Sistema local de coordinación de justicia para zonas de consolidación

de Justicia y del Derecho
Sistema Local de Coordinación de Justicia
para Zonas de Consolidación –SLCJ-Ministerio
CORPORACIÓN RAZÓN PÚBLICA
Mayo de 2012

2
aecid
EMBAJADA
DE ESPAÑA
EN COLOMBIA
Agenda Española
de Cooperación
Internacional
para el Desarrollo
MinJusticia
Ministerio de Justicia
y del Derecho
Derechos exclusivos de publicación y distribución de la obra
Ministerio de Justicia y del Derecho
Carrera 9 No. 12C-10, Bogotá D.C. Colombia
www.minjusticia.gov.co
Primera edición: mayo de 2012 con un tiraje de 700 ejemplares
Diseño, portada y diagramación: DASHE Design SAS
Impreso en Colombia - Printed in Colombia
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
Presidente de la República
RUTH STELLA CORREA PALACIO
Ministra de Justicia y del Derecho
MIGUEL SAMPER STROUSS
Viceministro de Promoción de la Justicia
NICOLÁS PÁJARO MORENO
Director de Justicia Formal y Jurisdiccional
NATALIA MUÑOZ LABAJOS
Jefe Oficina de Asuntos Internacionales
MIGUEL GONZÁLEZ GUILLÓN
Coordinador General Cooperación Española en Colombia
ISABEL ALBALADEJO ESCRIBANO
Responsable de Derechos Humanos y Justicia, Agencia Española de
Cooperación para el Desarrollo- AECID
EDGAR RICARDO SERRANO NAVARRO
MARÍA DEL PILAR MARÍN RIVAS
SUSAN SUÁREZ GUTIÉRREZ
Equipo Investigador de Corporación Razón Pública
ALBERTO MONROY VELASCO
GLORIA MARCELA HOYOS QUIJANO
Supervisores del Ministerio de Justicia y del Derecho
MARÍA EUGENIA PINTO BORREGO
CAROLINA VÁSQUEZ PINZÓN
Supervisoras Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial
ANA DAZA
JULIÁN TRUJILLO MARÍN
Apoyo Técnico USAID-MSD
La presente publicación ha sido elaborada con la asistencia de la
Agencia Española de Cooperación para el Desarrollo- AECID

Sistema Local de Coordinación de Justicia para Zonas de Consolidación –SLCJ-
3
Tabla de contenido
Abreviaturas 5
Presentación 7
1. Contextualización: El Estado Diluido 9
2. Sistema Local de Coordinación de Justicia - SLCJ - 13
2.1. ELEMENTOS DEL SLCJ 13
2.1.1. Actores 13
2.1.2. Escenarios de actuación - modelos 15
2.1.3. Categoría especial regional 15
2.1.4. Componentes 15
2.1.5. Estrategias 15
2.2. CARACTERÍSTICAS DEL SLCJ 17
3. Descripción del Sistema Local de Coordinación de
Justicia –SLCJ- 21
3.1. ESCENARIO DE ACTUACIÓN 21
3.2. CARACTERIZACIÓN DE LOS TRES MODELOS 25
3.3. COMPONENTES, ESCENARIOS DE LA ARTICULACIÓN 26
4. Estrategias 31
4.1. ESTRATEGIAS DE ARTICULACIÓN 31
4.1.1. Estrategia de articulación funcional 31
4.1.1.1. Estrategia de articulación funcional -
componente oferta 31
componente formación 34
componente comunicación 36
4.1.2. Estrategia de articulación – gestión y coordinación 38
4.1.3. Estrategia de articulación con Fuerza Pública 40

4
4.1.3.1. Primera perspectiva- seguridad a
operadores de justicia 40
4.1.3.2. Segunda perspectiva- articulación funcional 40
4.1.4. Estrategia de articulación - categoría
especial regional 42
4.1.5. Estrategia de articulación justicia étnica 43
4.2. ESTRATEGIA DE GESTIÓN E IMPLEMENTACIÓN DEL SLCJ 46
4.2.1. De política de gobierno a política de Estado 46
4.2.1.1. Estrategia de acercamiento para la
coordinación nacional-regional 47
4.2.2. Estrategia para la implementación:
“Mercadear al Estado” 52
4.2.3. Tácticas del Marketing 53
4.3. ESTRATEGIA DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN 57
4.3.1. Indicadores de Implementación 58
4.3.2. Indicadores de Impacto 59
4.4. EVALUACIÓN 60
5. Recomendaciones 63
6. Anexo: Descripción metodológica para recopilar
información requerida en la construcción del SLCJ 65

5
AP Actor Preeminente
CSPJ Consultorio socio-psico-jurídico
PEI Proyecto Educativo Institucional
PM Plan de Mercadotecnia
PNCRT Política Nacional de Consolidación y Reconstrucción
Territorial
SLCJ Sistema Local de Coordinación de Justicia
Territorial Abreviaturas
UAECT Unidad Administrativa Especial para la Consolidación

7
Presentación
La Administración de Justicia es, a la vez, una de las principales fun-ciones
del Estado Social de Derecho, y una contribución vital para
conseguir el objetivo superior de la paz social, que va mucho más allá
de la simple ausencia de conflicto. La construcción de un Estado se
basa, en buena medida, en la consolidación de las instituciones que lo
componen, entre ellas las autoridades que se encargan de satisfacer
estas necesidades.
Resulta fundamental para ello construir un sistema de justicia, que sea
accesible para el común de los ciudadanos y adecuado a una realidad
mucho más rica y compleja de la que se vive en las grandes capitales
del país. En este contexto, los retos que representa la estructuración
de políticas públicas en materia de acceso a la justicia son múltiples;
sin embargo, la tarea incansable de consolidar la presencia efectiva
del Estado se ha convertido en el motor del esfuerzo que se realiza
desde todas las áreas del sector público.
El Gobierno Nacional ha adoptado una política integral y secuencial
para la consolidación de las zonas históricamente afectadas por or-ganizaciones
ilegales y cultivos ilícitos, la cual requiere de acciones
coordinadas desde los diferentes sectores del gobierno nacional, re-gional
y local, con el fin de afianzar la integración a la vida económi-ca
y social del país de las regiones de la periferia que han sido la prin-cipal
fuente de violencia; el fortalecimiento del acceso, protección y
respeto de los Derechos Fundamentales; y el establecimiento de una
efectiva presencia de la institucionalidad del Estado en dichas zonas.
La recuperación de las zonas de consolidación se fundamenta de
manera integral y secuencial sobre la recuperación de la seguridad

