La Función Pública y Clientelismo

Seriede
investigación
La Función Pública y Clientelismo
Febrero 2015
Estudios
Políticos
DEP

ISSN 2077-9534
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
FUSADES
DEP
Febrero de 2015
Hecho el depósito de Ley de acuerdo con el Artículo 15 de la Ley del Libro
La autorización para reproducir total o parcialmente esta publicación deberá solicitarse a FUSADES
Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica

Índice de cuadros
Cuadro 1. ¿Cuánta confianza tiene usted en la administración pública?
Cuadro 2. Dinámicas, condicionantes políticas, alcances y resultados
de las reformas del servicio civil en Chile y República Dominicana
Cuadro 3. Reformas a la Ley del Servicio Civil realizadas desde el año
1961 al 2014
Cuadro 4. Diferentes normativas que regulan la contratación de los
empleados públicos en El Salvador
Cuadro 5. Instituciones que entregaron y no entregaron la información
respecto al ingreso a través de concursos públicos.
Índice general
I. Generalidades sobre la Función Pública
II. Malas prácticas en el ingreso a la administración pública
III. Función pública y corrupción
IV. Política comparada: Chile y República Dominicana
a. Chile
b. República Dominicana
V. El Salvador
a. Antecedentes del Servicio Civil
b. Ley del Servicio Civil en El Salvador
c. Procedimiento de ingreso establecido en la Ley del Servicio
Civil y la regulación propuesta en el anteproyecto de la ley de
la Función Pública
d. ¿Corrupción en el ingreso a la Función Pública en El Salvador?
VI. Consideraciones finales
Pág.
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Pág.Índice de gráficos
Gráfico 1. Índice de Desarrollo Burocrático: Centroamericana y Republica
Dominicana
Gráfico 2. Índice de Mérito: Centroamericana y Republica Dominicana
Gráfico 3. Paraguay: criterios para el reclutamiento de personal, por
sector, 2003 – 2008 (en porcentaje)
Gráfico 4. Índice de percepción de la corrupción para el año 2014.
Centroamérica y República Dominicana
Gráfico 5. Índice de desarrollo burocrático para América Latina
Gráfico 6. Índice de desarrollo de mérito para América Latina
Gráfico 7. Evolución del índice de desarrollo burocrático y de mérito en
República Dominicana. 2004 -2008 - 2012
Gráfico 8. Evolución de las dimensiones del Índice de Desarrollo
Burocrático: El Salvador
Gráfico 9. Evolución de los subsistemas del Índice de Desarrollo
Burocrático: El Salvador
Gráfico 10. Crecimiento del empleo público en El Salvador en cifras
absolutas: 2002 -2014
Gráfico 11. Concursos públicos versus crecimiento de empleados:
2004 - 2014
2004 - 2008
2009 – 2014
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Según la Carta Iberoamericana de la Función Pública,
el servicio civil o función pública se define como“un
conjunto de arreglos institucionales mediante los que se
articula y gestiona el empleo público y las personas que
integran éste (…). Dichos arreglos comprenden normas,
escritas o informales, estructuras, pautas culturales,
políticas explícitas o implícitas, procesos, prácticas y
actividades diversas cuya finalidad es garantizar un
manejo adecuado de los recursos humanos, en el marco
de una administración pública profesional y eficaz, al
servicio del interés general”1
.
La burocracia así definida, se convierte en una pieza
fundamental en el efectivo funcionamiento del sistema
democrático y en la vigencia del Estado de derecho
ya que asegura en última instancia la ejecución de las
políticas públicas a través de un cuerpo de servidores
públicos2
. Por lo anterior es imperante la necesidad
de una burocracia con un diseño organizativo que sea
capaz de dar respuesta a las funciones que la sociedad
reclama, ya que la legitimidad del régimen también
pasa por la valoración y apoyo que la ciudadanía tiene
de sus instituciones3
. En otras palabras,“la ausencia de
eficacia y eficiencia del sector público pone en peligro
su legitimidad y estabilidad que puede llegar a poner
en cuestión el propio sistema político, ya que en la
medida en que los gobiernos no proporcionen con
1 Numeral 2 de la Carta Iberoamericana de la Función Pública, aprobada por la V
Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del
Estado, celebrada en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia el 26 y 27 de junio de 2003.
2 Zuvanic, L. e Iacoviello, M. (2010). La burocracia en América Latina. ICAP-Revista
Centroamericana de Administración Pública (58-59): 9-41.
3 Montero, G. (2012). La profesionalización de la Función Pública: el desafío
inconcluso para el fortalecimiento de la gestión pública. ICAP-Revista
Centroamericana de Administración Pública (62-63): 25-38.
eficacia las políticas y los servicios públicos demandados
socialmente, disminuyen los apoyos al sistema político”4
.
La función pública contempla varias dimensiones que
son importantes analizar5
y de la integración de las
mismas resulta el“índice de desarrollo burocrático (IDB)”.
En el gráfico 1 se muestra este índice, donde en una
escala del 1 al 100, el valor menor representa un país
con bajo desarrollo burocrático y el mayor establece
países con un alto desarrollo. Los datos reflejan que
el país se encuentra con un puntaje de 34, superando
así el valor de 11 con el que comenzó en el año 2004
pero muy debajo de Costa Rica que se sitúa a la cabeza
con un valor de 546
. Sin embargo, la dimensión que se
retomará para hacer una aproximación valorativa de
4 Ramió, C. (2001). Los problemas de la implantación de la nueva gestión
pública en las administraciones públicas latinas: modelo de Estado y cultura
institucional. Revista del CLAD Reforma y Democracia, 21. p. 2
5 Para una mayor profundización de las diferentes dimensiones que se deben
analizar dentro del servicio civil véase: Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
(2006). Informe sobre la situación del servicio civil en América Latina. Diálogo
Regional de Política, Departamento de Integración y Programas Regionales,
Departamento de Desarrollo Sostenible.
Respecto a la metodología utilizada para el análisis véase: Longo, Francisco
(2002). Marco analítico para el diagnóstico de sistemas de servicios civiles. Banco
Interamericano de Desarrollo.
6 Dentro del índice de desarrollo burocrático los países son clasificados en tres
grupos: con niveles de desarrollo alto (60 a 100 puntos), medio (40 a 59 puntos)
y bajo (0 a 39 puntos). Para el caso que nos ocupa, El Salvador, hasta el año 2012
se encontraba en el grupo con IDB bajo, y todos los países dentro de este grupo
“se caracterizan por niveles importantes de discrecionalidad en las decisiones de
la gestión de recursos humanos (GRH), una presencia del mérito muy reducida o
inexistente, severas dificultades para atraer y retener personal, y escasa coherencia
estratégica general. Si bien disponen de algunos instrumentos normativos y
técnicos de GRH, su implantación es nula o muy acotada, lo que inhabilita la
institucionalización de las políticas. Sin embargo, si bien todos pueden compartir
estas características, los casos no son idénticos. Los diferentes puntajes (de 0
a 39) reflejan matices o grados de criticidad de los rasgos comunes. Costa Rica
en cambio, se encuentra dentro del grupo con puntaje medio y estos países se
caracterizan por una mayor coherencia estratégica, reflejada en una implantación
más extendida del criterio de mérito y en cierto nivel de aplicación de incentivos
al rendimiento. La función rectora es más robusta aunque no por ello está
necesariamente consolidada.
A diferencia del grupo con puntuación baja, las políticas de recursos humanos (RR.
HH.) de este grupo de países, muestran aplicación real en una porción variable
pero visible de la administración pública, y se apoyan en instrumentos normativos
y técnicos aceptados por las entidades. Sin embargo, al no tener una aplicación
generalizada, es posible encontrar fragmentos del aparato público donde siguen
rigiendo dinámicas más típicas del grupo con puntuaciones baja”. Cortázar,
J., Lafuente, M., Sanginés, M. (2014). Al servicio del ciudadano: Una década de
reformas del servicio civil en América Latina (2004-13). Banco Interamericano de
Desarrollo. p. 20-21
I. Generalidades sobre la Función Pública

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la profesionalización del servicio civil, es el“sistema de
mérito”7
, ya que si éste opera en su plenitud constituye
una garantía institucional para la gobernabilidad de
los países8
, y a la vez lo protege de diversas prácticas
negativas que ponen en peligro el sistema político.
En concordancia con la idea anterior, el Banco
Interamericano de Desarrollo, afirma que cuando la toma
de decisiones sobre el personal, en cualquiera de las
dimensiones del sistema burocrático estatal, se realiza
en base a consideraciones ajenas a la capacidad y a las
cualidades profesionales de las personas, la calidad de la
función pública se resiente9
.
Esto nos lleva a la necesidad de observar el“índice de
mérito”, en el que, según el gráfico 2, El Salvador
7“El mérito mide las garantías de profesionalidad en el funcionamiento del sistema
de servicio civil y valora, en este sentido, el grado de imparcialidad de las decisiones
dentro de cada dimensión de gestión. Más específicamente, el índice de mérito
mide el grado de protección efectiva que el sistema ofrece frente a la arbitrariedad,
la captura política o clientelista y las diferentes modalidades de búsquedas de
rentas por parte de grupos o sectores interesados”. Op. Cit., p. 47, BID (2006).
8 Puón, R. (2008).Tendencias actuales en la profesionalización de la función pública
en Latinoamérica: buenas y malas noticias. Revista Enfoques: Ciencia Política y
Administración Pública, (9), 127-142.
9 Op. Cit., Banco Interamericano de Desarrollo (2006).
presenta un puntaje de 33 sobre 100 y como se
observa, todos los países tienen un bajo índice
a excepción de Costa Rica que está posicionado
en el puesto 73, lo cual significa que éste país
Centroamericano cuenta con “procedimientos
objetivos, técnicos, y profesionales a efectos de
reclutar y seleccionar a los empleados, promoverlos,
compensarlos y desvincularlos de una organización
(…). Por lo que se pueden concluir que la alta
valoración obtenida por Costa Rica hace referencia
a la institucionalización o implantación de reglas,
capacidades y cultura en cuanto al mérito que existe
en dicho país, traduciéndose en la realización de
concursos abiertos, meritocráticos y transparentes en
todo el ciclo de la carrera administrativa”10
.
10 Longo, F., y Iacoviello, M. (2013). Hacia un empleo público más profesional en
Centroamérica. Revista del CLAD Reforma y democracia, (56), 5-30. p.5
Gráfico 1. Índice de desarrollo burocrático: Centroamérica y Republica Dominicana
Fuente:ElaboraciónpropiaapartirdelsegundobarómetrodelaprofesionalizacióndelosservicioscivilesdeCentroaméricayRepúblicaDominicana.
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2004 2008 2012
Costa Rica República Dominicana El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá

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En cambio y de manera general, respecto al puntaje
de los demás Estados, se puede decir que se clasifican
como países con administraciones públicas donde
“coexisten pocas prácticas basadas en el mérito junto
con muchas tradiciones propias de clientelismo político
como por ejemplo, la politización de las decisiones
de selección, ascenso y despido, donde además de
no existir criterios institucionalizados para seleccionar
al personal a partir de méritos, tampoco se verifican
mecanismos de protección contra prácticas arbitrarias
en el manejo del personal”11
. Lo anterior también se ve
facilitado por la imprecisión y la falta de actualización
de las legislaciones, que contribuye a que existan
resoluciones políticas que privilegian el favoritismo,
afectando la institucionalización y consolidación de la
carrera administrativa.
11 Op. Cit. Zuvanic, L. e Iacoviello, M. (2010). p.18
Por lo tanto y como primera conclusión, el mérito es
importante porque de la calidad de los empleados
públicos dependerá el éxito de las políticas públicas
y la legitimación social12
de las instituciones ya
que la caracterización de los servicios civiles en
Latinoamericana se ha visto acompañada de
decisiones y procedimientos discrecionales más que
planificados, dónde la incorporación a la carrera
administrativa se ve influenciada por la arbitrariedad,
la politización, los patronazgos, la búsqueda de
beneficios privados y los criterios clientelares13
,
llenándose así, de servidores públicos que no tiene
los méritos suficiente para desarrollar sus funciones.
Hernández Anzora afirma que “en El Salvador ha sido
imposible contar con un cuerpo de administración de
carrera, es decir, nada especializado, desde el mismo
12 Op. Cit. Montero, G. (2012). p. 31
13 Op. Cit., Zuvanic, L. e Iacoviello, M. (2010).
Gráfico 2. Índice de mérito: Centroamérica y Republica Dominicana
Fuente:Elaboraciónpropiaapartirdelsegundobarómetrodelaprofesionalizacióndelosservicioscivilesde
CentroaméricayRepúblicaDominicana.
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73 73
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70
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2004 2008 2012
Costa Rica República Dominicana El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá

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momento en que las plazas son asignadas sin ningún
tipo de concurso, sino al mero arbitrio del funcionario,
que puede estar ligado al clientelismo partidista o
criterios arbitrarios”14
.
II. Malas prácticas en el ingreso a la administración pública
A pesar de la necesidad que se tiene de contar con
el personal idóneo en la burocracia estatal, dentro
de la dinámica de la gobernanza existen diferentes
modos para articular los distintos intereses de los
actores políticos y de la sociedad, cuyos resultados
contradicen el perfil de un personal idóneo. Por
ejemplo, uno de esos modos de interacción y el
que con más presencia se encuentra en la mayoría
de países de América Latina, es el de las prácticas
clientelares y el patronazgo político.
Por ejemplo, en el caso de Paraguay, si se observa
el gráfico 3, el ingreso a la administración pública
entre el periodo 2003 – 2008 se efectuó a través de
dos vías: por conexiones personales y por afiliaciones
personales, más que por cualificaciones profesionales.
Gráfico 3. Paraguay: criterios para el reclutamiento de personal, por sector,
2003-2008 (en porcentajes)
14
Fuente:Schuster15
14 Anzora, M. (2008). Análisis sobre la administración pública de El Salvador. Universidad de El Salvador. Ciencia política, 1 (1), 2-18 p. 7
15 Schuster, C. (2013). Clientelismo y el juego político de Profesionalizar el Empleo Público en Paraguay. Documento de Trabajo. Asunción, Paraguay: Centro de Análisis y
Difusión de la Economía Paraguaya.
57
92
88
100
93 91
45
58
50
25
57
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25
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41
3
25
0
20
40
60
80
100
Finanzas Educación Salud Desarrollo
económico
Justicia Promedio
ponderado
Afliación partidaria Conexiones personales Cualificaciones profesionales

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En el presente estudio el clientelismo“trata de
una relación personal, asimétrica, entre posiciones
funcionalmente diferenciadas, que genera un
intercambio dual e implica confianza entre las partes,
sentimientos de reciprocidad (o al menos expectativa
vinculada a ella), cierto nivel de coacción y compromiso
en pro de un favorecimiento muto”16
. Cuando el objeto
de intercambio consiste en trabajos, contratos, cargos
de poder, se configura una de las manifestaciones
de clientelismo político denominado patronazgo,
contribuyendo al desarrollo de éste, y que vendría a ser
o a considerarse“el pegamento primario que mantiene
entero al clientelismo moderno”17
.
En este tipo de clientelismo se intercambian recursos
públicos porque“el patrón”tiene acceso a ellos o puede
abusar de los mismos, con preferencia o discriminación
irregular de personas en la regulación del acceso
a un cargo público18
. Este fenómeno coadyuva a la
desconfianza de la ciudadanía hacía la administración
pública y por ende, erosiona la legitimidad del régimen
democrático, ya que la práctica habitual en América
Latina ha sido la de no separar la autonomía burocrática
del partido de turno, afectando la calidad del sistema
político y perpetuando así el común denominador de la
administración pública, que consiste en la preeminencia
del interés personal por parte de los políticos en
concentrarse en“(…) buscar mejorar sus perspectivas de
reelección, mediante la asignación de tantos seguidores
leales (personales o partidarios) como sea posible, a
16 Freidenberg, F. (2010). La política se fue de fiesta. Nueva Sociedad, 120. p. 134
Para una mayor profundización en cuanto a los elementos que supone la definición
de clientelismo político, véase: Corzo, S. (2002). El clientelismo político como
intercambio. Institut de Ciències politiques i socials, WP, (206).
17 Gordin, J. (2006). La sustentabilidad política del clientelismo: teoría y
observaciones empíricas en América Latina. Documentos CIDOB. América Latina,
(13), 1. p. 9
18 Schröter, B. (2010). Clientelismo político: ¿existe el fantasma y cómo se
viste? Revista mexicana de sociología, 72(1), 141-175.
Para ahondar en detalles más específicos sobre la diferencia entre clientelismo y
patronazgo, véase Pérez, J. (1995). El clientelismo de partido en la España de hoy:
una disfunción de la democracia. Revista de Estudios Políticos, (87), 35-52; Gordin,
J. P. (2006). La sustentabilidad política del clientelismo: teoría y observaciones
empíricas en América Latina. Documentos CIDOB. América Latina, (13), 1.
pesar de que esto implique una reducción a largo plazo
de la capacidad estatal”19
.
Al convertirse el patronazgo en un rasgo permanente de
la función pública en la mayoría de los países de América
Latina20
en el ejercicio del poder, se vuelve también una
expectativa que ha llegado a compartirse y que influye
en el comportamiento político de la ciudadanía y su
actitud frente a las instituciones, regulando su manera de
vivir la política. Es así como cada sociedad tiene su propia
visión de la administración pública, en el caso particular
de este estudio, su propia expectativa en cuanto al
comportamiento del funcionario y del mismo ciudadano
en el ingreso por mérito a la administración pública,
ya que la legitimidad de ambos roles está fuertemente
determinado por esta institución informal21
.
El patronazgo como manifestación clientelar dentro de
la administración pública, genera efectos negativos, ya
que el ingreso a la carrera administrativa a través de la
promoción de puestos por parte de un partido político y
no a través del mérito, violenta el principio de igualdad
y condiciona un beneficio al que todos los ciudadanos
tienen derecho22
, cuyas consecuencias también pueden
incentivar decisiones ilegales a través de actos corruptos,
constituyendo así un elemento perverso dentro del
sistema político.
Por lo tanto, y como lo subraya Moriconi, citando a Mény,
“(...) la democracia, además de un sistema de gobierno
con procedimientos e instituciones, también es un
sistema normativo que determina metas a realizar por,
para y en la sociedad. Asimismo, implica la lealtad hacia
19 Ferraro, A. (2006). Una idea muy precaria: El nuevo servicio civil y los viejos
designados políticos en Argentina. Latin American Research Review, 41(2), 165-
182. p. 179-180
20 Op.Cit. Gordin, J. (2006).
21 Oszlak, O. (1999). Quemar las naves (o cómo lograr reformas estatales
irreversibles). revista Aportes para el Estado y la Administración
Gubernamental, 6(14). p. 24.
22 Ortiz Ibarra, Y. “Corrupción política y nepotismo.” (2009). (Tesis de Maestría).
Universidad de Salamanca, España. Disponible en: http://gredos.usal.es/jspui/
bitstream/10366/122148/1/TFM_OrtizIbarra_Corrrupcion.pdf

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Seriede
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fines compartidos”23
. Relacionando esto y la idea del
arraigo del patronazgo, como manifestación clientelar y
por consiguiente como una institución informal24
para
el ingreso a la carrera administrativa en América Latina,
se llega a tal punto que este fenómeno sociabiliza
expectativas en el ciudadano, como inherentes a una
democracia, donde el mérito es innecesario en cuanto al
ingreso a la administración pública y por consecuencia,
innecesaria su mejora, y en cuanto al funcionario, como
una práctica habitual para el ejercicio del poder.
Otra de las consecuencias de ésta práctica clientelar es
la corrupción25
. Esta conducta constituye un concepto
polisémico; la mayoría de estudios empíricos se centran
en criterios legales y/o normativos para clasificar los
estándares normativos de corrupción26
, sin embargo
existe una definición más amplia que integraría otros
fenómenos si la entendemos como“una práctica o
comportamiento desviado que implica una violación
de estándares legales/penales y/o de normas no
codificadas vigentes y ampliamente aceptadas en un
determinado contexto social y temporal, y que definen
el ejercicio de un determinado cargo o función, de la
cual resulta una contrapartida o un beneficio impropio
y meditado, inmediato o prolongado, real o simbólico,
monetario o no monetario, para las partes contratantes
y/o para terceros”27
.
23 Bezerra, M. (2011). ¿Ilegalidad justificada?: clientelismo controlado en la
administración chilena. Perfiles Latinoamericanos, (38), 227-247. pp. 230-231
24 Las instituciones informales son de gran importancia para la organización
política y para consolidar el funcionamiento de la gestión pública. Ibíd.
25 “Estudios en política comparada señalan que el clientelismo político y la
corrupción aparecen estrechamente ligados, especialmente cuando el clientelismo
político domina las vinculaciones entre elites y masas. Rehren, A. (2002).
Clientelismo político, corrupción y reforma del estado en Chile. Valdés, S. (Comp.),
Reforma del Estado, 2. P. 135
26 Bezerra, M. (2011). ¿Ilegalidad justificada?: clientelismo controlado en la
administración chilena. Perfiles Latinoamericanos, (38), 227-247
27 Ibíd., p. 230
Esta definición va más allá de los tipos penales que
origina la corrupción y de los aspectos objetivos y
subjetivos de cualquiera de ellos, ya que no delimita
qué tipo de beneficio o bien debe de transarse. En
cuanto a los beneficios del corrupto esta definición no
clasifica ni encasilla. Sin embargo, y siguiendo a Villoria,
el corruptor busca siempre dos tipos de beneficios:
influencia sobre decisiones y/o información confidencial.
En conclusión, integra más fenómenos que los tipos
penales que pueden existir ya que es un concepto que
permite considerar como“corruptas conductas que no
son sancionables penalmente, pero sí lo son moralmente
en el marco de lo que una comunidad democrática
entiende como éticamente reprobable”28
y esto incluiría
el mismo patronazgo así como también el nepotismo,
el amiguismo, el favoritismo y, el tráfico de influencia en
la administración pública, calificándolos como actos de
corrupción de manera general.
Por lo tanto y tal como se mencionó anteriormente,
la democracia establece parámetros éticos y estos
pactos ocultos como el clientelismo, el patronazgo, la
corrupción, el nepotismo, el tráfico de influencia, los
sobornos u otra manera de ingresar a la administración
pública, van en contra de la meritocracia y el principio
de igualdad de la ciudadanía, prácticas todas que, de ser
legitimadas, modifican la comprensión y el significado
real de la democracia29
.
28 Villoria, M. (2008). Profesionalización del empleo público: ética y lucha contra la
corrupción en las instituciones públicas de América Latina. En F. Longo, y C. Ramió
(Eds.), La profesionalización del empleo público en América Latina (págs. 101-139).
Barcelona: Fundación CIDOB
29 Op. Cit., Bezerra, M.(2011).

