Actualización del marco legal en minería.

1. Necesidad reconocida por el IGF
Actualización del marco legal en minería
Lcdo. José H. Santos Aguilera
Objetivo general:
 Demostrar la necesidad de una actualización de la legislación minera
panameña, mediante comentarios al Fallo que declara inconstitucional la Ley
No. 9 de 25 de febrero de 1997, por la cual se aprueba el Contrato entre el
Estado y la Sociedad Minera Petaquilla.
Objetivos específicos:
 Reconocer la jerarquía del Decreto de Gabinete No. 267 de 1969 en la
pirámide del ordenamiento jurídico panameño.
 Identificar la excepción a la licitación pública contenida en el Decreto Ley No.
23 de 22 de agosto de 1963, por el cual se aprueba el Código de Recursos
Minerales.

2. TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN [Pág. 3]
COMENTARIOS AL FALLO DE 21 DE DICIEMBRE DE 2017 [Pág. 4]
CONCLUSIÓN [Pág. 8]
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3. INTRODUCCIÓN
A finales de la década de 1990, la explotación minera desarrollada por una empresa
transnacional en la región de Cañazas, Provincia de Veraguas, dejó una serie de problemas de
carácter económico, laboral y ambiental que en su momento las autoridades panameñas no
pudieron resolver1
. Más allá de las regalías mínimas, la compensación económica a un grupo
reducido de trabajadores y la falta de restauración del suelo minero, algunos pensamos que la
gestión ambiental estatal con relación a la explotación de los recursos minerales mejoraría con el
tiempo y que el impacto de la globalización económica sería mitigado con la evolución normal del
Derecho y sus instituciones2
. No fue así. Ni siquiera la incorporación de disposiciones laborales y
ambientales en acuerdos comerciales negociados por la República de Panamá3
fue capaz de
prevenir un nuevo conflicto, esta vez relacionado con la explotación del cobre en la región de
Donoso, Provincia de Colón.
En diciembre de 2020, el Foro Intergubernamental sobre Minería, Minerales, Metales y
Desarrollo Sostenible (IGF, por sus siglas en inglés) presentó su “Evaluación del Marco de Políticas
Mineras: Panamá”. La evaluación identificó las debilidades clave que presenta Panamá para la
implementación del Marco de Políticas Mineras, entre las que se destacan la desactualización del
marco legal, en especial del Código de Recursos Minerales, al igual que la falta de un consenso de
si se quiere que Panamá sea un país minero o no, situación que influye en la ejecución de
sentencias de la Corte Suprema de Justicia4
. Frente a la evaluación del IGF, se hace necesario
comentar el fallo del Pleno de la Corte Suprema de Justicia que declaró inconstitucional la Ley No.
9 de 25 de febrero de 1997, por la cual se aprueba el contrato celebrado entre el Estado y la
Sociedad Minera Petaquilla, S.A.
1 Un grupo de estudiantes graduandos de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Panamá
realizamos una visita a las instalaciones de la mina Santa Rosa durante el segundo semestre de 1999, en el
marco del curso Derecho Industrial y de Minas.
2 Sobre esto, véase Santos Aguilera, José H. Las normas ambientales como instrumento de protección del medio
ambiente frente al impacto de la globalización económica. Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la
Universidad de Panamá. 2002. 195 págs.
3 Los Tratados de Libre Comercio que suscribió Panamá con los Estados Unidos y Canadá incorporan un Capítulo
Laboral y un Capítulo Ambiental.
4 Véase IGF. Evaluación del Marco de Políticas Mineras: Panamá. Publicado por el International Institute for
Sustainable Development. Winnipeg. 2020. 58 pags.
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4. COMENTARIOS AL FALLO DE 21 DE DICIEMBRE DE 2017.
Antes de proceder a comentar el fallo del Pleno de la Corte Suprema de Justicia, conviene
reconocer la jerarquía del Decreto No. 267 de 21 de agosto de 1969 en la pirámide del
ordenamiento jurídico panameño.
Mediante Decreto de Gabinete No. 267 de 1969 se establece un régimen jurídico especial
para el otorgamiento de concesiones mineras en la zona de yacimientos de Petaquilla, Botija y Río
del Medio. Siguiendo la clasificación del constitucionalista Carlos Bolívar Pedreschi, el Decreto de
Gabinete No. 267 de 1969 pertenecería a la Primera Etapa de Derecho Constitucional durante la
Dictadura, es decir, la etapa que va del 11 de octubre de 1968 a la Constitución Política de 19725
.
Cabe destacar que el Decreto de Gabinete No. 267 de 1969 está basado en el Estatuto de
Gobierno Provisional que fue expedido por la Junta Provisional de Gobierno el 12 de octubre de
1968.