8
encontradas en el territorio local. Con ello, además de una maximización
de los recursos disponibles, se busca disminuir las restricciones operati-vas
y mitigar las barreras de acceso a la Administración de Justicia.
El diseño de la propuesta del Sistema Local de Coordinación de
Justicia, contó con la enriquecedora experiencia obtenida a lo largo
de 10 talleres regionales realizados en 7 zonas de consolidación, en los
que participaron 133 operadores de justicia formal, administrativa y no
formal, así como de las recomendaciones obtenidas por diversas enti-dades
que intervinieron en la validación de este documento, como el
Consejo Superior de la Judicatura, el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, la Fiscalía General de la Nación, la Dirección de Articulación
de la Unidad Administrativa de Consolidación Territorial, sus gerentes
de las zonas de consolidación, las direcciones de Justicia Transicional y
Métodos Alternativos de Solución de Conflictos y el Viceministerio de
Promoción de la Justicia del Ministerio de Justicia y del Derecho.
El Ministerio de Justicia y del Derecho y la cooperación española entre-gan
con esta publicación un plan de acción para el sistema de justicia
en Colombia, que no sólo permitirá ampliar la oferta, sino también dis-minuir
las barreras de acceso a la justicia que actualmente se presentan.
En este documento se encontrarán valiosos elementos para la consoli-dación
de la institucionalidad pública a través de un sector justicia cada
vez más cercano a las necesidades del ciudadano del común.
NICOLÁS PÁJARO MORENO
Director de Justicia Formal y Jurisdiccional
en los territorios, y se levanta sobre tres pilares fundamentales: i) el
control institucional a través de la recuperación de la legitimidad
del Estado y el sometimiento al imperio de la Ley; ii) la participación
ciudadana y fortalecimiento del tejido social; y iii) la Integración
Regional tanto con el interior del territorio como con la vida econó-mica
y social del país.
El Ministerio de Justicia y del Derecho, como cabeza visible del sector
Justicia, y la Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial,
como entidad ejecutora de la política de consolidación territorial,
unieron esfuerzos, de tal manera que de la dinámica de construcción
y diseño del CONPES de la Política Nacional de Consolidación y
Reconstrucción del Territorio, se hizo manifiesta la necesidad de pro-mover
un iniciativa en justicia, especial para las zonas de consolida-ción
que sirviera como una base para activar los sistemas locales de
justicia, a partir de la implementación de servicios no existentes, la
optimización de los recursos físicos y humanos en los órganos pre-sentes,
y la ampliación de la cobertura dentro del territorio municipal.
En desarrollo de lo anterior, el Ministerio de Justicia y del Derecho, con
la colaboración de la Agencia Española de Cooperación Internacional
para el Desarrollo - AECID, presenta esta investigación realizada por
Corporación Razón Pública, en la que se propone el diseño, la implemen-tación
y el acompañamiento de un Sistema Local de Coordinación de
Justicia que garantice la presencia de los operadores de justicia en los
distintos municipios del país. La propuesta que allí se plantea contiene
una gran estrategia de coordinación, que pretende integrar, de manera
articulada y coordinada, las instituciones operadoras de la justicia for-mal
y no formal según la dinámica propia de cada una de las realidades

1
9
Contextualización:
El Estado Diluido
Edgar Ricardo Serrano Navarro
María del Pilar Marín Rivas
Susan Suárez Gutiérrez
En la actualidad Colombia se enfrenta al reto de consolidar “la
presencia efectiva de la institucionalidad estatal en los territorios de
mayor incidencia histórica de las organizaciones armadas ilegales,
cultivos ilícitos y bandas al servicio del narcotráfico”1, toda vez que el
Estado no ha logrado garantizar una cobertura plena, integral y eficaz
de su institucionalidad a lo largo del territorio nacional, permitiendo
la “conformación de un conjunto de regiones desintegradas y des-articuladas
de la vida económica, social e institucional del país”2.
Esa presencia estatal se ha concentrado históricamente en lo que
se conoce como el “triángulo de oro”3, dejando abandonadas
extensas zonas geográficas, a donde solo llega de manera débil,
esporádica y con baja calidad. Es así como en las grandes capitales
se cuenta con toda la gama de instituciones y funcionarios, de tal
manera que la ciudadanía puede acceder con relativa facilidad a
sus servicios; por el contrario, en las regiones periféricas y, en espe-cial,
en las zonas de consolidación dicha presencia ha sido diluida y
1 Política Nacional de Consolidación y Reconstrucción Territorial – PNCRT-.
Borrador para la discusión interna. Bogotá. 2011. Pág. 3.
2 IBÍDEM. Pág. 3
3 Llamada de esa forma por estar ubicada en medio de un triángulo conformado
por las tres principales ciudades del país, Bogotá, Medellín y Cali. En su interior
se encuentran ciudades como Pereira, Manizales, Armenia, Ibagué, Girardot,
Neiva, Buga, etc. Se le considera importante debido al papel que dicha región
juega en el escenario nacional, como por ejemplo: 10% del territorio, 56% de la
población, 76% del producto interno bruto, 76% de la producción manufacture-ra,
72% de la industria de la construcción, 75% del comercio, 73% del sector de
servicios, 77% del café, 60% de la población económicamente activa, 69% de la
capacidad instalada de la red eléctrica.

