Documento: Quinto año de gobierno del presidente Funes Apreciación general

Junio de 2014
Quinto año de gobierno del presidente Funes
Apreciación general

Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES)
Quinto año de gobierno del presidente Funes : apreciación
general / Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social.
(FUSADES). -- 1a. ed. -- San Salvador, El Salv. : FUSADES, 2014.
160 p. : cuadros, gráficos ; 20 cm.
ISBN 978-99923-962-9-2
1. Funes Cartagena, Carlos Mauricio-Pensamientos
políticos--Administración pública. 2. El Salvador-Administración.
I. Título
351
F981q
sv
BINA/jmh
FUNDACIÓN SALVADOREÑA PARA EL DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL - FUSADES
Una publicación del Departamento de Estudios Políticos
Primera edición 300 ejemplares
La investigación de esta publicación concluyó el 20 de mayo de 2014
ISBN 978-99923-962-9-2
Hecho el depósito de Ley de acuerdo con el Artículo 15 de la Ley del Libro
Prohibida la reproducción total o parcial de este documento, sin previa autorización de FUSADES.
Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador.

Evaluación general del quinquenio 2009-2014
I. Base de sustentación del presidente Funes
II. Compromiso con la democracia
III. Relación del Presidente con el sector privado
IV. Eficacia de la administración pública
i. Seguridad pública
ii. Política exterior
V. Relación Ejecutivo - Legislativo
Bibliografía
TABLA DE CONTENIDOS
1
31
45
55
75
119
137
157
167

SIGLAS
ACIGS Asociación Comercial e Industrial Guatemalteca Salvadoreña
AIES Aeropuerto Internacional de El Salvador Monseñor Óscar Arnulfo Romero y
Galdámez
AMSS Área Metropolitana de San Salvador
ANDA Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados
ANEP Asociación Nacional de la Empresa Privada
ANSP Academia Nacional de Seguridad Pública
APP Asocios Público-Privados
ARENA Alianza Republicana Nacionalista
ASI Asociación Salvadoreña de Industriales
BANDESAL Banco de Desarrollo de El Salvador
BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CASALCO Cámara Salvadoreña de la Industria de la Construcción
CCIES Cámara de Comercio e Industria de El Salvador
CCR Corte de Cuentas de la República
CD Cambio Democrático
CDHES Comisión de Derechos Humanos de El Salvador
CEL Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa
CELAC Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños
CEPA Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CES Consejo Económico y Social
CIFCO Centro Internacional de Ferias y Convenciones
CIJ Corte Internacional de Justicia
CNC Consejo Nacional para el Crecimiento
CONAPES Consejo Nacional de la Pequeña Empresa de El Salvador
CPI Corte Penal Internacional
CSJ Corte Suprema de Justicia
CSR Comunidades Solidarias Rurales
CSU Comunidades Solidarias Urbanas
DGCP Dirección General de Centros Penales

DNM Dirección Nacional de Medicamentos
ECOS Equipos Comunitarios de Salud
EITP Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno
ENEL Ente Nazionale Per l’Energía eLettrica
FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y Alimentación*
FECEPE Fideicomiso Especial para la Creación de Empleos en Sectores Productivos
FESPAD Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho
FGR Fiscalía General de la República
FISDL Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local
FMLN Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional
FONAVIPO Fondo Nacional de Vivienda Popular
FOVIAL Fondo de Conservación Vial
FSG Fondo Salvadoreño de Garantías
FUSADES Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
GANA Gran Alianza por la Unidad Nacional
GEA Grupo Especial Antiextorsiones
ICC* Cámara de Comercio Internacional
ICES Iniciativa Ciudadana El Salvador Cambia
IED Inversión Extranjera Directa
INE Inversiones Energéticas
INPEP Instituto Nacional de las Pensiones de los Empleados Públicos
ISR Impuesto Sobre la Renta
ISSS Instituto Salvadoreño del Seguro Social
ISTA Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria
JBIC Banco de Cooperación Internacional de Japón*
LACAP Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública
MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería
MAM Movimiento Amigos de Mauricio
MARN Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
MCC Movimiento Ciudadanos por el Cambio
MCC* Corporación Reto del Milenio
MERCOSUR Mercado Común del Sur

MH Ministerio de Hacienda
MIAUP Mejora Integral de Asentamientos Urbanos Precarios
MINEC Ministerio de Economía
MINED Ministerio de Educación
MINSAL Ministerio de Salud
MJSP Ministerio de Justicia y Seguridad Pública
MOEA Misión de Observadores de la Organización de Estados Americanos
MOP Ministerio de Obras Públicas
MS-13 Mara Salvatrucha
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
OIE Organismo de Inteligencia del Estado
OIT Organización Internacional del Trabajo
ONU Organización de las Naciones Unidas
OPAMSS Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador
PAF Plan de Agricultura Familiar
PAIP Programa Anual de Inversión Pública
PATI Programa de Apoyo Temporal al Ingreso
PCN Partido de Concertación Nacional
PDC Partido Demócrata Cristiano
PEP Personas Expuestas Públicamente
PNC Policía Nacional Civil
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PROESA Agencia de Promoción de Exportaciones e Inversiones de El Salvador
PYME Pequeña y Mediana Empresa
SAP Subdirección Antipandillas
SCIS Sociedad de Comerciantes e Industriales Salvadoreños
SICA Sistema de Integración Centroamericana
SICDES Sistema de Información sobre Cooperación para el Desarrollo en El Salvador
SIGET Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones
SIMEDUCO Sindicato de Maestros de la Educación con Participación de las
Comunidades

SIPAGO Sistema Integrado Prepago
SITRAMSS Sistema Integrado de Transporte del Área Metropolitana de San Salvador
SPSU Sistema de Protección Social Universal
STP Secretaría Técnica de la Presidencia
TPS Estatus de Protección Temporal
TSE Tribunal Supremo Electoral
UE Unión Europea
UNODC Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito
UPES Unidos por El Salvador
USAID* Agencia Internacional para el Desarrollo de los Estados Unidos de América
VMT Viceministerio de Transporte
VMVDU Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano
*Por sus siglas en inglés.

FUENTES CONSULTADAS
1. Comunicados
2. Declaraciones
3. Notas periodísticas
4. Encuestas de opinión
5. Apoyo documental y técnico del DEC, DES y DEL
6. Constitución de la República de El Salvador
7. Diversas leyes nacionales
8. Resoluciones de entidades jurisdiccionales
9. Información solicitada vía Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP) a diferentes
instituciones gubernamentales:
i. ANSP
ii. BANDESAL
iii. CEL
iv. CENTA
v. CEPA
vi. DGCP
vii. FGR

viii. FISDL
ix. MAG
x. MARN
xi. MH
xii. MOP
xiii. MINSAL
xiv. MINED
xv. PNC
xvi. SIS
xvii. STP
xviii. VMT

Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general
Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES
1
Evaluación general del
quinquenio 2009-2014
Durante los últimos cinco años, el Departamento de Estudios Políticos de Fusades ha registrado los
hechos políticos más relevantes de la administración del presidente Mauricio Funes. Tratándose
del final del período presidencial, además de la apreciación de los últimos doce meses de la actual
administración, también se incluye la evaluación general del quinquenio en las distintas áreas que
fueron objeto de monitoreo durante el período señalado.
El análisis que ahora se publica constituye un importante referente para los futuros gobiernos
porque identifica y evalúa el comportamiento, las decisiones y las omisiones del Presidente y de
sus principales funcionarios. Asimismo, se examina el impacto que causaron estos hechos en el
desarrollo nacional, en el sistema democrático y en la promoción o deterioro de la armonía social
que está obligado a promover por Constitución el Presidente de la República.

2
Siendo la primera vez que la alternancia en el gobierno recaía en un partido de izquierda con
postulados socialistas, las expectativas y los temores alcanzaron niveles muy elevados. La
incertidumbreyladesconfianzadelempresariadosejustificabandebidoalpasadoyalaorientación
ideológica de las propuestas del FMLN. Su visión acerca del sistema económico y político y sus
referentes en América Latina, auguraban una posible incorporación del país a bloques ideológicos
liderados por Venezuela. También se presumía un posible deterioro en las relaciones con Estados
Unidos debido a los antecedentes discursivos del partido oficial, y una posible reversión de la Ley
de Integración Monetaria.
Al final del quinquenio y debido a la resistencia de la Sala de lo Constitucional a través de sus
resoluciones y a las acciones de la sociedad civil por asegurar la vigencia del Estado de derecho,
se mantiene el sistema republicano, democrático y representativo establecido en la Carta Magna;
asimismo, El Salvador no se ha sumado a la alianza bolivariana y la Constitución de la República no
ha sufrido reformas en sus cláusulas pétreas.
Si bien el país mantiene un grado de libertad que garantiza a los ciudadanos, aunque de manera
frágil y con intimidaciones aún latentes, el respeto de los derechos fundamentales establecidos en
laConstitución,durantelaadministraciónquefinalizasepresentaronalgunaspeligrosasdecisiones,
que permitieron un grado importante de concentración del poder político y que intentaron anular
el principio republicano de separación de poderes.
En otros aspectos, el gobierno tuvo serios fracasos en las áreas de seguridad pública, crecimiento
económico y generación de empleo. Hubo falta de concreción en los proyectos estratégicos de
infraestructura y, como ya se dijo, un preocupante irrespeto al principio democrático de autonomía
de los Órganos fundamentales del Estado. Se esperaban políticas que dinamizaran la economía,
atrajeran inversión extranjera, impulsaran la reforma política y promovieran la transparencia. Sin
embargo, los estudios en cada una de estas áreas no reflejan avances significativos en ninguno de
los propósitos que se trazó el gobierno para el quinquenio 2009-2014.
Por otra parte, el mandatario deterioró gravemente el clima de concertación con el sector privado.
Ésta es una de las causas a las que se atribuye la falta de resultados. Durante prácticamente todo
el período presidencial, las relaciones entre los empresarios y el gobernante fueron de tensión
constante y desembocaron en una ruptura en el cuarto año de gestión, estatus que se ha mantenido
en los últimos doce meses. La crisis institucional y la decisión del Presidente de expulsar de las
Instituciones Oficiales Autónomas a los directores designados por la Asociación Nacional de la
Empresa Privada, fueron algunos de los motivos que alejaron a los empresarios del mandatario.