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Estudios
Políticos
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III. Función pública y corrupción
Por lo tanto, y según este estudio de Manuel Villoria
sobre la profesionalización del empleo público31
,
la profesionalización del servicio civil es un factor
destacado en la lucha contra la corrupción y el mérito es
muy relevante porque contribuye a impedir o frenar la
existencia de patronazgos dentro de la administración
pública que posibiliten la corrupción o viceversa. Esta
idea también la refuerza el Banco Interamericano de
Desarrollo al sostener que“un mayor nivel de desarrollo
del servicio civil suele estar acompañado de un mejor
control sobre la corrupción”32
. Contrario a lo que pasa en
los países Centroamericanos (a excepción de Costa Rica)
y República Dominicana donde la aplicación del servicio
civil, no reduce o no basta para tener un impacto fuerte
31 Op. Cit., Villoria, M. (2008).
32 Cortázar, J,, Lafuente, M., Sanginés, M. (2014). Al servicio del ciudadano:
Una década de reformas del servicio civil en América Latina (2004-13). Banco
Interamericano de Desarrollo. p. 138
La ubicación de la región y República Dominicana
en cuanto a la percepción de la corrupción, se puede
observar en el gráfico 4, el cual da cuenta que Costa
Rica es el país con la puntuación más alta (54), seguido
por El Salvador (39), en una escala de 0 (percepción de
altos niveles de corrupción) a 100 (percepción de muy
bajos niveles de corrupción), coincidiendo la primera
posición con el país que tiene mejor índice de desarrollo
burocrático (54) y de mérito (73); en el caso de El Salvador
la calificación es de 34 y 33 respectivamente. Una
respuesta al resultado para Costa Rica puede ser porque
presenta un índice de desarrollo burocrático avanzado
ya que, según Villoria30
, contar con un servicio civil de
calidad puede ser el soporte para evitar la corrupción.
30 Op. Cit., Villoria, M. (2008).
29
28
32
29
37
39
54
0 10 20 30 40 50 60
Honduras
Nicaragua
Guatemala
República Dominicana
Panamá
El Salvador
Costa Rica
Gráfico 4. Índice de percepción de la corrupción para el año 2014. Centroamérica y
República Dominicana
Fuente:Elaboraciónpropiacondatosdetransparenciainternacional

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Seriede
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para combatir la corrupción de manera significativa.
Citando a Villoria:“no es posible acceder a bajos niveles
de corrupción sin un sistema de Servicio Civil de Carrera
(SCC), y más aún, no es posible hacerlo con éxito si el SCC
no tiene un mínimo de calidad (…)”33
.
Es importante tener en cuenta la relación de la
corrupción con muchas otras variables explicativas y
no sólo con la administración pública. No obstante, una
burocracia estatal de calidad puede ser un elemento que
coadyuve y sirva como pilar o soporte para combatir
la corrupción y evitar que un“país entre en situación
de colapso económico y social, ya que el SCC pone
los fundamentos para políticas fiscales y economías
eficaces, para que funcione un sistema judicial imparcial
e independiente y para que los servicios públicos se
distribuyan con equidad y garantía”34
.
Teniendo en cuenta el concepto de corrupción que
se ocupa en esta investigación, se incluyen dentro del
mismo, conductas que no son sancionadas penalmente
y una de ellas es el patronazgo. A pesar que es muy
difícil comprobar esta manifestación clientelar a la
hora de ingresar a la función pública o dentro de la
misma, muchos estudios dan cuenta de la presencia del
patronazgo dentro de las administraciones públicas de
América Latina35
, y afirman también, que posibilita las
condiciones que favorecen el desarrollo de la corrupción
y ésta a su vez se convierte en un instrumento eficaz del
clientelismo político.
Se debe aclarar que no es posible afirmar de manera
categórica si la corrupción es consecuencia del
patronazgo o viceversa; lo que si se puede reconocer
es que ambos actúan“formando un espiral de difícil
33 Op.Cit. Villoria, M. (2008). p. 123
34 Ibíd., p. 123-124
35 Ramos, C. (2013). “El sinuoso camino hacia la profesionalización de la Alta
Dirección Pública en Chile y Uruguay”.
terminación (…) y cuya consecuencia es fortalecer las
redes clientelares a tal punto de contribuir al desarrollo
de un patrón de dependencia, en el cual es casi
imposible escapar de lo que Donatella Della Porta ha
descrito como círculo vicioso de clientelismo-corrupción-
clientelismo y administración ineficiente-corrupción-
administración ineficaz”36
. Esta interacción entre ambos
fenómenos también la pone de manifiesto Villoria
afirmando que“la corrupción se debería de entender
mejor inmersa en un círculo vicioso en el que distintas
variables producen corrupción y, a su vez, ésta produce la
expansión de dichas variables”37
.
Un ejemplo más del fenómeno de la corrupción
en los países centroamericanos y en la República
Dominicana se refleja en las repuestas de la sociedad
civil respecto a la implementación de la Convención
Interamericana Contra la Corrupción (CICC) en el año
2007, específicamente cuando se pregunta si“¿existen
en su país normas u otras medidas que establezcan
sistemas para la contratación de funcionarios públicos y
como éstas aseguran la publicidad, equidad y eficiencia?”.
Claramente se observa en los informes que en el acceso a
la función pública existen graves deficiencias para evitar
la corrupción y hasta el día de hoy, lejos de mejorar la
confianza ciudadana en la administración pública, un
gran porcentaje de ciudadanos mantiene poca o ningún
tipo de confianza en la administración pública, como se
observa en el cuadro 1.
36 Op. Cit., Rehren, A. (2002). p. 10-11
37 Op.Cit., Villoria, M. (2008). p. 111

9
Estudios
Políticos
DEP
Cuadro 1. ¿Cuánta confianza tiene usted en la administración pública?
Además la burocracia se va contaminando de personal
con la preparación inadecuada para los cargos, lo que
origina la ineficacia e ineficiencia de las políticas públicas,
“(…) esta realidad genera una sensación de inseguridad y
abandono profundamente deslegitimadoras”40
. Por todo
ello, la lucha contra la corrupción en su sentido amplio
exige medidas estructurales, preventivas y vinculadas
a la detección e investigación de conductas corruptas
y sistemas sancionatorios eficaces pero sobre todo,
acciones que modifiquen patrones culturales de“hacer”
por parte de los funcionarios y de la ciudadanía.
Dentro de las medidas preventivas y culturales se
encuentra la profesionalización de la administración
pública, porque se contaría, tal y como lo expresa
Weber, con“(…) un conjunto de trabajadores
intelectuales altamente especializados mediante una
larga preparación y con un honor estamental muy
desarrollado, cuyo valor supremo es la integridad.
Sin este funcionariado se cerniría sobre nosotros el
riesgo de una terrible corrupción y una incompetencia
generalizada, e incluso se verían amenazadas las
relaciones técnicas del aparato estatal, cuya importancia
para la economía aumenta continuamente y aumentará
40 Ibíd. p. 115
Fuente:ElaboraciónpropiacondatosdelLatinobarómetro2013.
*:Totaldeencuestados
Esta percepción del ciudadano no hace más que reforzar
la característica de las administraciones públicas
que se mencionó al principio, como burocracias
identificadas por sus prácticas politizadas o clientelares,
y consecuencia de ello,“las reformas burocráticas
para incrementar la capacidad del Estado pueden ser
obstaculizadas cuando los legisladores poseen a su
disposición recursos de patronazgo político”38
, ya que los
beneficios serían a largo plazo y los costos inmediatos, lo
cual repercute negativamente en el sistema político.
Por lo tanto, la desconfianza en la administración pública
podría“(…) desembocar en desafección política y, más
tarde, en apatía e incluso en alienación respecto al
sistema político y los valores de la democracia. Esta apatía
favorece la manipulación y el ejercicio de la dominación
arbitraria”39
, favoreciendo partidos políticos corruptos y
clientelistas y gobiernos ineficaces y entrar así en el círculo
vicioso ya mencionado. De esta manera, la administración
pública permeada por la corrupción se convierte en un
instrumento para que los funcionarios busquen beneficios
particulares evitando que el servicio civil sirva como freno
o al menos que dificulte este tipo de transacciones.
38 Op. Cit., Gordin, J. P. (2006). p. 7
39 Op. Cit., Villoria, M. (2008). p. 114
Categorías El Salvador Guatemala Honduras Costa Rica Nicaragua Panamá
República
Dominicana
Mucha 4% 5% 5% 6% 6% 4% 6%
Algo 22% 22% 20% 23% 23% 25% 27%
Poca 36% 38% 30% 34% 36% 35% 30%
Ninguna 33% 31% 41% 32% 30% 34% 34%
No
contesta
0% 0% 0% 1% 0% 0% 0%
No sabe 4% 3% 4% 4% 5% 3% 3%
Total* 2000 2000 2000 2000 2000 2000 2000

10
Seriede
investigación
59
64
47 47 46
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22
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24 26
15
11
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54
52 52
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35 34
29 29
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2004
2011/13
gracias a la creciente socialización”41
. En conclusión
aspirar a un servicio civil que dé como resultado
funcionarios de calidad abonaría a recuperar legitimidad
de las instituciones públicas
IV. Política comparada: Chile y República Dominicana
41
a. Chile
Además de“mantener buenos resultados en cuanto a
índices de corrupción, de eficacia gubernamental, de
reducción de la pobreza y desarrollo humano”42
, Chile
cuenta con la administración pública mejor calificada y
de mejores rendimientos. Tal y como se puede observar
Fuente:Cortázar,J.,Lafuente,M.,Sanginés,M.43
41 Weber, M. (1982) La política como vocación, en Escritos políticos, Volumen II,
Folios Ediciones, México 1982, p 308‐364. p. 320
42 Moriconi, M. (2012). Retórica, política y administración pública. ¿Por qué fallan
las reformas administrativas?, México D.F., Universidad Autónoma Metropolitana.
CLACSO. p. 237
43 Op. Cit., Cortázar, J., Lafuente, M., Sanginés, M. (2014).
en el gráfico 5, este país suramericano lidera con un
puntaje de 67 para el periodo 2011/2013, subiendo
8 puntos comparándolo con el año 2004. Lo anterior
sugiere una alta profesionalización dentro de la
burocracia Chilena y un ejemplo a seguir en la región en
cuanto a sus parámetros normativos que lo mantienen
en los primeros lugares de este índice.
Gráfico 5. Índice de desarrollo burocrático para América Latina

11
Estudios
Políticos
DEP
Como lo señala Iacoviello, uno de los puntos neurálgicos
para los éxitos económicos y sociales de Chile, ha sido la
modernización y el fortalecimiento del Estado. En Chile,
hay dos elementos a tomar en cuenta que impulsan –de
manera simultánea- las reformas a la administración
pública y la búsqueda de su profesionalización: a) los
conflictos de corrupción y; b) la relación causa y efecto
entre profesionalización de los servicios civiles y, mejora
de los diferentes ámbitos sociales del ciudadano44
. De este
modo y con los sucesivos gobiernos de la Concertación,
es como desde principios de 1990, se le da un impulso al
desarrollo del país a través de la reforma del Estado45
.
Este país suramericano presentaba una larga tradición
de clientelismo dentro de la administración pública46
,
convirtiendo al Estado en una extensión más de la
influencia de la clase política, y como se dijo en párrafos
anteriores, haciendo propensos a los funcionarios a
realizar actos de corrupción. Por ejemplo, el primer
escándalo de corrupción –a consecuencia de esta
institución informal conocida como clientelismo- que
impulsa la necesidad de modernización de la burocracia
Chilena, sucede entre 1993 y 1994. En este periodo, se
presentan un total de 241 denuncias por corrupción, que
incluían irregularidades en municipalidades e instituciones
públicas47
. Esta situación incorporó en la agenda política
y en los programas de gobierno, la importancia de la
honradez para desarrollar una buena administración
pública y combatir este fenómeno y a la vez, desincentivar
la cultura habitual del funcionario público de concebir al
patronazgo como una práctica habitual48
.
44 Op. Cit., Moriconi, M. (2012).
45 Iacoviello, M. (2010). La calidad institucional del servicio civil chileno: evolución,
avances y desafíos pendientes. Conferencia presentada en el XV Congreso del
CLAD sobre Administración Pública y Reforma del Estado. Santo Domingo.
46 Para un exhaustivo estudio sobre clientelismo en la administración pública
Chilena véase: Moriconi, M. (2012). Óp. Cit. y; Rehren, A. (2000), Clientelismo
político, corrupción y reforma del Estado en Chile. Documento de Trabajo núm.
305, junio, Centro de Estudios Públicos, Chile.
47 Op. Cit., Rehren, A. (2000).
48 Op. Cit., Iacoviello, M. (2010).
Varios elementos contribuyeron a la corrupción en Chile.
Mario Waissbluth, en su estudio sobre la reforma del
Estado en Chile, refleja dos elementos que llaman la
atención porque también son un común denominador
en los países de América Latina, expresando que en
este país de Sur América era imposible despedir a un
funcionario a pesar de mostrar un pésimo desempeño
y también, que los mecanismos de evaluación sólo eran
un rito y no tenían ningún peso para tomar decisiones
respecto a la evaluación y el desempeño del empleado
público49
. Otro elemento negativo y generalizable
también para la región, se encontraba en el ingreso
a la administración pública, ya que este se hacía a
través de recomendaciones políticas sin importar si
el candidato era bueno o malo50
. En la administración
chilena intervienen cuestiones de mérito a la hora de
otorgar un puesto, pero sólo se accede a la competencia
meritocrática tras sortear el obstáculo de los necesarios
contactos políticos51
. Por lo tanto, todos estos factores
reflejos de un patronazgo arraigado en la administración
Chilena, fueron facilitando diversos casos de corrupción.
Consecuencia de las irregularidades para el ingreso
y dentro de la administración pública, en 1993, se
lanzó el“Plan piloto de Modernización”, con el objetivo
de mejorar la calidad de los servicios públicos,
superar rigideces y dinamizar el funcionamiento de
la administración. No obstante,“las modificaciones
que se realizarían serían menores, pero la necesidad
de continuar el proceso sería heredada a las próximas
administraciones”52
, que continuaron promoviendo
reformas en cuanto a marcos normativos y creación de
49 Waissbluth, M. (2006), La Reforma del Estado en Chile 1990-2005. De la
confrontación al consenso, Universidad de Chile, Facultad de Ciencias Físicas
y Matemáticas, Santiago; publicado en el Boletín Electrónico de la ESADE,
Barcelona[www.esade.edu/public]
50 Ferraro, A. (2008). Friends in high places: Congressional influence on the
bureaucracy in Chile. Latin American Politics and Society, 50(2), 101-129.
52 Ibíd., p. 261