10
la mayoría de la población de estos municipios no cuenta con el
respaldo, los servicios y las oportunidades que ofrece el Estado.
Si a ello se suma que los municipios de consolidación se encuentran
por encima de la media de las NBI del resto del país, y que dentro de
estos, aquellos que tienen vocación rural están en condiciones aún
más vulnerables7, se puede entonces afirmar que los más necesitados
disponen de menor institucionalidad.
De lo anterior se concluye que las regiones más apartadas y periféricas,
tanto en términos nacionales como intramunicipales, donde habitan
las comunidades más vulnerables y vulneradas, no son atendidas por
la institucionalidad estatal. Allí en donde debería haber más Estado
es, precisamente, en donde menos hay.
Este vacío institucional ha propiciado que grupos armados ilegales
impongan el control en los territorios y sus poblaciones8, instaurando
una institucionalidad paralela que le disputa el monopolio y la
legitimidad al Estado.
invierte esta proporción, toda vez que la mayor proporción de su población
está ubicada en la zona rural: 72.6%.
7 Según datos del DANE, la media nacional de NBI es de 53, de los municipios de
consolidación con vocación urbana es de 61.2, mientras que los rurales son 70.3.
8 PNCRT. Op. Cit. Pág. 6. “Una de las consecuencias del vacío de Estado es el con-trol
ilegal del territorio. Es decir, la suplantación de las instituciones estatales de
regulación y control por estructuras y organizaciones ilegales que asumen el
monopolio ilegal del poder y la capacidad coercitiva”.
precaria, no solo en términos cuantitativos (muy poca instituciona-lidad,
escasos recursos y pocos programas), sino cualitativos (fun-cionarios
desmotivados, mal remunerados y poco capacitado)4.
A los municipios que hoy hacen parte de la Política Nacional de
Consolidación y Reconstrucción Territorial – PNCRT - no ha llegado
ni todo el Estado (faltan jueces, fiscales, ICBF, Medicina Legal, Policía
Judicial, defensores públicos, etc.), ni el mejor; es decir, sus funcionarios
no son los más especializados o capacitados. Peor aún, la débil presencia
institucional en estos apartados municipios se concentra en las
cabeceras municipales, diluyéndose hacia las zonas más apartadas y
rurales, las cuales se encuentran en total olvido y abandono.
Si se tiene en cuenta la división intramunicipal ofrecida por el DANE,
se puede afirmar que la poca institucionalidad estatal presente en
estos municipios se encuentra concentrada en la cabecera municipal;
de manera esporádica acude a los centros poblados, y nunca o
de manera excepcional llega a la zona rural dispersa; y aunque
la mayoría de la población nacional se encuentra ubicada en las zonas
urbanas (76%), no ocurre lo mismo en la mayoría de municipios
de consolidación5, en donde el promedio es de 72.6%6. Es decir,
4 Incluso esta precariedad se mantiene y refuerza al exigir la Ley requisitos dife-rentes
para los funcionarios que ejercen en municipios de categoría especial y
aquellos que lo hacen en categoría quinta o sexta.
5 De los 51 municipios, 18 (35%) tienen la mayor cantidad de población en la cabe-cera
municipal, pero 33 (65%) cuentan con mayor proporción en zona rural.
6 Según el DANE, la mayoría de la población nacional se ubica en zonas urbanas
con un 76%, mientras que en la mayoría de los municipios de consolidación se

esos ejércitos de ocupación, el consumo de los servicios que presta
el Estado, garantizando para ello el establecimiento de redes de
distribución (presencia básica y óptima – restricciones operativas),
y generando hábitos de consumo (credibilidad, confianza y legiti-midad
11
– barreras de acceso).
¿Cómo hacerlo?
Desplegando la mayor institucionalidad posible; es decir, llevando el
Estado de manera integral y permanente allí, a esas zonas en donde
ha tenido una débil presencia.
Para el campo de la Administración de Justicia, aportando la mayor
cantidad posible de operadores, quienes deben contar con las condi-ciones
logísticas y operativas necesarias, y con las habilidades éticas,
teóricas y prácticas requeridas para un óptimo servicio. La clave es
“estar” y “de manera óptima”; es decir, contar con el equipo humano
y técnico necesario para responder de manera más eficiente y eficaz
que la “competencia”.
Sin embargo, el “estar” no es suficiente. Colocar más jueces y fiscales
en estos municipios no implica necesariamente el aumento en los
niveles de acceso a la justicia, toda vez que pueden existir resistencias
informativas, económicas, geográficas o culturales que impiden
que las comunidades se acerquen a solicitar sus servicios. Por esta
razón, al tiempo que se deben mitigar las restricciones operativas10
10 En el Comité Técnico de la presente consultoría, celebrado el 28 de diciembre,
se definieron como restricciones operativas aquellas dificultades que presentan
las instituciones para garantizar el acceso a la justicia de la ciudadanía, den-tro
de las cuales se señalan: procesales, presencia, comunicación, pertinencia,
Esta realidad invade todos los niveles del tejido institucional, incluido,
claro está, aquel segmento encargado de administrar justicia; así
las cosas, la presencia desigual del sistema jurisdiccional trae consi-go
varias consecuencias; una de ellas, la ilegitimidad del Estado y la
utilización de otros actores por parte de las comunidades.
Surge “otra institucionalidad” que atiende con mayores grados de
efectividad, eficiencia y eficacia el permanente flujo de demandas
sociales, la cual desplaza la institucionalidad estatal que ya no mono-poliza
la prestación de servicios (entre ellos, los de Administración de
Justicia) y, por el contrario, ahora se encuentra obligada a competir
con aquella9.
¿Qué se debe hacer?
Para acabar con los cimientos de esa institucionalidad paralela y,
simultáneamente, incrementar los niveles de confianza y legitimidad
del Estado se debe recuperar el control territorial y el monopolio del
ejercicio de la fuerza y de la aplicación de la Ley, a través del diseño y
la implementación de estrategias que le permitan llegar a todos los
rincones de esos territorios. En primera instancia, eliminando la ame-naza
y los poderes de facto y, luego de ello, capturando la confianza
y la solidaridad de las comunidades, toda vez que la seguridad es una
condición necesaria pero no suficiente.
Para competir con esa institucionalidad foránea, el Estado debe
ejecutar tácticas que faciliten a las comunidades sometidas por
9 IBÍDEM. Pág. 6. “En algunas regiones, el monopolio legítimo de las armas y de
la Ley no ha correspondido a ninguno de estos dos conceptos: no ha sido un
monopolio, y no ha sido legítimo”.

que impiden o dificultan la presencia permanente y óptima de la
institucionalidad, también se debe trabajar en procura de reducir las
barreras11 que limitan el acceso de la población a la Administración
de Justicia. Fortalecimiento institucional y acercamiento a la co-munidad
12
son las dos caras de la moneda de la Consolidación y
Reconstrucción Territorial.
logística, movilidad en el territorio, articulación horizontal y vertical, articulación
con la Fuerza Pública y conocimiento.
11 En ese mismo espacio se definieron como barreras de acceso a la justicia “aquellas
circunstancias que impiden o dificultan que el ciudadano acceda a la justicia,
señalando las siguientes: geográficas, falta de información, económicas, cultu-rales
y actores armados y delincuencia común”.