El ex magistrado Edgardo Molino Mola ha precisado que los Decretos de Gabinete dictados
en épocas de facto -como es el caso del Decreto de Gabinete No. 267 de 1969- se ubican en igual
posición que las Leyes Formales-Decretos Leyes-Decretos de Gabinete sobre Aranceles y Tasas
Aduaneras-Jurisprudencia Obligatoria6
. Siendo así, sólo la Constitución y los Tratados o Convenios
Internacionales estarían por encima de los Decretos de Gabinete. Como indicó el profesor Julio
Alfredo Sousa Lennox en su Guía Didáctica de Introducción al Derecho, los Decretos de Gabinete
se caracterizan por ser Decretos en cuanto a su forma de legislar (al ser expedidos por el Órgano
Ejecutivo) y Leyes en cuanto a su contenido (pues abordan materias normativas que en períodos
normales competen al Órgano Legislativo)7
. Mientras no sean expresamente derogados- explica el
profesor Sousa Lennox-, mantienen su vigencia aún después de pasada la crisis y restablecido el
orden constitucional.
5 Véase Pedreschi, Carlos Bolívar. El Derecho Constitucional Panameño durante la Época Republicana: 1968-
1989. Conferencia en Conmemoración del Centenario de la República y del Órgano Judicial. Panamá. 2003.
6 Véase Molino Mola, Edgardo. La jurisdicción constitucional en Panamá en un estudio de derecho comparado. 1a
edición. Biblioteca Jurídica Diké. Medellín. 1998. 620 págs.
7 Véase Sousa Lennox, Julio Alfredo. Introducción al Derecho. Guía Didáctica. Facultad de Derecho y Ciencias
Políticas de la Universidad de Panamá. Panamá. 1993. 200 págs.
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5. En fallo de 21 de diciembre de 20178
, que declaró inconstitucional la Ley No. 9 de 25 de
febrero de 1997, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia observó que al momento de la
celebración del contrato entre el Estado y la Sociedad Minera Petaquilla, S.A., al igual que al
momento de su aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, se encontraba vigente el Decreto
de Gabinete No. 267 de 1969. Por tal motivo, el Pleno opinó que lo procedente era que la
convocatoria y proceso para la emisión de dicho contrato se desarrollara según lo dispuesto en el
Decreto de Gabinete No. 267 de 1969, tal como lo exige el numeral 5 del artículo 254 (actual
257) de la Constitución Política Nacional:
Artículo 257. Pertenecen al Estado:
(…)
5. Las riquezas del subsuelo, que podrán ser explotadas por empresas
estatales o mixtas o ser objeto de concesiones o contratos para su
explotación según lo establezca la Ley.
Los derechos mineros otorgados y no ejercidos dentro del término y
condiciones que fije la Ley, revertirán al Estado.
En atención al mandato constitucional, el Pleno observó que en el texto del Decreto de
Gabinete No. 267 de 1969 se establecían las formalidades y trámite para la consumación del
contrato de concesión minera en la zona del yacimiento de Petaquilla, las cuales incluyen
convocatoria, requisitos de los proponentes, de las propuestas, la evaluación y selección de
propuestas, y celebración del contrato respectivo. Ahora bien, si al momento de la celebración y
aprobación del contrato minero se hubiera tenido que aplicar el Decreto de Gabinete No. 267 de
1969, como en efecto propone el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, entonces también un
Representante del Estado Mayor de la Guardia Nacional hubiera tenido que evaluar, en 1997, la
recomendación hecha por la Comisión Técnica con relación a las propuestas y a su vez transmitir
sus propias recomendaciones al Órgano Ejecutivo9
.
8 Publicado en Gaceta Oficial Digital No. 29439 de miércoles 22 de diciembre de 2021.
9 Véase Artículo Octavo del Decreto de Gabinete No. 267 de 1969, publicado en Gaceta Oficial No. 16430 de 22 de
agosto de 1969.
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6. En atención al principio de la supremacía de la Constitución, la interpretación de las Leyes
tiene que hacerse de conformidad con las normas constitucionales. Aunque al momento de la
celebración y aprobación del contrato minero estaba vigente como norma especial el Decreto de
Gabinete No. 267 de 1969 y la Ley No. 56 de 1995 como norma general aplicable a los contratos
del Estado, también una norma vigente de superior jerarquía, el artículo 263 (actual 266) de la
Constitución, establecía que la Ley podía determinar excepciones a la licitación pública:
Artículo 266. La ejecución o reparación de obras nacionales, las compras
que se efectúen con fondos del Estado, de sus entidades autónomas o
semiautónomas o de los Municipios y la venta o arrendamiento de bienes
pertenecientes a los mismos se harán, salvo las excepciones que
determine la Ley, mediante licitación pública.