12
Seriede
investigación
nuevas instituciones. Todo siempre con el horizonte de
tener un modelo de administración pública honesta y
transparente para el beneficio de los chilenos y donde la
modernización del Estado se diera a través de la cultura
de la calidad y la innovación, la cultura de la evaluación,
la eficiencia y la eficacia, la concursabilidad, y el
establecimiento de criterios de mérito para el desarrollo
de la carrera administrativa.
En los años subsiguientes se aprobaron medidas pilotos
a mediano y largo plazo, para el plan de modernización
bajo los diversos principios ya expuestos en este
trabajo los cuales han sido retomados en los sucesivos
periodos presidenciales. Sin embargo, como lo afirma
Moriconi, todas las reformas sólo daban cuenta de
cambios institucionales y no de la realidad imperante del
patronazgo, es decir, no se incorporaban cambios en el
modo de hacer cultural de los funcionarios53
.
Con estos antecedentes, en el año 2003, se llega al
segundo punto de inflexión marcado por la corrupción
y se consolida gracias a ello, el impulso modernizador
que se traía en gobiernos anteriores. Este escándalo
se conoció como el“MOPgate”, al salir a la luz pública
el pago de sobresueldos a funcionarios públicos en el
Ministerio de Obras Públicas. Es importante hacer notar
dos elementos que tienen que ver con el surgimiento de
políticas públicas y que bien o mal, la realidad Chilena
estaba experimentando para la metamorfosis de la
administración pública: i) los escándalos de corrupción
que ponen en la agenda política, mediática y de la
ciudadanía la necesidad de una profesionalización
de la burocracia chilena y; ii) el surgimiento de
acuerdos políticos entre varios actores para que se
den las reformas y eviten casos como el“MOPgate”. Así
nacen 49 proyectos de reforma estructurados en tres
grandes ámbitos: modernización de la gestión pública,
transparencia, y promoción del crecimiento54
.
El proyecto más importante que surgió y que inició
formalmente el despliegue de la modernización del
Estado, fue la creación de la Ley del Nuevo Trato Laboral
(LNTL), en el año 2003, que incorporó el Sistema de
Alta Dirección Pública (SADP). Además, con ella se creó
la Dirección Nacional del Servicio Civil, responsable de
gestionar el nuevo sistema mediante la Sub Dirección de
Alta Dirección Pública55
. Sin embargo, es fundamental
resaltar que su vigencia estuvo precedida por un acuerdo
en el año 2001 entre“la Dirección de Presupuestos
(DIPRES) del Ministerio de Hacienda y la Asociación
Nacional de Empleados Fiscales. Luego, el proyecto de ley
obtuvo un fuerte impulso gracias a un pacto político entre
el gobierno y los partidos de oposición, como respuesta a
denuncias de casos de corrupción e irregularidades por el
pago de sobresueldos a directivos públicos”56
.
Entre algunos cambios importantes a la carrera
administrativa a favor de su profesionalización que
incorporó la LNTL, se pueden mencionar los siguientes:
a) se establece la movilidad interna a través de concursos
públicos; b) se perfecciona el sistema de concursos para
el ingreso a las instituciones públicas; c) se incorpora el
empleo a prueba; d) se refuerza el vínculo entre aumento
salarial y desempeño; e) se establece el incentivo al
retiro57
. Entre todos estos cambios, es de especial interés
para este estudio la transformación del segmento
directivo a través del Sistema de Alta Dirección Pública,
55 Lavanderos, R.; Silva, F. (2008). Profesionalización de la Función Pública: el Caso
Chileno - Selección de Gerentes Públicos de Primer y Segundo Nivel Jerárquico
de la Administración Civil del Estado en Chile. En: Longo, Francisco; Ramió, Carles
(eds.). La Profesionalización del Empleo Público en América Latina. Barcelona: Ed.
CIDOB, p.315-327
56 Op. Cit., Cortázar, J., Lafuente, M., Sanginés, M. (2014). p. 78-79
57 Pérez, R. (2008). “La profesionalización de la administración pública moderna:
concursos e incentivos para atraer y retener personas en el sector público chileno”.
Dirección Nacional del Servicio Civil. Simposio Internacional “Gestión y Desarrollo
de las Personas para la Modernización del Servicio Civil en Paraguay”. Asunción,
Paraguay. Noviembre.

13
Estudios
Políticos
DEP
debido a que“la puesta en marcha del Sistema de Alta
Dirección Pública ha sido considerada, por organismos
internacionales, uno de los aspectos más relevantes y
modernizadores de la administración pública chilena, ya
que obliga a un cambio profundo en la cultura política y
funcionaria”58
, en la forma de operar de las instituciones
y del sistema político, que había imperado hasta la
fecha de su conformación. Esta innovación, no sólo dio
frutos en los niveles directivos sino que también en los
estamentos no directivos, es decir, que la aplicación de los
procedimientos de selección competitivos para el acceso
a la función pública se extendió a niveles inferiores59
.
La literatura señala que no puede existir ni desarrollarse
un servicio civil sin una entidad rectora fuerte. Por
“fuerte”se entiende que posea respaldo político y que
sea reconocida por sus buenas políticas y, que la entidad
disponga de capacidad técnica adecuada en cuanto a
cantidad y calidad. De esta manera en América Latina, las
mejoras sustanciales en la profesionalización del servicio
civil son sostenidas por entidades rectoras fuertes,
ejemplo de lo cual es Chile, Brasil, Colombia y Perú, y
recientemente República Dominicana60
.
En síntesis, la profesionalización del servicio civil en todas
sus dimensiones, se vio fortalecida por la creación de
esta entidad rectora centralizada. Debe recalcarse que
la planificación y la gestión se dan desde la dirección
central pero que la implementación de las decisiones
de incorporación, promoción, formación, evaluación y
remuneraciones se define a nivel de cada ministerio.
58 Op. Cit., Lavanderos, R.; Silva, F. (2008). p. 321
60 Para un mejor detalle de la importancia de una entidad rectora fuerte para
la modernización de un Estado en cuanto a la profesionalización del servicio
civil, véase: Iacoviello, L. y Strazza, L. (2013). La evolución de los servicios civiles
centroamericanos y el desarrollo de las capacidades estratégicas para su
profesionalización. ICAP – Revista Centroamericana de Administración Pública (65):
9-33, diciembre.
Un indicador palpable de este desarrollo en Chile es
el índice de mérito. Tal y como se puede observar en
el gráfico 6, Chile ha experimentado un incremento
de 7 puntos en este indicador para el acceso a cargos
públicos, y estos cambios, como las mejoras de las otras
dimensiones, se van consolidando a través del SADP. Por
lo tanto, el camino ha sido sinuoso pero es irreversible y
Chile se ha convertido en un referente para potenciar una
gestión pública de calidad, oportunidad y eficacia.
Es importante recalcar que los acuerdos de los actores
políticos para la validación y profundización del sistema
y la voluntad política para sostenerla y perfeccionarla en
cada administración presidencial han representado gran
parte del éxito en esta transformación61
. Los avances son
incuestionables. Queda pendiente la profundización de
los importantes cambios realizados, especialmente a
través de la reversión de la cultura clientelar que sigue
vigente en amplios segmentos de la administración.

14
Seriede
investigación
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2011/2013
Gráfico 6. Índice de desarrollo de mérito para América Latina
Fuente:CortázarJ.,Lafuente,M.,Sanginés,M. 62
b. República Dominicana
Según Schuster en República Dominicana, no se
consideraba como corrupción y por el contrario, se
justifica que lo funcionarios utilizaran su influencia
para otorgar empleos dentro de las instituciones del
Estado a parientes desempleados. Esta conducta
confirma como algunos políticos consideran como un
bien privado a la administración pública y no como un
bien público63
. En este mismo sentido, Montero señala
que el clientelismo político es uno de los escollos que
este país ha enfrentado desde tiempos históricos y
que no han permitido que la administración pública
se profesionalice. Al respecto agrega que “las bases
del clientelismo fueron afianzadas a partir del año
1854 con la eliminación del principio de estabilidad
consagrado en la Constitución Política del 1844.
A partir de este momento los cargos públicos son
63 Schuster, C. (2014). Estrategias para la profesionalización del servicio civil.
Lecciones de República Dominicana. Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
considerados el botín político del partido que asciende
al poder, cerrando así las posibilidades de que a la
Administración Pública se ingrese por los méritos
personales y la vocación de servicio; esta situación
llevó a que el sistema del despojo se asumiera como
algo normal en el Estado”64
En la isla caribeña la demanda individual de un empleo
público y la oferta discrecional por parte de los partidos
políticos al otorgar puestos en instituciones públicas
era una práctica normal. Los compromisos electorales
giraban en torno a promesas de beneficios privados a
cambio de respaldo político. Esta situación motivó a la
sociedad civil a exigir al gobierno la modernización del
Estado para evitar hechos como los citados, exigencia
que tuvo suficiente fuerza para que las demandas se
escucharan y finalmente se impulsara la reforma del
servicio civil65
.
64 Montero, G. (2003). VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del
Estado y de la Administración Pública. Panamá, 28-31 de octubre de 2013. p. 2
65 Op. Cit., Schuster, C. (2014).

