Legislación ambiental panameña.

1. José H. Santos Aguilera
Derecho Ambiental de la
REGIÓN INTEROCEÁNICA
La importancia del Proyecto de Monitoreo de la Cuenca del Canal
2023

2. TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN [P. 3]
I. LOS INICIOS DEL MOVIMIENTO CONSERVACIONISTA [P. 4]
II. LA PERMANENCIA DEL STRI EN PANAMÁ [P. 4]
III. LA PROTECCIÓN DE BARRO COLORADO EN EL PLAN REGIONAL [P. 6]
IV. EL DERECHO AMBIENTAL DE LA REGIÓN INTEROCEÁNICA [P. 7]
V. LAS OBSERVACIONES DEL PMCC (STRI, 1999) [P. 8]
CONCLUSIÓN [P. 10]
BIBLIOGRAFÍA [P. 11]
ANEXO: PUBLICACIONES DEL AUTOR (1998-2023) [P. 12]
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3. Introducción.
Con la aprobación de los Tratados Torrijos-Carter, el pueblo panameño cedió
soberanía a favor del Instituto Smithsonian de Investigaciones Tropicales (STRI, por sus
siglas en inglés) para que continuara desarrollando sus actividades científicas en Panamá
y hasta el momento lo ha hecho en calidad de custodio del Monumento Natural Barro
Colorado. Sin embargo, muchos panameños aún desconocen el contenido del Acuerdo
referente al Artículo VI de la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de
las Bellezas Escénicas de los Países de América y de los Canjes de Notas de 7 de
septiembre de 1977. El objetivo de este documento es que los lectores puedan identificar
el carácter social del Derecho Ambiental de la Región Interoceánica, a través de la
conservación de los recursos hídricos de la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá, y
reconocer la relación que existe entre la labor científica que desarrolla el Instituto
Smithsonian de Investigaciones Tropicales y el desarrollo del Derecho Ambiental de la
Región Interoceánica.
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4. I. Los inicios del movimiento conservacionista.
En 1922, el naturalista Thomas Barbour visitó el Istmo para conversar con el
profesor de medicina tropical Richard Strong acerca de la viabilidad de una estación de
investigación en la capital panameña. A James Zetek, un entomólogo que había llegado a
Panamá para ponerse a disposición del Dr. Gorgas en su campaña contra los mosquitos,
se le sugirió adquirir la Isla de Barro Colorado como reserva científica y construir allí una
estación biológica. Después de visitarla y encontrarla en un estado primitivo, el propio
Zetek se ofreció a ser el custodio de la isla, que en esos momentos se encontraba
amenazada por una política de préstamos otorgada a favor de campesinos que talaban
bosques vírgenes y quemaban todo a su alrededor. Por solicitud de Zetek, el 17 de abril
de 1923 la Isla de Barro Colorado fue declarada Parque Natural por orden del gobernador
Jay J. Morrow. Se prohibió la cacería en la isla, salvo para propósitos estrictamente
científicos y con la anuencia (permiso) del gobernador de la Zona del Canal. Desde
entonces, el Instituto Smithsonian pasó a formar parte de la organización regente del Área
Biológica de la Zona del Canal de Panamá. En 1946, la Isla de Barro Colorado fue
puesta bajo control administrativo del Instituto Smithsonian y en 1958 la Junta de
Regentes apoyó la creación del Instituto Smithsonian de Investigaciones Tropicales como
organismo responsable de la Isla de Barro Colorado.
II. La permanencia del STRI en Panamá.
Con la aprobación de los Tratados Torrijos-Carter también se hicieron efectivos el
Acuerdo referente al Artículo VI de la Convención sobre la Protección de la Flora, de la
Fauna y de las Bellezas Escénicas de los Países de América y los Canjes de Notas de 7 de
septiembre de 1977 sobre la Continuación de las Actividades del Instituto Smithsonian de
Investigaciones Tropicales y la Designación del Custodio del Monumento Natural Barro
Colorado1
.
1 Véase Gaceta Oficial No. 18,451, Panamá, 1º de noviembre de 1977, pp. 212-225.
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5. En 1977, la República de Panamá y los Estados Unidos, conscientes de la
importancia que tenía para la comunidad científica internacional la reserva biológica
situada en la Isla de Barro Colorado, coincidieron en la necesidad de celebrar un acuerdo
para preservarla según lo establecido en el texto del Artículo VI de la Convención sobre
la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas de los Países de
América (1940). El principal objetivo del Acuerdo referente al Artículo VI de la
Convención sobre la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas de
los Países de América (1977) fue declarar Monumento Natural a la Isla de Barro
Colorado, según la definición empleada en el Artículo I de la Convención sobre la
Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas de los Países de América
(1940), a fin de darle protección absoluta y un carácter de inviolabilidad salvo para
realizar investigaciones científicas debidamente autorizadas o inspecciones
gubernamentales. Para garantizar la preservación y protección del Monumento Natural
Barro Colorado, los gobiernos de la República de Panamá y de los Estados Unidos se
comprometieron a promulgar la legislación que fuere necesaria por parte de cada uno de
ellos, de conformidad con sus procesos legislativos nacionales respectivos.