3
En cuanto a la relativa funcionalidad del Presidente a nivel legislativo en el quinquenio que finaliza,
éstafuelaconsecuenciadeltransfuguismo,muyprobablementealentadoporelEjecutivo,queafectó
al principal partido de oposición en dos ocasiones, durante los años 2010 y 2012. Prácticamente se
aprobaron todas las iniciativas de ley del Ejecutivo y a diferencia de las administraciones anteriores,
se contó con presupuestos y préstamos internacionales ratificados por la Asamblea Legislativa sin
retraso alguno.
Finalmente y como se desarrolla más adelante, la administración del presidente Funes deja muy
malos precedentes en materia democrática. En los cinco años de su gestión al frente del Órgano
Ejecutivo, el gobernante irrespetó el principio de separación de poderes, amenazó con incumplir
varias de las sentencias de la Sala de lo Constitucional, promovió el“ventajismo estatal”a favor del
partido oficial durante las elecciones presidenciales de 2014 e intimidó a sus detractores y críticos
con el impulso de procesos penales, sin importarle que la ejecución de los mismos es una atribución
exclusiva de otras instituciones del Estado.
La relación del presidente Funes con el FMLN
El presidente Funes mantuvo una relación errática con el FMLN durante los cinco años de su gestión.
No estar vinculado orgánicamente al partido, le otorgó al mandatario un margen de maniobra para
decidir, en función de la coyuntura política y electoral, el tipo de trato que dispensaría a la élite del
partido gobernante. Aunque acontecieron momentos de tensión pública, el balance general indica
que el mandatario contó con el apoyo del partido en la mayor parte de la gestión presidencial.
Todo lo contrario sucedió en el plano de las alianzas, en el que, desde el primer año de gobierno, se
presentó un acelerado y constante deterioro que intentó recuperarse al final de la administración
con la creación de algunos movimientos sociales y ciudadanos que se presume fueron patrocinados
directamente por el Órgano Ejecutivo.
LarelaciónPresidente-élitedelpartido,aunquesecaracterizóporuncomportamientopendularpor
parte de ambos actores, no afectó, en ningún momento, el apoyo de la fracción legislativa del FMLN
a las iniciativas de ley impulsadas por el mandatario. Está claro que la facilidad y agilidad con
la que se aprobaron las propuestas de ley del Ejecutivo, fue, en gran medida, consecuencia
del transfuguismo ocurrido en el principal partido de oposición política. Los esfuerzos de
concertación del presidente con Alianza Republicana Nacionalista (ARENA) fueron prácticamente
inexistentes.
Las eventuales contradicciones entre el FMLN y el Presidente, tampoco se expresaron en el tema
de la separación de poderes. Al contrario, el persistente ataque a la Sala de lo Constitucional se hizo
siempre de común acuerdo, aunque al final terminaran respetándose las decisiones judiciales. La

4
connivencia en contra de la Sala de lo Constitucional para evitar el cumplimiento de las sentencias
de esta instancia sobre la ilegalidad de las elecciones de los magistrados de la Corte Suprema de
Justicia y la del Fiscal General de la República, representó, probablemente, el más grave atentado a
la institucionalidad desde el Acuerdo de Paz.
De la misma manera, el enfrentamiento entre el Presidente y el FMLN, sobre todo durante el
primer y el tercer año de gobierno, no evitaron la complicidad con la que actuaron durante
los comicios presidenciales de 2014, en las que finalmente resultó electo, por la vía legal,
el candidato de izquierda. En el apartado sobre el compromiso con la democracia durante los
últimos doce meses de la administración Funes, se ampliarán los déficits en materia de respeto al
Estado de derecho que se reflejó en la inequidad de las elecciones y en un claro“ventajismo”estatal
a favor del partido gobernante.
Entre el presidente Funes y el FMLN se generó, desde el inicio del quinquenio, una relación de
conveniencia recíproca. Previamente, en la campaña electoral de 2009, Mauricio Funes, el
candidato, encontró en el partido de izquierda el vehículo para competir por el poder político en
las elecciones presidenciales. Para el FMLN, la participación de un“aspirante foráneo”, no partidario
ni militante, representó una oportunidad que finalmente le permitió obtener la primera victoria en
unos comicios de este tipo.
Con el triunfo en esas elecciones llegó la alternancia al gobierno de la República. La expectativa del
cambio que identificaron los salvadoreños en la figura del presidente Funes supuso, desde un inicio,
una fuerte presión para el FMLN que calificó la llegada al Ejecutivo como una“etapa de transición”.
Es decir, el FMLN definió al Presidente como“un instrumento y como un medio para obtener su fin
post 2014”1
.
De esta manera, el vínculo entre el gobernante y el Frente pasó por diferentes etapas en la
administración 2009-2014. Durante los primeros doce meses se presentaron distintos momentos
entre armonía, distanciamiento, tensión, frustración, cohabitación y confrontación. En el segundo
añodegestión,larecomposicióndelagobernabilidadlegislativaylapermanenciaderepresentantes
del partido oficial en el gabinete de gobierno contribuyeron a mejorar la relación.
Los siguientes doce meses fueron de mucha tensión. Abundaron las acusaciones recíprocas y los
reclamos por los resultados de las elecciones legislativas y municipales de marzo de 2012 y por
la sustitución de los militantes del FMLN que integraban el gabinete de seguridad. Finalmente, el
cuarto y el quinto año, previos a las elecciones presidenciales, mostraron signos de sólida armonía
1 Fusades (2010),“Primer año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2010.

5
entre ambos actores políticos, especialmente porque el FMLN necesitaba del apoyo institucional
del Presidente para asumir como propios los logros de la administración 2009-2014.
Una situación diferente se produjo entre las bases del FMLN y el Presidente, así como con el resto de
aliados políticos, particularmente con el partido Cambio Democrático (CD) y con los movimientos
sociales.Larelaciónentreelmandatarioylostresactoresseñalados secaracterizóporunprogresivo
deterioro desde el primer año de gobierno.
LasbasesdelFrentereclamaronalacúpulaconcretamentedosaspectos:lafaltadeparticipacióndel
Presidente en los eventos partidarios y el cumplimiento de las promesas orientadas a implementar
“el cambio”ofrecido por el candidato Funes durante la campaña electoral.
La militancia resintió la actitud del gobernante, que si bien era justificable antes de las elecciones
con el objetivo de mostrar un candidato independiente y no sometido a ataduras ideológicas, no
fue aceptable una vez electo, porque las bases del partido deseaban compartir directamente sus
inquietudes con el Presidente de la República.
Conforme se desarrolló el quinquenio y debido a que la economía se mantuvo estancada, la
militancia reclamó, cada 1º de mayo, la falta de políticas dirigidas a la creación de empleo y a la
mejora de las condiciones sociales de los salvadoreños.
Los pactos entre los aliados políticos y el Presidente se debilitaron durante los primeros tres años
de gestión. Cambio Democrático (CD) es un partido comprometido con la institucionalidad del
país, que permitió al gobierno contar con el respaldo de un actor político respetado por diferentes
sectores de la vida nacional. Los representantes de CD, nombrados por el Presidente en varias
instituciones públicas, finalmente fueron removidos de sus cargos. Esta decisión del mandatario
terminó por afectar de manera crítica la participación de este partido en el proyecto político del
Presidente.
Debe agregarse que la insatisfacción de diferentes movimientos sociales, sindicatos y
organizaciones de la sociedad civil, se extendió, a la mitad de la gestión, al partido en el poder,
debido, probablemente, a los momentos de recomposición de las relaciones entre el FMLN y el
presidente Funes.
En términos generales, tanto el Presidente como el FMLN, administraron una relación que osciló
entre la tensión y la armonía. Como ya se dijo párrafos atrás, esta realidad jugó a su favor y les
permitió asumir responsabilidades o exonerarse de éstas en función de la coyuntura política y
electoral.

6
Cuando el trato entre ellos se recomponía se acrecentaba al mismo tiempo la dificultad del partido
oficialparasepararsedelasdecisionesgubernamentales.Porelcontrario,coneldeteriorodelasocio
entre el Frente y el mandatario, se facilitó el acercamiento del partido con sus bases tradicionales y
las expresiones críticas de la dirigencia hacia el Gobierno encontraron vía libre.
De la misma manera el Presidente identificó en este comportamiento una oportunidad para
alejarse de las ideas radicales del partido. Este tipo de estrategia la utilizó principalmente en las
entrevistas que concedió a medios extranjeros, en las que criticó ampliamente el Socialismo del
Siglo XXI. De manera simultánea y cuando políticamente o electoralmente convenía, el Presidente
fue al encuentro del FMLN.
Finalmente, debe señalarse que la recomposición del ligamen entre el FMLN y el Presidente durante
los últimos dos años de gestión, tuvo como principal incentivo, la cercanía del evento electoral en
el que se eligió a Salvador Sánchez Cerén como Presidente de la República.
El deterioro del Estado de derecho y del sistema democrático durante el quinquenio Funes
El quinquenio 2009-2014 mostró una evolución negativa en materia democrática. Desde la
Presidencia de la República se impulsaron graves violaciones al Estado de derecho. Ciertamente,
el presidente Funes cumplió su compromiso de distanciarse del Socialismo del Siglo XXI. Sin
embargo, como se describe en este apartado, el mandatario contribuyó, de manera abierta y sin
reparo alguno, junto al denominado “bloque de partidos”, a debilitar la independencia judicial,
irrespetando las sentencias de la Sala de lo Constitucional. Durante el período que finaliza, también
se afectó la equidad electoral, se utilizaron recursos del Estado para hacer proselitismo de forma
ilegal y se mantuvo por parte del gobernante un constante estilo de intolerancia a la crítica.
Al tratarse del primer gobierno de alternancia en la época postconflicto, el presidente Funes tuvo
una oportunidad histórica de avanzar hacia la consolidación de la democracia. De hecho, en su
discurso como Presidente electo en marzo de 2009, el mandatario mencionó su “compromiso
incondicional” con la Constitución y la democracia, su respeto a la crítica y su apertura al partido
de oposición en tanto que este debía “tener la seguridad” de que sería “respetado y escuchado”2
.
Además, hizo énfasis en la necesidad de enfrentar la crisis económica, aseguró que su gobierno
estaría“animado por el espíritu de la unidad nacional”y agregó que este objetivo exigía“dejar de lado
desde ya, en este mismo instante, la confrontación y el revanchismo”3
.
2 Discurso de Mauricio Funes como Presidente electo, 15 de marzo de 2009.
3 Ibíd.

7
Asimismo, al tratarse de un mandatario ajeno a la militancia en el partido de gobierno, el presidente
Funes contó inicialmente con el capital político y la confianza necesaria para delinear una agenda
de acuerdos mínimos entre las dos principales fuerzas políticas. Prueba de ello fue la mediación
que realizó al comienzo de su mandato en el proceso de elección de magistrados de la CSJ; del
cual, conforme a la opinión de la ciudadanía organizada y de los mismos diputados en su momento,
derivó una Sala de lo Constitucional “de lujo” integrada por salvadoreños “independientes” y
“honrados”4
, además de presentar una respetada trayectoria profesional. Irónicamente, el primer
atentado grave por parte del presidente Funes al Estado democrático y constitucional de derecho
fue, precisamente, complotar contra esa Sala de lo Constitucional.
Durante los últimos tres años de la administración, la gestión del presidente Funes mostró
retrocesos sustanciales en cuanto al ejercicio democrático del poder político y propició la
confrontación social con una constante diatriba y con descalificaciones hacia sus críticos.
En contraste con esa actitud, al inicio de su mandato, el Presidente extendió las relaciones de
El Salvador en materia de política exterior, apoyó la reinserción de Honduras a la comunidad
internacionaltraslacrisispolíticade2009,evitólapartidizacióndelRegistroNacionaldelasPersonas
Naturales (RNPN) y el uso electoral del aparato estatal al prohibir la participación proselitista de
funcionarios del Órgano Ejecutivo, vetó un decreto adverso al fallo de la Sala de lo Constitucional
de 2010 sobre las listas de candidatos a diputados y logró el consenso de un anteproyecto de Ley
de Asocios Público Privados desde el Consejo Económico y Social, entre otros. En el esquema 1, se
muestran los principales hechos identificados en cada apreciación anual.
Esquema 1. Principales hechos registrados en materia de compromiso con la democracia
* Reglamento de la Ley de Acceso a la Información Pública e Instituto de Acceso a la Información Pública
Fuente: Elaboración propia.
4 Redacción Diario El Mundo (2011),“Partidos eligieron Sala de lo Constitucional en 2009 por‘independientes’”, Diario El Mundo, 16 de junio de 2011.
Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 5
• Política
exterior más
abierta
• Límites de
proselitismo
• Respaldo a
reforma
electoral
• Caso SIECA
• Traslados
de fondos
• Sanción
DL 555
• Proyecto
APP
• Cómplice
en crisis CSJ
• Ventajismo
oficial a favor
del partido de
gobierno
campaña electoral
• Amenazas de
juicio penal a
opositores
• División y
polarización
• Facilitación
del proyecto
ALBA
• Intolerancia
a la crítica
• Obstáculos
LAIP
• DL 743
• Respaldo
en crisis CSJ
• RLAIP/IAIP*
• Casos
Castillo y
Ochoa
• Sanción
DL 758
• Apoyo a
Honduras
• Elección CSJ
• Caso RNPN
83%
69% 69% 68%70%
80%
90% 2do año
1eraño 3eraño 4to año 2do año1eraño 3eraño 4to año5to año 5to año