15
Estudios
Políticos
DEP
La exigencia de la profesionalización del servicio civil
en República Dominicana, inició en la década de 1990.
Fue justamente en 1991 cuando se aprobó la Ley de
Servicio Civil y Carrera Administrativa66
pero sin avances
sustantivos en la práctica67
. En ese momento 14 de 18
países latinoamericanos contaban con este tipo de
legislación y República Dominicana se quedó rezagada.
La ley no tenía la fuerza suficiente para lograr una mejora
sustancial en la profesionalización del servicio civil por
los vacíos y deficiencias que presentaba. Sumado a
ello, no contaba todavía con el suficiente respaldo de la
sociedad civil, por lo que varias normas y el reglamento
de la ley, fueron ignorados por los funcionarios y la
discrecionalidad seguía imperando así como también
la falta de protección a los empleados públicos y
la inestabilidad en el cargo, además que se restaba
importancia a una reforma del servicio civil68
.
A principios del año 2000, diversos actores sociales
reconocieron las limitaciones que la ley presentaba para
la mejora de la profesionalización del servicio civil. Surgió
entonces una coalición política que exigía cambios
inmediatos en la materia.“Una estrategia de reforma de
buenas prácticas, caracterizada principalmente por la
construcción de coaliciones amplias en la sociedad y la
legislatura a favor de la profesionalización del servicio
civil, fue el elemento central del cambio de los incentivos
que sustentó la aprobación de la ley de función pública
de 2008. La modernización de la legislación sobre el
servicio civil tuvo lugar en un contexto en el cual las
66 “Esta pieza se enmarca dentro de la modalidad de ley marco o cuadro, por lo
que para su aplicación se precisó de un reglamento, el cual fue dictado por el
Poder Ejecutivo (…), dicho reglamento hizo un desarrollo de la ley, y fue a partir
de entonces cuando se pudo iniciar la aplicación de las normas contenidas en la
misma”Op. Cit. Montero, G. (2003). p. 3
67 Rojas-Wettig, M. Lafuente, M. Schuster, C. (2013). Dinámicas, condicionantes
políticas y enfoques viables de reformas del servicio civil: lecciones de América
Latina. Ponencia presentada en el XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre
la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay.
Noviembre.
reformas del Estado en un plano más general habían
pasado a colocarse a la cabeza de la agenda política”69
.
Con este telón de fondo, en el año 2004, la
profesionalización del servicio público comenzó y
tomó forma, específicamente con el presidente Leonel
Fernández, a través de una refundación del marco
normativo. Este proceso de reforma, al igual que en
Chile, se fortaleció con los distintos gobiernos pues cada
administración retomó esfuerzos anteriores para mejorar
la administración pública.
Otra característica común con Chile en este esfuerzo,
es que el impulso reformador tuvo como antecedente
problemas de corrupción, en este caso, un fraude
bancario privado que generó una crisis financiera70
.
Leonel Fernández ganó las elecciones con la lucha contra
la corrupción como el centro de su plataforma política,
además, una vez en el poder se llevó a cabo un acuerdo
con el Fondo Monetario Internacional, un Acuerdo
de Libre Comercio Estados Unidos – Centroamérica
– República Dominicana (CAFTA-RD) y el Programa
de Apoyo a la Reforma y Modernización del Estado
financiado por la Unión Europea, los cuales estipulaban
como contrapartidas una mejora en el desempeño de
las instituciones públicas en ese país71
. Los acuerdos
internacionales incentivaron a la República Dominicana a
“importar institucionalidad”.
La presión internacional llevó a que los diversos actores
políticos consolidaran el acuerdo para la aprobación
de reformas institucionales, y en consecuencia, surgió
revitalizado un programa del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) que ya existía, el programa:“Reforma
69 Ibíd. p. 11
70 Iacoviello, M. (2009). Estrategias de reforma del servicio civil en Panamá y
República Dominicana: paralelos y singularidades. Documento presentado en el
XIV Congreso del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administración Pública.
Salvador de Bahía, Brasil

16
Seriede
investigación
y Modernización del Poder Ejecutivo”, cuyo eje
fundamental era la mejora de la capacidad básica de
gestión de la administración pública. La financiación
internacional, en especial la de la Unión Europea sumado
a este programa del BID, permitió dos cosas muy
importantes: crear un equipo de mejoramiento que se
encargó de desarrollar instrumentos técnicos para la
gestión de los recursos humanos; y, la constitución de
un programa de apoyo a la reforma y modernización
del Estado, que mejoró el sistema de incorporación
de servidores a la carrera administrativa y apoyó
fuertemente la elaboración del proyecto de Ley de
Función Pública y una propuesta de Ley Orgánica de la
Administración Pública.
Además, con lo anterior, la entidad rectora de la
administración pública ganó credibilidad porque se
le acompañó de acciones favorables para mejorar la
implementación de su trabajo72
. La importancia que se le
dio a la entidad rectora para el mejoramiento global del
servicio civil es otro punto fundamental que comparte
República Dominicana con Chile.
El consenso a través de diversos diálogos dotó de
legitimidad técnica al anteproyecto, lo que sirvió
de escudo ante cualquier detractor o crítica que se
le hiciera al esfuerzo por mejorar el servicio civil. La
iniciativa fue escalando posición en la agenda política
con nombramientos pertinentes para liderar la posible
transformación que se pretendía impulsar. En conclusión,
“la formación de una coalición amplia tanto en la
sociedad como en la legislatura contribuyó a inclinar
los incentivos hacia la aprobación de una nueva ley de
función pública pese a las importantes restricciones
generadas por la economía política”73
.
73 Op. Cit., Schuster, C. (2014). p. 13
La ley 41, titulada“Ley de Función Pública y Creación de
la Secretaría de la Función Pública”, promulgada en el año
2008, reemplazó a la de 1991. El nuevo ordenamiento
jurídico se alineó con la Carta Iberoamericana de la
Función Pública y mejoró varios aspectos que se habían
identificado como débiles dentro del funcionamiento
de la administración pública, además de reposicionar al
ente rector con el que se contaba elevándolo a rango
de Secretaría. El ámbito de aplicación de la ley es mayor
con lo cual la profesionalización tiende a profundizarse74
y a partir de 2010, una nueva Constitución, consagró
los principios de mérito y estabilidad laboral para los
funcionarios públicos de carrera.
Por lo tanto, y como se puede observar en el gráfico 7,
República Dominicana, camina hacia el progreso de su
índice de desarrollo burocrático, índice que incluye las
dimensiones de: i) capacidad integradora, ii) eficiencia,
iii) capacidad funcional, iv) mérito y v) la consistencia
estructural. Con anticipación este país caribeño contaba
con una puntuación muy baja y ha ido progresando de
manera gradual, pero aún se encuentra entre aquellos
países con índices comprendidos entre 30 y 55, que son
los que presentan tradiciones de clientelismo político75
.
La República Dominicana mejoró su índice de mérito
con el nuevo marco normativo y el fortalecimiento de la
entidad rectora que luego se convertiría en el Ministerio
de Administración76
.
74 Ibíd.
75 Op. Cit., Zuvanic L. e Iacoviello, M. (2010).

17
Estudios
Políticos
DEP
Gráfico 7. Evolución del índice de desarrollo
burocrático y de mérito en República
Dominicana: 2004 – 2008 – 2012
Es importante tomar en cuenta que la articulación a
través de acuerdos intersectoriales e interinstitucionales
resultó crucial para avanzar en los esfuerzos de
profesionalización del servicio civil. Su inclusión en la
agenda política, la coyuntura que generó la existencia de
varios casos de corrupción, el perfil de los funcionarios
que se nombraron como responsables de realizar la tarea
de modernización del Estado, el reposicionamiento del
área rectora del servicio civil, entre otros, contribuyeron a
fortalecer el servicio civil en la República Dominicana.
Además, se impulsó un modelo de gestión de la
calidad en las organizaciones públicas a través de la
mejora de los concursos públicos y de la evaluación
del desempeño77
. El cuadro 2 presenta una panorámica
comparada entre Chile y República Dominicana en
cuanto al alcance de la reforma, las condiciones políticas,
el proceso de reforma y los principales resultados de los
procesos de modernización en este ámbito.
Fuente:elaboraciónpropiaapartirdelsegundobarómetrodela
profesionalizacióndelosservicioscivilesdeCentroaméricayRepública
Dominicanapublicadoenelaño2012.
27
32
39
7
20
27
0
5
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2004 2008 2012
Índice de Desarrollo Burocrático
Índice de Mérito
27
2012
Índice de Desarrollo Burocrático
Índice de Mérito
Cuadro 2. Dinámicas, condicionantes políticas, alcances y resultados de reformas del
servicio civil en Chile y República Dominicana
77
País Alcance de reforma Condiciones políticas Proceso de la reforma Principales
resultados de la
reforma
Chile Introducción del
Sistema de Alta
Dirección Política –
Selección
meritocrática del
grupo de altos
directivos, creando
un grupo gerencial
del servicio público.
Crisis de corrupción
que movilizó la opinión
pública a favor de la
reforma e incentivó su
aprobación como
respuesta a la crisis.
Implementación
facilitada por
borradores elaborados
por tanques de
pensamiento y
universidades.
Marco de la reforma:
reforma administrativa
hacia una disminución
de la corrupción y
clientelismo.
Estatus político de la
reforma: tuvo un lugar
destacado en la
agenda política a
través del compromiso
asumido por los
políticos de alto nivel
Como resultado de la
reforma se
implementaron los
sistemas definidos por
ley a partir del año
2004, dentro de los
cuales está el Sistema
de Alta Dirección
Pública, el que ha
crecido incorporando
más servicios, pero no
exentos de desafíos
(altos niveles de

18
Seriede
investigación
(presidente de la época
con el líder de uno de
los partidos de
oposición).
Asignación de la
Reforma: comisión
multipartidista liderada
por los Ministerios del
Interior y de Hacienda.
Formación de
coaliciones: hubo alto
involucramiento de
varios actores
relevantes al tema.
También la reforma fue
difundida
abiertamente por los
medios.
rotación).
República
Dominicana
Política integral de
reforma del servicio
civil, incluyendo
nuevas leyes de
función pública y
política salarial, la
creación de las
carreras
administrativas y
especiales,
evaluaciones de
desempeño,
selección de personal
basado en el mérito,
un nuevo sistema de
información de
funcionarios públicos
y la creación de
sindicatos del sector
público.
Coalición pro reforma
entre las agencias
internacionales, la
sociedad civil y un
Ministerio de la
Administración Pública
pro reforma en un
contexto socio –
económico
caracterizado por una
fuerte demanda social
por acceso al empleo
público y un contexto
institucional que se
distinguió por un
fuerte control
presidencial del poder
clientelar.
Marco de la reforma:
instituciones públicas
eficaces y eficientes
para brindar un mejor
servicio a los
ciudadanos.
Estatus político de la
reforma: el ministro
con el peso político
como defensor de la
reforma, aunque sin
capacidad para
sancionar a
instituciones que no
cumplan con la
reforma.
Asignación de
Reforma: a cargo de la
Oficina Nacional de
Administración y
Personal, elevada a
rango ministerial en el
2008 mediante la ley
de servicio público
Formación de
coaliciones: formación
de alianza transversal
entre múltiples
agencias
internacionales, la
sociedad civil y un
Modernización del
empleo público en la
ley y la constitución,
aumento incremental
en la estabilidad del
empleo para los
servidores de carrera.

19
Estudios
Políticos
DEP
Fuente:CortázarJ.,Lafuente,M.,Sanginés,M.78
V. El Salvador
a. Antecedentes del servicio civil
Como se pudo observar con los casos de República
Dominicana y Chile, las condiciones establecidas
en los contratos de préstamos de los organismos
internacionales tienen una gran repercusión en la
modernización de un Estado. El Salvador no es la
excepción. En 1996 el Banco Mundial autorizó un
préstamo para financiar un plan de modernización
del sector público con énfasis en el sector de los
recursos humanos (RR.HH). Para conseguir esta mejora
se propuso crear“un sistema de información sobre la
administración de los RR.HH; una entidad central con el
fin de administrar los RR.HH; fortalecer las capacidades
en cuanto a administración de los RH en las unidades
operativas dentro de los ministerios; reducir el empleo
público para eliminar al personal redundante y
desarrollar una nueva estructura legal para el servicio
civil. Esto con el afán de dotar al gobierno de capacidad
para administrar, monitorear y controlar los recursos
humanos, desarrollar de manera gradual un servicio
público adecuado en términos de tamaño y calidad, así
como establecer condiciones para motivar, incentivar y
desarrollar al personal”79
.
78 Cortázar, J., Lafuente, M., Sanginés, M. (2014). Op. Cit.
79 Iacoviello, M., Iturburu, M., Orozco, I. (2006). Síntesis del diagnóstico. Caso El
Salvador. En Informe sobre la situación del servicio civil en América Latina. Kaldo
Echebarría (Ed.). Banco Interamericano de Desarrollo (BID). p. 252
Además, la financiación otorgada y la que continuó
aportando el BM también perseguía crear o contratar
todos los elementos que pudieran hacer factible la
implementación del plan de modernización80
. Durante
la primera etapa del servicio civil en El Salvador también
es importante resaltar el único documento que“(…)
puso énfasis en la necesidad de estudiar y discutir la
situación de la administración pública en el país”81
y que
se denominó“Bases para el plan de nación”en 1998,
cuyo desarrollo estuvo a cargo de la Comisión Nacional
de Desarrollo.
El segundo momento del proceso de modernización
comenzó en el año 2002, con el ex presidente
Francisco Flores. El ex mandatario dio continuidad a la
modernización de los RR.HH,“haciendo hincapié en la
gestión del rendimiento, la capacitación y la confección
de una base de datos que abarcara la información sobre
este aspecto”82
. Por lo tanto, en las dos etapas indicadas,
el foco de atención para la modernización del servicio
civil era el diseño de un nuevo modelo de RR.HH que
debía de guiar la profesionalización de los empleados
públicos. Estos avances ubicaron al país como pionero en
lo relativo a la desburocratización de su administración
pública. Es importante recalcar que en el plan estratégico,
80 Para saber en detalle estos elementos, véase: Óp. Cit. Iacoviello, M., Iturburu, M.,
Orozco, I. (2006).
81 Óp. Cit., Anzora, M. (2008). p. 4
82 Óp. Cit. Iacoviello, M., Iturburu, M., Orozco, I. (2006). p. 252
Ministerio de
Administración Pública
pro reforma.