13
2
Sistema Local de
Coordinación de Justicia
- SLCJ -
Para alcanzar los objetivos señalados se propone el diseño, la
implementación y el acompañamiento de un Sistema Local de
Coordinación de Justicia12 – SLCJ - que garantice la presencia óptima y
básica13 de los operadores de justicia en todo el territorio municipal, de
manera tal que a través de su articulación y comunicación logre maxi-mizar
los recursos disponibles, disminuir las restricciones operativas
y mitigar las barreras de acceso a la Administración de Justicia que
afectan a las comunidades.
2.1. ELEMENTOS DEL SLCJ
2.1.1. Actores
Para lograr la integración e integralidad propuestas, el SLCJ cuenta
con la participación de un conjunto de instituciones cuyo rol y prepon-derancia
estarán determinadas por la función que realicen ya sea
en cada uno de los modelos, como en los distintos componentes y
12 Un sistema se puede definir como un conjunto de instituciones y organismos
que, ordenadamente relacionados entre sí, contribuyen metódicamente a un
determinado fin, en desarrollo de valores, reglas y principios enlazados cohe-rentemente
entre sí.
http://www.medellin.gov.co/alcaldia/jsp/modulos/P_ciudad/obj/pdf/sicf15-po-nenciaseminariola%
20Alberto%20Leon%20Gomez.pdf. Consultado el 12 de
diciembre de 2011.
13 Entendida esta como la presencia permanente o frecuente de los operadores
de las distintas justicias en cada una de las categorías o modelos construidos,
quienes cuentan con los requerimientos éticos, teóricos, prácticos, técnicos y
logísticos necesarios para su buen desempeño, así como con las condiciones
de movilidad y seguridad exigidas para el cumplimiento de sus deberes a lo
largo del territorio municipal.

14
por todo el territorio. La intención es que las otras áreas de oferta entren
a apoyarla, en especial la Justicia Formal Judicial pues gracias a sus
condiciones técnicas puede convertirse en la piedra angular de
todo el sistema.
De esta forma, se allana el camino para que el Estado haga presencia
real y efectiva en todos los rincones del territorio nacional y aumente
sus niveles de legitimidad, incluso en aquellos lugares que histó-ricamente
han escapado a su control y jurisdicción, en tanto que
cada vereda, barrio, corregimiento o centro poblado contará con
un representante que administra justicia en su nombre.
Complementarios
Para garantizar la integralidad de las funciones del Sistema se
requiere complementar la oferta institucional con otros actores
que en la actualidad prestan sus servicios de manera diluida y poco
efectiva, debilitando la atención en asuntos tales como el de los
niños, niñas y adolescentes infractores de la normatividad penal, el
reclutamiento forzoso o la legalización de capturas (ver acápite de
articulación funcional con la Fuerza Pública).
Por lo anterior, y en aras de fortalecer la efectividad y eficiencia
del SLCJ, se requiere la presencia (permanente o por lo menos
frecuente) de instituciones clave como ICBF, Medicina Legal,
Defensoría Pública, Policía Judicial y jueces de garantías.
Además de los anteriores actores, el Sistema cuenta con los
Consultorios socio–psico–jurídicos – CSPJ, como un engranaje fun-damental
para la articulación no solo de los componentes (oferta,
estrategias, teniendo presente la fase de consolidación en la que se
encuentren. Estos aspectos se hallan claramente identificados en el
capítulo de descripción del Sistema.
Teniendo en cuenta el peso que juegan dentro del mecanismo
interno del Sistema y la disponibilidad actual de los recursos, se
han clasificado en:
Básicos
Este SLCJ integra la oferta del sector justicia que hace presencia
en los municipios, a saber: 1.- Justicia formal judicial integrada por
juzgados y fiscalías; 2.- Justicia formal administrativa constituida
por inspecciones de policía, corregidurías y comisarías de familia; y
3.- Justicia no formal conformada por MASC (conciliación y arbitraje),
Jurisdicciones Especiales (justicia de paz, justicia étnica) y media-dores
(JAC, líderes, párrocos, etc.)14; y lo articula de manera diferen-ciada
en cada uno de los modelos diseñados, teniendo en cuenta
las etapas que integran el proceso de consolidación establecido en
la PNCRT.
Debido a las condiciones de seguridad que presentan estos munici-pios
y a la precariedad institucional que padece el Estado colombiano
especialmente en estas zonas, la estrategia se encamina a fortalecer
la justicia no formal ya que dispone de una presencia permanente
en los tres modelos propuestos y que, dada la cercanía con las comu-nidades,
facilita los propósitos de acceso a la justicia y su movilidad
14 Esta clasificación de las justicias y sus operadores fue aprobada el 28 de diciem-bre
de 2011 por el Comité de Seguimiento, creado para acompañar el desarrollo
de esta consultoría.

