1. 18 de octubre de 2005
Tema 1.- El ordenamiento jurídico administrativo
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Según ha establecido el Tribunal Constitucional, España se cobra constituido a partir de
la Constitución como un “Estado compuesto”, caracterizado por la existencia de diversos
órganos territoriales con potestad legislativa propia: el Estado y las Comunidades
Autónomas, que son capaces de producir leyes no supeditadas jerárquicamente a las
leyes del Estado. De ello se deduce, por tanto, que han quebrado los tradicionales
principios de relación entre las diversas normas del ordenamiento jurídico
-fundamentalmente el de jerarquía normativa (“lex posterior derogat lex anterior”)- y
resulta necesario establecer otros nuevos.
El primer elemento que encontramos para regular las relaciones entre las diversas
normas del Estado es la existencia de una norma de rango superior, la Constitución, y los
Estatutos de Autonomía.
En segundo lugar, el sistema que todos los Estados compuestos han adoptado para
regular las relaciones entre normas: el principio de competencia.
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS CCAA
El sistema de distribución de competencias establecido en la Constitución española no es
de lista cerrada y bloqueada, que sería el más deseable a efectos de claridad. Los
artículos 148 y 149 recogen un sistema abierto y dinámico: el artículo 148 contiene las
competencias de las CCAA, mientras que el 149 se refiere a las que corresponden al
Estado.
Pero en el 149 se contemplan a su vez tres tipos de competencias:
 Exclusivas del Estado.
 Compartidas: que suponen la atribución al Estado de la competencia para dictar
legislación básica, mientras que corresponde a las CCAA dictar leyes de desarrollo,
reglamentos y la competencia ejecutiva.
 Concurrentes: la competencia corresponde al Estado o a las CCAA en función del
alcance territorial; es decir, cuando la competencia de que se trate tenga ámbito
nacional o supracomunitario, corresponderá al Estado, mientras que si tiene
ámbito autonómico, corresponderá a la CCAA. El ejemplo más claro serían las
carreteras, vías ferroviarias, cauces fluviales, etc.
Pero además, el sistema es dinámico, porque se posibilita la asunción de nuevas
competencias por las CCAA, mediante los mecanismos previstos en el artículo 150 CE:
“1. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a
todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí
mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices
fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en
cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales
sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas.
2. El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante
ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por
su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley
preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así
como las formas de control que se reserve el Estado.
3. El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para
armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el
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2. caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el
interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de
cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.”
Se trata por tanto de tres tipos de leyes:
 Las leyes marco.
 Las leyes orgánicas de transferencia o delegación
Asimismo, el apartado 3 del artículo 150 prevé que el Estado pueda dictar leyes
armonizadoras, incluso en el ámbito de las competencias de las CCAA.
Finalmente, en el artículo 155 se establece un mecanismo complejo en su aplicación,
por medio del cual se podría obligar a las CCAA al cumplimiento de la legislación estatal,
en supuestos de graves incumplimientos.
“1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución
u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés
general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la
Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por
mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar
a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del
mencionado interés general.
2. Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno
podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.”
Pero las competencias concurrentes y compartidas suponen, en la práctica, un elevado
nivel de conflictividad. Para la solución de estos conflictos, se incluye la llamada
“cláusula de prevalencia”, que, en el caso de la Constitución de 1978, hace prevalecer
el derecho estatal sobre el autonómico.
Artículo 149.3 CE:
3. Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución
podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos
Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los
Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en
caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté
atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal será, en todo
caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas.
Las llamadas cláusulas de prevalencia se aplican en los ordenamientos de todos los
Estados compuestos. La primera de ellas se incorporó en la Confederación Helvética,
atribuyendo a las leyes del gobierno federal la prevalencia sobre las leyes de los
cantones. Sin embargo, la prevalencia de las normas estatales puede suponer, en la
práctica, la existencia de extralimitaciones de las competencias del Estado en detrimento
de las competencias territoriales.
Por ello Kelsen ideó la creación de unos órganos, supremos intérpretes de la
Constitución, a los que se atribuyó la función de velar por el respeto del orden
constitucional, naciendo así el llamado control de constitucionalidad centralizado, frente
al tradicional control difuso, atribuido a los órganos jurisdiccionales ordinarios. Kelsen
llama al Tribunal Constitucional el “legislador negativo”, por cuanto que, si bien no dicta
normas, tiene capacidad para negarles la validez a través de su anulación.
De manera que la prevalencia del Derecho estatal contenida en el art. 149.3 queda
atenuada por la interpretación que pueda hacer el Tribunal Constitucional de los
supuestos de hecho concretos.
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3. El bloque de Constitucionalidad
Artículo 28 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional
Uno. Para apreciar la conformidad o disconformidad con la Constitución de una
Ley, disposición o acto con fuerza de Ley del Estado o de las Comunidades
Autónomas, el Tribunal considerará, además de los preceptos constitucionales, las
Leyes que, dentro del marco constitucional, se hubieran dictado para delimitar las
competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autónomas o para regular
o armonizar el ejercicio de las competencias de éstas.
El artículo 28 de la LOTC establece el llamando “bloque de constitucionalidad”, al señalar
que el Tribunal Constitucional, al enjuiciar la conformidad de una ley con la Constitución,
deberá tener en cuenta también los Estatutos de Autonomía, Leyes Orgánicas y demás
leyes dictadas en desarrollo de la Constitución.
En ocasiones, el Tribunal Constitucional tiene en cuenta exclusivamente el texto de la
Constitución, pero también es posible que base sus sentencias en el bloque de la
constitucionalidad, aplicando lo establecido en otras disposiciones con rango de ley.
En el caso español, siguiendo al Profesor Muñoz Manchado, cabe señalar lo siguiente:
 En el caso de las competencias exclusivas no sería, en principio, necesario aplicar
la cláusula de prevalencia para ver si se aplican las normas estatales o
autonómicas. Para que la ley estatal prevalezca es necesario que sea reguladora
del ámbito de su competencia, porque el artículo 149.3 CE no autoriza al Estado a
vulnerar lo dispuesto en el bloque de la constitucionalidad.
 Cuando existan normas con contenidos contradictorios dictadas en ámbitos de
competencias compartidas o concurrentes, en principio, habría que acudir al
concepto de legislación básica.
19 de octubre de 2005
Pasando a un plano más amplio se observa la influencia que tiene la UE con respecto al
Derecho Nacional.
España se integra en el Mercado Común en el año 1986.
En el Derecho comunitario hay que distinguir:
 Derecho originario, constituido por los Tratados Fundacionales y Modificativos.
 Derecho derivado, constituido por el conjunto de disposiciones normativas
aprobadas por las Instituciones comunitarias en el ejercicio de sus propias
competencias.
El Derecho derivado, a su vez, distingue entre:
 Reglamentos: directamente aplicables en los Estados miembros y obligatorios en
todos sus elementos.
 Directivas: imponen una obligación de resultado. Establecen un mínimo común, y
cada uno de los Estados miembros deberá aprobar una norma de Derecho interno
incorporando (transponiendo) ese contenido común y, si lo considera necesario,
ampliándolo. Son normas de armonización.
 Decisiones: obligatorias en todos sus elementos para sus destinatarios (que
pueden ser los Estados miembros o no).
El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, mediante su jurisprudencia
(sentencias Simmenthal, Van Gend en Loos, Costa Enel, entre otras) ha establecido los
criterios de integración del Derecho comunitario en los ordenamientos nacionales:
• Primacía
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4. • Efecto directo
PRIMACIA
El TJCE ha establecido que el Derecho comunitario se encuentra situado jerárquicamente
por encima de las disposiciones legislativas nacionales, de manera que, si existe
contradicción entre la norma comunitaria y la norma nacional, prevalece la norma
comunitaria (aunque sea la Constitución).
Este principio fue el que motivó la modificación CE: Art. 13.2: Reforma CE. Sufragio
activo y pasivo.
EFECTO DIRECTO
Significa que los ciudadanos quedan directamente obligados por normas comunitarias y
pueden exigir su observancia ante Tribunales Nacionales incluso ante los propios Estados.
El Tribunal de Justicia de la UE establece que las Directivas no incorporadas en plazo1
o
mal incorporadas también pueden alegarse ante Tribunales con las siguientes
matizaciones:
• Efecto directo vertical (ascendente): Los Jueces tienen la obligación de aplicar
las directivas comunitarias si son más favorables para los ciudadanos, siempre y
cuando haya transcurrido el plazo de transposición o la transposición se haya
hecho incorrectamente.
Se dice que es vertical o ascendente porque se refiere a las relaciones
ciudadanos/Estados miembros.
• Efecto directo horizontal. Se quiere hacer referencia a las directivas
comunitarias no transpuestas en plazo o incorrectamente transpuestas no pueden
ser invocadas en las relaciones jurídicas entre particulares.
EL ORDENAMIENTO JURÍDICA ESTATAL ES OJ COMPLETO
Polémica entre Balza y De Otto. Este último decía puede dictar normas donde las
Comunidades Autónomas son competentes, por aplicación de la cláusula de supletoriedad
del Derecho Estatal prevista en el art. 149.3 CE, siempre que la ley establezca
expresamente este carácter es supletorio.
El Tribunal Constitucional en un primer lugar acogió la tesis de De Otto, pero luego se
pronunció en sentido contrario al establecer que el Estado no puede dictar normas en el
ámbito de competencias de las CCAA, ni siquiera a título supletorio.
Art. 149.3 CE: “.........El derecho estatal será en todo caso, supletorio del derecho de las
Comunidades Autónomas”
¿Puede una Comunidad Autónoma declarar supletorio el derecho de otra Comunidad
Autónoma?
La respuesta es negativa, ya que la Constitución lo establece.
25-10-2005
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Las Directivas establecen un plazo para su incorporación a los ordenamientos jurídicos nacionales. Si los
Estados miembros no incorporan en plazo, hay un incumplimiento de Derecho comunitario que, considera el
TJCE, no debe perjudicar a los ciudadanos. Lo mismo ocurre si la Directiva se transpone mal.
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5. Tema 2: la Ley
Concepto de ley
 La Ley según Santo Tomás de Aquino: “Mandato de la razón orientado al bien
común, emanado de quién tiene el cuidado de la Comunidad”
Está definición combina el Método Aristotélico y el Fondo Platónico.
Es la plasmación de los sentimientos de justicia insuflados en el hombre, el cual luego
los plasma en la Ley. El objetivo es buscar el bien. El cuidado de la Comunidad lo
tiene el monarca.
Caracteristicas de la ley
 General
 Coactiva
 Abstracción
 Aplicable en “n” casos
Titulares del Poder Legislativo
La Constitución define un órgano originario, las Cortes Generales compuestas por el
Congreso de Diputados y el Senado, en su articulo 66.2: “Las Cortes Generales ejercen
la potestad legislativa del Estado...”.
Y por último, el Gobierno también puede hacer leyes, en forma de Decretos legislativos
y Decretos- Ley, en base a los artículos 82 y 86 respectivamente.
Reserva de Ley
El principio se plantea en el siglo XIX al coexistir dos fuentes del Derecho escrito del
Estados, la ley producto de las Asambleas, y el reglamento, atributo del principio
monárquico.
