EL NUEVO REGIMEN DE RECURSO CONTRA LAS NORMAS FISCALES FORALES

1. Fiscal
22 de Marzo de 2010
El nuevo régimen de recurso contra Normas Forales Fiscales (I)
La reciente Ley Orgánica 1/2010, de modificación de las Leyes orgánicas del Tribunal
Constitucional y del Poder Judicial, no parece haber motivado los comentarios exigidos por
su importancia constitucional. Importancia más en cuanto a la forma o procedimiento
utilizado que en cuanto al fondo o consecuencias de la misma. Pero la forma y el
procedimiento resultan esenciales en todas las cuestiones constitucionales.
Guillermo G. Ruiz Zapatero,
abogado
Seguramente la falta de debate público ha sido debida a la
tendencia a restringir las cuestiones constitucionales al ámbito de
los "especialistas" y a la urgencia de otras cuestiones también
capitales.
No parece ocioso, sin embargo, un breve comentario sobre sus
planteamientos y limitaciones constitucionales, desde la perspectiva
preambular de la propia CE como garantía de la "convivencia
democrática dentro de la Constitución".
Aunque el planteamiento se limita, por razones de espacio, a la modificación del régimen de recurso
contra las Normas Fiscales Forales, puede extenderse también a la modificación de los conflictos
constitucionales en defensa de la "autonomía foral" en relación con las "leyes del Estado" que afecten a
dichas Normas Fiscales Forales.
I.-Justificación de la Ley Orgánica 1/2010 por su exposición de motivos.
Esta es la justificación "interna" ofrecida por el propio legislador ordinario:
"De ello viene a resultar que son las Juntas Generales de cada territorio quienes tienen la
competencia para establecer y regular los distintos tributos que nutren la hacienda foral,
regulación que realizan mediante la aprobación de normas forales, que tienen naturaleza
reglamentaria, puesto que la llamada Ley de Territorios Históricos (LTH), de 25 de noviembre
de 1983 (del Parlamento Vasco), reserva al Parlamento Vasco en exclusiva la facultad de dictar
normas con rango de Ley en su artículo 6.2.
Las normas forales reguladoras de los distintos impuestos resultan, por lo tanto, recurribles
ante los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa, situación ésta que contrasta
abiertamente con las normas fiscales del Estado, que tienen rango de Ley y, por lo tanto, sólo
pueden ser impugnadas ante el Tribunal Constitucional por la reducida lista de sujetos que el
artículo 162 de la Constitución considera legitimados.

2. Los derechos históricos de los territorios forales, al menos en lo que concierne a su núcleo
esencial, no son una cuestión de mera legalidad ordinaria, sino que entrañan, sin duda, una
cuestión constitucional, tanto como las que pueda plantear cualquier otro precepto de la
Constitución, lo que obliga a arbitrar una vía practicable y accesible para su defensa, que
remedie el déficit de protección de la foralidad que resulta de la falta de legitimación de las
instituciones forales para acudir al Tribunal Constitucional en los supuestos en que el
legislador, estatal o autonómico, invada el espacio que la disposición adicional primera de la
Constitución y el artículo 37 del Estatuto vasco les reserva en exclusiva.
En ese espacio exclusivo constitucionalmente garantizado, en el que ni las Cortes Generales ni
el propio Parlamento Vasco pueden entrar, las instituciones forales han de operar, sin
embargo, con normas que, al carecer de rango de Ley resultan más vulnerables y, por lo tanto,
más frágiles, lo que hace consiguientemente más débil la garantía constitucional de la foralidad
de los territorios históricos vascos que la de la Comunidad Foral de Navarra, a pesar de que en
ambos casos el fundamento constitucional es el mismo: la disposición adicional primera de la
norma fundamental.
Esta diferencia no tiene justificación material alguna: materialmente la regulación del impuesto
sobre la renta de las personas físicas o del impuesto de sociedades es la misma cosa y debería
tener, por ello, el mismo tratamiento en Navarra que en Bizkaia, Gipuzkoa y Álava. Todo se
reduce a una diferencia formal, que resulta en el caso de los territorios históricos del País
Vasco de la falta de reconocimiento a sus instituciones de la potestad legislativa formal,
explicación ésta que dista mucho de ser satisfactoria, supuesta la identidad material ya
destacada."
II.-Modificación de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional por la Ley Orgánica 1/2010
Esta es la modificación esencial de la Ley justificada por su Exposición de Motivos:
"Artículo 1. Modificación de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal
Constitucional.