La Ley establecerá las medidas que aseguren en toda licitación el mayor
beneficio para el Estado y plena justicia en la adjudicación.
Cabe destacar que en el artículo 222 de la Constitución Política de la República de
Panamá de 1946 ya se había establecido que la Ley podía determinar excepciones a la licitación
pública10
. No es de extrañar, pues, que en el Decreto Ley No. 23 de 22 de agosto de 1963, por el
cual se aprueba el Código de Recursos Minerales, se estableciera que en el caso de las
propuestas no media licitación pública. En efecto, el Libro VIII sobre Definiciones y Disposiciones
Finales del Código de Recursos Minerales establece el significado que tendrán los términos para
efectos de este Código. En el literal w se define la propuesta como la petición de concesión de
extracción minera que se presenta sin que el concesionario posea concesión de exploración, la
cual debe ir acompañada del ofrecimiento de pago de una suma determinada por el derecho a la
concesión de extracción y en cuyo caso no media licitación pública11
.
10 Véase Goytía, Víctor F. Las Constituciones de Panamá. 2a
edición. Litografía e Imprenta LIL, S.A. San José de
Costa Rica. 552 págs.
11 Véase Código de Recursos Naturales y Legislación Ambiental. Editorial Mizrachi & Pujol, S.A. Santa Fé de Bogotá.
874 págs.
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7. Cabe destacar que en el sector turismo la Ley también avala excepciones a la licitación
pública. Tal es el caso de la Ley No. 2 de 7 de enero de 2006, que regula las concesiones para la
inversión turística y la enajenación del territorio insular para fines de su aprovechamiento
turístico12
. Ciertamente son situaciones irregulares, pero legales mientras no se actualice el
ordenamiento jurídico constitucional panameño.
12 Por ejemplo, el artículo 26 de la Ley No. 2 de 2006 establece que a las personas naturales domiciliadas en el
área que han mantenido una posesión permanente e ininterrumpida de terrenos del Estado en territorio insular,
por un período no inferior a los dos años anteriores a la entrada en vigencia de la Ley, utilizando dichos terrenos
para vivienda o asiento de su actividad agropecuaria, se les otorgará la concesión de dichos terrenos por noventa
años, sin que para ello deban someterse a acto público o consignar fianza alguna por dicha concesión, quedando
exentas del pago del canon correspondiente. El parágrafo transitorio del artículo 21 de la Ley No. 2 de 2006
establece que las tierras insulares en donde existan derechos posesorios o en donde se ubiquen proyectos que
se hayan iniciado o que cuenten con los permisos correspondientes para su inicio, y que cumplan con las normas
vigentes antes de la promulgación de la Ley podrán ser objeto de enajenación directa, sin cumplir con el requisito
del acto de convocatoria pública. Al momento de promulgarse la Ley No. 2 de 2006, ya se contemplaban siete
proyectos de inversión privada por unos 732 millones de dólares, destinados en su mayoría para la provincia de
Bocas del Toro. Sobre esto, véase Santos Aguilera, José H. Inconstitucionalidad de la Ley Insular. Panamá
América. Domingo 5 de febrero de 2006. Sección A, p. 10.
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8. CONCLUSIÓN
El IGF sostiene que la legislación minera que se está aplicando en Panamá está
desactualizada y tiene razón. Aunque haya estado vigente el Decreto de Gabinete No. 267 de
1969 al momento de la celebración y aprobación del contrato minero, la Asamblea Legislativa
actuó conforme a Derecho al derogarlo mediante Ley No. 9 de 25 de febrero de 199713
, toda vez
que es a ella a quien compete, por mandato constitucional, expedir, modificar, reformar o derogar
el Código de Recursos Minerales de la República de Panamá14
. Con miras a proteger el medio
ambiente y prevenir un nuevo conflicto, se necesita una actualización de la legislación minera
panameña.
13 En 1997 el país ya había regresado a la vida democrática, luego de la crisis política que terminó con la invasión
militar estadounidense de 1989. Del mismo modo, la Asamblea Legislativa se constituía en foro para el debate y
búsqueda de consensos con relación al tema ambiental, como quedó demostrado con la aprobación de la Ley
Orgánica de la Autoridad del Canal de Panamá y de la Ley que aprobó el Plan Regional para el Desarrollo de la
Región Interoceánica y el Plan General de Uso, Conservación y Desarrollo del Área del Canal, normativa orientada
hacia la protección del recurso hídrico de la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá.
14 Véase numeral 1 del artículo 153 (actual 159) de la Constitución Política de la República de Panamá.
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