Esta dualidad de normas se ordena, sobre el principio de la supremacía de la ley, pero a
la vez este criterio puramente formal, se complemente con el principio de las materias
reservadas a la ley, esto es, con la afirmación de que ciertas materias especialmente
importantes han de ser objeto exclusivo de la regulación por ley, sin que el poder
reglamentario general, como poder independiente de la ley, pueda entrar en ellas.
La Constitución de 1978 formula principios de reserva de ley a lo largo de todo su
articulado, por ejemplo: regulación de partidos políticos (art. 6); regulación de sindicatos
(art. 7); sobre la nacionalidad (art.11); tributos (art. 31); regulación de los estados de
alarma, sitio y excepción (art. 116) entre otros.
Este principio tiene otra manifestación que se refiere al artículo 23.2 de la Ley del
Gobierno 50/1997 de 27 de noviembre:
“Los reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de ley, ni infringir
normas con dicho rango. Además, sin perjuicio de su función de desarrollo o
colaboración, con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones
administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, cánones u otras
cargas o prestaciones personal o patrimoniales de carácter público”.
Este principio, a su vez, está relacionado con el principio de legalidad penal del artículo
25 CE y 31 sobre tributos, en el sentido de que establece:
Articulo 25:
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6. 1. “Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el
momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la
legislación vigente en aquel momento.
2. Las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad estarán orientadas hacia
la reeducación y reinserción social y no podrán consistir en trabajos forzados. El condenado
a pena de prisión que estuviere cumpliendo la misma gozará de los derechos
fundamentales de este Capítulo, a excepción de los que se vean expresamente limitados
por el contenido del fallo condenatorio, el sentido de la pena y la ley penitenciaria. En todo
caso, tendrá derecho a un trabajo remunerado y a los beneficios correspondientes de la
Seguridad Social, así como al acceso a la cultura y al desarrollo integral de su personalidad.
3. La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente,
impliquen privación de libertad.”
Articulo 31:
1. “Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad
económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y
progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio.
2. El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su
programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía.
3. Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con
arreglo a la ley.”
Principio de congelación de rango
Esto quiere decir que para dictar una norma nueva, hay que darle un rango normativo
por lo menos igual al de la norma o normas que pretende sustituir o innovar, y ello en
virtud del criterio general de que para dejar sin efecto un acto jurídico se requiere un
acto contrario de la misma solemnidad.
Regulada una determinada materia por la ley, el rango normativo queda “congelado” y
sólo una ley podrá intervenir posteriormente en ese ámbito material.
26 de octubre de 2005
En el ámbito de los Derechos Fundamentales existe una reserva de ley especialmente
fuerte: reserva de ley orgánica.
Sin embargo, el TC ha sido especialmente restrictivo respecto a la necesidad de ley
orgánica para la regulación del derecho a la igualdad (art. 14 CE) y de los Derechos
Fundamentales de la Sección I, del Capítulo II del Título I CE.
No así respecto de los Derechos Patrimoniales, donde la jurisprudencia constitucional se
ha mostrado más laxa al admitir que la regulación sectorial administrativa opere por la
vía del reglamento y, consecuentemente, la constitucionalidad del procedimiento de
urgencia de la Ley de Expropiación Forzosa.
En cuanto a las sanciones administrativas, el TC ha establecido que cabe la colaboración
del reglamento con la ley, siempre y cuando la ley regule un mínimo, en concreto, los
tipos.
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7. Tema 3 Tipos de leyes
 Leyes orgánicas
El término aparece por primera vez en nuestro ordenamiento jurídico en la Constitución
de 1931, pero su finalidad era regular aspectos organizativos del Estado.
En la CE 1978, las leyes orgánicas se establecen para regular materias que por su
importancia se considera que deben gozar de un consenso de los grupos políticos en el
momento de su aprobación.
Tienen dos particularidades:
o Aprobación por mayoría absoluta del Congreso.
o Votación final sobre el conjunto del texto.
La relación entre leyes orgánicas y leyes ordinarias no responde a un criterio jerárquico,
sino al principio de competencia, por lo que, la mayor duda respecto al rango que debe
tener una norma se produce en el caso de materias conexas.
El TC ha establecido que la reserva de ley orgánica debe entenderse para la regulación
de los aspectos esenciales (Derechos Fundamentales): STC sobre la Ley de Asociación
Canaria. De esta manera, ha establecido que debe ser objeto de ley orgánica la
regulación del contenido esencial del Derecho Fundamental, mientras que todo lo
incidental, colateral, indirecto, etc., puede establecerse mediante ley ordinaria. Una
interpretación en sentido más restrictivo, que limitara la regulación exclusiva de estas
materias a ley orgánica, podría operar en detrimento del ámbito competencial de las
CCAA.
Además, ha declarado expresamente excluido de su regulación mediante Ley Orgánica el
Derecho a la igualdad previsto en el art. 14 CE.
2-11-2005
2. Materias que regula el artículo 81 CE
1. Desarrollo de los Derechos Fundamentales y Libertades Públicas
¿Qué es desarrollo?
Todo lo que afecta al contenido esencial del Derecho, es decir, los aspectos
fundamentales.
El artículo 149.1 si se aplicará estrictamente, las CCAA no podrían regular nada. Sin
embargo en el artículo 148.3 por ejemplo establece que las CCAA podrán asumir
competencias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.
Así la Ley del suelo RD 1/92: desarrolla esta parte de esta competencia CCAA. El Estado
decía que podía regular todo y el TC declaro un abuso en competencia.
2. Régimen electoral general
La CE nos habla del Régimen Electoral General y el legislador se plantea, al respecto, si
se refiere al régimen de las elecciones a Cortes Generales o si se refería al régimen
común de todas las elecciones, porque la CE sólo preveía dos supuestos específicos de
regimenes electorales, cuya competencia correspondía a CCAA:
 Elecciones a la Asamblea legislativa de la CA de que se trata
 Designación de los Senadores autonómicos
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8. La CE no dice como tienen que ser las elecciones, sino que lo deja al amparo de lo que
establezca el respectivo Estatuto de Autonomía.
El TC ha dicho que es un régimen general para todas las elecciones.
Por ello, la Ley Orgánica 5/1985 de Régimen Electoral (LOREG) regula todo tipo de
elecciones, y por tanto es supletoria de la legislación que las CCAA, hayan dictado para
las elecciones de sus asambleas legislativas.
3. Los Estatutos de Autonomía
Los Estatutos de Autonomía son una de las posibles categorías de leyes orgánicas. Son
normas estatales a través de las cuales se provee de una normativa básica a cada una
de las distintas CCAA, que se constituyan en el territorio nacional, al amparo del Título
VIII de la CE.
La diferencia de los Estatutos respecto de las restantes leyes radica en su específico
objeto, cual es el cometer las normas básicas de estructura, competencias y
funcionamiento de las CCAA; y de otra, en su distinto procedimiento de elaboración.
Con los Estatutos de Autonomía pasa como con los Tratados internacionales, es decir,
son ley orgánica porque formalmente tienen este rango y, además, en algunas CCAA
exigen un referéndum para su ratificación, sin embargo serían una norma
sustantivamente distinta.
Existe parte de la doctrina que considera a los Tratados Internacionales superiores a la
CE, en el sentido de que la CE debe ser reformada previamente en caso de conflicto con
una norma internacional.
4. Y las demás previstas en la Constitución
Por último, mencionar el artículo 28 de la LOTC:
Uno. Para apreciar la conformidad o disconformidad con la Constitución de una Ley,
disposición o acto con fuerza de Ley del Estado o de las Comunidades Autónomas, el
Tribunal considerará, además de los preceptos constitucionales, las Leyes que, dentro del
marco constitucional, se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y las
diferentes Comunidades Autónomas o para regular o armonizar el ejercicio de las
competencias de éstas.
Este articulo establece que hay que se deberá tenerse en cuenta también los Estatutos
de Autonomía, Leyes Orgánicas y demás leyes dictadas en desarrollo de la Constitución,
esto es lo que se denomina el bloque de constitucionalidad.
Otras materias que determina la CE que sean reguladas por Ley Orgánica son: LOTC,
LOPJ, Defensor del pueblo, Consejo de Estado, Tribunal de Cuentas, es decir, las
referentes a los órganos constitucionales.
¿Cuales son los órganos constitucionales y porque los son?
La doctrina determina que son aquellos que aparece, en la CE, su régimen,
funcionamiento y funciones, la organización.
Nos pone un ejemplo, el caso del Delegado de Gobierno, esté aunque esta mencionado
en la CE en el articulo 154, no es un órgano constitucional porque no viene su
regulación fundamental en ella.
5. Leyes orgánicas que establece la Constitución fuera del artículo 81 CE
a) Leyes de Transferencia o delegación
Las leyes llamadas de transferencia o delegación suponen una ampliación de ámbito de
competencia de las CCAA.
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9. De acuerdo con el artículo 150.2 CE que las regulas: “El Estado podrá transferir o
delegar a las CCAA, mediante Ley Orgánica, facultades correspondientes a materias de
titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o
delegación”.
En cuanto a los términos “transferir” o “delegar” en este caso son lo mismo, aunque
veremos al estudiar la Ley 30/1992 que tienen matices.
El término contrario al de transferir o delegar, es avocar.
“Facultades correspondientes a materias de Titularidad Estatal”
El Art. 149 CE establece las materias de competencia exclusiva del Estado, y lo que nos
planteamos, es si cabe la transferencia por delegación parcial. La respuesta es
afirmativa.
Por ejemplo, el caso de Extranjería se puede optar por transferirlo todo o parcialmente,
pudiendo tener las CCAA facultades determinadas como facultad en fronteras
¿Cuándo no se puede transferir?
Cuando existe una igualdad esencial.
Por ejemplo, el caso de Defensa Nacional igualdad para todas las personas.
“Por su propia naturaleza susceptible de transferencia o delegación”
En este supuesto hay que ver si una materia puede transferirse sin que dañe a los
derechos fundamentales y libertades públicas o siempre que lo permita el interés
general.
Por ejemplo, legislación sanitaria
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Se ha puesto a mencionar lo siguiente:
Ocupación: la pesca y la caza son formas originarias de adquirir la propiedad. ¿Se puede
OCUPAR un bien inmueble? No. Es posesión del Estado. No se puede adquirir por
ocupación, si por usucapio.
Forma originaria: que no tiene titularidad anterior: objetos abandonados, tesoro oculto,
caza, pesca.
Derecho propiedad privada (Art 33 CE). No es un Derecho Fundamental. Es un derecho
individual de los ciudadanos.
Mostrenco: edificio abandonado en estado ruinoso. Ley de Mostrenco una de las
primeras leyes del S. XIX de Desamortización.
7-11-2005
Leyes ordinarias
Si recordamos lo dicho con las leyes orgánicas obtenemos que, la relación entre leyes
orgánicas y leyes ordinarias no responde a un criterio jerárquico, sino al principio de
competencia, por lo que, la mayor duda respecto al rango que debe tener una norma se
produce en el caso de materias conexas.