20
Seriede
investigación
la gestión por resultados y el seguimiento de la inversión
física, todos componentes del plan de modernización,
también continuaron fortaleciéndose83
.
Sin embargo, ningún esfuerzo realizado derivó en la
reforma de la Ley del Servicio Civil ni mucho menos en
la aprobación de una moderna legislación. Además, las
acciones encaminadas hacia ello se veían obstaculizadas
por la ideologización del debate. Un anteproyecto
elaborado por consultores salvadoreños, financiado
por el BM, se tomó en aquel momento por el principal
partido de oposición como uno de los ejes de su
campaña, presentándolo como un intento del gobierno
por despedir a empleados públicos y disminuir los
derechos de los trabajadores84
. En consecuencia, en
el caso salvadoreño no se han logrado los acuerdos
políticos necesarios, contrario a los procesos de Chile y
República Dominicana, donde los consensos han sido
fundamentales para llevar adelante la creación de una ley
de la función pública.
A pesar de este avance a cuenta gota, durante el
quinquenio 2009-2014 se creó la Secretaría para Asuntos
Estratégicos integrada por tres subsecretarías: a)
Transparencia y Anticorrupción; b) Desarrollo Territorial y
Descentralización; y c) Gobernabilidad y Modernización
del Estado, esta última con el afán de desarrollar la
reforma del servicio civil, su modernización y tratar de
implementar un sistema de gestión de RH que fomentara
la cultura orientada a resultados y a la mejora continua
de los servicios otorgados al ciudadano, a través de la
participación y consulta a varios sectores para este fin85
.
Esta nueva institucionalidad dio impulso y mejoró el
proceso de modernización que se realizó con anticipación.
83 Longo, F., Iacoviello, M. (2012). Segundo Informe Barómetro de la
profesionalización del empleo público en Centroamérica y República Dominicana.
84 Óp. Cit. Iacoviello, M., Iturburu, M., Orozco, I. (2006).
85 Óp. Cit., Longo, F., Iacoviello, M. (2012).
El titular que presidió la subsecretaria, José Antonio
Morales Carbonell, realizó un trabajo muy completo a
pesar de contar con una estructura institucional muy
pequeña, inestabilidad institucional, presunta corrupción
y patrimonialismo institucional característico de un
Estado clientelar, ya que logró“la conformación de
una red de recursos humanos, la actualización de la
descripción de los puestos de la administración central,
la implantación gradual de concursos públicos, la
organización de algunas actividades de capacitación, la
elaboración de un diagnóstico de condiciones laborales y
la creación de una mesa de diálogo con los sindicatos”86
.
Justamente el avance se refleja en el Índice de Desarrollo
Burocrático (IDB), mostrado al comienzo de este estudio,
donde El Salvador sube de 11 puntos en el 2004, a 29 en
el año 2009 y a 34 en el 2012, consignando un aumento
de 23 puntos. Además, al observar las dimensiones del
IDB que muestra el gráfico 8, de las cinco dimensiones
han crecido tres: la consistencia estructural, la capacidad
funcional y la capacidad integradora, salvo la eficiencia
y el mérito que han continuado estables pero no han
tenido una reducción. En cuanto a los subsistemas del
IDB, y observando el cuadro 9 se ha presentado una
sustancial mejora excepto en la gestión del rendimiento,
pero a pesar de ello, desde el año 2004, El Salvador
comienza a tener una evolución positiva en relación a
estos elementos.
86 Ibíd., p. 25-26

21
Estudios
Políticos
DEP
Gráfico 8. Evolución de las dimensiones del Índice de Desarrollo Burocrático: El Salvador
Fuente:elaboraciónpropiaapartirdelsegundobarómetrodelaprofesionalizacióndelosservicioscivilesdeCentroaméricayRepúblicaDominicana.
*Laeficienciaparaelaño2004fuedecero.
Gráfico 9. Evolución de los subsistemas del Índice de Desarrollo Burocrático: El Salvador
Fuente:Fuente:Cortázar,J.,Lafuente,M.,Sanginés,M.87

22
Seriede
investigación
b. Ley del Servicio Civil en El Salvador
Antes de entrar al análisis de la Ley del Servicio Civil (LSC),
debe señalarse que además de la carrera administrativa
que ésta regula, el empleo público salvadoreño cuenta
con las carreras del cuerpo diplomático, docente, judicial,
de salud pública y asistencia social, y militar, cada una con
su propia normativa, las cuales no serán objeto de análisis
en este estudio, limitándose al enfoque del mérito en el
ingreso a la carrera administrativa contenido en la LSC.
La burocracia dentro de un Estado es de vital importancia,
entre otras cosas, porque es el “recurso humano que
utiliza para cumplir efectivamente las funciones que
la Constitución y las leyes le han encomendado (…)
por lo que es necesario contar con una función pública
profesionalizada y fundamentada en la idoneidad y el
mérito”88
. Una buena regulación no sólo beneficia a los
empleados públicos que se encuentran dentro de la carrera
administrativa sino que trae consecuencias positivas a
88 Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES)
(2012). Profesionalización de la función pública: elemento de un Estado eficiente.
Departamento de Estudios Legales (DEL). Noviembre de 2012. p. 1
los ciudadanos, porque es este eslabón dentro del ciclo
de las políticas públicas de un Estado, el encargado de
implementarlas, viabilizando así la satisfacción de las
necesidades de los habitantes y garantizando sus derechos.
La LSC data de 196189
y surge para desarrollar el
artículo 109 de la Constitución de la República de El
Salvador de 1950. Desde entonces no ha sido objeto
de reformas sustanciales que permitan mejorar la
profesionalización del servicio civil en el país. De los
catorce paquetes de modificaciones incorporadas, nueve
se hicieron entre 1961 y 1973 y las demás, veintiocho
años después, a partir del 2001 hasta la fecha90
. Por lo
tanto, la administración pública pasó un cuarto de siglo
inmóvil. Estas últimas reformas, al igual que la ley, son
anacrónicas y consecuencia de ello, este ordenamiento
sigue sin tener cambios sustantivos que la adecuen a
los principios de la Carta Iberoamericana de la Función
Pública de 2003. En el cuadro 3 se detallan las reformas a
la Ley del Servicio Civil.
89 Ley del Servicio Civil. Publicada en el Diario Oficial No. 239. Tomo No. 193. 27 de
diciembre de 1961.
90 Una de las reformas más relevantes aprobadas a la Ley del Servicio Civil se
dieron en la coyuntura de la ratificación de los convenios internacionales de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT) por parte del Estado salvadoreño
en el año 2006, siendo estos el 87, 98 135 y 151 denominados respectivamente:
Convenio sobre la Libertad Sindical y la Protección del Derecho de Sindicación;
Convenio sobre el Derecho de Sindicación y Negociación Colectiva; Convenio
sobre los Representantes de los Trabajadores y Convenio sobre la Protección del
Derecho de Sindicación y los Procedimientos para determinar las Condiciones de
Empleo en la Administración Pública. Se reformaron en total 10 artículos de la Ley,
además se sustituyó el capitulo XI, XII y se adicionó el capitulo XIII, de tal forma que
de 78 artículos que contenía la Ley anteriormente, ahora consta de 160 artículos.
Tomado de la página electrónica del Tribunal del Servicio Civil de El Salvador:
http://tsc.gob.sv/index.php/convenios
Cuadro 3. Reformas a la Ley del Servicio Civil realizadas desde el año 1961 al 2014
Publicación en el Diario Oficial (DO) Contenido de la reforma
D.O. Nº 132, T. 196, 20 de julio de 1962 El contenido de esta reforma versó sobre las sesiones
y dietas del Tribunal del Servicio Civil.
D.O. Nº 159, T. 196, 3 de septiembre de 1962 Se establecía la institución competente para conocer
cualquier hecho regulado por la Ley del Servicio Civil,
siempre y cuando, la institución autónoma o la
dependencia oficial tuviera menos de 20 empleados
regidos por esta Ley o cuando el número de

23
Estudios
Políticos
DEP
empleados fuere insuficiente para conformar una
Comisión del Servicio Civil.
D.O. Nº 234, T. 197, 20 de diciembre de 1962 Esta reforma mencionaba que mientras no se regulara
a través de reglamento la preparación y calificación de
las pruebas de idoneidad para los nombramientos de
funcionarios y empleados regidos por la Ley del
Servicio Civil, se haría todo bajo requisitos
establecidos por el gobierno de turno.
D.O. Nº 9, T. 18, 15 de febrero de 1963 Al buscar la reforma en el número, tomo y fecha
correspondiente del DO que menciona la Ley del
Servicio Civil, no se encuentra ninguna relativa a este
cuerpo legal.
D.O. Nº 160, T. 200, 29 de agosto de 1963 Establece la lista de funcionarios y empleados que no
se encuentran regulados por la Ley del Servicio Civil.
D.O. Nº 171, T. 220, 13 de septiembre de 1968 Esta reforma adicionó funcionarios y empleados que
no debían ser regulados por la Ley del Servicio Civil.
Además de la anterior reforma, también sufrió
modificación el procedimiento de destitución de un
empleado o funcionario.
D.O. Nº 102, T. 231, 7 de junio de 1971 Reformas orientadas a disminuir los requisitos para
formar parte del Tribunal del Servicio Civil y también
reformas relativas al proceso sancionatorio
establecido en la Ley del Servicio Civil.
D.O. Nº 207, T. 241, 8 de noviembre de 1973 Reforma un literal del artículo referido a los
empleados y funcionarios no regulados por la Ley del
Servicio Civil (Artículo 4)
D.O. Nº 32, T. 250, 17 de febrero de 1976 Reforma nuevamente al artículo 4 y también hace
reforma en cuanto a la forma de trabajar del Tribunal
del Servicio Civil.
D.O. Nº 241, T. 353, 20 de diciembre de 2001 Las reformas son orientadas a brindar mejores
condiciones económicas a los funcionarios y
empleados públicos en las distintas dependencias de
la Administración Pública y también, protegió a las
personas reguladas por contratos personales
permanentes autorizados por el Ministerio de
Hacienda, y los equiparó con los funcionarios y
empleado dentro de la Carrera Administrativa para
que gozaran de los mismos derechos.
D.O. No. 187, T. 373, 9 de octubre de 2006 Estas reformas estaban orientadas a darle
cumplimiento a los convenios 87 y 98 de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre
libertad sindical y negociación colectiva ratificados
por El Salvador.