8
Entre 2011 y 2014 se observaron conductas contrarias a la democracia en cuatro vías: la
complicidad en repetidos intentos por desarticular un control constitucional independiente,
la descalificación ante la crítica, la obstaculización sistemática a la implementación de
herramientas de transparencia y acceso a la información pública, y la intervención estatal en
la competencia electoral por la Presidencia.
Respecto al primer tema, el presidente Funes inició una serie de actos complementarios a los
esfuerzos de la Asamblea Legislativa por neutralizar el control constitucional con la sanción exprés
del DL 743 en 2011, el cual no fue discutido en la comisión legislativa respectiva y se publicó en el
Diario Oficial el mismo día de su aprobación.
Luego, en 2012, surgirían descalificaciones en contra de los magistrados constitucionales; respaldos
públicosalaposibilidaddeexpulsaralentoncespresidentedelaCSJdelaSaladeloConstitucional–
trasladándolo a otra sala de la CSJ– y a la intervención inconstitucional de la Corte Centroamericana
de Justicia (CCJ); negativas a publicar algunos fallos constitucionales en el Diario Oficial; apoyos con
el uso de la fuerza pública, específicamente de la Policía Nacional Civil (PNC), para desobedecer de
forma manifiesta lo resuelto por la Sala de lo Constitucional además de irrumpir violentamente en
el edifico de la CSJ, etc.
En el mismo contexto del DL 743, ante una crítica hecha por el reconocido abogado y exdirigente
del FMLN, Fabio Castillo, el mandatario mostró las primeras señales de intolerancia a declaraciones
adversas. Días después de que Fabio Castillo cuestionara la sanción del decreto mencionado, el
presidente Funes lo destituyó de una comisión asesora de Cancillería por “pérdida de confianza”5
.
Otros reconocidos casos de intolerancia se presentaron cuando Sigifredo Ochoa Pérez, ahora
diputado de la Asamblea Legislativa, cuestionó el discurso del gobernante en la conmemoración
de los 20 años de la firma de la paz; y cuando Fusades publicó cifras de pobreza sustentadas en
datos oficiales.
Un déficit adicional tiene relación con los diversos obstáculos, en distintos niveles, provocados
desde la Presidencia de la República para evitar la correcta implementación de la Ley de Acceso
a la Información Pública (LAIP). El atraso en la emisión del Reglamento de Acceso a la Información
Pública (RAIP), los vicios de inconstitucionalidad de dicho reglamento que neutralizaban a la LAIP,
el veto a las ternas enviadas por los diferentes sectores para integrar el Instituto de Acceso a la
Información Pública (IAIP) y los obstáculos presupuestarios para su financiamiento, son algunas de
las acciones observadas por parte del mandatario.
5 Henríquez, E. (2011),“Fabio Castillo destituido una semana después de criticar a Funes”, El Faro, 14 de junio de 2011.

9
A este punto, el avance democrático se había deteriorado, principalmente, en cuanto al respeto del
Estado de derecho. Sin embargo, durante el quinto año de su mandato, el presidente Funes
contribuyó al debilitamiento de un elemento base de toda democracia: el proceso electoral.
A través de declaraciones a medios de comunicación, de publicidad gubernamental y de sus
programas radiales de los sábados, el presidente Funes violó la Constitución, la ley electoral
y las resoluciones de la Sala de lo Constitucional y del Tribunal Supremo Electoral (TSE) al
utilizar las instituciones y los recursos públicos a favor del partido de gobierno promoviendo
el continuismo en el Ejecutivo y criticando al principal partido de oposición. Si bien en
elecciones presidenciales pasadas se habían observado conductas para favorecer al partido de
gobierno, los últimos comicios sentaron un precedente negativo al profundizar la utilización de los
recursos públicos con fines electorales afectando de forma sustancial la equidad en la competencia
electoral.
Aestosesumóotraconductaantidemocráticaporpartedelmandatario:lainstrumentalización
de la acusación de delito para neutralizar a opositores políticos. En varias ocasiones, el
presidente Funes trasladó discusiones políticas al campo penal y criminalizó las políticas públicas
de administraciones anteriores, a la vez que acusó de distintos delitos a exfuncionarios, columnistas,
dirigentes gremiales o miembros de partidos políticos con el objetivo de neutralizarlos ante
las críticas realizadas a su gestión. Las acusaciones del mandatario contrariaron el principio
constitucional de presunción de inocencia e incluso de la autonomía de la Fiscalía General de la
República (FGR), en referencia a las presiones que ejerció contra el Fiscal, de forma pública, para que
iniciara la persecución penal en diversos casos.
Finalmente, en materia de reforma política, no se registraron mayores avances de fondo. En su
programa degobierno,elpresidenteFunespropusonuevoselementosenelsistemaelectoralquesí
fueron introducidos en el quinquenio, particularmente el voto residencial, el voto desde el exterior
y los concejos municipales plurales. Sin embargo, las reformas de fondo –también planteadas en su
programa– como la descentralización del Estado y el reordenamiento administrativo y territorial, la
separación de funciones delTSE y el control del financiamiento de los partidos políticos, entre otras,
quedaron relegadas al final del período.
Las conductas antidemocráticas registradas en el quinquenio 2009-2014, generan un
precedente negativo que debe ser rechazado, particularmente, por el próximo Presidente
de la República. Desde su función como Jefe del Estado, el nuevo mandatario debe liderar la
consolidación democrática en el país en todos sus niveles; desde procurar el diálogo cordial
y la cohesión de la sociedad, hasta abstenerse de intervenir en la competencia electoral y
respetar la independencia de poderes.

10
La ruptura de las relaciones entre el Presidente y el sector privado
El trato entre el gobernante y el sector privado, representado por la Asociación Nacional de la
Empresa Privada (ANEP), registró, durante el quinquenio que finaliza, un desgaste gradual. Inició
con una relación estable en el primer año, pasó a tensiones constantes y confrontaciones directas
en el segundo, continuó con la profundización de las diferencias en los siguientes doce meses, hasta
culminar con la ruptura de todo tipo de comunicación en los últimos dos años de la presidencia
Funes.
Los mensajes del Presidente al principio de la administración, tranquilizaron a los empresarios.
El gobernante reiteró en varias ocasiones su disposición para fortalecer la relación con el sector
privado y su compromiso de promover la actividad económica del país. La ausencia de cambios
sustanciales en los sistemas político y económico contribuyó, en el año de inicio del gobierno, a
que la relación entre ambos actores no se caracterizara por choques frontales. En los primeros doce
meses, sin embargo, existieron puntos de divergencia sobre la continua situación de inseguridad,
acerca del debate que rodeaba el tema del pacto fiscal y, en menor medida, por diferencias en
cuanto al papel del Consejo Económico y Social (CES).
Debe señalarse que la naturaleza mixta del gobierno, principalmente al inaugurarse la gestión
Funes, dio lugar a una relación sector privado–sector público con diferentes matices. En otras
palabras, el sector privado tuvo, en el contexto del primer año, una especie de“doble interlocución”
con el gobierno: por un lado con el Ejecutivo, y por el otro, con el partido de gobierno6
.
Conforme evolucionó la administración, el sector empresarial denunció la falta de acciones
concretas para resolver los principales problemas del país. La tensión entre los empresarios y el
mandatario aumentó y se presentaron los momentos de confrontación directa. Las declaraciones
del mandatario en contra de las gremiales empresariales generaron un clima de incertidumbre
política. Frecuentemente, el Presidente señalaba que la falta de crecimiento económico se debía a
la inactividad de los hombres de negocios. Esa atribución de culpa caracterizó buena parte de su
administración. Les reprendió públicamente, en un sinnúmero de ocasiones, su falta de inversión
en el país, alentó la división de clases, y mostró desde el segundo año de gobierno un alto grado de
intolerancia a la crítica que se mantuvo hasta el final del quinquenio.
Un hecho manifiesto y recurrente del período de gobierno que se evalúa, fue el contraste entre
varias de las declaraciones del presidente Funes. Por una parte, llamaba a la unidad y por otra, en
la mayoría de sus discursos, fomentaba, como se dijo en el párrafo anterior, la división de clases.
6 Fusades (2010),“Apreciación del primer año de gobierno del presidente Funes”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2010, p. 82

11
Asimismo, acusaba a los empresarios de los males del país, afirmando que él heredó“20 años de mal
gobierno”, además de vincular a este sector con las administraciones anteriores.
Los empresarios reprocharon al Presidente que durante su administración hubo varios llamados
a la concertación y al diálogo, pero el seguimiento de dichas iniciativas, la falta de periodicidad
en las reuniones y el incumplimiento de lo acordado, debilitó un nexo que se fue desgastando
aceleradamente en el transcurso de los cinco años.
La institucionalidad que se constituyó para el diálogo social no funcionó. La decisión de crear el
Consejo Económico Social por medio de un decreto ejecutivo y además el nombramiento del
SecretarioTécnicocomocoordinadordedichaentidad,impidieronelfuncionamientoindependiente
del CES y en consecuencia fueron muy escasos los resultados obtenidos.
Los diagnósticos sobre el mal funcionamiento del CES giraron en torno a una inefectiva
identificación de los actores, falta de liderazgo, desinterés en el diálogo, ambigüedad de los
roles desempeñados por los participantes y una indefinición en cuanto a los mecanismos
para debatir temas tan complejos como la reforma fiscal.
Parte del cuestionamiento sobre la legitimidad del CES como instrumento de incidencia en las
políticas públicas, se fundamentó precisamente en la falta de discusión de un eventual pacto
tributario. Durante el quinquenio, las reformas fiscales presentadas por iniciativa del Ejecutivo y
posteriormente aprobadas por la Asamblea Legislativa, no fueron discutidas al interior del CES.
La ausencia de debate sobre dichas modificaciones deslegitimó a dicha instancia como espacio
relevante de consulta.
Debe señalarse que la Asociación Nacional de la Empresa Privada retiró a sus representantes
en el Consejo Económico y Social como consecuencia de la crisis institucional generada por
el incumplimiento de las sentencias de la Sala de lo Constitucional. Los actos en contra de
la institucionalidad democrática por parte del Presidente continuaron cerrando espacios de
comunicación con los empresarios. A pocos días de la decisión de la ANEP de abandonar el CES, los
empresarios que formaban parte del Consejo para el Crecimiento, una instancia conformada por
funcionarios de Gobierno y prominentes empresarios que participaban a título personal y que fue
impulsada por la Embajada de los Estados Unidos dentro de la iniciativa conocida como “Asocio
para el Crecimiento”, anunciaron que suspendían temporalmente su participación en ese comité.
Si bien se construyeron algunos consensos alrededor de ciertos proyectos de ley, como el de la
creación de la Banca de Desarrollo y la de Asocio Público Privado, estos constituyeron la excepción,
y más bien la regla general fue la inoperancia del CES en materia de diálogo social.