Leyes ordinarias lo que regulan, en primer lugar, es la legislación básica o normas
básicas, podemos citar algunas como:
 articulo 149.1. 11.ª Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases
de la ordenación de crédito, banca y seguros
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10.  articulo 149.1.13.ª Bases y coordinación de la planificación general de la
actividad económica
 articulo 149.1.16. ª Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la
sanidad. Legislación sobre productos farmacéuticos
Concepto de legislación básica o bases
Según la jurisprudencia del TC son aquellas competencias que corresponden en
determinadas materias al Estado, no de forma total y exhaustiva. Encuentran su
justificación en la necesidad de garantizar la igualdad de los ciudadanos y regular
uniformemente en determinados aspectos.
Es decir, la delimitación de lo básico y la legislación de desarrollo es algo complicado,
sobre todo teniendo en cuenta que la “legislación básica” es un concepto jurídico
indeterminado. Además cuando las competencias se reparten entre legislación básica y el
desarrollo legislativo, hay un núcleo privativo del Estado y otro que le es indisponible en
cuanto que pertenece a las CCAA y entre ambos una zona de fluctuación que es
competencia concurrente.
A esta idea está próximo el TC cuando afirma que las CCAA no pueden tener
competencias legislativas “sobre los aspectos esenciales” de esa materia básica pues ello
equivaldría a incidir en el “núcleo” de la misma lo que significa que también dentro de la
materia básica hay aspectos no esenciales.
Una cuestión que se plantea respecto al concepto de legislación básica o base es sobre si
es un concepto formal o material.
Material: Significa que la legislación básica está definida por su contenido con
independencia de lo que la ley diga o su rango.
Por ejemplo, anteriormente la competencia de dictar el tipo de interés era del Banco de
España, hoy es del Banco Europeo.
Lo importante en este caso es que la ley regule la materia básica.
El TC la primera tesis que acoge es como concepto material, sea cual fuere el rango
formal de las normas.
Sin embargo, se vio que esta primera tesis iba contra el principio de legalidad, porque
se plantea el problema de que las CCAA no pueden saber en que materias o parte de esa
legislación pueden entrar o desarrollar o ejecutar dependiendo del caso. Y se plantea el
problema de la delimitación, es decir, hasta donde llega la legislación básica, esto
conlleva inseguridad jurídica.
Ante esta situación el TC dio un giro y paso a adoptar el criterio o concepto formal en
aras de la seguridad jurídica, lo que implica que la legislación que tenga este carácter
debe ser declarado expresamente lo que pueden hacer las CCAA, si corresponde su
desarrollo o sólo ejecución de dicha legislación básica.
Esto no evita que si una CA entiende que una ley básica excede los “limites de lo básico”
pueda ser impugnada ante el TC.
Podemos citar como ejemplo, la Ley 30/92 ya que cuando el Estado dictó esta ley, dictó
un entramado básico de las normas que rigen todas administraciones.
Así todos los ciudadanos reciban el mismo trato de igualdad (legislación básica), y sin
embargo, las CCAA pueden establecer los procedimientos, aunque respetando la base.
Un tema desarrollado por esta ley 30/92 son los órganos colegiados, de los articulo 24 a
27, en estos artículos se regula de forma exhaustiva los miembros, Secretario, Actas
entre otros, y por ello ha sido declarado inconstitucional por la Sentencia 50/99 de 6 de
abril. Esto es, por excederse de lo básico sin permitir su desarrollo posterior por parte de
las CCAA. Los artículos declarados inconstitucionales son: 24, 25.2, 25.3 y 27.
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11. Otro ejemplo que pone es la ley 33/2003 de Patrimonio de las Administraciones, en
cuya disposición final, preceptos que establece que no tienen carácter básico.
*Es importante, por último, no confundir el término de “legislación básica” con el de
“leyes de bases” del articulo 82.2 CE. Este último caso, pertenece a la delegación
legislativa que dan las Cortes Generales al Gobierno la potestad para que haga una
norma con rango de ley.
Artículo 82.2: “La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de
bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o por una ley
ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo”.
b) Leyes marco
Artículo 150.1: “Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir
a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas,
normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley
estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá
la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las
Comunidades Autónomas”.
Se dice Son leyes sui géneris porque no contienen una regulación material que sea
directamente exigible por parte de los ciudadanos, sino que establecen unos principios,
bases y directrices para que las CCAA queden habilitadas, y si lo desean, hagan uso de la
atribución.
La ley marco es una técnica de ampliación de potestades legislativas de las CCAA
en la medida en que, mediante ellas, el Estado habilita a éstas para dictar normas
legislativas en materias que no pertenecen a las CCAA, esto es, de competencia estatal.
La ley marco establece determinados principios, bases o directrices, que han de
ser desarrolladas mediante leyes de las CCAA, sujetándose siempre a este conjunto de
principios, bases o directrices contenidas en la ley estatal.
El problema esencial es ¿qué materias pueden ser objeto de esta delegación?, pues las
Constitución no pone límites al respecto: un límite evidente seria la legislación básica,
según la doctrina, porque no tiene sentido atribuir a una CA la legislación básica al
afectar a todo el territorio nacional.
8-11-2005
Leyes de armonización
De acuerdo con el articulo 150.3 CE: “el Estado podrá dictar leyes que establezcan los
principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA, aun
en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés
general”.
Eran en principio un elemento destinado a consagrar la primacía del interés general del
Estado al de las CCAA. Debido a que es una potestad del Estado para armonizar la
legislación autonómica.
Estas leyes sirven a una unificación de las diversas normativas territoriales
dentro del Estado: cuando las CCAA hagan uso de sus potestades legislativas, cabe la
posibilidad de que los contenidos de las leyes difieran entre sí considerablemente, con
perjuicio para la mínima unidad que exige todo ordenamiento jurídico y el
funcionamiento de un mercado económico unitario.
La única ley que se dicto en ejercicio de esta competencia es la LOAPA (Ley Orgánica de
armonización del Proceso Autonómico).
El TC la declaro inconstitucional porque el Estado tenia un elenco de competencia de
legislación básica en el articulo 149 CE como para armonizar el proceso autonómico sin
necesidad de acudir a la ley de armonización del articulo 150.3 CE. Desde entonces no se
ha dictado ninguna ley más.
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12. Por tanto, decir que es de carácter excepcional, sólo se aplica cuando el Estado no
tiene competencias en el artículo 149 para hacerlo.
Leyes ordinarias que están fuera de la estructura territorial del Estado
a) Leyes de bases o autorización a que se refiere el articulo 82.2 CE
Es una transferencia de la potestad legislativa que en favor de la Administración hace el
Poder Legislativo, de manera que aquélla pueda participar en la ordenación jurídica de la
sociedad. Ahora bien, teniendo en cuenta que se trata de una “transferencia de ejercicio”
pero no de “titularidad”.
Esto es, la delegación que las Cortes Generales dan al Gobierno para que dicte normas
con rango de ley.
Y no tiene efectos directos para los ciudadanos.
*No tiene nada que ver con la legislación básica
Una cuestión que se plantea es ¿Qué pasa si el gobierno se excede de los límites de la
delegación?
El Gobierno puede dictar una norma con rango de ley si está dentro de lo establecido por
la ley de bases (principio intra vires). Y si se excede, esa parte es un reglamento.
Por tanto:
 si va más allá de la delegación se impugna el reglamento ante el contencioso
 si está dentro de la delegación, la posibilidad es impugnar sólo ante el TC porque
se trata de una ley.
Ley de Fondo de Compensación interterritorial
Articulo 158.2 CE: “Con el fin de corregir desequilibrios económicos
interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad se constituirá un Fondo
de Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán
distribuidos por las Cortes Generales entre las CCAA y provincias, en su caso.”
Este articulo esta relacionado con el articulo 74.2: “Las decisiones de las Cortes
Generales previstas en los artículos 94, 145.2 y 158.2, se adoptarán por mayoría
de cada una de las Cámaras. En el primer caso, el procedimiento se iniciará por el
Congreso, y en los otros dos, por el Senado”.
Por tanto, debe iniciar el proceso el Senado en este caso, no siendo válido que lo haga el
Congreso de los Diputados. Esto es algo contradictorio con el bicameralismo propio de
nuestro sistema según el cual el Congreso tiene más fuerza y competencias que el
Senado.
Ley de Presupuestos Generales del Estado
Esta regulado en el articulo 134 CE.
Es una ley especial porque las competencias de las Cortes se ve reducida según el
apartado 1: “Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del
Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación”.
Otra característica es que tiene mayor celeridad que el procedimiento normal.
A lo largo de su tramitación no cabe la introducción de enmiendas que supongan un
aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios (apartado 6).
Y como contrapartida tampoco puede la ley de PGE crear tributos aunque si puede
modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva lo prevea (apartado 7), como la ley de
tasas por uso del dominio radioeléctrico. Lo que no puede hacer es crear un tributo “ex
novo”.
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13. Los PGE pasan por el Parlamento porque se debe a un principio “no puede haber
imposición sino hay antes un procedimiento parlamentario”.
El gran problema que se plantea es que dada su especialidad podían incluir preceptos
que no estuvieran directamente relacionados con la presupuestación.
En principio el TC estableció que sólo puede tener cabida preceptos relativos a materias
que si tengan relación directa con los presupuestos.
El Gobierno no hizo caso e introdujo en las llamadas “Leyes de acompañamiento” todo
tipo de modificaciones de leyes y disposiciones. Actualmente la ley de acompañamiento
ha desaparecido.
En un futuro si el TC declarará inconstitucional todas esas leyes habría que tramitar
muchos procedimientos legislativos de urgencia para adaptar la legislación, sobre todo en
leyes administrativas.
9-11-2005
Es fiesta la Almudena
14-11-2005
Legislación emanada del Gobierno
En el siglo XIX se entabló un debate sobre la jerarquía de la ley o los reglamentos debido
a la legitimación de los gobiernos de la época frente a las Cortes, esto se fue superando
hacia finales de ese siglo y definitivamente a principios del XX.
Reales Decretos Legislativos
Son las disposiciones del gobierno, en función de una norma habilitante que emana de
las Cortes Generales, que es la legislación delegada pudiendo ser ley ordinaria o ley de
Bases, y habilita al Gobierno para dictar normas con rango de ley.
La legislación delegada está contemplada en los artículos 82 a 85 de la Constitución:
Artículo 82
1. Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con
rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo anterior.
2. La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto
sea la formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir
varios textos legales en uno solo.
3. La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para
materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota
por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma
correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo
indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio
Gobierno.
4. Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación
legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio.
5. La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se
refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación
de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales
que han de ser refundidos.
6. Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán
establecer en cada caso fórmulas adicionales de control.
Artículo 83
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14. Las leyes de bases no podrán en ningún caso:
a) Autorizar la modificación de la propia ley de bases.
b) Facultar para dictar normas con carácter retroactivo.
Artículo 84
Cuando una proposición de ley o una enmienda fuere contraria a una delegación legislativa
en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. En tal supuesto, podrá
presentarse una proposición de ley para la derogación total o parcial de la ley de
delegación.
Artículo 85
Las disposiciones del Gobierno que contengan legislación delegada recibirán el título de
Decretos Legislativos.