“categoría especial”, debido a que no hace parte del mundo intra-municipal
sino de la realidad que afecta las fronteras de algunos
15
municipios.
Teniendo en cuenta que muchos ciudadanos tienen dificultades de
movilidad para acceder a la oferta de justicia de su municipio y se
ven obligados a acceder a la del más próximo, se hace necesario
“reconfigurar” las jurisdicciones territoriales.
De otra parte, se requiere la unión de varios municipios o la creación
de regiones que posibiliten manejos conjuntos de presupuestos, la
búsqueda de recursos de cooperación internacional y la creación de
equipos interdisciplinarios y de operadores de justicia que puedan
prestar sus servicios en los municipios de cada región o subregión.
2.1.4. Componentes
Se entienden por componentes aquel conjunto de acciones que
permiten o posibilitan mitigar las barreras de acceso y las restricciones
operativas. Es por ello, que para este SLCJ es esencial proponer su
articulación desde el desarrollo de cada uno de ellos. Es decir, el
Sistema se articula a partir de la función y no desde los actores, las
instituciones o los tipos de justicia. Estos componentes son: oferta,
formación y comunicación.
2.1.5. Estrategias
Definidas como aquellas actividades que garantizan la implemen-tación,
el funcionamiento, la evaluación y la sostenibilidad del
Sistema. Dichas actividades son: gestión e implementación, articu-lación,
seguimiento y evaluación.
formación y comunicación), sino de las estrategias (articulación, imple-mentación,
evaluación y seguimiento) y de los modelos (cabecera
municipal, centro poblado y zona rural dispersa). Por esta razón, las
Universidades se constituyen en actor indispensable del mismo.
2.1.2. Escenarios de actuación - modelos
El SLCJ tiene en el municipio su unidad básica de desempeño aunque
reconoce que no es homogéneo en su interior, razón por la cual
propone escenarios diferenciados de actuación o modelos, a saber:
cabecera municipal, centro poblado y zona rural dispersa, en cada
uno de los cuales se articulan y comunican de manera particular los
diversos operadores que en estos lugares hacen presencia.
Cada uno de estos modelos cuenta con unas características propias,
resultado de la forma como se combinan o entrelazan las restricciones
operativas y las barreras de acceso en ellos presentes; por tal razón, y
de la misma manera, los componentes que pretenden mitigarlas se
fusionan de forma particular para cada uno de estos escenarios.
En otras palabras, si las restricciones operativas y las barreras de
acceso son compartidas por los tres modelos propuestos, los
componentes que pretenden reducirlas estarán presentes en todos
ellos; la diferencia radica en la forma como se articulen los compo-nentes
según la fase de consolidación alcanzada y los avances en
la ampliación del acceso a la justicia.
2.1.3. Categoría especial regional
Aparte de los tres modelos anteriormente descritos, el Sistema
prevé un cuarto escenario de actuación que se ha denominado

16

Así, en la medida en que se vayan alcanzando los objetivos trazados
por la PNCRT y superando cada una de las fases de la Secuencia del
Control Institucional del Territorio, el Sistema se irá transformando
en su interior, acomodando sus componentes a las nuevas circuns-tancias,
hasta que se logre el fin último que es la consolidación
territorial. En este punto se entiende superada la amenaza y finali-zada
la excepcionalidad, razones por las cuales el Sistema se diluye
en políticas públicas de acceso a la justicia.
Simultaneidad en la diferencia
Acatando las disposiciones constitucionales que hacen de Colombia
un Estado Social de Derecho, a partir del cual se ordena al Estado
realizar todas las actividades necesarias para garantizar el pleno
goce y ejercicio del derecho al acceso a la justicia para todos los
habitantes del territorio nacional, se hace necesario implementar el
SLCJ desde la primera fase del proceso de consolidación; es decir,
desde la etapa de recuperación en los tres modelos propuestos y
de manera simultánea, aunque de forma diferencial para cada uno
de ellos y según la fase de la secuencia en la que se encuentren.
Articulador de la PNCRT
Por último, con el diseño e implementación del SLCJ se están arti-culando
los pilares en los que se soporta la PNCRT toda vez que
observando el principio de secuencia lógica de intervenciones, se
operacionaliza el control institucional (imperio de la Ley aumen-tando
los niveles de legitimidad del Estado), la participación ciuda-dana
(organización comunitaria y participación ciudadana en torno
de la Administración de Justicia) y la integración territorial tanto
17
2.2. CARACTERÍSTICAS DEL SLCJ
Integrado e integral
Es importante señalar que no se propone la creación de un entra-mado
institucional paralelo o independiente a la Administración de
Justicia; por el contrario, la finalidad del SLCJ es fortalecer la institu-cionalidad
existente a partir de la articulación y coordinación de los
recursos con que se cuenta en cada municipio, reforzándolos con
inversiones estratégicas y focalizadas aportadas por los gobiernos
de los diferentes órdenes territoriales y la cooperación internacional.
El avance que se logra con la implementación del SLCJ es la articulación
de las diferentes instituciones administradoras de justicia que hacen
presencia a nivel local, reforzándolas en aquellos asuntos que por las
condiciones de la zona exigen una atención especial, de manera tal que
se preste un servicio eficiente y eficaz a partir de una atención integral.
Carácter temporal
Por otra parte, se debe tener en cuenta que el SLCJ es un apéndice
de la PNCRT y, en esa medida, comparte su naturaleza, la cual ha sido
definida como “una intervención con horizonte de tiempo definido”15;
es decir, tiene un carácter temporal, no permanente, toda vez que
responde a la coyuntura política, económica y militar específica que
padece un grupo de municipios16, y su finalidad es aportar a la supe-ración
de la misma desde la Administración de Justicia.
15 PNCRT. Op. Cit. Pág. 23.
16 IBÍDEM. Pág. 21. Dichas zonas se caracterizan por la prevalencia de desequilibrio
regional, alteración del orden público, control ilegal del territorio, actividades
económicas ilícitas y condiciones precarias de vida.