24
Seriede
investigación
Fuente:ElaboraciónpropiaenbasealaLeydelServicioCivilyelDiarioOficial
mostrar eficiencia en el desempeño de sus funciones.
Desde el año 2002, el sector público, compuesto por
el Órgano Ejecutivo, instituciones descentralizadas y
empresas públicas, aumentó de 127, 564 a 173, 487
empleados (proyectados para el 2015)93
.
El aumento debe de tenerse en cuenta porque el empleo
público tiene un peso en la economía muy importante;
para el año 2012, dónde la tasa de crecimiento del
empleo público era de un 24%, el país utilizaba el 5% del
PIB en el pago de salarios y sueldos del servicio civil. Esta
cifra es mayor a lo que El Salvador invirtió en el año 2010
para los sectores de salud (4.3% del PIB) y de educación
(3.2% del PIB)94
.
La intención de los párrafos precedentes es hacer notar
la necesidad de la profesionalización del servicio civil, de
una mejora en la gestión pública y de la modernización
de la legislación secundaria. Por lo tanto y sumando
todas estas variables, no existe duda que se debería
de prestar un especial interés al fortalecimiento de la
burocracia para transformarla en un aparato público
eficaz y eficiente.
93 Ibíd.
94 Ibíd.
Un problema adicional que presenta esta legislación y
que se hizo evidente desde la tercera reforma de 1962, es
la falta de un reglamento que desarrolle la ley. Además, y
por ser la LSC muy antigua, no es útil para darle respaldo
legal a la modernización del servicio civil de manera
integral. Otro vacio consiste en que esta ley es aplicable a
solo una parte de los servidores públicos, porque excluye
a un importante número de organismos y de puestos. Es
más, es tan confusa la ley que surge la pregunta: ¿A quién
se la aplicamos?91
No obstante lo anterior y a pesar que la legislación surge
para darle cumplimiento a una Constitución sustituida
en 1983, la falta de sustento legal apropiado o bien,
su anacronismo, no es el único elemento por el cual
la burocracia salvadoreña tiene un pobre desempeño,
sino que también afecta la poca voluntad y la falta
de institucionalidad para hacer efectiva la legislación
vigente. Un indicador de esta afirmación es la dispersión
normativa e institucional92
, debilitando así, la coherencia
en las políticas públicas y del mismo servicio público.
Es importante recalcar que además de proveer servicios
públicos a la población, el Estado es el principal
empleador del país. Según el gráfico 10, la contratación
de servidores públicos cada año tiende a crecer sin
91 Para una mejor explicación de este vacío legal de la ley, véase Óp. Cit. Anzora,
M. (2008)
92 Óp. Cit. FUSADES (2012).
D.O. No. 94, T. 383 , 25 de mayo de 2009 La reforma tuvo la finalidad de seguir garantizando los
derechos y deberes de los empleados públicos
contratados bajo el régimen de contrato.
D.O. No. 38, T. 398, 25 de febrero de 2013 Reformas para evitar discriminación hacía las personas
infectadas con VIH
D.O. NE 12, T. 402, 21 de enero de 2014 Reformas referentes a la renuncia voluntaria

25
Estudios
Políticos
DEP
Fuente:elaboraciónpropiaapartirde presupuestosvotadosparalosejerciciosfiscalesdelaño2002al201595
.
95“Esta cifra es incluso mayor, dado que no se incluye a los servidores municipales
por falta de estadísticas confiables”Ibíd. p. 4
c. Procedimiento de ingreso
establecido en la Ley del Servicio
Civil y la regulación propuesta en el
anteproyecto de la ley de la Función
Pública
Para hacer valer la Ley del Servicio Civil en todas sus
partes, existen dos organismos competentes: las
Comisiones del Servicio Civil (CSC) y el Tribunal del
Servicio Civil (TSC). Ambas tendrían que hacer el papel
de una entidad rectora, que vendría a ser la columna
vertebral del funcionamiento y organización del servicio
Gráfico 10. Crecimiento del empleo público en El Salvador en cifras absolutas: 2002 - 2015
civil. Ahora bien y como ya se dijo, de todo lo regulado
por la LSC, se abordará exclusivamente el mecanismo de
ingreso que la ley establece para incorporar empleados
y funcionarios a la carrera administrativa: el concurso
público a través del mérito.
Según el artículo 12 de la ley, una de las atribuciones
que tiene la CSC es seleccionar los candidatos que sean
elegibles para ingresar al personal comprendido en la
carrera administrativa. Además, esta misma disposición
y el artículo 20, establecen que el ingreso debe de
efectuarse a través de pruebas de idoneidad y que
la responsable de efectuar y de calificar a las mismas

26
Seriede
investigación
son las Comisiones96
. Tal es la importancia de las CSC
que la ley establece que toda institución regulada por
esa legislación contará con una de ellas. Por lo tanto,
los aspirantes a ingresar a la Función Pública deberán
hacerlo a través de un concurso público y ser elegido
por haber cumplido con el principio de mérito, en base al
procedimiento realizado y supervisado por la CSC.
En el artículo 63 de la propuesta del anteproyecto de Ley
de la Función Pública97
se establecen las modalidades
de dotación de personal y al igual que en la Ley vigente,
se dispone que las plazas vacantes se cubrirán, siempre
y cuando se analice que el ascenso no es pertinente,
a través de concurso público y que la característica
principal de elegibilidad es el mérito.
De lo anterior se concluye que cuando exista una plaza
vacante dentro de las instituciones reguladas por la
Ley del Servicio Civil y si esta no se cubre a través de
ascensos internos, tendría que publicarse dicha situación
en algún medio de mayor circulación, para que los
interesados que reúnen el perfil establecido apliquen y
se proceda a seleccionar a los aspirantes que cumplan
con los requisitos que exige el puesto cumpliéndose así
el principio de mérito.
Sin embargo en la práctica se aplican procedimientos no
contemplados por la ley. Si una plaza, por ejemplo, no
es llenada por ascenso, se abre la convocatoria a otras
96 Dentro de la LSC existen excepciones para no efectuar un concurso público.
97 Este anteproyecto es el primero que se elabora por parte del Estado y su
realización estuvo a cargo de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización
del Estado, quien en el año 2013, le hizo entrega del anteproyecto a la Secretaria
de Asuntos Estratégicos. Al día de hoy aún no se ha presentado la iniciativa de ley
a la Asamblea Legislativa para el estudio pertinente. El anteproyecto se puede
consultar en la siguiente dirección:
http://www.aecid.org.sv/wp-content/uploads/2013/11/PLFP-VF2111131.
pdf?acc6f0
Es importante señalar que el 18 de diciembre de 2014, el Diputado Sigifredo Ochoa
Pérez, en nombre de la organización Gente y Sociedad (GENS), presentó pieza de
correspondencia en la Asamblea Legislativa, en sentido se emita Ley de la función
Pública, con un anteproyecto que no es el que posee el gobierno.
dependencias o se puede consultar una base de datos
de personas que buscan empleo y que es la administrada
por la sección de recursos humanos de cada institución.
Como último recurso, se recurre al concurso público. Esto
en cuanto al procedimiento, pero también sucede que
por los problemas legales, institucionales y culturales,
también se obvia el mérito en la selección de candidatos
pues no existen auditorias de una unidad central
sobre los mecanismos de selección de personal en las
diferentes instituciones públicas98
.
En El Salvador, la gestión de contrataciones se encuentra
descentralizada a tal grado, que cada institución tiene
su propia normativa que regula el proceso de ingreso
y cualquier peculiaridad que pueda girar en torno al
tema de administración de los recursos humanos. Por lo
general se relega a las unidades de RH de las diferentes
entidades públicas el llevar a cabo el proceso de ingreso
dejando a un lado a la CSC que, teóricamente, es la
responsable de tal función99
. También sucede que en
algunas instituciones aún no se ha creado la respectiva
CSC. El cuadro 4 refleja las distintas normativas de las
instituciones que se tomaron en cuenta para este estudio
y que regulan las contrataciones de personal.
98 Óp. Cit., Longo, F., Iacoviello, M. (2012)
99 Ibid

27
Estudios
Políticos
DEP
Cuadro 4. Diferentes normativas que regulan la contratación de personal de los
empleados públicos en El Salvador
Institución Normativa que regula el ingreso
Ministerio de Hacienda
Ley del Servicio Civil y las Disposiciones Generales de
Presupuestos.
Ministerio de Relaciones Exteriores
Ley del Servicio Civil; Manual de Reclutamiento y Selección de
Personal; Procedimiento de contrataciones; Instructivo sobre
Relaciones Laborales del Órgano Ejecutivo; Disposiciones
Generales del Presupuesto.
Ministerio de Agricultura y Ganadería
Ley del Servicio Civil y el Manual de Reclutamiento, Selección
y Contratación de Personal
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Natura
Ley del Servicio Civil, el Reglamento Interno de Trabajo y el
instrumento técnico sobre el procedimiento de
reclutamiento, selección, nombramiento/contratación e
inducción de personal.
Ministerio de Turismo
Ley del Servicio Civil y el Reglamento Interno de Trabajo y
Manual de Reclutamiento y Selección de Personal.
Presidencia de la República
Notas de solicitud de cada titular de las Unidades
Presupuestarias conforme a los lineamientos de la Ley del
Servicio Civil
Secretaría de Cultura
Notas de solicitud de cada titular de las Unidades
Presupuestarias conforme a los lineamientos de la Ley del
Servicio Civil
Ministerio de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda
y Desarrollo Urbano
Manual de Contratación y Política de Rotación.
Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local
Ley de Creación del Fondo de Inversión Social y el
Reglamento de la Ley del Fondo de Inversión Social de
El Salvador
Ministerio de Educación
Manual de Procedimientos de Contratación de Personal
Administrativo
Ministerio de Gobernación Sin respuesta
Ministerio de Justicia y Seguridad Pública
En proceso de elaboración de un manual que regule el tema
de contratación.
Ministerio de Economía Ley del Servicio Civil
Ministerio de la Defensa Nacional
Reglamento de Trabajo del Personal Administrativo de la
Fuerza Armada
Ministerio de Trabajo y Previsión Social Sin respuesta
Asamblea Legislativa Sin respuesta
Instituto Salvadoreño del Seguro Social Contrato Colectivo de Trabajo
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social Sin respuesta
Fuente:Elaboraciónpropiaenbasealainformaciónbrindadaporlasinstituciones

28
Seriede
investigación
Otro problema es que en“algunas jurisdicciones, la plaza
se asigna siguiendo un orden establecido de prioridad:
a) empleados del organismo que quieran aspirar a una
plaza de mayor jerarquía y remuneración; b) jóvenes que
realizaron una pasantía laboral en la jurisdicción; c) base
de datos de hojas de vida, que se reciben semanalmente
y por internet; d) concurso externo con publicación
en periódicos. Esto implica que se realiza un concurso
externo solamente si no se logra cubrir la vacante con
candidatos de los primeros tres grupos”100
dejando el
concurso público a un lado no obstante ser la práctica
que mandata la ley.
Los inconvenientes citados reflejan el estancamiento
que ha tenido el país en relación a su índice de mérito.
Por lo tanto, es importante que se refuercen las políticas
y las prácticas de personal destinadas a gestionar los
flujos mediante los cuales las personas ingresan a la
administración pública. Debe tenerse en cuenta que en
la actualidad cualquier ilegalidad dentro del proceso del
concurso debe ser tramitada por el TSC ya que, según
el artículo 68, es la entidad encargada de conocer de la
“nulidad de nombramiento indebido”, y si encontrase
una irregularidad en el proceso que viole la norma, tiene
la potestad de ordenar la destitución inmediata del
funcionario ilícitamente nombrado.
Con el propósito de conocer el uso que hacen los
ciudadanos de la potestad que tiene para interponer el
recurso mencionado, se consultó al Tribunal del Servicio
Civil, en base a la ley de acceso a la información pública,
cuántos recursos se registraron en el lapso comprendido
del año 2004 al 2014. La autoridad aludida respondió que
durante el período señalado se presentaron únicamente
5 recursos de nulidades de nombramiento, lo que puede
significar entre otros aspectos: a) el desconocimiento de
la ciudadanía en cuanto al uso de este recurso; b) que
100 Óp. Cit., Longo, F., Iacoviello, M. (2012)., p. 37
el acceso a la carrera administrativa se esté realizando a
través de otras formas de ingreso que no sea el concurso
y por consiguiente, no se hace uso del recurso; c) que los
procedimientos que se han celebrado para el ingreso a
las instituciones públicas a través de concursos hayan
estado apegados a derecho; d) que no exista publicidad
de carácter general y pública de las plazas ofertadas
para ingresar a trabajar al Estado, lo que generaría un
ingreso exclusivo y por lo tanto, el uso de este recurso de
nulidad no tendría sentido; y e) la falta de confianza en
las instituciones.
d. ¿Corrupción en el ingreso a la
función pública en El Salvador?
Se ha mencionado que para optar a un puesto dentro
de las instituciones del Estado debe de realizarse un
concurso público y además es necesario que rija la
meritocracia para seleccionar al funcionario. Por ello,
esta investigación observó dos elementos importantes
que dan cuenta de la“forma”de ingreso a la carrera
administrativa: 1) la cantidad de empleados que se
incorporan a una institución pública; y 2) el número
de concursos públicos que la institución lleva a cabo
anualmente. Al examinar la variable de crecimiento de
empleos en las instituciones públicas vis a vis con la
variable de los concursos públicos realizados, nos da
cuenta de uno de los indicadores que contempla el índice
de mérito: el ingreso a través de concurso público, lo que
nos permitirá dilucidar si los ingresos son equivalentes al
número de concursos públicos celebrados.
La ubicación temporal de la investigación fue entre los
años 2004 y 2014101
y las instituciones objeto de estudio
fueron los ministerios del Órgano Ejecutivo enumerados
101 La información proporcionada comprende desde enero del año 2004 a
noviembre de 2014.

