540 -que se refiere al ruido o
contaminación sonora-, es un producto irreprochable desde el
punto de vista legal, pero en verdad se trata de una norma
compleja y de muy difícil aplicación y reglamentación. No se
propone bajar globalmente los índices de emisión sonora a través
del control de las fuentes (lo que en el caso del ruido parece
posible), sino que admite en cierto modo la presencia irreductible
del problema y pretende regularlo en forma fragmentada. Esto es
muy difícil de concretar y la legislación aprobada parece hacerlo
aún más engorroso. La ordenanza 39.025, en cambio, aunque
resulta incompleta en este sentido, fija límites bastante claros y
áreas de restricción que de respetarse podrían funcionar.
Nuevamente, las fuentes móviles son el gran problema, pero es en
el origen y en el diseño de los objetos y procesos generadores de
ruido donde corresponde actuar. Es más difícil planificar la emisión
a partir del uso y control territorial que intentar restringirla
directamente desde los lugares donde se origina.


Establecer la inmisión, localizar las fuentes puntuales, verificar
cómo se sinergizan y asignar cuotas sonoras constituye una labor
titánica. Confeccionar un mapa de ruido bajo esta lógica, que
incluya además las áreas de sensibilidad acústica, también es una
tarea embarazosa. Finalmente, determinar la debida "separación"
entre estas zonas resulta virtualmente imposible y dependerá de la
voluntad y educación del ciudadano.
Conviene recordar que el Gobierno de la ciudad no ha logrado
confeccionar un mapa de ruido completo y confiable en los últimos
diez años. Y que la DGCCA nunca pudo adquirir los equipos
necesarios para efectuar el control que el problema demanda.
¿Cómo se compatibilizan los permisos y límites en áreas donde
conviven zonas industriales y residenciales, de las que hay muchas
en la ciudad?
La ley de ruido plantea un dilema de fondo porque apunta a
ordenar la emisión sonora, lo que implica una reorganización de
prácticas cotidianas dentro del territorio urbano. El complicado
panorama no hace más que arrojar dudas respecto a cómo hará la
autoridad de aplicación para controlar eficazmente el
cumplimiento de la norma.
El Informe de Evaluación de Impacto Acústico agrega otro
requisito que debería integrarse coherentemente a los estipulados
en la ley 123 de Impacto Ambiental. De hecho, numerosos
aspectos de ambas normas deberían resumirse en procedimientos
unificados, como ya se dijo.
Un ejemplo de los conflictos producidos a causa de esta situación
surge del artículo 17 del primero, en el que se solicita el Informe de
Impacto Acústico para actividades que son catalogadas como "sin
relevante efecto" por la Ley de Impacto Ambiental.
Ni hablar de la responsabilidad y la inversión en recursos
humanos, capacitación y presupuesto que esta ley supone para la
DGCCA, que es la encargada del control.
Las medidas previstas en los artículos 28 al 33 de esa norma son un
ejemplo de cómo se pueden regular las fuentes de emisión y facilitar
un control simple. Pero la DGCCA, que desde siempre ha vigilado el
ruido en la ciudad, no ha participado en su confección. Menudo
trabajo tendrá si la convocan a contribuir en su reglamentación.
Para que las leyes se cumplan -la preocupación de la Defensoría-
deben ser operativas y poder reglamentarse y aplicarse


expeditivamente. Siempre hay tiempo para agregarles exigencias
adicionales, en la medida en que primero se concreten
eficientemente metas parciales.

Aspectos Institucionales
A continuación, se resumen los aspectos más relevantes de la
situación que hay que administrar, para facilitar su valoración y
contrastarla con la capacidad de gestión real con que cuenta la ciudad.
Tal como ya se mencionó en el Geo-Ambiental, la ciudad presenta
condiciones geomorfológicas y climáticas que facilitan la dilución
de las concentraciones de gases contaminantes. Pero los datos
disponibles surgidos de los estudios del INQUIMAE muestran que
estas concentraciones son a menudo elevadas, en particular las de
monóxido de carbono en las zonas céntricas, y también las de
óxidos de nitrógeno. Los límites estipulados por la norma 39.025
fueron rebasados en 2002 durante 21 días, y al año siguiente
durante 23 (Ver Geo-Ambiental, página 78).
Una veintena de normas y al menos ocho organismos diferentes
intervienen en la gestión del problema en la CABA, sin contar los
municipios del área conurbana ni la provincia de Buenos Aires. El
listado que sigue corresponde a las instituciones vinculadas al
tránsito vehicular, principal fuente de contaminación atmosférica:
l Secretaría de Tránsito de la ciudad, que se encarga de la
revisión técnica aleatoria de los vehículos usados.
l Secretaría de Obras Publicas del GCBA que, según se prevé,