Todos ellos están inspirados por la idea de tratar de evitar que a través de la Legislación
Delegada la mayoría parlamentaria (es decir el Gobierno) pueda obligar a las Cortes
Generales a abdicar de sus poderes legislativos concediendo al Gobierno “un cheque en
blanco” sobre cualquier materia.
Las dos limitaciones impuestas, contenidas en los artículos anteriores, son:
 Que la delegación se otorgue para materias concretas
 Que no puedan entrar en materias reservadas a LO (Derechos y libertades,
Estatutos de Autonomía, Régimen general electoral, y las contempladas por la
CE).
En cuanto a que se trate de materias concretas, tiene como finalidad evitar que sea un
cheque en blanco al gobierno para que pueda legislar libremente.
En cuanto a que no afecte a materias reservadas a Ley Orgánica, porque ésta exige una
mayoría cualificada, que es la mayoría absoluta, asegurándose el consenso.
En cuanto a la expresión “materia concreta” ha sido interpretada de forma amplia por
el TC (Ej. RD legislativo 1091/88 que habilita al gobierno al desarrollo de la ley general
presupuestaria: Como se elabora, como se ejecuta y el control. El TC entendió que era
suficientemente concreto.
En cuanto a la legislación delegada, puede habilitar al Gobierno para refundir una
materia en un solo texto normativo, o bien para regular, aclara o armonizar distintos
textos legales, según de que trate de Textos refundidos (que proceden de ley ordinaria) o
textos articulados (que proceden de una Ley de Bases) respectivamente.
La opinión de la doctrina respecto a los Textos refundidos, entiende que las facultades
que se conceden al Gobierno son menores, porque lo que se está solicitando es una mera
constatación de vigencia de distintos textos dispersos que se unifican (Texto refundido
2/2000 del 16 de junio).
Mientras que en los textos articulados se trata de aclarar y armonizar, y puede ser que
haya legislación dispersa que, incluso, pueda ser contradictoria. En este caso, de aclarar
y armonizar, se concede al Gobierno más poder, porque se le permite hacer aclaraciones
sobre normas.
Limites
 En primer lugar, la ley que autoriza la delegación de las Cortes Generales impone
restricciones de carácter formal y de carácter temporal en el articulo 82.3 CE.
Ya que establece “La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma
expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio...”.
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15. Este carácter temporal ha dado lugar a polémicas sobre cual es el plazo. La doctrina
entiende que el plazo máximo es el de la legislatura (acaba con las legislatura de las
Cortes).
En este sentido se abre debate en clase sobre la no coincidencia del las Cortes con la
del Gobierno, pues estas son disueltas antes que el gobierno. Esto se aclara en la Ley
del Gobierno de 50/1997 de 27 de noviembre, que dice que todas las delegaciones
legislativas cesan con la disolución de las Cortes Generales, en el articulo 21.6.
 En segundo lugar, existe la prohibición de la subdelegación. El gobierno no
puede subdelegar el desarrollo de lo delegado. De conformidad con el articulo 82.3:
“Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio
Gobierno”.
 En tercer lugar, la ley delegante de las Cortes no puede autorizar su propia
modificación por parte de Gobierno.
Así lo establece el artículo 83:
“Las leyes de bases no podrán en ningún caso:
a) Autorizar la modificación de la propia ley de bases.
b) Facultar para dictar normas con carácter retroactivo”.
 En cuarto lugar, el Gobierno no puede dictar disposiciones de carácter
retroactivo.
De conformidad con el artículo 9.3 CE:
“... irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos
individuales...”.
Así como, el principio en materia penal del artículo 25.1 CE:
“Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de
producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación
vigente en aquél momento”.
15-11-2005
Control jurisdiccional de los Decretos Legislativos
*hay que recordar lo que se dijo anteriormente sobre los conceptos “intra vires” y “ultra
vires”.
 Ultra vires: La parte del Decreto Legislativo que no se ajusta a la habilitación
delegada, que la excede.
 Intra vires: Parte del Decreto que está dentro de la habilitación delegada.
La parte que está fuera tienen consideración de reglamento, y por lo tanto corresponde
su conocimiento a la Sala Tercera del Tribunal Supremo que es el Contencioso
Administrativo. En cuanto a la parte “intra vires”, que está dentro de la habilitación, tiene
el rango de Ley, por lo que solamente podrá corresponder al TC.
Un último aspecto a destacar es la incidencia que puede tener una proposición o
enmienda por las Cortes Generales que sea contraria a la delegación. En este supuesto,
el Gobierno que está apoderado para el desarrollo del Decreto Legislativo, lo está
también para oponerse a la tramitación de esa proposición de ley y lo único que podrán
hacer las Cortes Generales es derogar la ley de delegación (lo que sería equivalente a la
revocación de un mandato). De acuerdo con el artículo 84:
“Cuando una proposición de ley o una enmienda fuere contraria a una delegación
legislativa en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. En
tal supuesto, podrá presentarse una proposición de ley para la derogación total o
parcial de la ley de delegación”.
Decretos-Leyes
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16. Están regulados por el artículo 86 de la CE:
“1. En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones
legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar
al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y
libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades
Autónomas ni al Derecho electoral general.
2. Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de
totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el
plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse
expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el
reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario.
3. Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como
proyectos de ley por el procedimiento de urgencia”.
Reconocen al Gobierno la capacidad de dictar normas con rango de ley en casos de
circunstancias excepcionales, como dice el apartado 1 de dicho articulo: “En caso de
extraordinaria y urgente necesidad”.
En términos jurídicos, es un concepto jurídico indeterminado, lo mismo que el
concepto de un buen padre de familia en el caso del derecho civil. El problema de los
fundamentos jurídicos indeterminados es cómo controlarlos por los tribunales.
En este sentido, la doctrina alemana ha definido lo que llama BEGRIFHIFL, queriendo
decir que puede evaluarse si existe o no dentro de una zona de cierta probabilidad, no de
certeza.
Limite casual
 El control corresponde al Tribunal Constitucional; él cual, en este sentido, no
ha tomado una posición clara, sino que considera que el Gobierno tiene un margen
tan amplio, que es él mismo quien decide cuando se trata de una situación
extraordinaria y urgente.
De hecho solamente una vez ha negado tal posibilidad al gobierno, se trataba de un
Decreto Ley para una materia que, previamente, había sido congelado su rango de
ley y se había establecido un periodo indeterminado para su desarrollo, y
precisamente por entender el TC que, al no tener un limite el tiempo, no sería tan
urgente.
Limites materiales
Hay materias que están excluidas de poder ser reguladas por Decreto- ley y estas son:
 Instituciones básicas del Estado
 Derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Titulo I
 Régimen de las CCAA
 Derecho Electoral General
 y las materias reservadas a Ley Orgánica
Todo ello conforme a lo establecido en el artículo 86.1 CE: “no podrán afectar al
ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los
ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho
electoral general”.
16-11-2005
Derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Titulo I
El Real Decreto-Ley no puede afectar al Titulo I de derechos y deberes fundamentales.
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17. Como vemos es un límite más amplio que el que se refiere a Ley Orgánica ya que estos
artículos son sólo del 15 al 29. Mientras los artículos del Decreto- Ley son todos los
relativos al Titulo I.
Pero para que los Decretos-Leyes puedan regular algo, el TC ha interpretado que sólo
debe evitarse cuando afecte a la regulación básica y aspectos esenciales.
De forma que si podrá afectar a circunstancias incidentales o no esenciales. Por ejemplo,
podría regular los derechos del capitulo III del Titulo I, que no son derechos
fundamentales, pero solo las cuestiones incidentales.
Régimen Electoral General
La doctrina entiende que es la misma que la reserva a Ley Orgánica, esto es, como la
materia esta reservada a Ley Orgánica no cabe regulación a través de otra norma, y por
tanto, tampoco a través de Decreto- Ley.
En materia de propiedad
Nos manda leer la Sentencia sobre el caso Rumasa del TC con respecto a un Decreto-
Ley.
Limites procesales
A ello se refiere el artículo 86 en sus apartados 2 y 3:
“2. Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de
totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el
plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse
expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el
reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario.
3. Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como
proyectos de ley por el procedimiento de urgencia”.
Hay dos procedimientos diferentes:
 El debate y votación de totalidad mediante los cuales el Congreso habrá de
pronunciarse expresamente sobre su convalidación o derogación en bloque en el
plazo de 30 días siguientes a su promulgación.
La doctrina entiende que el Decreto- Ley desde que nace hasta que se convalida está
sujeto a una condición resolutoria (es decir, tiene carácter provisional),
constituyéndose si se aprueba en una norma con rango de ley.
Si lo declaran nulo, los efectos producidos durante su vigencia son válidos, pero
desde ese momento deja de estar en vigor, y por tanto, no produce efectos.
 O bien la tramitación del mismo, durante dicho plazo, como proyecto de Ley por
el procedimiento de urgencia.
Para tramitarlo por el procedimiento de urgencia tiene que ser convalidado
previamente por el Congreso y el plazo sigue siendo de 30 días.
Y, por último, otro supuesto: en caso de que el Decreto-ley esté viciado, pero es
convalidado por el Congreso de los Diputados; en este caso el TC entiende que se han
subsanado los defectos de que adolecía.
*hay que recalcar que es al Congreso de los Diputados sólo y no a las dos Cámaras al
que corresponde esta revisión parlamentaria del Decreto-Ley.
Otro supuesto
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18. Si en el plazo de 30 días el Congreso no llega adoptar formalmente decisión alguna, los
Decretos-Leyes perderán en tal caso toda eficacia
21-11-2005
Tema 4: El Ordenamiento jurídico de las CCAA
Los Estatutos de Autonomía
Las CC.AA son aquellos entes políticos de primera significación que participan según
García de Enterría de la voluntad superior del Estado, a diferencia de los entes locales
que están dotados con poderes y responsabilidades meramente administrativas.
Dentro del OJ de las CC.AA, nos encontramos en su cúspide la CE, y luego los Estatutos
de Autonomía (Art. 147.1,2. CE), siendo éstos una norma perfectamente integrada en el
OJ.
En principio estaba previsto que los Estatutos de Autonomía tuviesen dos velocidades,
pero la diferencia ha sido mínima ya que todas han asumido el mismo papel
competencial.
*Son tres elementos con que la Constitución caracteriza a los Estatutos de Autonomía:
a) Son Leyes Orgánicas, según establece el articulo 81 CE
b) Son la norma institucional básica de cada CA
c) Forman parte integrante del ordenamiento jurídico del Estado.
Creación de los Estatutos
1979 Nacen los Estatutos del País Vasco y Cataluña.
1981 Estatutos de Andalucía y Galicia
Y del 1981 al 1983, el resto de estatutos, a excepción de Ceuta y Melilla que no son
CC.AA.
A ésta tanda de aprobaciones se une durante 1992, 1994, 1996 y 1999 otra tanda, hasta
legar al día de hoy.
La naturaleza jurídica de los estatutos de Autonomía
Tienen rango de LO pero según Muñoz Machado, aunque formalmente son LO la CE
admite diversas variantes puesto que permite tanto Estatutos aprobados sin intervención
territorial ninguna, hasta aquellos en los que se requiere una decisión autonómica
especialmente intensa en la población del territorio afectado.