Se añade una nueva disposición adicional quinta:
DISPOSICIÓN ADICIONAL QUINTA (nueva).
1. Corresponderá al Tribunal Constitucional el conocimiento de los recursos interpuestos contra
las Normas Forales fiscales de los Territorios de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, dictadas en el
ejercicio de sus competencias exclusivas garantizadas por la disposición adicional primera de la
Constitución y reconocidas en el artículo 41.2.a del Estatuto de Autonomía para el País Vasco
(Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre).
El Tribunal Constitucional resolverá también las cuestiones que se susciten con carácter
prejudicial por los órganos jurisdiccionales sobre la validez de las referidas disposiciones,
cuando de ella dependa el fallo del litigio principal.
El parámetro de validez de las Normas Forales enjuiciadas se ajustará a lo dispuesto en el
artículo 28 de esta Ley."
III.- LAS LEYES SUJETAS A LA REVISION DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL (ARTICULO 27
LOTC) Y LAS LEYES ORGANICAS SEGÚN EL ARTICULO 81.1 DE LA CONSTITUCION ESPAÑOLA
Según lo establecido por el artículo 81.1 de la CE:
"Son Leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las
libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general
y las demás previstas en la Constitución."

3. Por su parte, el artículo 27 de la LOTC dispone lo siguiente sobre la declaración de
inconstitucionalidad de las leyes por el TC:
"Uno. Mediante los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad regulados en este
Título, el Tribunal Constitucional garantiza la primacía de la Constitución y enjuicia la
conformidad o disconformidad con ella de las Leyes, disposiciones o actos impugnados.
Dos. Son susceptibles de declaración de inconstitucionalidad:
a. Orgánicas.
b. Las demás Leyes, disposiciones normativas y actos del Estado con fuerza de Ley. En el caso
de los Decretos Legislativos, la competencia del Tribunal se entiende sin perjuicio de lo
previsto en el número 6 del artículo 82 de la Constitución.
c. Los Tratados Internacionales.
d. Los Reglamentos de las Cámaras y de las Cortes Generales.
e. Las Leyes, actos y disposiciones normativas con fuerza de Ley de las Comunidades
Autónomas, con la misma salvedad formulada en el apartado b respecto a los casos de
delegación legislativa.
f. Los Reglamentos de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas."
Con arreglo a lo anterior, la principal cuestión planteada por la nueva norma es la de si la Ley Orgánica
1/2010, de modificación del régimen de recurso contra las Normas Forales fiscales, que atribuye la
competencia de su conocimiento al Tribunal Constitucional, debe considerarse una Ley Orgánica como
consecuencia de los motivos invocados para su aprobación, de la regulación constitucional sustantiva y de
la propia jurisprudencia constitucional.
Guillermo G. Ruiz Zapatero,
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4. Fiscal
7 de Abril de 2010
IV.-LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY ORGANICA 1/2010
El nuevo Régimen de Recurso contra Normas Forales Fiscales (y
II)
La LO 1/2010 no parece que pueda considerarse una Ley Orgánica con arreglo al artículo
81.1 CE. La modificación de la LOTC no parece que pueda atribuir a dicho Tribunal
competencias que ni la Constitución ni otra disposición de su Ley Orgánica le atribuyen.
Guillermo G. Ruiz Zapatero,
abogado
Las justificaciones de disparidad con las normas forales de la
Comunidad de Navarra mencionadas por la Exposición de Motivos
obedecen a las diferencias propias del régimen estatutario en ambas
Comunidades y no parece que el Estado tenga competencia
constitucional para remediarlas.
El carácter de leyes en sentido material de la Normas Fiscales
Forales de las Juntas Generales parece que debería ser irrelevante
para atribuir "a posteriori" la competencia de la revisión de su
impugnación al Tribunal Constitucional, porque el alcance de la
atribución constitucional de la competencia a dicho Tribunal (artículo 161 CE) no solo es claro sino que es
tajante o taxativo:
1. El Tribunal Constitucional tiene jurisdicción en todo el territorio español y es competente para conocer.
a. Del recurso de inconstitucionalidad contra Leyes y disposiciones normativas con fuerza de Ley. La
declaración de inconstitucionalidad de una norma jurídica con rango de Ley,
interpretada por la jurisprudencia, afectara a esta, si bien la sentencia o sentencias
recaídas no perderán el valor de cosa juzgada.
b. Del recurso de amparo por violación de los derechos y libertades referidos en el artículo
53,2, de esta Constitución, en los casos y formas que la Ley establezca.
c. De los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de los
de estas entre si.
d. De las demás materias que le atribuyan la Constitución o las Leyes orgánicas."