Panamá y los Estados Unidos acceden a colaborar en el uso del Monumento
Natural Barro Colorado para propósitos de investigación y estudios de naturaleza
científica, ayudando a los científicos e instituciones científicas de cada uno de ellos a
realizar dichas actividades. Al finalizar el Tratado del Canal de Panamá (1977), el
Monumento Natural Barro Colorado incluiría las áreas adyacentes conocidas como Islas
Orquídeas, y Punta Salud, Puntas Bohío, Buena Vista y Frijoles e islotes más pequeños
adyacentes a ellas, al igual que la península situada inmediatamente al sur de Isla Maíz.
En cuanto a la duración del Acuerdo referente al Artículo VI de la Convención sobre la
Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas de los Países de América
(1977), vale la pena destacar que permanecerá en vigor mientras la República de Panamá
y los Estados Unidos continúen siendo Partes de la Convención sobre la Protección de la
Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas de los Países de América (1940).
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6. Con relación a la continuación de las actividades del Instituto se identificaron las
instalaciones y aguas y tierras para uso exclusivo y continuo, tales como las instalaciones
del Instituto en la Calle Gorgas, Sitio Tívoli, Isla Naos, Isla Flamenco y en la Reserva de
la Carretera del Oleoducto. Por último, tanto la República de Panamá como los Estados
Unidos acordaron que, dentro del espíritu de la Convención sobre la Protección de la
Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas de los Países de América (1940) y para los
fines del Acuerdo referente al Artículo VI de la Convención sobre la Protección de la
Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas de los Países de América (1977), se
designara al Instituto Smithsonian de Investigaciones Tropicales como el custodio del
Monumento Natural Barro Colorado y se le autorizara emplear personal científico y de
apoyo, incluyendo guardabosques a efecto de que se cumplan las leyes y reglamentos
relacionados con la protección del Monumento Natural.
III. La protección de Barro Colorado en el Plan Regional.
En la Ley No. 21 de 2 de julio de 19971
, por la cual se aprueban el Plan Regional
para el Desarrollo de la Región Interoceánica y el Plan General de Uso, Conservación y
Desarrollo del Área del Canal, la Categoría Áreas Silvestres Protegidas tiene por objeto
continuar la protección de las siete áreas protegidas ya existentes en la Región
Interoceánica: cuatro Parques Nacionales (Chagres, Soberanía, Camino de Cruces y Altos
de Campana), un Monumento Natural (Barro Colorado), un Área Recreativa (Lago
Gatún) y un Paisaje Protegido (Parque Natural Metropolitano). También se protegieron
las áreas adyacentes que se incluirían al Monumento Natural Barro Colorado al terminar
el Tratado del Canal de Panamá (1977), estableciendo como paisaje protegido de uso
científico las Islas Orquídeas, Punta Salud, Punta Bohío, Buena Vista, Frijoles y la
península al sur de Isla Maíz. De igual manera, se estableció como paisaje protegido una
porción en la península Galeta con fines de investigación, educación ambiental y
recreación, en donde el área delimitada cubre la mayoría de los bosques de manglar y se
adentra en el mar para proteger la barrera de corales.
1 Publicada en Gaceta Oficial No. 23,323, Panamá, 3 de julio de 1997, pp. 9-10.
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7. IV. El Derecho Ambiental de la Región Interoceánica.
El Derecho Ambiental de la Región Interoceánica, aplicable al territorio que
comprende el Área del Canal y la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá, es un
producto de los Tratados Torrijos-Carter. Presenta las características propias del Derecho
Ambiental Internacional: dispersión normativa, grupos de trabajo intergubernamentales,
desaparición de responsabilidad e ineficacia en el cumplimiento. Sin embargo, tiene un
carácter predominantemente social por ser de interés público la conservación de los
recursos hídricos de la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá. Desde 1998 (véase
Anexo), lo he venido estudiando en tres etapas:
 La primera etapa, desarrollada por los autores Carlos Arellano Lennox,
Jorge Illueca, Jaime Espinosa González y la organización no gubernamental
CEASPA, se concentró en el Artículo VI del Tratado del Canal de Panamá
(1977), cuya falta de aplicación con relación a las consecuencias ambientales del
entrenamiento militar dejó un profundo sentimiento de insatistacción entre la
población panameña a finales de la década de 1990.