Hasta este punto es así, que Muñoz Machado considera que Estatuto de Autonomía desde
un punto de vista sustantivo o material...................................... mientras que en un
sentido formal es la LO la que le da fuerza de obligar y valor como norma estatal. Esta
diferencia viene aparejada a la dualidad de que el estatuto es norma de las CC.AA dado
el sistema de iniciativa y aprobación que prevé la propia CE.
El Estatuto de Autonomía asimismo forma parte del bloque de constitucionalidad
(Art.28.2)2
22-11-2005
2
La norma estatal no es jerárquicamente superior a una autonómica, sino que están unidas por el principio de
competencia y no por el principio de jerarquía.
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19. El Estatuto de Autonomía es una norma autonómica, material y LO, lo que le hace valer
como norma jurídica. Requiere una implicación de los habitantes de la comunidad para
que apruebe.
Falta legitimidad de los órganos autonómicos de para interponer recurso de
inconstitucionalidad contra leyes de la CCAA. El Gobierno central si puede interponer
recursos recurso contra las normas del parlamento autonómico, solo el gobierno.
Con respecto a los estatutos de primera velocidad, la doctrina ha destacado el carácter
paccionado de la norma estatutaria, y esto se ha completado con la LO de
Amejoramiento del Régimen foral de Navarra que accedió a la autonomía en virtud de la
disposición adicional 1ª de la CE. Esta disposición reconoce Derechos históricos, aunque
hay quien dice que es un pacto foral.
En el País Vasco también hay territorios forales (Álava, Guipúzcoa y Vizcaya), solo que no
es a nivel de la comunidad vasca, sino a nivel de las provincias por lo que esta
comunidad no pudo acceder a la autonomía en base a la disposición mencionada de la
CE.
Los Fueros de las 3 provincias vascas surgen con Felipe V quien aporta su modelo
centralizado de Versalles. Con los Austrias los Consejos de Estado.
En la Guerra de sucesión, Felipe V se carga todo el Derecho público (Decretos de Nueva
Planta) salvo los territorios que le habían apoyado las 3 provincias vascas y Navarra.
Los Derechos históricos están reconocidos en la CE para determinados territorios.
HACE UN INTROMISIÓN EN LA HISTORIA PARA RECORDAR DE DONDE VIENEN LOS
DERECHOS HISTÓRICOS, CONCRETAMENTE EL DE NAVARRA Y PAIS VASCO VIENEN DE
LAS CARTAS PUEBLAS MEDIANTE LOS DECRETOS DE NUEVA PLANTA DE FELIPE V
CONCEDIÓ COMO FAVOR AL APOYO RECIBIDO EN LA GUERRA DE SUCESIÓN POR ESTA
COMUNIDAD ELIMINANDO LOS DEMÁS DERECHOS PÚBLICOS DE LOS DEMÁS REINOS
POR HABERSE OPUESTO A ÉL....
COMO HISTORIA, TAMBIEN APROVECHA A MENCIONAR QUE EL CONCEPTO CONSEJO DE
ESTADO ES UN REMINISCENCIA DE LOS AUSTRIAS, PREVIO A FELIPE V.
23-11-2005
Por tanto, las CCAA también pueden dictar decretos-legislativos y Decretos-leyes cuando
lo tienen previsto en su Estatuto.
EL TEMA V SE LO SALTA
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20. Tema 6
Los reglamentos
Dentro de las normas escritas lo siguiente son los reglamentos que es una norma
subordinada a la ley pero que en materia de Derecho administrativo es la más
importante y típica.
El reglamento se puede definir como toda norma escrita dictada por la Administración en
ejercicio de una potestad específica y subordinada a la ley.
Hay dos Teorias acerca de la diferencia entre reglamento (norma) y acto administrativo y
estas son:
Para Garcia Enterria el reglamento es distinto del acto, mientras para Garrido Falla un
reglamento es un acto administrativo especial.
Y fue confirmado por la Ley 30/92 que diferencia entre actos y reglamento como decía el
autor mencionado anteriormente.
Según Zanobini el acto es expresión de juicio, conocimiento, voluntad o deseo
manifestado por una A. P. en ejercicio de potestades administrativas, distinta de la
potestad reglamentaria añade Garcia de Enterria.
 manifestación del juicio seria cuando la administración emite un dictamen como el
Consejo de Estado, esto es, emite un juicio de valor sobre algo, es una función
consultiva.
 Expresión de conocimiento cuando emite certificados como cuando terminas la
licenciatura de derecho.
 Expresión de voluntad o deseo: cuando dice que es deseable que la policía se
conciencia, o la ciudadanía, también es conceder una licencia, de multar, estos
son actos de voluntad. El 99 % de los actos son de voluntad.
*esto lo explicará cuando lleguemos al acto administrativo
28-11-2005
El reglamento es la norma más característica del ordenamiento jurídico administrativo,
puede ser que cualitativamente no sea la más importante porque es la ley, pero
cuantitativamente y por razón del órgano que la dicta que es la Administración.
El origen de la potestad reglamentaria
En la Edad Contemporánea el fundamento del reglamento son un debate filosófico entre
la importancia que hubiera que darse al poder legislativo con respecto al poder ejecutivo.
Francia
Montesquiau: “el juez no es más que quien dice las palabras de la ley”, separación de los
poderes absoluta. la desconfianza viene porque los poderes habían sido nombrados
normalmente por el rey.
Esta teoría de radicalismo democrático cede a una tesis más pragmática que dice que
tiene que admitir que la administración dicte normas aunque sean inferiores en rango a
la ley, y los ayuntamientos empiezan a dictar normas de policía.
Jordana de Pozas, un administrativista, hizo una distinción de normas:
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21.  Servicio Público: son aquellas actividades de carácter esencial que el Estado
tiene que prestar a los ciudadanos, como sanidad y educación.
 La actividad de Fomento: es aquélla que facilita el desarrollo económico, como
carreteras, aguas, luz.
 Actividad de Policía: es aquélla que vela por que se cumpla la normativa de
derecho administrativo.
La primera quiebra se da en los reglamentos de policía. Esta esfera de potestades
reglamentarias se va aplicando y alcanza su máximo con la restauración
borbónica.
En Francia se mantiene la reserva reglamentaria, es decir, hay materias reservadas al
reglamento, lo que aquí en España no es posible.
Alemania
También se producen estos abatares entre el principio monárquico y democrático sin bien
muy pronto se llegó a la solución de un ámbito expreso de reserva de ley representado
por el binomio: propiedad-libertad. Esto conlleva, todo lo que afecte a la propiedad o
libertad de los ciudadanos tiene que estar regulado por ley.
De ahí una expresión: los reglamentos jurídicos, todo reglamento era aquél habilitado
por una ley habilitado para entrar en el binomio y a los demás se les llama reglamentos
organizativos porque se refería sólo a la administración.
La doctrina alemana entendía que ahí estaba la materia concreta de la administración.
España
Desde las Cortes de Cádiz se reconoce una potestad reglamentaria en favor de la
Administración.
Fundamentos de la potestad reglamentaria
1. Tesis de la Delegación del poder legislativo
De origen anglosajón porque en estos países el monopolio normativo “ad initio” (en un
primer momento) corresponde al poder legislativo y por lo tanto, la administración no
tiene más potestad normativa que la que le delegan las leyes.
2. Tesis del poder propio o inherente de la administración
Se basa en una tesis de un alemán llamado Gneist que dice que si la administración
tiene la facultad para prohibir u ordenar caso por caso, entonces también tiene la
facultad de dar estas órdenes de forma general, es decir, mediante una disposición que
regule todos los casos semejantes para el futuro.
Gneist entendía que el ámbito propio del reglamento era el de la discrecionalidad
administrativa y que el hecho de dictar normas generales, en realidad era una forma de
autolimitarse la propia Administración y de dar seguridad jurídica a los ciudadanos
porque la administración se vinculaba de cara al futuro en virtud de su norma, dado el
principio de inderogabilidad singular de las disposiciones generales.
La Administración en nuestro sistema continental actúa en favor del interés general y lo
hace en virtud de potestades que pueden ser regladas (cuando todos sus elementos
están regulados por una norma jurídica) y discrecionales (cuando se concede cierto
campo de decisión pero esto no es arbitrariedad).
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22. Por ejemplo, la jubilación de un funcionario es una potestad totalmente reglada, mientras
que la adjudicación de un contrato complejo hay discrecionalidad en la habilidad técnica,
no todos los elementos de la potestad están regulados.
La administración en cada acto que ejercita la potestad discrecional puede generar un
trato distinto.
También destacar la inderogabilidad singular de los actos: un acto administrativo no
puede derogar una disposición general aunque sea de un órgano superior a la dictada por
disposición general. Lo hace con beneficio de la sociedad.
Hay una serie de críticas al respecto:
1. que hay muchos órganos que teniendo potestades discrecionales no ejercitan la
reglamentaria
2. que hay muchos reglamentos que no se ejercitan en el ámbito discrecional sino
materias regladas.
12-12-2005
3. Tesis de la fundamentación constitucional de la potestad reglamentaria
Se refiere a la opinión clásica de Zanobini, defendida también por Garcia de Enterría, en
virtud de la cual la Administración no puede disfrutar sino de aquellas potestades que le
han sido concedidas especialmente por la ley; la administración, por tanto, precisa de
habilitación a los efectos de ejercitar potestades, y entre éstas, la reglamentaria.
Como dicen los autores citados, si la Administración detenta un poder reglamentario
independiente es porque se lo ha otorgado la Constitución.
De este modo en España, la potestad reglamentaria está consagrada en el artículo 97 CE.
El fundamento de la potestad reglamentaria hay que verlo, pues en la habilitación legal,
que tiene su máxima expresión en la Ley Constitucional.
El principio de legalidad que rige toda la actividad de la Administración exige que el OJ, y
por tanto, la CE como norma con rango máximo, otorgue expresamente a la
Administración la facultad de dictar normas.
--------------
Recuerda la definición de reglamento:
La definición de acto administrativo que más acogida ha tenido en nuestra doctrina se
debe a ZANOBINI: "Es acto administrativo cualquier declaración de voluntad, de deseo,
de conocimiento o de juicio realizada por un órgano de la Administración pública en el
ejercicio de una potestad administrativa".
Esta definición es recogida en España, con ligeras variantes, por GARRIDO FALLA,
GARCÍA DE ENTERRÍA, SANTAMARÍA PASTOR y otros autores.
El concepto de acto administrativo dado por ZANOBINI es un concepto amplio, que
alcanza también a los reglamentos dictados por la Administración (actos de contenido
normativo). Ahora bien, los reglamentos deben quedar fuera de la definición de acto
administrativo en sentido estricto dado que, mientras los reglamentos integran el
ordenamiento jurídico, los actos administrativos no. Los actos administrativos son
aplicación del ordenamiento. Esto lleva a que el régimen jurídico de los actos y los
reglamentos sea diferente.