18
Así, cada Sistema Municipal genera su propio desarrollo, pero en su
interior el avance es igualmente diferenciado ya que cada modelo
tiene la posibilidad de avanzar por separado (Desarrollo Vertical).
De igual forma, que el Sistema puede avanzar verticalmente, lo
puede hacer de manera horizontal; es decir, procurar superar cada
fase de la secuencia en los tres modelos simultáneamente.
Es importante señalar que el avance del Sistema de una fase a otra
dependerá en gran medida del progreso de la seguridad y de la
movilidad con que cuente cada modelo. A mayor seguridad y mejor
movilidad, se incrementa la permanencia del servicio.
interna (entre los diferentes modelos propuestos) como externa (al
articularse con los otros municipios de consolidación).
Legitimar lo legal
Aunque los principales esfuerzos deben concentrarse inicialmente
en la complementariedad e integralidad de la oferta estatal, es decir,
garantizar la prestación de los servicios de justicia, esta presencia
no es suficiente para que las comunidades “consuman” Estado.
Para ello se hace necesario legitimarlo. Que la institucionalidad
llegue a los rincones del territorio no es condición suficiente para
que las poblaciones la demanden, se requiere re-crear en ellas los
“hábitos de consumo” que han perdido debido al sometimiento
ejercido por las bandas de ocupación.
Esta legitimación de lo legal (entendida como la normatividad y la
institucionalidad estatal) y de la legalidad (en términos culturales)
no es espontánea, genética o natural; por el contrario, exige esfuerzos
políticos, económicos y pedagógicos para su consecución, razón
por la cual el SLCJ prevé como componentes fundamentales la
formación y la comunicación.
Avance diferencial y flexible
Si bien existen tres modelos interconectados entre sí, cada uno
de ellos tiene la posibilidad de avanzar a una velocidad distinta,
generando efectos colaterales en los otros. Es decir, aunque están
estrechamente relacionados, cada modelo tiene la oportunidad de
desarrollar su proceso de consolidación de manera propia, según
condiciones particulares, como por ejemplo seguridad, oferta insti-tucional,
fase de consolidación, etc.

19

21
3
Descripción del Sistema Local
de Coordinación de Justicia
–SLCJ-
3.1. ESCENARIO DE ACTUACIÓN
El diseño del Sistema Local de Coordinación de Justicia –SLCJ- tuvo
como insumos fundamentales el inventario de justicia, el diagnós-tico
de acceso a la justicia en los municipios de consolidación, y las
reflexiones y propuestas de los operadores de justicia consultados,
teniendo como referente la Política Nacional de Consolidación y
Reconstrucción Territorial – PNCRT -.
Además de ello, las reuniones de validación con expertos e institu-ciones
comprometidas con el tema, cuyos aportes y reflexiones se
recogen en esta propuesta.17
En la perspectiva de construir el SLCJ, un primer esfuerzo se dirigió
a obtener una caracterización y agrupación municipal de consoli-dación,
de modo que ahondara en el reconocimiento de las reali-dades
municipales y se contara con un escenario de actuación de
diseño e implementación diferenciada del Sistema.
Para ello se tuvieron en cuenta en un primer momento variables
socioeconómicas, de conflictividad (criminalidad, violencia), demo-gráficas,
geográficas, relación oferta y demanda de justicia, entre
otras. Luego, a partir de fuentes primarias y secundarias, se identi-ficaron
en total 112 variables tales como desplazamiento forzado,
cantidad de cárceles, comisarías de familia, entre otras. De su análisis
y cruce, se seleccionaron 45 como crecimiento de la actividad gana-dera,
proyectos en DD HH, recepción de regalías, concentración de
17 La metodología que siguió la consultoría se encuentra al final como docu-mento
anexo.

22
de dicho programa y a la atención que han recibido por parte de
los operadores de justicia; a estos dos indicadores se sumó el porcen-taje
de población rural; debido a las diferencias que se observa-ron
entre los municipios con mayorías urbanas y rurales durante
el desarrollo de los talleres de indagación. La combinación arrojó
clusters interesantes, razón por la cual se añadió la variable de NBI
rural y se logró clasificar los municipios en dos grupos con alta homo-geneidad
interna y heterogeneidad externa.
Al categorizar con estas cuatro variables, se encontraron dos segmentos
con sentido que ameritan atención y validan la hipótesis encon-trada
en los talleres de indagación respecto a la homogeneidad y dife-renciación
de los municipios con un mayor componente rural que
otros; de ahí la necesidad de tener en cuenta el factor urbano-rural
en el modelo de justicia.
habitantes, etc. Luego de revisar los resultados de dicha combinación
se concluyó que la selección obtenida no se relacionaba con el derecho
de acceso a la justicia, razón por la cual el equipo de consultores
continuó definiendo variables para la diferenciación.
Tras varios intentos, se redujo la tabla de variables a ocho relacio-nadas
con pobreza, servicios públicos y presencia de algunos ope-radores
de justicia; posteriormente, a tres: índice de pobreza, tasas
de homicidio y presencia de comisarías de familia; finalmente, se
agregó cantidad de población, pero esta variable arrastraba a las
otras, así que la propuesta fue desechada.
Ante esta situación, el Comité Técnico propuso incluir los logros 43
y 44 de la Red Juntos, toda vez que se refieren específicamente al
conocimiento de las necesidades jurídicas por parte de las familias
Tabla categorización municipal
Resúmenes de casos
Número inicial de casos NBI RESTO POBLACIÓN RESTO LOGRO 43 ALCANZADO LOGRO 44 ALCANZADO
Grupo 1
Municipios 18 18 18 18
Afinidad 0,91 0,63 1,05 1,01
Media 61,2 37,9 25,3 71,8
Grupo 2
Municipios 33 32 31 31
Afinidad 1,05 1,21 0,97 0,99
Media 70,3 72,6 23,4 70,8
Total
N 51 50 49 49
Media 67,1 60,1 24,1 71,2