La competencia del apartado 1 se refiera a las Leyes y disposiciones con fuerza de ley, es decir, no
solo a leyes en sentido material, sino a leyes formales aprobadas por titulares de dicho poder con
arreglo a las normas constitucionales y estatutarias.
Pero, sobre todo, parece que una Ley Orgánica no prevista en la Constitución no puede atribuir una

5. nueva competencia al TC en esta materia después de más de 30 años de práctica constitucional y
legal en sentido contrario. Como se ha dicho, una sola página de historia legal vale en este ámbito por
todo un tratado de lógica:
"Acerca de una cuestión de estas características una página de historia vale por un volumen
entero de lógica"( "Upon this point a page of history is worth a volume of logic" (Justice
Holmes, New York.Trust Co.v.Eisner,256 U.S. 345 (1921))
Es distintivo de las normas constitucionales que la modificación de las competencias por ellas
atribuidas se lleve a cabo por procesos especiales de reforma constitucional.
V.- LA STC 76/1983 SOBRE LA LOAPA
Bajo otras premisas, el Pleno del Tribunal Constitucional (STC 76/1983, ponente Magistrada Doña Gloria
Begué Cantón, ya se habría pronunciado sobre esta cuestión al declarar, en un recurso previo de
inconstitucionalidad, que el Proyecto de Ley Orgánica del Proceso Autonómico (LOAPA) no podía
promulgarse como Ley Orgánica. El recurso de inconstitucionalidad estimado por la STC 76/1983 fue
interpuesto por el Gobierno y el Parlamento Vasco, por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña
y el Parlamento de Cataluña y por 50 diputados. Los aspectos esenciales de la estimación del recurso por
el TC fueron los siguientes:
a. La justificación del carácter orgánico del Proyecto a través de su conexión con los derechos
y deberes fundamentales se apoya en dos premisas básicas: 1.ª que el principio de igualdad
constituye uno de los derechos fundamentales a los que se refiere el art. 81.1 de la
Constitución, y 2.ª que el Proyecto garantiza la igualdad de derechos de las Comunidades
Autónomas y, a través de ella, la igualdad de todos los españoles reconocida en diversos
preceptos constitucionales y, en relación con la organización territorial del Estado,
garantizada de modo especial en el art. 149.1.1.ª Sostiene el Abogado del Estado que el
principio de igualdad no es sólo una directriz que ha de inspirar toda la actividad legislativa,
sino también un derecho fundamental susceptible de desarrollo normativo, pues la reserva
de Ley orgánica en materia de derechos fundamentales debe extenderse, como mínimo, a
los derechos accionables en amparo, entre los que se encuentra el de igualdad.
Esta equiparación entre las materias que pueden ser objeto de recurso de amparo y las que
han de ser reguladas por Ley orgánica no resulta constitucionalmente defendible. En primer
lugar, el art. 53 de la Constitución establece que cualquier ciudadano podrá recabar, a
través del recurso de amparo, la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el art.
14 y en la Sección Primera del capítulo II, mientras que el art. 81.1, al definir las materias
propias de Ley orgánica, se refiere al «desarrollo de los derechos fundamentales y de las
libertades públicas», que es precisamente la rúbrica utilizada para designar el conjunto de
los artículos comprendidos en la Sección Primera del capítulo II. Es preciso señalar que la
actual expresión contenida en el art. 81.1 es el resultado de la transformación
experimentada por el texto constitucional a lo largo del debate parlamentario, desde su
redacción inicial -«desarrollo de los títulos I y II de la Constitución»- hasta la final
aprobada en la Comisión Mixta Congreso-Senado, y que pone de manifiesto la preocupación
del legislador constituyente por precisar qué materias dentro del título I habrían de quedar
sujetas a reserva de Ley orgánica. Existe, pues, una exclusión expresa del art. 14 en el art.
81. 1 de la Constitución. Tal exclusión, por otra parte, está justificada porque la igualdad
reconocida en el art. 14 no constituye un derecho subjetivo autónomo, existente por sí
mismo, pues su contenido viene establecido siempre respecto de relaciones jurídicas
concretas. De aquí que pueda ser objeto de amparo en la medida en que se cuestione si tal
derecho ha sido vulnerado en una concreta relación jurídica y, en cambio, no pueda ser
objeto de una regulación o desarrollo normativo con carácter general.