------------------
Carácter del reglamento como norma jurídica
Diferencia entre reglamento y acto, recuerda el debate entre García de Enterria y
Garrido Falla, es un debate doctrinal, el cual se resuelve a favor de G. De Enterria, y así
lo recoge la Ley 30/92 que distingue claramente entre acto y reglamento. Algunas de las
diferencias entre uno y otro:
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23.  Los reglamentos son libremente modificables, mientras que la renovación de
actos declarativos de derechos están sometidos a límites.
 La ilegalidad de un reglamento supone su nulidad de pleno derecho, mientras que
la regla general para los actos es la anulabilidad.
La diferencia es que la Anulabilidad es coyuntural, subsanable y su efecto es ex
nunc (desde ahora) y la nulidad tiene un efecto ex tunc (desde siempre).
 Los actos son recurribles en vía administrativa, los reglamentos no.
La realidad es más compleja, el debate teórico es que los reglamentos tienen carácter
general, y esta es la característica de toda norma jurídica, mientras que los actos están
destinados a uno o un grupo de personas y se agotan en si mismos.
¿Qué pasa con los actos dirigidos a una pluralidad de sujetos, no concretable?
Por ejemplo, las subvenciones u oposiciones.
1. Criterio de Generalidad
Esta fue la tesis de los actos generales de Garrido Falla rebatido por García de
Enterría, que los denominó “acto plúrimo” que va dirigido a “n” personas.
2. Criterio abstracto
Se revela por algunas de las definiciones de la generalidad, no se trata de ver la
generalidad de los sujetos, sino la abstracción de los supuestos que regula.
3. Criterio de combinación
a) General abstracto
b) General concreto
c) Especial abstracto
d) Espacial concreto
a) General abstracto no hay duda es reglamento
d) Especial concreto no hay duda es acto
Zonas grises:
a) General concreto: número general de destinatarios y contenido
concreto
b) Especial abstracto. Destinatario concreto, regulación abstracta
13-12-2005
Reglamentos y disposiciones administrativas de carácter interno
En ocasiones, de la Administración emanan disposiciones dictadas por órganos
administrativos superiores que tienen por fin dirigir la actividad de los órganos inferiores
y funcionarios subordinados, a las que la ley 30/92 llama instrucciones y órdenes de
servicio, que en ningún caso tiene la consideración de reglamentos.
Estas responden a una potestad distinta de la reglamentaria, que es la potestad de
autoorganización y que se basa en el principio de jerarquía y pueden tener un
contenido de lo más variado.
Según la doctrina, no estamos por lo tanto ante fuentes del Derecho, no pueden producir
efectos ad extra (a fuera). Pero en la realidad, funcionan como auténticos reglamentos,
o van más allá, pues es como se manifiesta la Administración. (No son reglamentos).
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24. Alcance de los reglamentos
Sí son normas jurídicas, a diferencia de los actos que viven al amparo del ordenamiento
jurídico, pero no forman parte.
Los reglamentos tienen eficacia normativa general derivada:
De acuerdo con el articulo 9.1 CE “Los ciudadanos y los poderes públicos están
sometidos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”, luego todos, están
sometidos a los reglamentos.
La administración se supedita a la ley, luego también a los reglamentos.
Junto a esta eficacia normativa general, hay se encuentra una eficacia especial con
respecto a la Administración, esta es la inderogabilidad singular la cual significa que la
administración no puede dictar actos singulares que tiendan a derogar lo dispuesto en un
reglamento, ni siquiera un órgano superior. Art. 52.2. Ley 30/92:
Artículo 52. Publicidad e inderogabilidad singular.
1. Para que produzcan efectos jurídicos las disposiciones administrativas habrán de publicarse en el
Diario oficial que corresponda.
2. Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una
disposición de carácter general, aunque aquéllas tengan igual o superior rango a éstas.
¿Cuál es el fundamento de esta regla?
Según esto, la autoridad que ha dictado un Reglamento y que, por lo tanto, podría
igualmente derogarlo, no puede mediante un acto singular, excepcionar par un caso
concreto la aplicación del Reglamento, a menos que, este mismo autorice la excepción o
dispensa. Así se rompe con el principio de “quien puede lo más puede lo menos”.
Sin embargo, si se observa con atención el contenido del precepto transcrito, se notará
que la prohibición contenida en el mismo va aún más allá, puesto que tal prohibición
alcanza no sólo a la autoridad autora de la norma, sino a cualquier otra, incluso de
superior jerarquía.
Así, el Consejo de Ministros, por ejemplo, no puede dispensar válidamente a una persona
mediante un Decreto del puntual cumplimiento de un requisito o de una obligación
impuesta a la misma por una simple Orden ministerial (aunque aquéllas tengan igual o
superior rango a éstas).
Por tanto, el articulo 52.2 LRJPAC establece un principio incondicionado de
inderogabilidad singular de los Reglamentos, que constituye, más que un verdadero
límite a la potestad reglamentaria de la Administración, una regla en orden a la
aplicación de las normas reglamentarias.
En todos estos supuestos hay una prohibición categórica de dispensación o derogación
para un caso singular de lo establecido por una norma con carácter general ¿A qué se
debe esta prohibición que parece contrariar el principio de que quien puede lo más puede
lo menos?
La respuesta son varias:
a) nuestra antigua jurisprudencia contencioso-administrativa había reconocido ya la
regla de la inderogabilidad singular de los Reglamentos en base al principio de
respeto a los derechos adquiridos.
Esta explicación es válida, pero resulta incompleta, ya que el temor mayor frente
a las dispensas singulares se encuentra en la posibilidad de que determinados
particulares encuentren excesivas facilidades por parte de las AAPP que estuvieran
dispuestas a derogar en beneficio de ellos los trámites y regulaciones que se
exigen con carácter generala todos los ciudadanos. Y es ésto lo que se trata de
evitar: situaciones injustificadas de favor en beneficio de personas determinadas.
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25. b) Se ha intentado también explicar la regla de la inderogabilidad singular de los
Reglamentos acudiendo a argumentos políticos infraestructurales, considerándola
como un correlato del principio de igualdad.
Sin embargo, tampoco esta explicación es satisfactoria totalmente, ya que la regla
en cuestión no prohíbe sin más el trato desigual, sino sólo la dispensa singular de
un Reglamento cuando este mismo no la prevé. Esto es, un Reglamento puede
prever la posibilidad de conceder en ciertos casos una dispensa (escolaridad por
ejemplo) y esto no lo prohíbe la regla, aunque el otorgamiento de la dispensa
prevista suponga, en principio una desigualdad de trato. Lo que condena, no es la
desigualdad de trato, ya que lo habrá si las circunstancias son objetivamente
distintas, sino las “discriminaciones” o distinciones arbitrarias.
c) La explicación más correcta se encuentra en el principio de legalidad de la
Administración. Ésta está sometida a todo el ordenamiento y por lo tanto,
también a sus propios Reglamentos. Función capital del ordenamiento para la
Administración es atribuirla potestades con sus consiguientes limitaciones.
Al estar sometida a sus Reglamentos y éstos no prever la posibilidad de su
dispensa, la llamada derogación singular seria un infracción del Reglamento
mismo.
Es cierto que la administración tiene también atribuido el poder derogatorio del
Reglamento, pero el mismo no puede interpretarse en el sentido de poder
desconocer u olvidarse del Reglamento en los casos concretos.
Competencia para el ejercicio de la potestad reglamentaria
En el ámbito de la administración, la competencia la tiene el gobierno (art. 97 CE), en el
ámbito de las CCAA, los correspondientes consejos de gobierno, y en el ámbito local, le
pleno corporativo. A estos podemos añadir otros órganos a los que se le reconoce: TC,
CGPJ, Banco de España, Comisión de valores, etc.
En segundo lugar, los reglamentos están sujetos al principio de Jerarquía normativa:
 por un lado: los reglamentos dependen jerárquicamente de las leyes y por tanto
de la Constitución, que es la ley fundamental.
 Por otro lado, los reglamentos entre si tiene una jerarquía, de acuerdo con la Ley
del Gobierno 59/1997 de 27 de noviembre según la cual:
1. Los Reales Decretos (del Presidente del Gobierno o Consejo de
Ministros
2. Las Órdenes Ministeriales
Procedimiento de elaboración en el ámbito de a AGE (puede caer en el examen)
Empieza por un proyecto que elabora el centro directivo competente (Ministerio x), al
que se ha de acompañar de una memoria económica con la estimación de los costes de
implantación, e informar de la necesidad y oportunidad del mismo.
En el proceso se tiene que recabar todos los informes y dictámenes previos, y es
preceptivo consultar al Consejo de Estado y cuantos estudios y consultas se estimen
oportunas para garantizar el éxito del reglamento, mas los informes del impacto de su
aplicación.
Si una vez elaborado afecta a derechos o intereses legítimos, se les ha de dar audiencia
bien directamente o bien a través de organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley
que lo representen, siempre que los fines de estas guarden relación directa con el objeto
del reglamento.
Este trámite de audiencia no es necesario si las opiniones de las asociaciones hubieran
sido recaudadas en la fase de estudio.
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26. En ningún caso se dará trámite de audiencia cuando las disposiciones se refieran a
autoridades gubernamentales, disposiciones normativas generales de la administración
del Estado en organizaciones o administraciones dependientes (RENFE). Han de ser
informados por el secretario correspondiente y si afecta a las competencias del Estado
de la CCAA, también hay que informar al ministro de Administraciones Públicas.
14-12-2005
Los reglamentos también han de respetar los principios generales del Derecho y la
función fundamental de estos es informar en la elaboración de los reglamentos (art. 1.3
Cc).
El último limite que tienen los reglamentos es que se prohíbe su retroactividad,
siempre que se trate de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de
derechos individuales y tiene su base o fundamento en el art. 9.3 CE.
La retroactividad produce efectos en hechos acontecidos con anterioridad a su
publicación.
El único supuesto que se permite de retroacción es lo que se denomina “in bonam parte”
cuando es beneficioso para el reo en penal, y en administrativo cuando favorezca en el
procedimiento.
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27. TEMA VII.- CLASES DE REGLAMENTOS.
Los reglamentos y su relación con la Ley.
Los reglamentos han tenido numerosas clasificaciones y la más tradicional es la que
se refiere a los sujetos destinatarios del Reglamento y a los titulares de la potestad
reglamentaria.
En la actualidad, existen tres clases de Administraciones Públicas, que son:
 Estado
 CC.AA.
 Entes Locales.
Por lo que respecta a la Administración General del Estado, la potestad
reglamentaria la ostenta el gobierno (Art. 96 CE)
Esta potestad atribuida al Gobierno queda refrendada por la Ley 50/1997 (Ley del
gobierno), que distingue dos tipos de reglamentos: Reales Decretos y Ordenes
Ministeriales.
Los Reales Decretos corresponden al Consejo de Ministros y las Ordenes
Ministeriales a los titulares de los distintos departamentos, siendo éstos últimos
competentes para regular la normativa interna de cada Ministerio, y si una Ley
expresamente lo prevé, también pueden contener formativa sectorial.
En el ámbito de las CC.AA. la potestad reglamentaria se atribuye al consejo de
Gobierno de cada Comunidad Autónoma, y en el ámbito de los Entes Locales, que
son el Municipio, podemos distinguir los reglamentos orgánicos, que son los que
regulan el funcionamiento del ente local y las Ordenanzas Fiscales, que sirven para
regular las competencias de los Entes.