12
El excesivo gasto corriente, la falta de un plan efectivo de seguridad, la incertidumbre política y
las iniciativas presidenciales para controlar instituciones autónomas así como otras financiadas
por la empresa privada, contribuyeron a erosionar de manera significativa las relaciones entre el
empresariado y el presidente Funes.
Particularmente, la expulsión de los representantes de la ANEP de los consejos directivos de las
Instituciones Oficiales Autónomas generó un nuevo enfrentamiento entre el mandatario y las
gremiales empresariales. La cúpula empresarial señaló que el procedimiento incluido en las
diferentes leyes orgánicas de las autónomas, permitía al Presidente designar a quien él dispusiera
como representante del sector privado, sustituyendo así la posibilidad de las organizaciones
empresariales de influir en los nombramientos. De esta manera, el Ejecutivo evitó el control y la
transparencia sobre el manejo de fondos en esas entidades, cuya suma, entre las 20 instituciones,
ronda los US$1,600 millones de dólares al año7
.
Previamente a la imposibilidad de la ANEP de nombrar a sus representantes en las autónomas como
consecuencia de las reformas a las respectivas leyes orgánicas, la gremial denunció también la
intención del gobierno de modificar la integración del Consejo Directivo del Instituto de Formación
Profesional, INSAFORP. Con esa reforma, según los dirigentes empresariales, existía la posibilidad
que los US$25 millones anuales que aporta el sector privado y que se invierten en capacitar a los
trabajadores para mejorar sus habilidades, podrían terminar siendo utilizados por el gobierno para
otros propósitos. Esa reforma y las que sustituyeron a los representantes de la ANEP en el resto de
autónomas, permanecen vigentes.
La crisis institucional y la expulsión de los representantes del sector empresarial en los
Consejos Directivos de las Autónomas influyeron en el deterioro del clima de inversión y en la
confianza empresarial para hacer negocios en El Salvador. A esos dos hechos políticos, debe
agregarse la inseguridad jurídica que produjo el incumplimiento de sentencias y laudos
arbitrales en el caso del contrato entre una empresa estatal y su socio extranjero.
Esa realidad se reflejó de manera más alarmante durante el primer semestre de 2012, cuando la
crisis institucional no mostraba posibilidades de solución. En esa oportunidad, el Departamento de
Estudios Legales de Fusades, señaló que los problemas institucionales y políticos, además de influir
negativamente en el clima de inversión, también influyen en el retroceso que el país ha tenido en
los rankings internacionales8
.
7 Fusades (2013),“Apreciación del cuarto año de gobierno del presidente Funes”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2013.
8 Fusades (2012), “Informe de Coyuntura Legal e Institucional correspondiente al segundo semestre de 2012”, Departamento de Estudios Legales, diciembre
de 2012.

13
En febrero de 2013, la calificadora de riesgos Standard and Poor’s (S&P), ratificó que la percepción
empresarialsobrelacertidumbreylaconfianzaparahacernegociosenelpaísestabadeteriorándose.
En su informe, S&P señaló que “el choque entre poderes políticos y las difíciles relaciones con el
sector privado, lastiman el crecimiento económico y las inversiones en El Salvador”9
. A juicio de la
calificadora de riesgos, la situación política de El Salvador, que considera“polarizada”, sigue pesando
en el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) y frenando la inversión privada, lo que daría lugar
a una rebaja en la calificación de riesgo del país a futuro10
.
El Presidente también intentó afectar sustancialmente la credibilidad del sector privado.
Tanto el partido de gobierno, a través de sus diputados en el Órgano Legislativo, como funcionarios
de la administración Funes, filtraron documentos clasificados por la ley como reservados y
confidenciales, en los que se acusaba a empresarios y centros de pensamiento como evasores de
impuestos.
Estas acciones concluyeron con demandas ante la Fiscalía General de la República en las que
los empresarios denunciaron la falta de custodia de los documentos que reflejaban procesos
administrativos inconclusos que no determinaban ninguna responsabilidad para los señalados. El
propósito de quienes filtraron la información, era únicamente el de generar especulaciones acerca
de una presunta evasión fiscal.
Por otra parte, los reiterados llamados de los empresarios a lo largo de los cinco años de la
administración Funes para que se redujera el gasto público fueron ignorados. Se dieron a conocer,
por parte de las gremiales del sector privado, una serie de propuestas enfocadas a ese propósito,
agregandoquedebíaampliarselabasetributariayademáslograrlareactivacióneconómicadelpaís.
Las calificadoras de riesgo coincidieron al expresar, durante los últimos años de la administración,
que si el deterioro fiscal persistía en el país, la calificación soberana se revisaría a la baja.
La permanente agresividad de las alocuciones presidenciales contra las entidades
representativas de los empresarios generó un clima de confrontación constante y eliminó por
completo la posibilidad de una reconciliación entre ambos actores. En su programa radial de
los días sábados, el mandatario acusó reiteradamente a los líderes gremiales de haber participado
en presuntos casos de corrupción sin esperar a que la Fiscalía General de la República iniciara las
investigaciones correspondientes sobre situaciones que representaban meras especulaciones del
mandatario.
9 Velasco, S. (2013),“Polarización política afecta clima de inversión según S&P”, Diario El Mundo, 5 de febrero de 2013.
10 Ibíd.

14
El presidente Funes alimentó la polarización durante los cinco años de gestión. No abrió espacios
al diálogo y anuló cualquier intento de acercamiento por parte de las gremiales empresariales. El
estilo agresivo, lejano y acusatorio, se reflejó finalmente de manera negativa en los indicadores
económicos, sociales y democráticos del país.
La evaluación quinquenal en términos de la eficacia de la administración Funes
La administración Funes presentó serias deficiencias en la implementación de políticas públicas.
Hubo falta de visión estratégica, un inexistente rumbo de país, dificultades, atrasos e imprecisiones
en la ejecución de los grandes proyectos de infraestructura; y replanteamientos, problemas,
subejecución e ineficacia, en el desempeño de la gestión pública. “Ordenar la casa”11
y “sentar las
bases de un nuevo modelo económico y social más eficiente”12
tomo más tiempo del previsto e
impidió la obtención de resultados concretos y alcanzar el cumplimiento de las metas.
El quinquenio del presidente Funes inició sin un plan quinquenal y fue hasta principios de su
segundo año de gestión que éste se hizo público13
. La falta de claridad en el rumbo del país arrastró
la eficacia de la gestión pública en los años subsiguientes. Esta realidad se reflejó en la interminable
etapa de planificación del camino a seguir, así como en la puesta en marcha de estrategias de
desarrollo a escasos meses de terminar el período de gobierno14
.
Como ejercicio de auditoría social, el monitoreo de las promesas emblemáticas de campaña y el de
las políticas públicas del plan de gobierno, aporta elementos que permiten evaluar la gestión que
ahora finaliza en términos de la eficacia de la administración pública y bajo un examen cuantitativo
que refleja el nivel de cumplimiento de las metas planteadas. Las áreas estratégicas analizadas
incluyen: inversión, empleo, vivienda, programas sociales, educación y salud. No obstante algunos
avances positivos en la implementación de ciertas acciones, el cierre del quinquenio presenta un
incumplimiento en las principales promesas y apuestas del Gobierno.
La ejecución de la inversión pública ha sido deficiente. La subejecución en promedio ha alcanzado
el 39% de lo programado15
. A pesar que, de forma sostenida, año con año se han incrementado
los montos de inversión pública, el Ejecutivo no tuvo la capacidad requerida para desarrollar los
proyectos planificados y de esta forma contribuir a dinamizar la economía. En este mismo sentido
importantes obras de infraestructura estuvieron detenidas y la promesa de iniciarlos en el presente
quinquenio no pasó de interminables discursos y anuncios sobre avances que no se concretizaron.
11 Fusades (2013),“Cuarto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2013, página 68.
12 Ibíd., página 69.
13 Fusades (2010),“Primer año de gobierno del presidente Funes. Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2013, página 58.
14 Op. Cit. Fusades (2013), página 70.
15 Cálculo propio con base en información oficial proporcionada por el MH.

15
Tal es el caso del Puerto La Unión y la presa hidroeléctrica El Chaparral. Tras cuatro años de la
inauguración oficial, el Puerto La Unión, representa una carga económica por la deuda contraída
para su financiamiento; a febrero de 2014 se deben US$78.7 millones16
, y es símbolo de la ineficacia
del Gobierno en cuanto a un largo proceso de concesión que ha limitado su capacidad de operación
a aproximadamente el 2%17
.
Deigualforma,lapresahidroeléctricaElChaparralesotraobrapúblicanoconcluida.Laconstrucción
se encuentra detenida desde los daños causados por la tormenta Agatha, en junio de 2010, y por la
cual el Estado ha erogado fuertes sumas de dinero por acuerdos y finalización de contratos, diseño,
rediseño, licitaciones desiertas, entre otros procesos que no abonaron a que la presa sea parte de
la oferta energética del país18
.
Los dos ejemplos anteriores demuestran la poca capacidad de concreción del gobierno en apuestas
estratégicas que, de haberse ejecutado, habrían representado un importante aporte al desarrollo
nacional.
No obstante la paralización de éstas apuestas estratégicas dentro de la ejecución de obras públicas,
debe reconocerse la concreción de la construcción del Bulevar Monseñor Romero y otras vías
de conexión importantes, así como la ejecución de Fomilenio y el inicio de la rehabilitación del
Aeropuerto Internacional de El Salvador Monseñor Óscar Arnulfo Romero y Galdámez y la creación
del Sistema Integrado de Transporte del Área Metropolitana de San Salvador (SITRAMSS), como el
primer intento de un gobierno para tratar de ordenar el transporte público, aunque continuan los
atrasos y problemas en su implementación.
La inversión privada careció de un clima y condiciones favorables. El deterioro de los índices de
inversión fue una constante. El Salvador continúa en el sótano de la región en cuanto a montos
de atracción de inversión extranjera directa y la inseguridad se ha convertido en un elemento
determinante para un clima de negocios desfavorable. Estos tres factores caracterizaron la
administración del presidente Funes.
Enesteaspecto,esimportantedestacarlainfluenciadelostrámitesburocráticos,especialmenteenel
sector construcción, uno de los principales dinamizadores de la economía. A partir de la aprobación
de la Ley Especial de Agilización deTrámites para el Fomento de Proyectos de Construcción19
, habrá
que esperar resultados visibles, que eviten que la burocracia no limite la inversión de este sector.
16 Información oficial proporcionada por CEPA.
17 Ibíd.
19 Rivera, E. (2013),“Aprueban nueva ley para la construcción”, Diario El Mundo, 1 de noviembre de 2013.