en el futuro será la responsable de la RTO de los vehículos
particulares patentados en la ciudad de Buenos Aires.
l Secretaría de Industria del Ministerio de Economía y

Producción de la Nación, que otorga la licencia de
configuración de los modelos nuevos.
l Secretaría de Transporte del Ministerio de Planificación

Federal, Inversión Pública y Servicios, que se encarga de la
revisión técnica obligatoria de los automotores de transporte
y carga.
l Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable

de la Nación, que emite el certificado de emisiones para
modelos nuevos, previamente al otorgamiento de la licencia
de configuración de modelos.


l Subsecretaría de Medio Ambiente de la CABA, que efectúa
el control aleatorio de la emisión de ruidos.
Los controles de fuentes fijas -inventariadas y no inventariadas- y de
móviles no son sistemáticos por el momento, y las penalizaciones
son muy bajas y con una escasa efectividad educativa.
No existen planes de normalización de procesos, ni
procedimientos instituidos de auditoria ambiental que permitan
ordenar la actividad industrial y supervisar la gestión pública.
Lo mismo vale para el ruido, respecto del cual un estudio realizado
para el PUA por el Centro de Estudios Avanzados de la UBA
estableció que en los últimos 27 años creció un 70%. El tránsito
provoca 80% de esa contaminación sonora (el parque automotor
aumentó un 400% en los últimos diez años) y el problema rebasó
el área central y se ha extendido a los barrios.
El límite recomendado por la OMS y adoptado por la ordenanza
39.025 es de 65 dBa. La media de la ciudad lo supera y presenta
marcas mayores permanentes en diversos puntos.
Los mapas sonoros de la ciudad aún son parciales y se realizan
desde hace al menos ocho años en forma discontinua y sin un plan
de actividad ni un presupuesto específico. El informe realizado
para el PUA reunió los trabajos inconclusos y dispersos existentes
hasta ese momento y los complementó con estudios propios. La
Ley de Ruido, que pudo haber sido un capítulo de la Ley de
Calidad Atmosférica -pues técnicamente el ruido es contaminación
ambiental- no contribuye a la tan ansiada simplificación.
El porcentaje de dinero previsto para todas estas actividades es muy
bajo respecto del presupuesto general del área, y directamente
irrisorio si se deduce del global de la CABA (menos del 0,1%).
La Ley 1.356 de Calidad Atmosférica no resuelve este problema de
superposición normativa, y tampoco genera la indispensable
articulación interjurisdiccional, ya que su concreción operativa
depende de la relevancia política que el tema adquiera en cada
jurisdicción, y de la asignación presupuestaria y los recursos de los
que consecuentemente disponga. Asimismo, esta norma genera
mayores atribuciones y competencias de las áreas pertinentes que
no están acompañadas de la capacidad operativa que requieren, sus
presupuestos y su capacitación técnica, lo cual lleva ineludiblemente
a pensar que el desfase entre el mandato legal, la realidad en
cuestión y la capacidad administrativa seguirá siendo grande, a


menos que una revisión acerca de la trascendencia del problema y
una adecuada asignación de presupuesto permita a las áreas
competentes asumir el desafío de actualización que se les plantea.
La contaminación no cede espontáneamente y, como ya se dijo,
los sujetos que habitan la ciudad tienden a emplear
discrecionalmente la cuenca atmosférica. No basta con tener una
Ley de Calidad Atmosférica si no hay capacidad para hacer
cumplir las normas, ni llevar a cabo planes de ordenamiento
territorial y normalización de procesos. De cualquier modo, es
mejor tener una ley que no poseerla, porque respaldará de ahora
en más numerosas actuaciones que anteriormente no tenían
sustento, aunque hubiese voluntad de realizarlas. Sin embargo, la
solución no surgirá exclusivamente gracias a una norma, sino
especialmente a través de los programas y las políticas que el
Gobierno implemente con su respaldo, con la participación activa
de los ciudadanos. Más allá de toda retórica, se requiere cierta
información ambiental y capacidad estatal.