 La segunda etapa, desarrollada por los autores Julio Linares y Carlos
Arellano Lennox, entre otros, guarda relación con el Artículo IV del Tratado de
Neutralidad (1977) y su respectiva enmienda, que al introducir el concepto de
“cualquier amenaza contra el régimen de neutralidad” incluyó a las que resultan
de la depauperación y contaminación ambiental1
.
 La tercera etapa, desarrollada por el autor de este documento, entre otros,
está relacionada con la aprobación del Acuerdo referente al Artículo VI de la
Convención sobre la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas
Escénicas de los Países de América (1977) y de los Canjes de Notas de 7 de
septiembre de 1977.
1 Sobre este tema, véase Fundamentos de la Política Panameña de Seguridad (2000) y Agreement Between
the Autoridad del Canal de Panama (Panama Canal Authority), the United States Department of State, the
Environmental Protection Agency, and the United States Coast Guard, Regarding Assistance with Respect
to Certain Environmental Pollution Incidents in the Panama Canal Area. Panama City, April 1st, 2002.
7

8. V. Las obervaciones del PMCC (STRI, 1999).
De conformidad con el Artículo VI de la Convención sobre la Protección de la
Fauna, de la Flora y de las Bellezas Escénicas de los Países de América (1940), el
Instituto Smithsonian de Investigaciones Tropicales hizo público, en 1999, el Proyecto de
Monitoreo de la Cuenca del Canal1
(PMCC). En la parte introductoria del PMCC se
hicieron las siguientes observaciones:
 Con relación a la protección de los bosques, se consideró al Parque
Nacional Camino de Cruces como eslabón clave del propuesto Corredor
Biológico Mesoamericano, pues con su creación en 1993 se consolidó el
“cinturón ecológico selvático” que atraviesa el Istmo del Pacífico al Atlántico,
paralelo al Canal de Panamá.
 Con relación a las áreas protegidas y la participación de las
municipalidades y comunidades, se vislumbró la apertura de un nuevo capítulo en
materia de municipalización y descentralización con la elección de los alcaldes
desde 1994, que conllevaría el fortalecimiento de las capacidades de gestión
ambiental de las autoridades locales con relación al uso y protección de los
recursos naturales.
 Con relación a la cantidad y la pérdida de la calidad de las aguas, se
reconoció que la capacidad de producción de agua de la Cuenca llegaría a tope en
el corto plazo ante el aumento constante de la demanda para el Canal y las
ciudades de la región metropolitana, siendo la Autoridad del Canal de Panamá la
encargada de buscar fuentes adicionales de otros ríos caudalosos de la vertiente
húmeda del Atlántico para canalizarlos hacia el Lago Gatún. En el PMCC
también se reconoció que el problema ambiental de la Cuenca podía llegar a ser
casi irreversible de continuar el modelo de desarrollo que ha destruido valiosos
recursos ecológicos a lo largo de la Carretera Transístmica.
1 HECKADON-MORENO, Stanley, Roberto Ibáñez y Richard Condit (Edit.). La Cuenca del Canal:
Deforestación, Urbanización y Contaminación. Panamá, Instituto Smithsonian de Investigaciones
Tropicales, 1999, pp. 17-29.
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9. En Sentencia de 29 de abril de 2015, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia
observó que varios artículos de la Ley No. 12 de 12 de febrero de 2007, que modificaba
el Plan Regional para el Desarrollo de la Región Interoceánica, no se ajustaban a los
propósitos de conservación de los recursos hídricos de la Cuenca Hidrográfica del Canal
de Panamá. Aunque la decisión del Pleno llegó demasiado tarde, toda vez que el Plan
Regional estaba proyectado a veinticinco años, es decir, hasta el 2022, al menos varió el
criterio de la Corte que sostiene que las normas contenidas en el Régimen Ecológico de la
Constitución no pueden ser violadas porque son de contenido programático y el criterio
que sostiene que sólo las normas de Derecho Internacional que consagran derechos
civiles y políticos fundamentales para el Estado de Derecho pueden tener jerarquía
constitucional.
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10. Conclusión.
El éxito del movimiento conservacionista de las áreas revertidas obedece en gran
medida a las posibilidades de acceso a los fundamentos científicos (STRI) y a la justicia
ambiental (Corte Suprema de Justicia) en las faldas del Cerro Ancón. Sin el fundamento
científico proporcionado por el Instituto Smithsonian de Investigaciones Tropicales, a
través del Proyecto de Monitoreo de la Cuenca del Canal (1999), la tercera etapa del
Derecho Ambiental de la Región Interoceánica no hubiera tenido eco en el Palacio de
Justicia Gil Ponce. Afortunadamente, la permanencia del Instituto Smithsonian de
Investigaciones Tropicales después de la terminación del Tratado del Canal de Panamá
(1977) coadyuvó al fortalecimiento de los mecanismos de participación ciudadana y a la
profundización de la democracia en la República de Panamá.