En el año 2003 hubo una reforma de la Ley de Bases de Régimen Local que
permitió que por vía reglamentaria el Ayuntamiento definiese infracciones en materia
de su competencia.
Aparte de éstos tres entes territoriales, existen otros órganos con potestad
reglamentaria, como el Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder
Judicial, las Cortes Generales, los Reglamentos del Congreso y del Senado, etc, y
que conforman la llamada Administración independiente, junto con otros Órganos
con potestad reglamentaria como el Banco de España, la CNMV, etc
Clasificación de los reglamentos
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28. Los reglamentos han tenido numerosas clasificaciones y la más tradicional es la que se
refiere a los sujetos destinatarios del reglamento y a los titulares de la potestad
reglamentaria.
En la actualidad existen tres clases de Administraciones Públicas que gozan de la
potestad reglamentaria que son:
a) La Administración General del Estado
La potestad reglamentaria, de acuerdo con el artículo 97 de la Constitución la tiene
atribuida el Gobierno y ésto está reiterado en la Ley del Gobierno 50/1997 de 27 de
noviembre, que distingue dos tipos de reglamentos:
 Real Decreto
 Orden Ministerial
Los Reales Decretos corresponden al Consejo de Ministros y las Órdenes Ministeriales a
los titulares de los distintos departamentos. Siendo éstas últimas competentes para
regular la normativa interna de cada ministerio; y si una ley expresamente lo prevé
también pueden contener normativa sectorial, es decir, por lo general nacen
constreñidas porque sólo pueden regular aspectos del Ministerio pero si se les autoriza
pueden entrar a regular un ámbito mayor y pueden afectar a terceros.
Hay que tener claro que no todo Real Decreto ni Orden Ministerial es un reglamento ya
que hay entrar en el contenido de éste y ver si es general, que entonces lo sería, o
concreto como el caso de un indulto que es un acto concreto y por tanto, no un
reglamento.
b) Comunidades Autónomas
La potestad reglamentaria se atribuye al Consejo de Gobierno de la CA.
c) Entes Locales: Municipio
El Ayuntamiento es la base territorial sobre la que se ejercen las potestades.
Podemos distinguir los reglamentos orgánicos y ordenanzas fiscales que sirven para
regular los distintos aspectos relativos con las competencias de los Entes.
Los EELL sólo tienen capacidad reglamentaria y capacidad legislativa por tanto no
pueden tipificar delitos, ni crear tributos, etc.
Y la potestad reglamentaria se atribuye al Pleno de la Corporación.
Tienen potestad reglamentaria los órganos constitucionales como el Tribunal
Constitucional, de Cuentas, etc.
Por último también la tienen algunos órganos que representan a la Administración
institucional como el Banco de España, la CNMV.
Clasificación de los reglamentos en función de su relación con la ley
1. Reglamentos ejecutivos
Se les considera dictado como ejecución de la ley. Sin embargo, éste término ejecutivo
es un término que ha sido criticado porque se entiende como demasiado estricto para
explicar la función que los reglamentos juegan con respecto de la ley y muchos autores
han preferido hablar de complemento o de desarrollo; en este sentido el TC no dice que
el reglamento ejecutivo en tanto complemento indispensable de la ley puede explicitar
reglas que en la ley estén simplemente enunciadas y aclarar conceptos imprecisos.
Por lo tanto, el reglamento puede ir más allá de la mera ejecución de la ley siempre y
cuando sea conforme a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.
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29. La razón de que existan es porque el Parlamento tiene un procedimiento más lento y
más tardío que por vía reglamentaria, por tanto, es un concepto pragmático.
Los reglamentos pueden chocar con el principio de reserva de ley porque son materias
reservadas a la ley. Al respecto tanto la doctrina como el TC han amparado a los
llamados reglamentos ejecutivos siempre y cuando se den tres circunstancias:
a) que la ley ejecutada tenga un mínimo contenido material, es decir, que se ve al
legislador la ocasión de pronunciarse sobre aspectos relevantes de la materia
reservada.
b) La remisión al reglamento hecha por parte de la ley no puede colocar al poder
ejecutivo en la misma posición que el legislador, es decir, el reglamento tiene que
ser dependiente de la ley.
c) El reglamento debe cumplir una función de complemento.
1. Reglamentos independientes
Junto con los reglamentos ejecutivos, están los reglamentos independientes; es el que
dicta la administración sin haber sido expresamente autorizado por una ley y hay que
diferenciarlo de otras dos figuras:
 De la reserva reglamentaria; en nuestro derecho no hay tal reserva, es típica de
Francia.
 De los reglamentos que están habilitados por una ley en blanco, es propio de los
países anglosajones.
En nuestro derecho se admiten los reglamentos independientes sino hay reserva de ley y
no se prohíbe expresamente.
Está basada, en el articulo 97 CE, la admisibilidad jurídica que indica que las
disposiciones reglamentarias sean siempre de acuerdo a la ley pero no exige una
habilitación expresa de una norma con rango legal para que la Administración dicte un
reglamento.
La primacía de la ley puede siempre asegurarse por el principio de congelación de
rango, es decir, cuando una materia se regula por primera vez y se le da rango de ley,
éste se congela y no pueden entrar el reglamento en dicha materia.
19-12-2005
3. Reglamentos de necesidad
Es aquél que se dicta en circunstancias extraordinarias en las que la necesidad de tutelar
un bien jurídicamente protegido prevalece con respecto a las reglas de competencia
normativa de la administración y legítima a que el poder ejecutivo dicte normas.
Esta categoría es una reminiscencia histórica, en la actualidad la facultad que tiene la
administración para dictar este tipo de normas está siempre expresamente prevista en
un ley formal, tal como ocurre por ejemplo con la LO 4/1981 que regula los estados de
alarma, excepción y sitio, que es uno de los supuestos de privación de los derechos
individuales, y también la ley 14 /1986.
Por último, con respecto a estas disposiciones debe acudirse al CC art. 4.2 como regla
general, que sitúa este precepto detrás de la analogía precisamente para evitar ésta en
estas situaciones.
RECORDAR: NO TODOS LOS REGLAMENTOS SON REALES DECRETOS.
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30. Tema 8: Control de los Reglamentos ilegales
Los reglamentos pueden ser ilegales, y existen determinados mecanismos para su
control.
*Los reglamentos ilegales son nulos de pleno derecho, los actos pueden ser nulos o
anulables.
Remite al concepto del Código Civil para Nulidad y Anulabilidad.
NULO:
- Invalidez esencial
- No subsanable
- Imprescriptible
- Produce efectos ex tunc. (Desde nunca)
Anulabilidad
- invalidez adjetiva o accesoria
- Sujetos a plazo (1300 y ss CC)
- De dudoso efecto ex nunc (desde ahora.)
Esto es trasladable al Derecho Administrativo
Los reglamentos no son anulables, son nulos de pleno derecho. Esto es así porque
integra el Ordenamiento Jurídico, y el acto vive al amparo del Reglamento. Es un criterio
de seguridad.
20-12-2005
¿Cuando un Reglamento inflige el OJ?
 Cuando vulnera la Constitución
 Cuando vulnera alguna Ley
 Cuando vulnera materias objeto de reserva de ley o con congelación de rango
 Cuando vulnera disposiciones de otros reglamentos de rango superior
 Cuando establezca retroacción de normas sancionadoras no favorables o
restrictivas de derechos individuales (Garantías 9.3).
Impugnación de Reglamentos ilegales
Hay que olvidarse del Derecho privado, hemos de ir al Derecho Público, el cual está
inspirado en el Derecho francés, en las resoluciones del Consejo de Estado creado por
Napoleón.
La diferencia con el Derecho Privado es que en privado, para poder declarar un derecho,
hemos de ir a un tribunal o Juez (heterocomposición), se transmite la responsabilidad de
decisión a un tercero, el juez.
La administración por el contrario tiene una potestad de autotutela, y por tanto, si que
puede declarar el derecho para situaciones individuales, obligándonos a reaccionar a
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31. nosotros (en el Derecho anglosajón esto no es así, la administración actúa como un
particular).
Por otro lado, además de no poder declarar un derecho un particular, después de la
sentencia, el particular tampoco puede ejecutarla; por el contrario, la administración sí,
debido a la autotutela ejecutiva, incluso puede ejecutarla sin sentencia. Esto es, tiene
potestad para declarar un derecho y para ejecutarlo.
Hay casos en que la Administración puede establecer medidas cautelares (tal es el caso
cuando una empresa de ejecutarse la reclamación puede sufrir perjuicios irreparables,
puede dictar sentencia de paralizar la ejecución hasta que finalice el proceso).
Frente a la autotutela de la administración, existe lo que se llama “vía administrativa”
como parte del procedimiento, consecuencia del privilegio de la autotutela. La vía
administrativa es la instancia previa a la vía jurisdiccional; no habrá posibilidad de
recurrir a los órganos jurisdiccionales del Contencioso Administrativo hasta que no se
agote la vía administrativa.
En esta fase, la administración actúa como contraparte del administrado (juez y parte), y
el procedimiento acaba con una resolución, que puede agotar o no la vía administrativa.
Si agota la vía administrativa, se pasa al órgano Jurisdiccional Contencioso
Administrativo; si no se ha agotado, tenemos el Recurso de Alzada (dirigido contra el
superior jerárquico – Ley 30/92 -).
Es obligatorio agotar la vía administrativa, si no se agota la vía administrativa, no se nos
admitirá la demanda por la vía jurisdiccional.
Una vez agotada la vía administrativa, nos queda o bien el Recurso de reposición
(súplica) contra el mismo órgano que dictó la resolución o el Recurso de Alzada, que es
potestativo, no limita la vía jurisdiccional.
Si el último fuera el Consejo de Ministros, el órgano para el recurso de alzada sería el TS?
Que es quien conoce de los actos del Gobierno.
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COMENTARIOS: ADMINISTRACIONES:
 TERRITORIALES. Estado, CCAA, municipios.
 INSTITUCIONALES. Pueden ser de Derecho Público o Privado. No es que tengan dos
personalidades, solo que parte de su actividad se rige por Derecho público y parte por
el Privado (RENFE, AENA, PARADORES...).
SOCIEDADES MERCANTILES. Cuando su mayor accionista o participante es la
Administración, operan igual que si fueran una entidad privada, no gozan de
AUTOTUTELA, operan en el mismo plano que las privadas, frente a frente y para declarar
y ejecutar un derecho tienen que recurrir a un tribunal o Juez.
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Como se controlan los reglamentos en vía administrativa
No existe un recurso directo contra los reglamentos, no hay posibilidad de interponer
recurso de alzada o de reposición contra un reglamento ilegal.
Hay dos tipos de recursos en vía administrativa:
 Recurso directo: es la impugnación directa de un reglamento por adolecer de un
vicio o por su ilegalidad.
 Recurso indirecto: es la impugnación de un acto consecuencia del reglamento que
adolece de algún vicio o que es ilegal. Y podría llevar a la impugnación del
reglamento.