La importancia de una perspectiva sanitaria
¿Qué efectos causa la contaminación? No es una pregunta que
pueda contestarse certera y definitivamente. Los experimentos
que se realizan para evaluar su incidencia sobre la salud no
pueden probarse en cada situación.
La evidencia de las huellas que la contaminación deja en la salud
proviene de diferentes tipos de estudios: experimentos en animales;
análisis controlados de laboratorio y de campo en humanos;
observaciones sobre la exposición accidental en humanos;
investigación epidemiológica; informes comparativos de niveles de
contaminación y estadísticas de salud de diferentes comunidades.
Pero todos ellos requieren varios años para arrojar resultados
confiables. Frente a esta situación, hay quienes proponen avanzar
tecnológicamente aún con altos riesgos: una suerte de
experimento abierto con la salud de las poblaciones. Otros, en
tanto, anteponen un principio de precaución que postula no
progresar hasta no tener certezas.
Las normas permiten mediar, en parte, en esta situación, al proponer
un margen de seguridad relativo, ya que deben proveer un grado
razonable de protección a la salud contra aquellos riesgos que la


investigación aún no ha definido completamente pero de los que
tiene evidencia suficiente para sospechar que existen.
En este sentido, la fijación de valores máximos permisibles de
concentración de contaminantes tiene el propósito de garantizar
un medio suficientemente limpio e inocuo para proteger la salud de
la población en general y de los grupos vulnerables en particular.
Pero a fin de determinar con precisión cuáles son los márgenes
adecuados y los estamentos más vulnerables, es necesario
encarar y sostener sistemáticamente estudios epidemiológicos,
toxicológicos y de exposición que permitan valorar, por ejemplo, la
relación dosis/respuesta entre diferentes contaminantes y la salud
de la población en una ciudad concreta. Esta clase de
investigaciones son muy escasas e incompletas en la Argentina, y
en Buenos Aires pocos hospitales llevan registros casuísticos
realmente útiles y sistemáticos. Su realización requiere la
disponibilidad de medios específicamente destinados a tal fin, que
deberían estar previstos en el presupuesto de las áreas
ambientales y de salud del Gobierno de la ciudad, lo que implica
involucrar a toda su red de establecimientos sanitarios.
El avance actual de la tecnología y el conocimiento científico sobre
los efectos de la contaminación en la salud establece la necesidad
de equipar las estaciones de análisis continuo con sensores
remotos de largo alcance y con instrumentos de medición de otros
componentes tóxicos, así como de complementar la información
obtenida por estos medios con datos del análisis micro ambiental.
Ésta es la clase de mecanismos que deben ponerse en práctica si
se quieren prevenir efectivamente los posibles riesgos de la
exposición a la contaminación atmosférica. No resulta tan simple
como medir, establecer estándares y límites y controlar
aleatoriamente las fuentes. Contaminantes como el plomo, óxidos
de nitrógeno y monóxido de carbono pueden presentar gradientes
de concentración espacial que hacen que la exposición de los
habitantes de una ciudad no sea igual a la concentración
promedio, ni a la registrable en las estaciones de medición.
El patrón de exposición de una persona a un contaminante
depende de tres factores principales:
lEl tiempo de permanencia dentro de micro ambientes.
lLa concentración de contaminantes en esos micro
ambientes.