En términos generales, barreras geográficas y económicas, y restric-ciones
operativas como presencia, movilidad y articulación deter-minaban
diferencias entre las cabeceras municipales, los centros
23
poblados y las zonas rurales dispersas.
Ante ello se optó por las siguientes categorías, cuya definición es
la siguiente19:
Cabecera
Municipal
Corresponde al área más densamente
poblada del municipio y lugar donde
funciona la sede de la Alcaldía
Municipal. Su área geográfica está
definida por un perímetro urbano,
cuyos límites se establecen por
“acuerdos” del Concejo Municipal.
Centro Poblado
Son concentraciones de
edificaciones conformadas por
20 o más viviendas contiguas o
adosadas entre sí. Corresponde a
los caseríos, inspecciones de policía
y corregimientos pertenecientes
al área rural del municipio.
Rural
Corresponde al área que está por fuera
del perímetro urbano de la cabecera
municipal. Puede estar constituido
por centros poblados y población
dispersa. (Resto del municipio).
19 Definición del DANE, disponible en:
http://www.dane.gov.co/files/etnicos/cartilla_quibdo.doc. Consultado el 29 de
diciembre de 2011.
Como se observa en la tabla, el grupo 1 con 18 municipios tiene
predominancia de población en la cabecera municipal, menos nece-sidades
básicas insatisfechas y un mayor conocimiento y acceso a la
justicia. Esto en comparación con el grupo 2 en donde predominan
los municipios con un porcentaje mayor de población ubicada en
la zona rural, con NBI más altas que la media, mayor desconoci-miento
de sus derechos y menor acceso a la justicia18.
Sin embargo, al analizar las variables obtenidas se concluyó que
a partir de ellas, y teniendo al municipio como unidad de obser-vación,
no se podía llevar a cabo una diferenciación que posibi-litara
la caracterización y el diseño de modelos de implementación
y articulación diferenciales, elementos fundamentales para la
formulación del SLCJ.
Frente a ello, se acudió a la información obtenida durante la consul-toría,
en especial la relacionada con barreras de acceso a la justicia
y restricciones operativas, y se encontró que era en la dimensión
intramunicipal donde se identificaban las diferencias.
Por ejemplo, se evidenció que los habitantes ubicados en la cabe-cera
municipal de Puerto Asís no contaban con una restricción geográ-fica
que les impidiera el acceso a las autoridades de justicia, como sí la
tenían los habitantes de la zona rural. En el caso de Catatumbo, la
precaria presencia física y permanente de fiscales, ICBF, Medicina
Legal, entre otras entidades, obligaba a la ciudadanía a desplazarse
a Ocaña y Cúcuta.
18 Ver ANEXO 1 Categorización municipal

24
• Recuperación: identificada con el color rojo, se fundamenta en la
provisión de seguridad, la protección al ciudadano, la aspersión
a cultivos ilícitos, la activación de alertas tempranas para la
protección y prevención de los Derechos Humanos, y la atención
humanitaria de emergencia.
• Transición: se identifica con el color amarillo y comprende
las tres primeras secuencias de la recuperación del territorio;
manteniendo las acciones centrales de recuperación del terri-torio,
la erradicación de cultivos ilícitos y a estas se les suma el
desarrollo institucional, la recuperación de territorios o áreas
protegidas, los mínimos conseguidos para la protección social,
la presencia de la Registraduría, la clarificación de los derechos
de propiedad, el desarrollo alternativo y el apoyo a las iniciativas
productivas y los programas de reconversión.
• Estabilización: se identifica con el color verde y se produce cuando
existen bases sólidas para desarrollo institucional, sustentadas por
las capacidades administrativas y fiscales y la provisión de servicios
públicos. Igualmente, cuando la protección ciudadana se materializa
con la presencia efectiva de la Policía, Fiscalía y jueces especializados,
cuando hay una atención permanente en salud, educación y protección
a la familia; y han sido clarificados los derechos de propiedad,
cuando los territorios están libres de cultivos ilícitos. Y, finalmente,
cuando opera la justicia y la comunidad tiene acceso a este derecho.
Se contó entonces con dos variables: la primera referida a los modelos
(categorización intramunicipal: cabecera municipal, centro poblado y
rural disperso); la segunda, a las etapas de la Secuencia del Control
Institucional del Territorio (rojo, amarillo y verde).
La diferenciación obtenida posibilitó panoramas más claros de
actuación en aras de garantizar el derecho al acceso a la justicia
en las zonas de consolidación, de modo que estos se constituyeron
en los MODELOS del SLCJ.
Una vez definidos, se hizo necesario leerlos en el marco de las
directrices, objetivos y perspectivas de la Política Nacional de
Consolidación y Reconstrucción Territorial –PNCRT-.
Se parte de reconocer que la PNCRT tiene carácter transitorio y que
ese mismo debe orientar la definición del Sistema20. En ese sentido, se
tuvieron en cuenta las fases de la Secuencia del Control Institucional
del Territorio21 de modo que hubiera correspondencia.
Si bien se plantea la existencia de cinco fases (alistamiento, recu-peración,
transición, estabilización y consolidación), se optó por no
incluir en el SLCJ la primera y la última. La de alistamiento porque
se percibe como un escenario de sensibilización y de ambientación
administrativa y política que no requiere el Sistema para empezar
a operar. Y la de consolidación porque esta fase implica el control
institucional y, en ese sentido, el SLCJ ahí se vuelve permanente y
se diluye en políticas públicas; ya no hay un Estado de emergencia.
Así las cosas, el SLCJ consideró las fases de recuperación, transición
y estabilización, cada una de las cuales corresponde a la siguiente
descripción:
20 PNCRT. Op. Cit. Pág. 34.
21 IBÍDEM. Pág. 3.

barreras de acceso a la justicia de tipo geográfico, de movilidad o
económico, aunque están presentes las restricciones operativas
propias del Sistema Judicial colombiano. En términos de la secuencia
de consolidación, todas están en la fase de transición, lo que implica
que tanto operadores de justicia como ciudadanía cuentan con condi-ciones
25
de seguridad.
Centro poblado: concentran un importante número de población,
muy ligada a la vida rural. Reúne poca institucionalidad encargada
de administrar justicia. En algunas ocasiones cuentan con inspec-tores
de policía y esporádicamente con comisarios de familia. Se
presentan barreras de acceso geográficas, económicas y culturales,
en tanto que se asume la justicia del Estado como distante. En esta
categoría se incrementan los problemas de seguridad; solo gozan
de condiciones seguras aquellos que se encuentran más próximos
a las cabeceras municipales.
La intersección entre las variables horizontal y vertical posibilitó
la creación de nueve escenarios diferentes de actuación, teniendo
en cuenta que los acentos de cada etapa de consolidación son dife-rentes,
así como las realidades y las necesidades de cada categoría
intramunicipal.
Estos escenarios de actuación se articulan a través de los tres modelos,
los cuales se constituyen en la estructura del SLCJ.
3.2. CARACTERIZACIÓN DE LOS TRES MODELOS
Cabecera municipal: de acuerdo con la información recolectada,
18 de los 51 municipios de consolidación tienen la mayor cantidad
de población en las cabeceras municipales, en donde se encuentra
asentada la institucionalidad con que cuenta el municipio, incluida la
encargada de administrar justicia. Su dimensión espacial no presenta