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32. Pone el ejemplo de un procedimiento sancionador que no permitiera proponer pruebas
(vulneraría el derecho de tutela judicial efectiva, art. 24 CE), con lo cual ese reglamento
sería ilegal, pero no se puede ir de forma directa por atentar contra un derecho
fundamental (no hay recurso de amparo) deberíamos ir de forma indirecta, pues el acto
es ilegal por vulnerar el art. 24 CE.
21-12-206 a 9-1-2006
Vacaciones
9-1-2006
Revisión de oficio
El art. 102 de la ley 30/92 de esta Ley no admitía en su redacción primitiva la revisión de
oficio de las normas reglamentarias, pero la reforma operada por la ley 4/1999 de 13 de
Enero, sí abre esta posibilidad de revisión de los reglamentos ilegales declarando su
nulidad previo dictamen del Consejo de Estado ó del órgano consultivo equivalente de la
CCAA, caso de existir.
La diferencia entre la revisión de oficio de los actos nulos y los reglamentos ilegales es
que la revisión en los reglamentos puede ser solo de oficio, mientras que en los actos de
revisión puede ser de oficio o a instancia.
Pero aquí existe una trampa: aunque la revisión de los reglamentos, solo puede operarse
de oficio, y no a instancia de parte, en el caso de que un particular instase la revisión de
un reglamento, dado que la Administración tiene la obligación de resolver de cualquier
recurso, según García de Enterría, tendría la obligación de admitirlo (el profe,
personalmente no admitiría el recurso por el morro y ya está).
Si la Administración revisa un reglamento y lo declara nulo, podrá determinar se
concurren los requisitos previstos en el Art. 139 de la Ley 30/92 para que se produzca la
responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas (en relaciones jurídicas
extra-contractuales).
Por ejemplo: El Estado Legislador, si ha causado un perjuicio irreparable, el Estado es
responsable (p.ej. la desaparición de un cuerpo funcionarial).
La revisión de oficio se diferencia de la derogación del reglamento, en que la derogación
del reglamento tiene efectos ex – nunc (desde ahora) y la revisión de oficio del
reglamento tiene efectos ex - tunc (retroactivos).
La ley 30/92 expone que la declaración de nulidad no afectará a los actos firmes dictados
en aplicación del reglamento.
El control de los reglamentos en la vía judicial
En la vía judicial se somete el reglamento al control de los órganos judiciales (Título VI
de la CE “de la Administración Judicial”).
La Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa 29/1998 ha abierto la posibilidad de
impugnación directa e indirecta de los reglamentos, y así, con respecto a la impugnación
directa la ley 29/1998 recoge dentro de la actividad administrativa impugnable las
disposiciones de carácter general que tengan rango reglamentario.
El plazo de interposición de recurso directo contra un reglamento será de 2 meses, desde
la publicación en el diario que corresponda y si no existen terceros interesados el
procedimiento podrá iniciarse por medio de demanda Un ejemplo para aclararnos:
supongamos que
Las Cortes Generales conceden una Ley Habilitante al Gobierno para que legisle sobre
Contratos de la Administraciones Públicas.
Pero el Gobierno se excede en la ley que prepara
---- lo que está dentro el paréntesis, es decir lo que es ....------------
32
32

33. (intra vires)
lo resuelve el Tribunal Constitucional
---< lo que está fuera del paréntesis, es un REGLAMENTO------
(ultra vires)
lo conoce la
Ley de Jurisdicción Contencioso – Administrativa
El Contencioso-administrativo se inicia con la interposición del recurso contencioso-
administrativo, por que hay algo previo que impugno. Toda la actividad contencioso
administrativa se basa en revisar actos o actuaciones administrativas. Con ello anuncia
su intención de interponer un recurso. Como puede que no tenga toda la información
sobre el acto o actuación que quiero impugnar, la Administración ha de enviarme todo el
expediente (o ampliación del expediente) en plazo de cinco días. Esto se hace por que
en la tramitación del contencioso administrativo, el demandante ha de tener a la vista el
expediente.
( a diferencia con la impugnación indirecta es que ésta es contra el acto, por que está
basado en un reglamento ilegal, es decir, impugnando el acto, consigo anular el
reglamento).
El único motivo en que no se puede amparar un recurso indirecto es en los “defectos
formales” en la tramitación del reglamento. Tengo dos meses desde el acto.
(Recordemos que estamos en la vía judicial). La Jurisprudencia dice que los defectos
formales en la elaboración de reglamentos solo se pueden alegar en el recurso directo. El
recurso tiene el plazo de dos meses si es expreso y de seis si es presunto desde que se
produce el silencio administrativo.
10-1-2006
La Cuestión de Ilegalidad
Si un órgano jurisdiccional admite un recurso indirecto y ese órgano es competente para
conocerlo, declarará ese acto es nulo ó anti-constitucional y en la misma sentencia
declarará también que el reglamento es nulo (por ejemplo el Tribunal Constitucional). Si
no es competente para conocer la impugnación directa, puede declarar nulo el acto, y
sobre el reglamento declarará la “cuestión de Ilegalidad” (semejante a la cuestión de
Inconstitucionalidad del Art. 163 de la CE en la que el juez pregunta al TC....). Esta
cuestión de Ilegalidad se planteará ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Supremo ó del Tribunal Superior de la CCAA de que se trate.
Excepción: Si el TC conoce en cualquier instancia de un recurso indirecto podrá declarar
la nulidad del reglamento que se trate sin necesidad de plantea la cuestión de Ilegalidad.
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34. TEMA 9 (mini tema) LAS POTESTADES NORMATIVAS DE LOS ENTES LOCALES
Un reglamento de una CCAA es una norma escrita emanada de la Administración
autonómica. Su regulación es equivalente a la vista para los reglamentos estatales
(mutatis mutandi: prelación, jerarquía, etc)
Se les llama decretos si vienen del Consejo de Gobierno y Órdenes de Consejería cuando
emanan de los departamentos en que se estructura el ejecutivo autonómico y también
Reglamentos de los entes locales, que son el único producto normativo que emana de
estas Administraciones territoriales. Los entes locales no dictan leyes, solo tienen
capacidad reglamentaria. Este reconocimiento de la capacidad normativa deriva junto
con los demás fundamentos analizados de la denominada “autonomía local”, basada en la
Carta Europea de la Autonomía local (CEAL), que indica que estos entes territoriales
deben tener un mínimo grado que no pueden desconocer las administraciones
territoriales superiores para desarrollar su propia actividad política y administrativa. .
Reglamentos de los Entes Locales
1.- Reglamentos orgánicos. Orgánico regula aquí los órganos del ente local.
2.- Las Ordenanzas. Aquellas que no tienen contenido organizatorio y que regulan todos
los demás sectores de la actividad local.
3.- El Presupuesto. Es también una norma que elaboran también los entes locales.
Una reforma de la Ley de Bases de Régimen local (ley 7/1985), estableció un régimen
especial para los municipios de gran población, lo que se llamó la Ley de Régimen de
Grandes Ciudades (Ley 57/2003 de 16 de diciembre). No confundir con la Ley Especial de
Capitalidad que se está tramitando estos días Pero los Entes locales no se han visto
beneficiados por la descentralización. Hay 8.124 municipios y todos tienen la misma
regulación.
En el Régimen de Grandes Ciudades se establece que las atribuciones del Pleno son la
aprobación de todos los reglamentos, siendo éstos: la regulación del propio Pleno, el
Consejo de la Ciudad, Comisión Especial de Quejas y Reclamaciones, los órganos
complementarios de participación ciudadana, la división del municipio en distritos y la
regulación de su órganos representativos, la determinación de los niveles gerenciales de
organización municipal y la regulación del órgano que resolverá las reclamaciones
económico-administrativas sobre tributos locales.
(El Económico –Administrativo es al vía previa en lo tributario. El TEAC Tribunal
Económico Administrativo Central es especial por su tecnicidad y se encuentra en c/
Claudio Coello). Si por ejemplo no estoy de acuerdo con una sanción por el Impuesto de
Sociedades, me dirijo allí.
Se introduce por último una novedad significativa. En principio no se pueden crear
infracciones y sanciones por vía reglamentaria, lo mismo que para los tributos,
hay reserva de ley. Pero la Ley 57/2003 de 16 de diciembre quiebra eñ principio de
legalidad de una ley sancionadora a favor de los entes locales , estableciendo que ”para
la adecuada ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y el uso de sus
servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos. Los entes
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35. locales podrán, en defectos de normativa sectorial aplicable, establecer los tipos de las
infracciones e imponer sanciones, por el incumplimiento de los deberes, prohibiciones o
limitaciones contenidos en las ordenanzas, siempre de acuerdo con los criterios que
señala la propia Ley de Bases de Régimen Local.
11-1-2006
Tema 10: La costumbre y el precedente administrativo
La definición de costumbre, según De Castro: la norma jurídica creada por el uso social.
Tradicionalmente se ha entendido que para que exista tienen que darse dos elementos:
a) Reiteración a lo largo del tiempo y que sea continuada
b) La opinio iuris según expuso Savigny.
La costumbre tuvo una muy diferente concepción en cuanto fuente de derecho a lo largo
de la historia.
En los pueblos germánicos primitivos la costumbre era una fuente primordial y el derecho
era esencialmente consuetudinario, de ahí que cuando Savigny sienta los principios de la
ciencia histórica del derecho como movimiento nacionalista que surge ante el
internacionalismo del siglo de las luces. Se considera que cada pueblo tiene un espíritu y
este también trasciende al derecho y de ahí que surjan distintos ordenamiento jurídico.
Frente a ello tenemos los antecedentes del derecho romano que era tendente al derecho
escrito relegando a la costumbre a un segundo plano.
Cuanto más complejas son las sociedades, más importantes es la norma escrita.
En cuanto a nuestro sistema de derecho es el Código civil el que regula la costumbre en
su artículo 1.3:
“La costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable, siempre que no sea
contraria a la moral o al orden público y que resulte probada.
Los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de una declaración de
voluntad tendrán la consideración de costumbre”.
De esto se infiere:
 Un carácter secundario jerárquicamente subordinado a la ley (salvo Navarra
que prevalece la costumbre).
 Costumbre como hecho siempre que resulte probada. Porque quien la alega tiene
que probarla.
En derecho administrativo la admisión de la norma consuetudinaria es difícil dado que lo
que regula son evidentemente cuestiones de orden público. Algunos tratadistas como
Myer negó la posibilidad de que la costumbre pudiese ser fuente del derecho porque
consideraba que dado que el derecho administrativo está llamado a componer intereses
entre sectores sociales no resultaría admisible que está composición residiera en manos
de la colectividad.
También Myer decía que la propia administración tampoco puede crear normas
consuetudinarias porque seria una competencia no atribuida por la constitución.
¿En nuestra constitución seria admisible que la costumbre fueran fuentes de derecho?
 El titulo preliminar del Código civil es general para el ordenamiento jurídico, y
por tanto también para el derecho administrativo.
 En el artículo 1.3. del código no se establece ninguna prohibición expresa para
que la costumbre.
 La Constitución en su articulo 9.1 establece “Los ciudadanos y los poderes
públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”.
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