16
Las limitantes en el tema de inversión impactan de forma directa y negativa sobre las perspectivas
de crecimiento económico. Durante este quinquenio, El Salvador ha crecido a tasas menores del 2%
y se encuentra en último lugar respecto a los países centroamericanos. Niveles bajos de crecimiento
no permiten incrementar la producción total y en consecuencia, no se genera la cantidad de
empleos suficientes que equiparen a la demanda20
.
Con relación al tema del empleo, de acuerdo a datos oficiales del Instituto Salvadoreño del Seguro
Social(ISSS),amarzode2014ytomandocomopuntodepartidaeliniciodelgobiernodelpresidente
Funes, se han creado 107,115 empleos21
. Sin embargo, el número de empleos creados tardó más
tiempo del prometido. En su discurso de toma de posesión, el presidente Funes se comprometió
a generar 100,000 empleos en 18 meses. El compromiso tomó 58 meses para cumplirse. Aún
más impactante es que los empleos creados no satisfacen la demanda real en el mercado. Para el
quinquenio 2014-2019 la meta debería ser la generación de alrededor de 250,000 empleos22
. Bajo
esta misma lógica, de acuerdo a LPG Datos de febrero de 2014, el 64.9% de encuestados califica
como mal/muy mal la falta de empleos23
.
Respecto al programa “Casa para todos” que ofreció la construcción de 25,000 viviendas24
, no
se lograron los objetivos planteados. De un total de ocho proyectos, únicamente se concretaron
cuatro de ellos con 2,579 unidades habitacionales construidas25
. Problemas de financiamiento, mala
planificación y débil articulación de esfuerzos, dificultaron la realización del programa. La venta de
las pocas casas construidas no tuvo la demanda esperada. Al cierre del quinquenio apenas se había
logrado comercializar alrededor del 29.3% de las casas construidas26
, a pesar de la estrategia de
promoción realizada por el Fondo Nacional de Vivienda Popular y de la disminución de precios
de las casas para tratar de hacerlas accesibles a un mayor segmento de población27
. En términos
generales los logros del programa“Casa para todos”son mínimos y de ninguna forma alcanzaron a
impactar en la reducción del déficit habitacional del país.
Los programas sociales fueron el estandarte del gobierno de Mauricio Funes. Ciudad Mujer,
Comunidades Solidarias y el Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI), son una muestra de lo
ejecutadoenestaárea.Enelcasodelprimero,elreconocimientodelapoblación,depaísesextranjeros
y de Organismos Internacionales invisibilizó el hecho que solamente se lograron construir 5 sedes
de las 14 prometidas y que la evaluación de su impacto aún se encuentra en proceso. De acuerdo a
20 Fusades (2014),“La realidad que encontrará el próximo presidente”, marzo de 2014, página 6.
21 Para fines comparativos se excluyen del total los maestros de EDUCO que pasaron a cotizar al sector público y los empleados del servicio doméstico.
23 LPG Datos, febrero de 2014.
24 Fusades (2011),“Segundo año de gobierno del presidente Funes. Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2013, página 80.
25 En este total no se incluyen otras unidades habitacionales construidas por el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU) y que de acuerdo
a información oficial proporcionada por este Viceministerio para el quinquenio suman 1,296 viviendas finalizadas y 259 en ejecución, más 645 casas
construidas por la tormenta IDA.
26 Información oficial proporcionada por FONAVIPO a marzo de 2014.
27 Portillo, M. (2013),“FONAVIPO bajó precios de casas hasta $5,000”, La Prensa Gráfica, 29 de agosto de 2013.

17
declaraciones de la Secretaria de Inclusión Social, la sexta sede prometida por el presidente Funes
“Ciudad Mujer Morazán”difícilmente será inaugurada bajo esta administración28
.
Comunidades Solidarias, fue la continuación de un programa iniciado en la administración anterior
y que, a nivel cuantitativo, parece haber cumplido casi la totalidad de las metas. El PATI sobrepasó
los objetivos trazados. Sin embargo, durante el último año de gestión, se recortó su financiamiento
para seis municipios de parte de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
(USAID)29
, además que se le señaló de beneficiar a miembros de pandillas30
.
Un aspecto importante de este tipo de programas es la medición del impacto que producen en
la reducción de la pobreza y en la calidad de vida de los beneficiarios. Ante la falta de resultados
públicos sobre la efectividad de la inversión, no puede afirmarse el éxito de los mismos o sí
simplemente se convirtieron en una fuente de clientelismo político. A la fecha de cierre de este
documento, únicamente se conocen los resultados de evaluación del PATI que señalan que el
programa “parece que cumple sus objetivos principales: en promedio, ha incidido en reducir el
nivel de pobreza extrema de los participantes”31
.
Durante el quinquenio del presidente Funes, la educación se redujo al tema de paquetes escolares.
La entrega de paliativos temporales, que de alguna forma pueden representar un apoyo para la
población más necesitada, fue el tema central del desarrollo en el tema educativo. En los cinco
años de gobierno, la situación del magisterio (profesionalización de los docentes), la calidad de la
educación,lainnovaciónylatecnología,laatencióndelaeducaciónpreescolar,elacompañamiento
y supervisión de la educación superior, entre otros temas estratégicos, no recibieron la atención
debida por parte del Ministerio de Educación.
LainversióntotalenpaquetesescolaresfuedeaproximadamenteUS$367millones32
,encomparación
con US$102.133
millones invertidos en infraestructura. Se priorizó la entrega de útiles y uniformes
en una razón de 3 a 1, con la excusa de generar un ambiente adecuado para la enseñanza y el
aprendizaje. Debe aclararse que no se conocen estudios que comprueben la influencia de la entrega
de paquetes escolares en las variables educativas claves como la calidad y retención de la matrícula,
aspecto que constituye una razón más para estudiar el impacto de este tipo de ayudas y analizar
su focalización. Asimismo, la meta de inversión en infraestructura se quedó US$38.2 millones por
debajo de lo planeado34
.
28 Sosa, B. (2014),“Aún no será entregada Ciudad Mujer Morazán”, La Prensa Gráfica, 30 de abril de 2014.
29 Santos, J. (2013),“EUA cortará fondos para PATI en seis municipios”, La Prensa Gráfica, 7 de septiembre de 2013.
30 Meléndez, C. (2013),“750 pandilleros dentro del programa PATI”, La Prensa Gráfica, 22 de julio de 2013.
31 Fusades (2014),“Evaluación de impacto del programa PATI. Resultados destacados: indicadores esperados e impacto”, Centro de Investigación y Estadísticas,
abril de 2014.
33 Información oficial proporcionada por MINED. El monto de inversión se encuentra a marzo de 2014. Para el tercer año de gestión no se incluyen 79 proyectos
en diseño de carpeta técnica por un monto de $1.5 millones.
34 $140.3 millones era la meta de inversión programada en infraestructura por parte de MINED, ver Op. Cit. Fusades (2013), página 98.

18
Enelsectorsaludaúnsemantienendeficienciasenlagestión.Apesardelosincrementossostenidos
en el presupuesto, no se cuenta con servicios eficientes y de calidad. Los señalamientos respecto
al desabastecimiento de medicamentos fueron la constante durante la administración Funes35
,
siendo éste un factor clave en la calidad y atención eficiente a los pacientes. La misma Ministra de
Salud confirmó que la reforma quedaría incompleta36
.
Deuntotalde262municipiossecubrieronúnicamente164deellosyde1598equiposcomunitarios
familiares se crearon sólo 482; asimismo, de 142 ECOS especializados se instalaron 3837
. Un logro
de esta administración fue la construcción de cinco hospitales que eran parte del proyecto de
“Reconstrucción de Hospitales y Extensión de Servicios de Salud (RHESSA)”. De entre estos figura el
Hospital de Nacional de la Mujer que se inauguró el 10 de mayo de 2014. Finalmente, un aspecto
a destacar fue la aprobación de la Ley de Medicamentos que permitió que una amplia gama de
medicamentos bajaran de precio. Sin embargo, aún habrá que esperar resultados específicos en el
tema de la evaluación de la calidad de los medicamentos.
El desafío pendiente para el próximo gobierno será la implementación de una reforma integral del
sistema de salud que incluya al ISSS y el resto de entidades que forman el sistema.
Al cierre de los cinco años de la gestión del presidente Funes, la eficacia de la administración pública
no logró el éxito esperado. Salvo algunos programas, las promesas de campaña y propuestas
de políticas públicas del plan quinquenal no fueron ejecutadas al 100%. Aún persisten vacíos
importantes en áreas claves como la atracción de inversión, el empleo, la vivienda, la educación y la
salud, que deberán ser abordados por el gobierno entrante.
Inconsistencias en materia de seguridad pública durante el quinquenio
Al final del quinquenio y de acuerdo a los distintos sondeos de opinión, la situación de inseguridad
continúa siendo el principal problema de los salvadoreños. Pese a los esfuerzos del gabinete de
seguridadporreducirlatasadehomicidios,atravésdelatreguaentrepandillasydelfortalecimiento
del control penitenciario mediante un cuerpo de custodios capacitado, la gestión del presidente
Funes no atendió la problemática de forma efectiva. Lejos de impulsar una estrategia en torno a
una política integral, las sustituciones de funcionarios en el gabinete implicaron también cambios
de enfoque por parte de cada titular del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública (MJSP): Manuel
Melgar, David Munguía Payés y Ricardo Perdomo.
35 Op. Cit. Fusades (2011), página 92; Fusades (2012),“Tercer año de gobierno del presidente Funes. Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos,
junio de 2013, página 77 y Op. Cit. Fusades (2013), página 101.
36 Avelar, L. (2012),“Reforma de Salud no tendrá alcance planificado”, La Prensa Gráfica, 3 de septiembre de 2012.
37 Información oficial proporcionada por MINSAL.