Por ello, la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los
españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales a que se refiere el mencionado
art. 149.1.1.ª de la Constitución podrá tener carácter orgánico, pero no por su referencia a

6. la igualdad, sino por la materia objeto de regulación, que puede coincidir con los derechos
fundamentales a que se refiere el art. 81.1 de la misma. En este sentido, el Proyecto de
LOAPA tendría carácter orgánico tan sólo en la medida en que se pretendiera garantizar en
él tal igualdad en relación con algún derecho fundamental concreto.
En segundo lugar y por lo que se refiere al proceso autonómico, carece de base
constitucional la pretendida igualdad de derechos de las Comunidades Autónomas que sirve
de fundamento al Abogado del Estado para cerrar su argumentación. Los artículos que
aduce en apoyo de su tesis -9.2, 14, 139. 1 y 149.1.1.ª- consagran la igualdad de los
individuos y los grupos sociales, pero no la de las Comunidades Autónomas. En realidad,
éstas son iguales en cuanto a su subordinación al orden constitucional; en cuanto a los
principios de su representación en el Senado (art. 69.5); en cuanto a su legitimación ante el
Tribunal Constitucional (art. 162.1); o en cuanto que las diferencias entre los distintos
Estatutos no podrán implicar privilegios económicos o sociales (art. 138); pero, en cambio,
pueden ser desiguales en lo que respecta al procedimiento de acceso a la autonomía y a la
determinación concreta del contenido autonómico, es decir, de su Estatuto y, por tanto, en
cuanto a su complejo competencial. Precisamente el régimen autonómico se caracteriza por
un equilibrio entre la homogeneidad y diversidad del status jurídico público de las
entidades territoriales que lo integran. Sin la primera, no habría unidad ni integración en el
conjunto estatal; sin la segunda, no existiría verdadera pluralidad ni capacidad de
autogobierno, notas que caracterizan al Estado de las autonomías.
Ya este Tribunal Constitucional puso de manifiesto en su Sentencia de 16 de noviembre de
1981, al valorar la función del principio de igualdad en el marco de las autonomías, que la
igualdad de derechos y obligaciones de todos los españoles en cualquier punto del territorio
nacional no puede ser entendida como rigurosa uniformidad del ordenamiento. No es, en
definitiva, la igualdad de derechos de las Comunidades lo que garantiza el principio de
igualdad de derechos de los ciudadanos, como pretende el Abogado del Estado, sino que es
la necesidad de garantizar la igualdad en el ejercicio de tales derechos lo que, mediante la
fijación de unas comunes condiciones básicas, impone un límite a la diversidad de las
posiciones jurídicas de las Comunidades Autónomas.
b. Asimismo resulta constitucionalmente infundado el segundo tipo de argumentación
utilizado por el Abogado del Estado para justificar el carácter orgánico del Proyecto. Si bien
existen en la Constitución algunas concretas y determinadas reservas de Ley orgánica en
relación con el proceso autonómico, no existe una expresa previsión constitucional que
reserve a la Ley orgánica la regulación de dicho proceso con carácter general, ni cabe
deducir que ésta fuera la voluntad del constituyente; bien al contrario, con ocasión de los
debates parlamentarios se produjo un pronunciamiento explícito por parte de las Cortes
Constituyentes en contra de la posibilidad de una Ley orgánica de desarrollo del título VIII
de la Constitución, cuando tanto en la Comisión como en el Pleno del Congreso de los
Diputados fue rechazado el voto particular de un grupo parlamentario en tal sentido. El
hecho de que el legislador constituyente haya optado por determinaciones específicas de
reserva de Ley orgánica y no por una previsión generalizada hace imposible la extensión de
esas reservas a otras materias por considerarlas de análoga importancia en materia
autonómica. Importancia que, sin duda, fue ya ponderada por el legislador en el momento
de fijar dichas reservas. Por otra parte, dada la congelación de rango que éstas suponen, la
rigidez del ordenamiento jurídico no puede llevarse más allá de los supuestos
específicamente tasados -como ha puesto de manifiesto este Tribunal en la mencionada
Sentencia de 13 de febrero de 1981- en un sistema democrático como el instaurado por
nuestra Constitución, basado en el juego de las mayorías parlamentarias, por lo que la
exigencia de que éstas sean cualificadas o reforzadas sólo puede tener carácter excepcional
y ha de ser explícitamente prevista en la Constitución.