10

11. Bibliografía.
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sala Tercera declara nulidad sobre
teleférico en el Cerro Ancón. Panamá, Secretaría de Comunicación del
Palacio de Justicia Gil Ponce, 7 de julio de 2009.
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Acción de Inconstitucionalidad interpuesta
por el Licenciado José H. Santos Aguilera, en representación de las
Asociaciones de Propietarios y Residentes de Clayton, Albrook, Altos de
Diablo y Quarry Heights, para que se declare la inconstitucionalidad de la
Ley No. 12 de 12 de febrero de 2007, que modifica el Anexo 1 de la Ley 21 de
1997, “Que aprueba el Plan Regional para el Desarrollo de la Región
Interoceánica y el Plan General de Uso, Conservación y Desarrollo del Área
del Canal, y dicta otras disposiciones”. Panamá, Gaceta Oficial Digital No.
27,841,7 de agosto de 2015, pp.33-73.
HECKADON-MORENO, Stanley. James Zetek y la Estación Biológica de Barro
Colorado (1923-1953). Panamá, Épocas, Agosto de 1997, pp. 2-3.
HECKADON-MORENO, Stanley, Roberto Ibáñez y Richard Condit (Edit.). La
Cuenca del Canal: Deforestación, Urbanización y Contaminación. Panamá,
Instituto Smithsonian de Investigaciones Tropicales, 1999, 120 pp.
RABY, Megan. “The Jungle at Our Door”: Panama and American Ecological
Imagination in the Twentieth Century. Environment History, Vol. 21, No. 2,
2016, pp. 260-269.
SAPP, Jan. Coexistence. The Ecology and Evolution of Tropical Biodiversity.
New York, Oxford University Press, 2016, pp. 9-16.
SERVI, Aldo. El Derecho Ambiental Internacional. Buenos Aires, Revista de
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional De La Plata, 1998,
disponible en: https://revistas.unlp.edu.ar/RRII-IRI/article/view/1785/1675
11

12. ANEXO: Publicaciones del autor (1998-2023).
• La falta de eficacia del Artículo VI del Tratado del Canal de Panamá (1977) es estudiada
en Enfrentando la crisis ambiental panameña. Panamá, Imprenta Universitaria,
2004, pp. 29-35.
• El alcance del Artículo IV del Tratado de Neutralidad, con su respectiva
enmienda, es abarcado en Análisis de las ventajas y desventajas que tendría
Panamá con la creación del Centro Multilateral Antidrogas. Panamá, Revista
Novum Ius de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de
Panamá (No. 13), 1999, pp. 281-291; Las relaciones entre Panamá y Estados
Unidos: Causas de conflicto en la era de la globalización. Panamá, Universal
Books, marzo de 2006, 90 pp.; y El negocio global del gas natural licuado y su
incidencia en el proyecto de ampliación del Canal de Panamá. Panamá, Mayo de
2006, 10 pp.
• Las ideas de Don Justo Arosemena y el carácter social del servicio pro bono a
favor de las comunidades de las áreas revertidas son explicados en Diálogo.
Panamá, Universal Books, 2009, pp. 7-9.
• Frente a las asimetrías ambientales, la necesidad de cooperación es reconocida en
Nociones de Comercio y Ambiente. Panamá, diciembre de 2018, pp. 83-91; y
Políticas públicas para reducir la contaminación del aire en los Estados Unidos y
Panamá. Panamá, septiembre de 2021, 23 pp.
• Los obstáculos al reconocimiento del derecho humano a un ambiente sano se
identifican en Derechos Humanos y Cultura de Paz en Panamá. 2018: 70
Aniversario de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Panamá, pp.
7-8.
• La identidad nacional en la cuestión ambiental es evaluada en Breve reflexión
acerca de la singularidad de la bandera panameña. Panamá, junio de 2022, 9 pp.
12

13. “La idea de felicidad es pues la del bonopreponderismo: preponderancia del bien sobre el mal. Esta
excedencia, sin embargo, no es como quiera: ha de ser muy pronunciada y considerable para que lleve
el calificativo de felicidad; no es la elevación accidental y engañosa de las ondas del mar, sino la
elevación firme e indubitable de las montañas de la tierra”.
Justo Arosemena.
© José H. Santos Aguilera. Publicación electrónica. Ciudad de Panamá, Junio de 2023. Autor/Editor.
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