19
La falta de una política integral de seguridad no es una falla exclusiva del actual gobierno. De hecho,
en las últimas décadas, se han observado diversos esfuerzos por construir dicha política y ninguno
ha alcanzado la apropiación del aparato gubernamental38
. En la administración Funes, se elaboró
el documento “Política Nacional de Justicia, Seguridad Pública y Convivencia” a inicios de 2010
durante la gestión del exministro Melgar. En tal documento, se planteaban cinco ejes de la nueva
política que fueron incluidos en el Plan Quinquenal: control y represión del delito; prevención social
de la violencia y del delito; ejecución de las medidas y penas, rehabilitación y reinserción social;
atención a las víctimas; y reforma institucional y legal.
En junio de 2010, el Ejecutivo, como reacción a la quema de un microbús de la ruta 47 en Mejicanos,
que arrojó un saldo de más de una decena de personas fallecidas, presentó el proyecto de la “Ley
de Proscripción de maras, pandillas, agrupaciones, asociaciones y organizaciones de naturaleza
criminal”, conocida como “Ley Antipandillas”, cuyo contenido era similar al de la ley que impulsó
en su momento el expresidente Francisco Flores y que prácticamente se centraba en considerar
diversos aspectos de prueba para determinar la actividad delictiva de un miembro de pandilla.
Cabe destacar que meses atrás, desde septiembre de 2009, se incorporó a la Fuerza Armada (FA)
en tareas de seguridad pública como apoyo a la PNC, incluyendo el control de los centros penales.
A finales de 2011 y sin presentarse mayores avances, el exministro Melgar renunció de su cargo
y fue sustituido por el militar retirado David Munguía Payés. Meses después, el Viceministerio de
Justicia y Seguridad Pública, la Organización de Inteligencia del Estado (OIE), la Dirección General
de Centros Penales, la Dirección de Migración y la Dirección general de la Policía Nacional Civil
(PNC) también tendrían nuevos titulares; con la especial particularidad, que el nuevo director de la
PNC sería un militar retirado.
La entrada de militares al gabinete de seguridad coincidiría con un discurso centrado en la represión
del delito. En ese contexto, el presidente Funes aclaró que las sustituciones se trataban “no solo de
cambios de personas, también cambios de énfasis de políticas”y que se debía“echar a andar un nuevo
plan de seguridad que introduzca nuevos elementos que disminuyan el alto número de los homicidios”;
y que dada la“mutación”de las pandillas en agrupaciones más organizadas había que“poner énfasis
a la política represiva”39
.
Semanas después de tales declaraciones, la tasa de homicidios cayó radicalmente y, entre versiones
confusas brindadas por las autoridades, se descubrió el proceso de tregua entre pandillas como
38 Vid. “Informe sobre las posibilidades de una política criminal para El Salvador” (Malamud, 1999); “Fundamentos de Política Criminal” (Larrauri, 2001); “Bases
para la discusión de una política criminal democrática”(FESPAD, 2003); y“Seguridad y Paz, un reto de país: recomendaciones para una política de seguridad
ciudadana en El Salvador (Comisión Nacional para la Seguridad Ciudadana y la Paz Social, 2007).
39 Op. Cit. Fusades (2013), pp. 81-82.

20
producto de una investigación periodística. Al respecto, cabe destacar las declaraciones recientes
del Fiscal General de la República sobre elementos de prueba que confirman el pago de dinero
a las pandillas por parte del gobierno40
. La poca transparencia del proceso, desde sus inicios, ha
fortalecido esta tesis.
Un tercer cambio en el gabinete se produjo tras un fallo de la Sala de lo Constitucional que declaró
inconstitucional la presencia de militares al frente de la cartera de seguridad y de la PNC, a pesar de
encontrarse en estado de retiro. El sustituto de Munguía Payés fue Ricardo Perdomo, quien fungía
como Director del OIE en ese momento. En completa contradicción con su antecesor, el nuevo
ministro aseguró que la tregua “no es parte de la estrategia de seguridad del gobierno”y enfatizó los
esfuerzos de prevención41
. Una vez más, el relevo de dirigencias implicaba el cambio de estrategias
al no existir una política de seguridad del gobierno.
Encuantoalascifras,sibienlatreguaentrepandillasoriginóundescensosignificativodedichoilícito
en sus meses iniciales (de 13.86 homicidios diarios en febrero de 2012 a 8.23 en marzo del mismo
año y 5.07 en el siguiente mes), en julio de 2013 se registró un incremento al superarse un promedio
de ocho homicidios diarios y en marzo de 2014 el promedio registrado fue de 9.9 homicidios diarios,
el más alto desde el inicio de la tregua. Por otro lado, las extorsiones no presentaron mayor cambio
y en los últimos años se mantuvo una cifra superior a las 200 extorsiones en casi todos los meses.
A esto se suma el hacinamiento carcelario. Al 12 de mayo se registra un total de 27,439 privados de
libertad en un sistema penitenciario capaz de albergar únicamente 8,090 reos; lo cual equivale a
un uso del 339% de los recursos disponibles.
En conclusión, la multiplicidad de esfuerzos aislados y de estrategias con enfoques distintos en la
cartera de seguridad ha sido uno de los principales problemas en la respuesta de la administración
Funes respecto a la problemática de inseguridad. El próximo gobierno hereda un proceso de tregua
entre pandillas que, en sus inicios, fue explotada por el mismo gobernante en foros internacionales
como una estrategia exitosa y del que todavía no es posible dimensionar su complejidad, ni medir
sus consecuencias sociales y políticas y que ahora está intentando“reeditarse”.
De allí que la mayor lección de este quinquenio sea la urgencia de una política integral de seguridad
que no responda a coyunturas ni sea frágil ante cambios en la burocracia del Estado y que, además
integre la participación de los diferentes sectores en las estrategias de solución.
40 Melara, G. (2014),“’El pago a las pandillas fue verdad y tenemos un testigo’, Fiscal general”, La Prensa Gráfica, 6 de marzo de 2014.
41 Santos, J. (2013),“Nuevo ministro de Seguridad desliga a Gobierno de tregua”, La Prensa Gráfica, 30 de mayo de 2013.

21
Aciertos quinquenales en materia de política exterior
Desde el inicio de su administración, el presidente Funes y las autoridades a cargo de la política
exterior, declararon que el nuevo Gobierno pretendía abrirse al mundo y dejar atrás las visiones
ideologizadas de relaciones exteriores42
. La relevancia de estas declaraciones radicaba en el hecho
que se trataba del primer gobierno de izquierda y por tanto, los diferentes sectores nacionales e
internacionales se mostraban escépticos y planteaban si cambiaría la relación de cercanía con los
Estados Unidos y si se convertiría El Salvador en un socio más de la alianza bolivariana.
A lo largo de los cinco años el presidente Funes y los designados al frente de la política internacional
del país, aplicaron una política de apertura, sin matices ideológicos y con carácter progresista y
pluralista.
En este sentido, durante el quinquenio 2009-2014 El Salvador estableció nuevas relaciones
diplomáticascononcenaciones:Vietnam,ReinodeCamboya,Indonesia,Tuvalu,SriLanka,Palestina,
Mancomunidad de Dominica, Islas Salomón, Montenegro, Moldavia y Kazajstán43
.
También se retomaron los vínculos diplomáticos y se realizaron acercamientos con países como
Cuba, Venezuela y Rusia, naciones que en administraciones anteriores fueron marginadas de las
prácticas diplomáticas por razones ideológicas44
. Con dichos países se fortalecieron los lazos de
cooperación técnica en las áreas de deporte, educación, salud, comercio, entre otras. Esta relación
neutral y técnica, sin ataduras ni compromisos ideológicos aplacaron las ansiedades de los que
aseguraron que el país formaría parte de los Estados élite del Socialismo del Siglo XXI.
El mandatario se mantuvo a lo largo de su administración distanciado de cualquier posibilidad de
llevar al país a formar parte del bloque ideológico conocido como ALBA que fue impulsado por el
fallecido Hugo Chávez. La postura del presidente Funes fue siempre contraria al interés político-
ideológico del FMLN referente a este tema. Los máximos dirigentes de dicho partido manifestaron
y solicitaron al mandatario en varias oportunidades el ingreso de El Salvador a dicho bloque. El
gobernante salvadoreño expresó que “ellos como FMLN tienen una visión ideológica, sobre la cual
han insistido en estos últimos años, en estos tres años del mandato presidencial mío y es una visón
coherente con sus creencias, con su proyecto histórico y por lo tanto la respeto, pero no comparto que
ingresando al ALBA es como vamos a solucionar nuestros problemas económicos”45
.
42 Redacción Contra Punto (2009),“El Salvador y Cuba reanudan relaciones”, Contra Punto, 1 de junio de 2009.
43 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2009-2014), diferentes noticias.
44 Fusades (2013),“Cuarto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general”, Departamento de Estudios Políticos, mayo de 2013, p. 138.
45 Declaraciones del presidente Mauricio Funes,“Posterior a la develación de mural‘Alegoría de la Guerra Civil y los Acuerdos de Paz’”, Presidencia de la República
de El Salvador, 3 de mayo de 2012.

22
La postura del mandatario era diferente en el tema de un posible ingreso a la alianza Petrocaribe
ya que solicitó a su equipo de trabajo que realizara estudios para analizar si esta alianza tendría
beneficios económicos y comerciales al país sin comprometer ni condicionar su firme convicción
de no alinearse a las ataduras y posturas del ALBA46
. La actual administración presentó la solicitud
a Petrocaribe de poder participar como observador del Acuerdo y fue hasta finales del pasado mes
de abril que el Secretario General del FMLN, Medardo González anunció el ingreso a dicho Acuerdo.
En este sentido, aclaró el secretario González que aún está por definirse si el ingreso se hará como
Estado salvadoreño o a través de la empresa mixta Enepasa.
Desde el inicio de su administración, el presidente Funes declaró que Brasil, Chile y los Estados
Unidos serían sus referentes regionales de desarrollo y modelos de crecimiento económico47
. Los
Jefes de Estado de ambas naciones suramericanas visitaron El Salvador.
Durante la administración Funes, la relación entre El Salvador y Estados Unidos continuó
fortaleciéndose. No se experimentó el alejamiento o viraje que se especuló al estar al frente del
gobierno el partido de izquierda. Como muestra de este estrechamiento, destaca la visita del
presidente Barack Obama al país en marzo de 2011, en la que se refirió a su interés por establecer
una “asociación entre iguales”48
con El Salvador y anunció la inclusión del país como uno de los
primeros cuatro países en la iniciativa“Asocio para el Crecimiento”(Partnership for Growth). La firma
de dicha iniciativa se realizó en noviembre de 2011 y representó una “clara muestra de un nuevo
nivel de cooperación y amistad entre ambos países”49
. Asimismo, se aprobó por parte de la junta
directiva de la Corporación Reto del Milenio (MCC) una segunda donación para el país –aunque
permanece pendiente el desembolso de los fondos por parte del Senado de dicha nación.
A los anteriores gestos diplomáticos se suman las sucesivas renovaciones del Estatus de Protección
Temporal (TPS, por sus siglas en inglés) que se dieron durante el quinquenio. Con esta acción se
benefició en dos ocasiones a más de 210 mil salvadoreños residentes en Estados Unidos50
.También
se recibió apoyo financiero para el desarrollo otorgado por dicho país que, durante este quinquenio,
ascendió a más de US$235 millones.
En relación al rol desempeñado por El Salvador ante Organismos Internacionales como la
Organización de Estados Americanos (OEA), el Sistema de Integración Centroamericana (SICA) y la
Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), se mantuvo una participación activa
durante la actual administración. En estos Organismos, el presidente Funes lideró los esfuerzos de
46 Fusades (2013),“Cuarto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general”, Departamento de Estudios Políticos, mayo de 2013, p. 137.
47 Op. Cit. Fusades (2011), p. 135.
48 Fusades (2013),“Segundo año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general”, Departamento de Estudios Políticos, mayo de 2011, p. 139.
49 Fusades (2013),“Tercer año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general”, Departamento de Estudios Políticos, mayo de 2012, p. 109.
50 Op. Cit. Fusades (2013), p. 143.