l La tasa ventilatoria de la persona.
Estudios recientes demuestran que aún en situaciones donde se
satisface la norma de calidad del aire en las estaciones de
medición, hay personas que pueden experimentar niveles por
encima de ella. Por ese motivo, resulta indispensable
complementar las mediciones rutinarias en exteriores con
mediciones micro ambientales intra y extra muros.
De igual modo, un correcto análisis del riesgo debe combinar esta
información con otras sobre patrones de actividad de diferentes
grupos de personas.
Desde hace algunos años, en ciudades como México o los
Ángeles, se realizan mediciones en el interior de los vehículos del
transporte público y los datos resultan alarmantes. Esta clase de
emisión hacia el interior de las unidades del transporte publico e
incluso particular suele ser muy elevada, lo que genera la
formación de verdaderas cámaras de gas en las que los pasajeros
permanecen prolongados períodos de tiempo. Estas situaciones
son comunes en los colectivos de Buenos Aires. Algo parecido
ocurre con el ruido y la contaminación por partículas y ozono en el
subterráneo. Aquí se plantean algunos dilemas irresueltos, pues si
bien se trata de un espacio público bajo la gestión de un
concesionario, la normativa y el control estatales parecen no
funcionar allí adentro. Mediciones realizadas por el GCBA y la
propia Defensoría del Pueblo en años anteriores demostraron que
los niveles de ruido y, en menor medida, de las vibraciones, eran
elevadísimos. Tampoco había seguridad sobre la calidad del aire
interno con respecto a la emisión de partículas y ozono. No
obstante, pese a las quejas recibidas y a las actuaciones iniciadas,
no se verificaron claras tendencias de cambio excepto, justo es
decirlo, en las líneas B y C, pero sólo con respecto al ruido.
Cabe mencionar que Metrovías, la empresa concesionaria del
servicio, encargó hace algún tiempo un estudio cuyos resultados se
pueden ver en su página de Internet, y según el cual la calidad del
aire en los túneles del subterráneo de Buenos Aires es óptima. Ello
aportaría cierto grado de tranquilidad en cuanto a los
procedimientos puestos en práctica por la compañía para lograr ese
objetivo, si no fuera porque el informe -en el cual se dice,
sorprendentemente, que el aire interior del subterráneo es de mejor
calidad que el exterior- no fue realizado por un ente imparcial. Sin
embargo, más allá de la confiabilidad técnica de ese estudio, de la


cual no cabe dudar a priori, lo que resalta es la ausencia de
mediciones estatales que permitan confirmar estos parámetros y
garantizar de ese modo la veracidad de la información. El del
subterráneo sigue siendo un caso en donde el control no llega y los
términos de la concesión prevalecen por encima de la ley y de los
derechos de los ciudadanos, aún cuando es evidente el riesgo
potencial para la salud de millones de usuarios. En la ley 1.356 no
está prevista la regulación de este tipo de contaminación en
ambientes internos. Y dicho sea de paso, en el interior del
subterráneo no se observan indicaciones ni implementos de ningún
tipo referidos a la prevención y reacción frente a las emisiones
contaminantes. Ciertamente, no han ocurrido situaciones de riesgo
trascendentes, pero es frecuente la percepción y visualización de
humos y olores causados por la fricción de pastillas de freno o el
quemado de cables, que ineludiblemente contaminan a los usuarios.
Los sucesos ocurridos en Cromañón a fines de 2004 alertaron
sobre el riesgo de no implementar sistemas de prevención e
información y motivaron que en el subterráneo, desde los primeros
meses de 2005, se vean los matafuegos, y se anuncie por TV y en
afiches las medidas necesarias en caso de presentarse
emergencias. Esta repentina aparición de información que antes
no había, es la prueba incontrastable del modo reactivo en que se
previene el riesgo y se cumple con la ley en Buenos Aires, y
obviamente de la ausencia de la mirada estatal.
La perspectiva sanitaria, es decir, la consideración del riesgo que la
contaminación representa para la salud humana, es uno de los pilares
sobre los que se construye la gestión ambiental, muy especialmente
la del aire. En Buenos Aires, la integración de este aspecto en la
articulación entre áreas del Gobierno es incipiente, y también lo es
entre distintas jurisdicciones. Desde el Programa de Salud Ambiental
de la Secretaría de Salud se realiza un esfuerzo por vincular en esta
problemática a las áreas ambientales y de salud. La iniciativa participa
en la comisión encargada de reglamentar la ley 1.356.
Ofrecer un efectivo sistema de prevención de la salud frente al
riesgo de la contaminación atmosférica, requiere pues de una
batería de mecanismos eficientemente coordinados desde
diferentes áreas y su debida asignación de presupuesto.
La educación ambiental y la promoción de la prevención de
riesgos entre los ciudadanos se manifiesta, en la ciudad de Buenos
Aires, tan indispensable como ausente.


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