Descartadas las justificaciones de carácter general aducidas por el Abogado del Estado,
resulta necesario analizar si el contenido de cada uno de los títulos del Proyecto responde a
la reserva constitucional de Ley orgánica y, en el caso de que dicha reserva alcance tan sólo

7. a una parte del proyecto, si por conexión, puede calificársele en su conjunto de Ley
orgánica, cuestión planteada tanto por el Abogado del Estado como por los recurrentes. (FJ
2º STC 76/1983, de 5 de Agosto)
(...)
1. De acuerdo con las consideraciones anteriores, el legislador tampoco puede dictar
normas que incidan en el sistema constitucional de distribución de competencias para
integrar hipotéticas lagunas existentes en la Constitución.
2. Finalmente, el legislador estatal no puede incidir indirectamente en la delimitación de
competencias mediante la interpretación de los criterios que sirven de base a la misma.
Es cierto que todo proceso de desarrollo normativo de la Constitución implica siempre
una interpretación de los correspondientes preceptos constitucionales, realizada por
quien dicta la norma de desarrollo. Pero el legislador ordinario no puede dictar normas
meramente interpretativas, cuyo exclusivo objeto sea precisar el único sentido, entre
los varios posibles, que deba atribuirse a un determinado concepto o precepto de la
Constitución, pues, al reducir las distintas posibilidades o alternativas del texto
constitucional a una sola, completa de hecho la obra del poder constituyente y se sitúa
funcionalmente en su mismo plano, cruzando al hacerlo la línea divisoria entre el poder
constituyente y los poderes constituidos. No puede olvidarse, por otra parte, que, en la
medida en que los términos objeto de interpretación son utilizados como criterios
constitucionales de atribución de competencias, la fijación de su contenido por el
legislador estatal supone a su vez una delimitación del contenido y alcance de aquellas
competencias que se definen por referencia a ellos.
Por lo demás, y aunque ello sea de importancia secundaria en el presente recurso, es
claro que el sistema constitucional de distribución de competencias entre los distintos
órganos constitucionales limita también las posibilidades de las Cortes Generales en el
ejercicio de su función legislativa. Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, habrá
que analizar si, en alguno de los preceptos contenidos en el proyecto, el legislador ha
sobrepasado los límites impuestos a su potestad legislativa, pues en este caso tales
preceptos resultan inconstitucionales cualquiera que sea su contenido material." (FJ 4
STC 76/1983, de 5 de Agosto)
Este fue el fallo de la STC 76/1983:
"FALLO En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE
LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA, Ha decidido 1.º Estimar
parcialmente los recursos acumulados 311, 313, 314, 315 y 316/1982, y, en su virtud,
declarar:
Que el Proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA) no
puede promulgarse como Ley orgánica, de acuerdo con lo señalado en el fundamento
jurídico segundo."
No nos parece nada fácil que el TC pudiera fundamentar razonablemente en relación con la LO 1/2010
algo distinto de lo arriba transcrito, invocando argumentos que serían contrarios a los que en su día
sirvieron para proporcionar amparo constitucional a las instituciones autonómicas recurrentes contra
el proyecto de la LOAPA. Solo cuando así lo hiciera, la LO 1/2010 habría superado la prueba del juicio
constitucional "externo" y podría considerarse una ley orgánica en sentido constitucional pleno. El
proceso, sin embargo, nos parece que, con independencia de su resultado final, es difícil que
beneficiara, desde el punto de vista de la seguridad jurídica, a algún poder constitucional y/o al titular
de la soberanía.
La STC 76/1983 fue dictada por unanimidad del "primer" TC, que hizo así gala de una independencia
incuestionable y ejemplar frente al Gobierno autor del Proyecto invalidado. Aunque hoy las partes de
un posible recurso contra la Ley de modificación se habrían "invertido", con la notable y destacada

8. excepción de las Cortes Generales que han aprobado la LO 1/2010 y que intervinieron en el proceso
anterior mediante el recurso impugnatorio de 50 diputados, el problema constitucional es, nos parece,
en esencia, el mismo. Como consecuencia del carácter vinculante "frente a todos" de la propia
jurisprudencia constitucional, parece que podría y debería haberse considerado resuelto en el sentido
de la STC 76/1983.
Guillermo G. Ruiz Zapatero,
Número de artículos del autor 7
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