23
reinserción de la nación hondureña tras la crisis política que se presentó en 2009 con la destitución
del expresidente Manuel Zelaya. En contraste con esta acción, el representante de El Salvador
ante la OEA rechazó, junto a varios de sus homólogos, la petición de la oposición venezolana para
informar, en el pleno del organismo, sobre las graves violaciones a los derechos humanos que se
presentaron desde inicios de 2014 y que dejaron decenas de víctimas y detenidos políticos.
Por otro lado, durante los últimos dos años de su gestión, se registraron disputas entre la nación
hondureña y El Salvador en torno a la isla Conejo ubicada en el Golfo de Fonseca, las cuales siguen
aún pendientes de solventarse.
En el SICA, el gobierno lideró el relanzamiento de la integración centroamericana, aunque no se
registran avances significativos. Por parte de la OEA, el país recibió el reconocimiento y el apoyo
financiero en la tregua entre pandillas, acción catalogada por el Secretario General del Organismo
como“unadelasaccionesmássignificativasqueestamosrealizandoenelhemisferio”51
. En el apartado
que evalúa los resultados durante el quinquenio en materia de seguridad se presentan, los matices
y el saldo negativo del pacto pandilleril. Asimismo, El Salvador estuvo presente en las dos Cumbres
realizadas desde la fundación de la CELAC en diciembre de 2011.
En materia de cooperación para el desarrollo, durante la administración Funes se logró triplicar
el monto de cooperación externa. En total, la cooperación ascendió a más de un mil millones de
dólaresencalidaddecompromisosadquiridosymontosrecibidosduranteelquinquenio2009-2014.
Los principales países donantes en cooperación bilateral fueron España, Estados Unidos, Taiwán
y Alemania, y con respecto a la ayuda multilateral proveniente de Organismos Internacionales,
destaca el apoyo recibido por parte de la Unión Europea y del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD).
Debe destacarse la creación, a través del Viceministerio de Cooperación para el Desarrollo, del
Sistema de Información sobre Cooperación para el Desarrollo en El Salvador (SICDES). Este sistema
se ha convertido en una herramienta que permite, a los ciudadanos y a los cooperantes, el acceso
directo a toda la información de cooperación, facilitando una mejor contraloría ciudadana y un
estrecho seguimiento por parte de la comunidad internacional.
51 Op. Cit. Fusades (2013), p. 145.

24
La relación con el Órgano Legislativo: un relativo éxito basado en el transfuguismo
En la mayor parte de su mandato, el presidente Funes contó con el respaldo de dos tercios de los
diputados en la Asamblea Legislativa como producto de una aritmética legislativa cambiante. Tal
respaldolodiferenciódesusantecesoresylepermitióunampliomargendemaniobraparaimpulsar
iniciativas de ley relevantes, como el presupuesto de la nación o los préstamos internacionales.
Asimismo, el gobernante ejerció de manera efectiva los vetos y observaciones sin que ninguno
de estos controles interorgánicos haya sido superado por parte de los diputados. Sin embargo,
en términos de democracia, la estrecha relación entre ambos Órganos derivó, en numerosas
ocasiones, en leyes poco discutidas –como las reformas fiscales– o graves atentados en contra de la
institucionalidad, en los peores casos.
En el primer año de gestión, se registró una recomposición de la correlación legislativa,
dado el transfuguismo inicial de 12 diputados de ARENA a la nueva fuerza política conocida
como GANA. En ese sentido, la fragmentación de la oposición fue el factor determinante que
permitió la gobernabilidad a favor de la administración Funes.
Por otra parte, siempre durante el primer año de gobierno, del lado de las observaciones, se
presentaron puntos de disenso entre el Presidente y el FMLN en temas como la reforma tendiente
a partidizar el Registro Nacional de la Persona Natural (RNPN) o la eliminación del cargo básico a la
telefonía fija. En cuanto a los vetos, los desacuerdos se concentraron en las reformas a la Ley Penal
Juvenil dirigidas a endurecer las penas a menores. En este último tema, tanto el FMLN como ARENA
intentaron superar el veto presidencial.
No obstante estos casos puntuales, en términos generales se observó un respaldo de la Asamblea
Legislativa al Ejecutivo y, al término de los primeros doce meses, se planteó una “gobernabilidad
recompuesta”52
. Ya en el segundo año de gobierno, tras el acercamiento de los partidos de
oposición minoritarios e incluso del mismo partido oficial al Ejecutivo, se señaló una“consolidación
de la gobernabilidad”53
. En el mismo sentido, el presidente Funes destacó “el clima de diálogo y
concordia” existente y el hecho que “muchas leyes se aprueban permanentemente a merced de ese
entendimiento”54
. En el esquema 2 se presenta cómo inició y finalizó la integración de la Asamblea
respecto a la legislatura 2009-2012.
52 Fusades (2010), Primer año de gobierno del presidente Funes. Apreciación General, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2010, pp. 37-39.
53 Fusades (2011), Segundo año de gobierno del presidente Funes. Apreciación General, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2011, pp. 37-40.
54 Ibíd., p. 39.

25
Esquema 2. Inicio y final de la legislatura 2009-2012
Fuente: Elaboración propia con base a las cuatro apreciaciones anteriores y en la actual.
En ese contexto, el único espacio temporal en que la administración Funes no contó con la mayoría
calificada del Órgano Legislativo fue al inicio de la nueva legislatura (2012-2015), en la que ARENA
recuperó la llave de dicha mayoría. Sin embargo, de los 33 legisladores obtenidos por el principal
partido de oposición en marzo de 2012, las deserciones reincidieron durante el segundo semestre
de ese mismo año y para abril de 2013, ARENA ya no contaba con el tercio más uno de los diputados.
Esta nueva realidad impidió al principal partido de oposición ejercer contrapesos en decisiones
importantes como la elección de funcionarios de segundo grado o la aprobación de empréstitos
internacionales.
Lo anterior permite afirmar que un factor determinante para la estabilidad del gobierno
saliente en su relación con el Órgano Legislativo, fue el transfuguismo que, burlando la
voluntad popular expresada en 2009 y 2012, despojó al principal partido de oposición de su
capacidad de negociación. En el esquema 3 se presenta cómo inició y cerró, al final del mandato,
la integración de la Asamblea respecto a la legislatura 2012-2015.
Esquema 2. Inicio y final de la legislatura 2012-2015
Fuente: Elaboración propia con base a las cuatro apreciaciones anteriores y en la actual.
UPES 5
PDC 1
CD 1
Bancada Diputados Bancada Diputados
FMLN 35 FMLN 35
ARENA 32 ARENA 18
PCN 11 GANA 16
PDC 5 PCN 10
CD 1 PDC 2
CD 1
Independiente 2
Inicio legislatura 2009-2012 Final legislatura 2009-2012
ARENA 33 ARENA 28
FMLN 31 FMLN 31
GANA 11 GANA 11
PCN 7 PCN 7
PDC 1 PDC 1
CD 1 CD 1
UPES 5
Inicio legislatura 2012-2015 Legislatura 2012-2015 al cierre
2
3
4
5
6
N°
1
2
3
4
5
6
70%
63%
29%
20%
80%
15%
27%
43% 40%
20%
10%
0%
1°año 2°año 3°año 4°año 5°año
Observaciones
totalmente
aceptadas
(consenso total)
Observaciones
parcialmente
aceptadas
(consenso
parcial)
Observaciones
rechazadas (sin
consenso)
Observaciones Superaciones
Reducción d
en
Program
Proyecto d
FMLN
37%
13%
Bancada Diputados
ARENA 28
FMLN 31
GANA 11
PCN 7
UPES 5
PDC 1
CD 1
FMLN 35 FMLN 35
ARENA 32 ARENA 18
PCN 11 GANA 16
PDC 5 PCN 10
CD 1 PDC 2
CD 1
Independiente 2
Inicio legislatura 2009-2012 Final legislatura 2009-2012
ARENA 33 ARENA 28
FMLN 31 FMLN 31
GANA 11 GANA 11
PCN 7 PCN 7
PDC 1 PDC 1
CD 1 CD 1
UPES 5
Inicio legislatura 2012-2015 Legislatura 2012-2015 al cierre
P
N°
1
2
3
4
5
6
N°
1
2
3
4
Observaciones

26
Al cabo de los cinco años de gobierno, se contabilizan 61 observaciones y 36 vetos –ninguno sin
ser superado. Sobre estos últimos, el presidente Funes es el segundo Presidente con más vetos
presidenciales por debajo del expresidente Flores. Le siguen los expresidentes Duarte, Calderón,
Cristiani y Saca. Asimismo, en cuanto a las iniciativas del Ejecutivo, se destacan los numerosos
empréstitos internacionales, el hecho que ningún presupuesto nacional fue retrasado a diferencia
de los quinquenios anteriores y leyes puntuales como la Ley “antipandillas”, la ratificación del
conveniodecooperaciónconCubaydelAcuerdodeAsociaciónconlaUniónEuropea,laderogación
de la Ley de Reactivación a las Exportaciones, los impuestos a entes financieros domiciliados en
el exterior, la reforma fiscal a finales de 2011, la reforma a la Ley de Pensiones, las reformas a la
Ley de Servicios Internacionales, las reformas a la Ley de Zonas Francas, la Ley de Asocios Públicos
Privados, entre otras.
Un gabinete con permanentes cambios y con la pérdida de aliados políticos importantes
Con la victoria electoral del binomio FMLN-Funes, se rompió el esquema que prevaleció durante los
20 años de gobiernos de ARENA -en el que los funcionarios públicos provenían de círculos políticos
e ideológicos similares- ya que la naturaleza del nuevo gobierno de izquierda era mixta.
El Gobierno Central fue conformado por funcionarios con militancia en el FMLN; otros tenían un
vínculo con el presidente Funes; unos pertenecían a organizaciones de la sociedad civil o a partidos
políticos distintos al de izquierda; y el resto se caracterizaba por una trayectoria profesional de
carácter independiente55
. En consecuencia, puede afirmarse que al inicio de la gestión, el poder
se encontraba disperso y el gabinete presentaba una pluralidad de pensamientos.
Desde el primer año de gestión, esta apreciación incluyó una línea base que tendría como objetivo
dar seguimiento a la composición del gabinete durante el resto de la administración Funes. A través
de este monitoreo, se ponderaron las cuotas de poder de los diferentes grupos representados en el
Gobierno Central –principalmente Ministerios y Viceministerios- y los porcentajes del presupuesto
asignados a cada institución.
A lo largo del quinquenio, se registran más de 50 cambios de funcionarios públicos. Dentro de
éstos, se identifican movimientos que se tradujeron en pérdida de poder, tanto territorial como
55 Fusades (2010),“Primer año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2010, p. 40.