29
Estudios
Políticos
DEP
en el artículo 28 del Reglamento Interno del Órgano
Ejecutivo102
. Estos son: 1) Ministerio de Relaciones
Exteriores (RR.EE); 2) Ministerio de Gobernación
(MIGOB); 3) Ministerio de Justicia y Seguridad Pública
(MJSP); 4) Ministerio de Hacienda (MH); 5) Ministerio de
Economía (MINEC); 6) Ministerio de Educación (MINED);
7) Ministerio de la Defensa Nacional (MDN); 8) Ministerio
de Trabajo y Previsión Social (MTPS); 9) Ministerio de
Agricultura y Ganadería (MAG); 10) Ministerio de Salud
Pública y Asistencia Social (MINSAL); 11) Ministerio de
Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo
Urbano (MOP); 12) Ministerio de Medio Ambiente y
Recursos Naturales (MARN); 13) Ministerio de Turismo
(MITUR). A estas 13 instituciones se agregaron: 14)
la Asamblea Legislativa (AL); 15) la Presidencia de la
República (Presidencia) y la Secretaria de Cultura
(SECULTURA); y dos instituciones autónomas: 16) el
102 Decreto ejecutivo No. 24. Publicado en el Diario Oficial No. 70. Tomo 303. 18
de abril de 1989.
Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS) y; 17) el
Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL).
A pesar del universo de análisis identificado, éste se
redujo a nueve instituciones: Ministerio de Relaciones
Exteriores (RR.EE), Ministerio de Hacienda (MH),
Ministerio de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda
y Desarrollo Urbano (MOP), Ministerio de Agricultura
y Ganadería (MAG), Ministerio de Medio Ambiente
y Recursos Naturales (MARN), Ministerio de Turismo
(MITUR), el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo
Local (FISDL), la Presidencia y la Secretaria de Cultura
(SECULTURA). La razón de esta reducción es porque
las demás instituciones no brindaron la información
completa en cuanto al número de ingresos de
empleados y los concursos públicos, argumentando que
la información solicitada era inexistente, tal y como se
muestra en el cuadro 5.
Cuadro 5. Instituciones que entregaron y no entregaron la información
respecto al ingreso a través de concursos públicos
Institución Respuesta a la petición*
Ministerio de Hacienda Entregó la información
Ministerio de Relaciones Exteriores Entregó la información
Ministerio de Agricultura y Ganadería Entregó la información
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos
Naturales
Entregó la información
Ministerio de Turismo Entregó la información
Presidencia Entregó la información
Secretaria de Cultura Entregó la información
Ministerio de Obras Públicas, Transporte y de
Vivienda y Desarrollo Urbano
Fondo de Inversión Social para el Desarrollo
Local
Ministerio de Educación Del año 2004 al 2009 no cuenta con documentos para
verificar si se han hecho concursos para ingresar a la
institución
Ministerio de Gobernación No entregó la información
Ministerio de Justicia y Seguridad Pública No tienen registrado ningún concurso público entre los
periodos de 2007 a 2014. Del año 2004 al 2006, quien llevó
el registro fue el Ministerio de Gobernación.
Ministerio de Economía Del 2004 al 2010 no cuenta con esa información. El Oficial
de Información de esa institución señaló que “En años
anteriores los concursos públicos quedaban a discreción
de los Jefes Superiores”
Ministerio de la Defensa Nacional No se han realizado concursos públicos sino únicamente

30
Seriede
investigación
Fuente:Elaboraciónpropiaenbasealasrespuestasbrindadasporcadainstitución
*AlcierredeestainvestigaciónseestánrealizandoprocesosanteelInstitutodeAccesoalaInformaciónPúblicasobreloscasosdelasinstitucionesque
afirmannocontarconlainformaciónrequeridaenalgunosdelosañosrequeridosenlasolicitudpresentadaporFUSADES.
Secretaria de Cultura Entregó la información
Ministerio de Obras Públicas, Transporte y de
Vivienda y Desarrollo Urbano
Fondo de Inversión Social para el Desarrollo
Local
Ministerio de Educación Del año 2004 al 2009 no cuenta con documentos para
verificar si se han hecho concursos para ingresar a la
institución
Ministerio de Gobernación No entregó la información
Ministerio de Justicia y Seguridad Pública No tienen registrado ningún concurso público entre los
periodos de 2007 a 2014. Del año 2004 al 2006, quien llevó
el registro fue el Ministerio de Gobernación.
Ministerio de Economía Del 2004 al 2010 no cuenta con esa información. El Oficial
de Información de esa institución señaló que “En años
anteriores los concursos públicos quedaban a discreción
de los Jefes Superiores”
Ministerio de la Defensa Nacional No se han realizado concursos públicos sino únicamente
concursos internos para las contrataciones del personal de
nuevo ingreso.
Ministerio de Trabajo y Previsión Social No cuentan con registros de información referente a
ingreso por concursos públicos entre los años 2004 al 2012
Asamblea Legislativa No cuenta con información en los periodos comprendidos
del año 2004 al 2012.
Instituto Salvadoreño del Seguro Social No se ha realizado concursos públicos externos porque el
Contrato Colectivo de Trabajo no contempla tal figura
jurídica.
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social Esta institución sólo cuenta con información en cuanto a
concursos desde el año 2010.
A partir de la información proporcionada en el cuadro
anterior así como también en el cuadro 4, se comienza
a dilucidar y sustentar el problema de la falta de
sistematización de la información en cuanto a la forma
de ingreso de los empleados públicos por la ausencia
de un ente rector.
El gráfico 11 refleja una consecuencia de esta anomia del
servicio público. Lo que se puede observar es que en el
periodo analizado (2004 -2012) y tomando como base las
nueve instituciones mencionadas anteriormente se han
realizado en total un número de 1,442 concursos públicos
y se han abierto 2,498 plazas. En teoría el número de plazas
debería concordar con la cantidad de concursos efectuados;
salvo que se hayan presentado excepciones, de acuerdo a
los parámetros de la LSC, para no realizar los concursos.
Estas situaciones no han existido según la información
brindada por las instituciones salvo en el Ministerio de
Hacienda, dónde se han ocupado 140 plazas por contrato
sin el concurso respectivo, basado en lo dispuesto
en el Artículo 83 de las Disposiciones Generales de
Presupuestos que regula la contratación de servicios
personales de carácter profesional o técnico.

31
Estudios
Políticos
DEP
Gráfico 11. Concursos públicos versus crecimiento de empleados
de la institución: 2004 - 2014
146
175
55
52 60
200 130
97
122
253
152
-89
294
166
-134
320
213
862
350
59
251
206
-200
0
200
400
600
800
1000
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Concursos públicos realizados del 2004-2014, adjudicando plaza en la institución Crecimiento de empleados en la institución
Fuente:elaboraciónpropiaapartirdelainformaciónproporcionadaporRR.EE,MH,MOP,MAG,MARN,MITUR,FISDL,Presidencia,SECULTURA.
El gráfico anterior muestra información contradictoria.
Por ejemplo, en el año 2007 hubo un decrecimiento de
empleo (-134) y por tanto no era necesaria la realización
de ningún concurso público, sin embargo se registraron
45 procedimientos de este tipo. Otro dato se presenta
en 2010, año en el que se adjudicaron 844 plazas y se
efectuaron tan sólo 96 concursos públicos. A pesar
de que muchas instituciones cuentan con su propio
reglamento interno para el ingreso de empleados,
todas ellas contemplan el concurso público como forma
de ingreso a través del mérito y todas afirmaron que
no se aplicó ningún tipo de excepción legal para este
acto salvo el MH, por lo que estas diferencias entre el
crecimiento del empleo público de las instituciones y la
realización de concursos públicos, señala una evidente
discrecionalidad de la administración sobre las formas y
mecanismos de contratación de los empleados públicos.
Al desglosar los datos anteriores, tal y como se muestra
en los gráficos 12 y 13, con la información separada
en razón de los dos quinquenios presidenciales: 2004-
2008 y 2009-2014 respectivamente, y con los datos
agregados por institución, el aumento de empleados en
cada una no corresponde con el número de concursos
públicos celebrados.
Esa es la respuesta más evidente al hacer un análisis y por
lo tanto podría afirmarse que, en principio, el indicador
de ingreso a través de concursos públicos del índice
de mérito no se está cumpliendo en el país. Por otra
parte llama la atención que en Casa Presidencial, no se
registraron concursos públicos para el ingreso durante
el plazo investigado. Para el primer periodo (2004-
2008), Relaciones Exteriores presentó un total de 127
empleados nuevos pero ningún concurso público. Por
el contrario, en ese mismo lapso de tiempo, el MAG tuvo
un decrecimiento de empleados pero a pesar de ello, se
realizaron 23 concursos. El MH y el FISDL fueron los más
“homogéneos”del primer periodo.

32
Seriede
investigación
0
375
23 10 10 0 0
69
1
127
269
-84
165
9
130
-150
57
34
-200
-100
0
100
200
300
400
500
600
700
RR.EE MH MAG MARN MITUR PRESIDENCIASECULTURA FISDL MOP
Concursos públicos Crecimiento de empleados
Gráfico 12. Concursos públicos versus crecimiento de empleados: 2004-2008
Respecto al periodo de 2009-2014, Presidencia y
SECULTURA tuvieron un aumento de empleados pero
continuaron sin realizar ningún tipo de concurso
público. En relaciones exteriores ingresaron funcionarios
pero los concursos públicos fueron muy bajos. En este
quinquenio el MOP resultó ser el más“homogéneo”y el
MAG presentó un decrecimiento de empleados (-105) y
sin embargo realizó 159 concursos públicos.
Fuente:elaboraciónpropiaapartirdelainformaciónproporcionadaporRR.EE,MH,MOP,MAG,MARN,MITUR,FISDL,Presidencia,SECULTURA.

33
Estudios
Políticos
DEP
Gráfico 13. Concursos públicos versus crecimiento de empleados: 2009-2014
Fuente:elaboraciónpropiaapartirdelainformaciónproporcionadaporRR.EE,MH,MOP,MAG,MARN,MITUR,FISDL,Presidencia,SECULTURA
Debido a que el concurso público, tanto en la LSC
como en los reglamentos internos de administración
de empleados públicos de las instituciones,
contemplan el concurso como mecanismo de ingreso,
no hay excusa alguna para que los números sean
tan dispares. Algunos estudios señalan que este
tipo de anomalías e inexactitudes puede deberse
a presunta corrupción en los procedimientos de
ingreso a la administración pública, consecuencia
de todas las razones expuestas en el transcurso de la
investigación. Por lo tanto, una respuesta sugerente es
que en El Salvador podrían existir prácticas indebidas
(el clientelismo, nepotismo, amiguismo, favoritismo,
tráfico de influencia, etc.) que están contaminando
a la función pública pues evitan la celebración de
concursos públicos los cuales pasan de ser la regla
general a una excepción o bien se consideran un
último recurso para la contratación.

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