27
presupuestario, para el FMLN. El cambio más transcendental se dio durante el tercer año de la
administración, cuando se sustituyó completamente el gabinete de seguridad, quedando fuera del
Gobierno Central Manuel Melgar, quien fungía como Ministro de Seguridad y Eduardo Linares del
Organismo de Inteligencia del Estado (OIE)56
, ambos militantes del FMLN. Estos funcionarios fueron
sustituidos por personas ajenas al partido. Con estos cambios, la cuota presupuestaria del partido
oficial en el Gobierno Central se redujo en alrededor US$320 millones57
.
El General David Munguía Payés, quien estaba al frente del Ministerio de Defensa Nacional, pasó
a sustituir al exministro Melgar. Esta situación provocó un cambio de estrategia en el abordaje
del problema de la inseguridad y pandillas. Como se aborda en la evaluación quinquenal del
tema de seguridad, la tregua entre pandillas constituyó el eje central sobre el cual giraron las
nuevas autoridades con el firme propósito de reducir la tasa de homicidios. Tras ser declarado
inconstitucional el nombramiento del nuevo Ministro de Justicia y Seguridad en mayo de 2013, el
presidente Funes lo nombró, de nuevo, como Ministro de Defensa.
De la misma manera que el Ministerio de Seguridad y el de Defensa, el ramo de Agricultura
y Ganadería fue una de las carteras que experimentó mayores cambios de sus autoridades. Por
éste pasaron tres diferentes titulares. El primero fue Manuel Sevilla, quien al presentar su renuncia
por considerar que la administración trataba de manipular políticamente el programa de reparto
de semilla mejorada58
, fue sustituido por Guillermo López Suárez. El ministro López renunció en
septiembre de 2012 por motivos de salud59
y fue sustituido por Pablo Alcides Ochoa quien se
desempeñaba como presidente del ISTA. La frecuencia de los cambios en esta institución afectó
la continuidad de las políticas y, principalmente, fue una de las causas por las que el Ministerio de
Agricultura enfrentó de manera deficiente la crisis que causó a los cafetaleros la plaga de la roya.
ElFMLNmantuvo,alolargodelquinquenio,másdel60%delpresupuestodelGobiernoCentral. Este
control presupuestario se tradujo en un alto nivel de presencia e influencia territorial al destinarse
cerca de un 55% para programas sociales (ver gráfico 1).
56 Fusades (2012),“Tercer año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2012, p. 35.
57 Op. Cit. p. 34.
58 Redacción El Faro (2012),“López Suárez deja el Ministerio de Agricultura”, El Faro, 4 de septiembre de 2012.
59 Ibíd.

28
Gráfico 1. Evolución de las cuotas de cargos y de presupuesto para las categorías “FMLN” y
“No FMLN”(junio 2009 a mayo 2014)
La naturaleza mixta del gabinete de gobierno del presidente Funes se mantuvo a lo largo de su
administración. En términos generales y considerando la mayoría de instituciones que conforman
el Gobierno Central, se puede afirmar que el gabinete presentó características de dispersión del
poder el cual no estuvo concentrado en el FMLN. Con la salida de los representantes del partido
Cambio Democrático (CD), el presidente Funes perdió un aliado político relevante que le permitió,
mientras los funcionarios del CD conservaron sus cargos, presentar un gabinete plural (ver cuadro
1).
• Traslados
de fondos
• Sanción
DL 555
opositores
• División y
polarización
• Intolerancia
a la crítica
• Obstáculos
LAIP
• Casos
Castillo y
Ochoa
• Sanción
DL 758
• Elección CSJ
• Caso RNPN
45% 45%
38% 38%
41%
55% 55%
62% 62%
59%
62%
83%
69% 69% 68%
38%
17%
31% 31% 32%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90% 2do año
1eraño 3eraño 4to año 2do año1eraño 3eraño 4to año
Presupuesto
Cargos
Presupuesto
Cargos
Presupuesto
Cargos
Presupuesto
Cargos
Presupuesto
Cargos
Presupuesto
Cargos
Presupuesto
Cargos
Presupuesto
Cargos
Presupuesto
Cargos
Presupuesto
Cargos
5to año 5to año
FMLN NoFMLN
Funcionario Institución a cargo Período Causa del retiro
Héctor Dada Ministerio de
Economía
Junio 2009 – abril
2012
Renuncia
Mario Cerna Viceministerio de
Comercio e Industria
Junio 2009 – octubre
2011
Renuncia
Héctor Silva
Fondo de Inversión
Social para el
Desarrollo Local
Junio 2009 –
diciembre 2011
Fallecimiento
Tomás Chévez Fondo Social para la
Vivienda
2011
Destitución
Oscar Katán Instituto Salvadoreño
del Seguro Social
Junio 2009 – enero
2011
Renuncia
Juan Pablo Durán* Lotería Nacional Junio de 2009- enero
2010
Renuncia

29
Cuadro 1. Miembros de CD que participaron como funcionarios en la administración Funes
*Juan Pablo Duran renunció al CD en noviembre de 2010
0%
FMLN NoFMLN
Funcionario Institución a cargo Período Causa del retiro
Héctor Dada Ministerio de
Economía
Junio 2009 – abril
2012
Renuncia
Mario Cerna Viceministerio de
Comercio e Industria
2011
Renuncia
Héctor Silva
Fondo de Inversión
Social para el
Desarrollo Local
Junio 2009 –
diciembre 2011
Fallecimiento
Tomás Chévez Fondo Social para la
Vivienda
2011
Destitución
Oscar Katán Instituto Salvadoreño
del Seguro Social
Junio 2009 – enero
2011
Renuncia
Juan Pablo Durán* Lotería Nacional Junio de 2009- enero
2010
Renuncia

30

31
CAPÍTULO I
Base de sustentación
del presidente Funes
Duranteelúltimoañodegobierno,larelaciónentreelpresidenteFunesyelFrenteFarabundo
MartíparalaLiberaciónNacional(FMLN)mantuvounclaroestadodearmoníafundamentado,
principalmente, en la celebración del evento electoral de 2014. Con miras a los comicios
presidenciales y en un evidente respaldo al candidato del partido de gobierno, el presidente
ejecutó una serie de acciones cuya finalidad era la de contribuir a la victoria electoral del FMLN. Con
el propósito de alcanzar ese objetivo, el mandatario incumplió la disposición constitucional que
prohíbe a los funcionarios públicos prevalerse de sus cargos para realizar política partidista1
.
Las actuaciones del Presidente en apoyo a la fórmula presidencial del FMLN, contaron con la
complicidad del Tribunal Supremo Electoral (TSE) que omitió, reiteradamente, su obligación
legal de procurar la equidad en la contienda electoral. El TSE no sancionó de manera oportuna
1 Art. 218 de la Constitución de la República:“Los funcionarios y empleados públicos están al servicio del Estado y no de una fracción política determinada. No
podrán prevalerse de sus cargos para hacer política partidista. El que lo haga será sancionado de conformidad con la ley”.

32
las conductas del gobernante que violaban las disposiciones de la Constitución, las del Código
Electoral, las sentencias de la Sala de lo Constitucional en materia de uso de recursos del Estado
para la campaña electoral y las propias resoluciones de la autoridad electoral.
LarecomposicióndelligamenentreelFMLNyelpresidenteFunesmarcólarelaciónduranteelcuarto
año de gobierno. En ese momento, tanto el aspirante presidencial del partido oficial, como la cúpula
de ese instituto político y el mandatario, presentaron un giro en sus declaraciones públicas dejando
atrás las críticas mutuas que caracterizaron el tercer año de gestión2
. Unos y otros, como se describe
más adelante, continuaron reivindicando el éxito de los programas y políticas implementadas por
el Gobierno de la República, con el agravante que durante los últimos doce meses, y en plena época
electoral, financiaron con dineros públicos la proyección de esos resultados a través de campañas
publicitarias.
El primer apartado de esta apreciación presenta, en el marco del informe del último año de
gobierno del presidente Funes, la evolución de la base de sustentación del Presidente de la
República. Tratándose de un período preelectoral, los hechos políticos relevantes que se describen
a continuación, se limitan a explicar, de manera general, el comportamiento del mandatario frente a
las elecciones presidenciales de 2014. En el apartado que aborda el compromiso del presidente con
la democracia, se describen con mayor detalle los actos ejecutados por el gobernante en contra del
orden jurídico que exige una conducta imparcial de los funcionarios públicos durante los procesos
electorales.
De la misma manera que en las ediciones anteriores, en este apartado también se detallan las
alianzas del presidente Funes con los movimientos sociales. En los últimos doce meses retomaron el
protagonismo los integrantes del antiguo movimiento“Amigos de Mauricio”, ahora enfocados en la
defensa de la candidatura de Salvador Sánchez Cerén y Óscar Ortiz y arropados bajo la agrupación
denominada “Iniciativa Ciudadana El Salvador cambia”. Asimismo, surgió el “Movimiento 5+”,
orientado, según sus fundadores, a“profundizar los cambios iniciados en el gobierno del presidente
Funes”.
2 FUSADES (2013),“Cuarto año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2013.

33
Plano orgánico
Relación con la cúpula del partido FMLN
El vínculo entre el Presidente y el liderazgo del FMLN mostró en los últimos doce meses, un estado
de plena armonía. Después de una relación errática, que osciló pendularmente desde el inicio de la
administración, entre momentos caracterizados por el distanciamiento, la tensión, la confrontación
y la cohabitación3
, la relación derivó finalmente en el quinto año de gobierno en un estado de
complicidad, avenencia y cordialidad, con miras, como ya se dijo, a conseguir el triunfo en la
disputa electoral para que Salvador Sánchez Cerén alcanzara la Presidencia de la República.
En el cuadro 1 se describe, para cada uno de los cinco años de gobierno, los diferentes momentos
que presentó la relación entre el presidente Funes y la cúpula del FMLN.
Cuadro 1. Momentos de la relación entre el presidente Funes y la cúpula del FMLN
*El primer año de gobierno presentó varios momentos que incluyen la relación entre Funes“el“candidato”, Funes“el presidente
electo”y Funes“el Presidente de la República”. Asimismo, se describe la relación entre ambos actores“post reunión interna del
FMLN”y“post fragmentación de ARENA”.
**Durante el tercer año de gobierno, se celebraron las elecciones legislativas y municipales (marzo de 2012). Los resultados
electorales fueron desfavorables para el FMLN y la cúpula del partido atribuyó la derrota al incumplimiento de las promesas de
cambio por parte del presidente Funes.
***El cuarto año de gobierno del presidente Funes mostró signos preocupantes de deterioro del sistema democrático por
conductas del bloque dominante de partidos orientados al control y a la subordinación de las instituciones del Estado. Este
implacable proceso se fortaleció con la armonía que caracterizó en este período la relación entre el mandatario y el FMLN. A la
sinergia entre el presidente Funes y el partido de gobierno, debe agregarse la connivencia con el bloque de partidos, integrado
en ese entonces por GANA, el PCN, el PDC y el mismo FMLN.
3 FUSADES (2010),“Primer año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2010.
Año de gobierno
Estado de la relación entre el presidente Funes y la
cúpula del FMLN
Junio 2009 – Junio 2010*
Armonía, distanciamiento, tensión, frustración,
cohabitación y confrontación
Junio 2010 – Junio 2011 Armonía
Junio 2011 – Junio 2012** Confrontación
Junio 2012 – Junio 2013*** Armonía
Junio 2013 – Junio 2014 Armonía
Nombre Cargo en el Gobierno
Movimiento
Amigos de
Mauricio (MAM)
Movimiento
Ciudadanos
por el Cambio (MCC)-
15 de mayo 2010
Iniciativa Ciudadana
El Salvador Cambia
(ICES)
Gerado Cáceres
(Ninguno, Coordinador
Nacional del MCC)
X x x
Francisco Cáceres
Secretario Privado de la
Presidencia
X x
Alexander Segovia
Secretario Técnico de la
Presidencia
X x
David Munguía Payés Ministro de Defensa X
No (posición apolítica
e institucional)
Luis Ángel Lagos (Ninguno) X No x

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