26
• El derecho al acceso a la justica exige acciones integrales que
permitan la presencia real y efectiva del Estado y la partici-pación
activa de la ciudadanía.
• Para lograr lo anterior, se requieren condiciones objetivas (recursos
físicos, logísticos, técnicos y financieros para los operadores; y
movilidad que le permita a la comunidad acceder a la oferta de
justicia, por ejemplo).
• Pero también se necesitan condiciones subjetivas (los opera-dores
cuentan con herramientas éticas, teóricas y prácticas; y la
ciudadanía confía y cree en la justicia del Estado, entre otros). En
otras palabras, el nombramiento de jueces y fiscales en el muni-cipio
no asegura el acceso a la justicia si los habitantes siguen
creyendo que el Estado no es legítimo, desconfían de las institu-ciones
o desconocen sus derechos y deberes.
Teniendo en cuenta la característica de la integralidad, cada uno de
los componentes se dirige con especial énfasis a una barrera o una
restricción, lo que no quiere decir que no mitigue las demás. De
hecho, todas se articulan y se orientan a ganar confianza, legitimidad
y credibilidad, penetrando con ello, la legitimidad de la institucio-nalidad
paralela.
Además de lo anterior, resulta indispensable partir de las realidades
y dinámicas de cada modelo, y de la pertinencia de las propuestas
y probabilidad de ejecución de las mismas.
Dicho ejercicio permitió la creación de los siguientes compo-nentes,
cada uno de los cuales corresponde a una o más barreras
o restricciones:
Zona rural dispersa: se identifican todas las barreras de acceso
y restricciones operativas, en tanto que no se cuenta con ningún
servicio de Administración de Justicia, salvo la atención que puedan
prestar las comisiones de convivencia y conciliación de las JAC y en
algunos municipios conciliadores en equidad y autoridades étnicas
(indígenas y afrocolombianos). A nivel de otras instituciones del
Estado, es importante señalar que allí hacen presencia los sectores
salud y educación, circunstancia que debe tenerse en cuenta a la
hora de diseñar estrategias de articulación e implementación del
Sistema en cada modelo. En términos de seguridad, todas las zonas
rurales de los municipios de consolidación se encuentran en la fase
de recuperación, razón por la cual solo hay presencia militar.
Según la categorización municipal realizada en el marco de esta
consultoría, 33 de los 51 municipios de consolidación tienen la
mayoría de su población en esta zona.
3.3. COMPONENTES, ESCENARIOS DE LA ARTICULACIÓN
El análisis de las barreras de acceso y las restricciones operativas
en los municipios de consolidación, logrado a partir de la infor-mación
recolectada durante la consultoría, no solo permitió diseñar
el escenario de actuación del SLCJ sino las alternativas para mitigar
dichas barreras y restricciones.
Se constituyeron entonces los componentes, entendidos como
conjuntos de acciones que posibilitan enfrentar barreras y restric-ciones,
cuya definición tuvo en cuenta los siguientes referentes:

del Estado, deberes y derechos ciudadanos, rutas de acceso a la justicia
y procedimientos las representaciones sociales que invisibilizan y
deslegitiman al Estado, y la desarticulación horizontal de los opera-dores
de justicia, así como el desconocimiento de la normatividad.
Este componente está planteado a partir de la ciudadanía y de los ope-radores
de justicia, teniendo en cuenta que cada uno de ellos determina
intencionalidades, didácticas y desarrollos diferentes, sin perjuicio de
que se interrelacionen dentro de los procesos de formación.
Comunicación
Comprende el diseño y la implementación de procesos comunicativos
que involucran a todos los actores del SLCJ, permitiendo contrarrestar
barreras y restricciones, y dejar capacidad instalada. En ese sentido, plan-tea
la creación de canales de comunicación entre la ciudadanía y los opera-dores,
formación para la comunicación, generación de dinamizadores de
procesos comunicativos, diseño y desarrollo de estrategias de comuni-cación
que fortalezcan aquellos temas que posibilitan el acceso a la justicia.
Este componente se dirige a mitigar barreras geográficas, económicas,
culturales, presencia de actores armados y delincuencia común, y
restricciones operativas relacionadas con la falta de comunicación y
de articulación, y debilidades procesales. Por ello, involucra de diferentes
maneras a los actores del SLCJ, observando los diferentes modelos y fases
de la PNCRT.
Como se indicó anteriormente, cada componente enfrenta una o
varias barreras de acceso a la justicia y restricción operativa, de la
siguiente manera:
27
Oferta
Involucra acciones que tienen que ver con:
• Presencia de los operadores por tipo de justicia (administrativa,
judicial y no formal), e incluye la creación de estímulos para am-pliar
la cobertura de justicia. Además de ello, la generación y/o
el fortalecimiento de espacios articuladores de la oferta de justi-cia,
y de equipos interdisciplinarios (Socio-psico-jurídico).
• Permanencia, referida a la frecuencia del tipo de oferta de justicia
en cada modelo del SLCJ (cabecera municipal, centro poblado y
zona rural dispersa).
• Logística, relacionada con todas aquellas iniciativas que permiten a los
operadores de justicia ejercer sus funciones en condiciones adecuadas.
• Aprestamiento, tiene que ver con aquellas acciones que permiten
mejorar los perfiles de los operadores de justicia, las compe-tencias
institucionales, los procedimientos y las rutas de atención
instituciones e interinstitucionales.
• Transparencia, asumida como aquellas acciones que posibilitan
la generación de confianza en el Estado, a través de mecanismos
de control social ciudadano (rendición de cuentas y auditorías
visibles). Así mismo, se consideran acciones que redundan en la
eficiencia de la atención al ciudadano.
Para cada uno de estos subcomponentes se plantean diferentes estra-tegias
o conjunto de acciones que permiten concretar los propósitos
trazados. Estas se encuentran en el ANEXO 15 “Desarrollo del SLCJ”.
Formación
Articula acciones dirigidas a contrarrestar todas aquellas barreras y
restricciones cuyo origen es la falta de conocimiento sobre funciones

28
RELACIÓN COMPONENTE/BARRERA-RESTRICCIÓN
REFERENTES DE LA BARRERA COMPONENTE
BARRERAS
GEOGRÁFICA
Conectividad (Infraestructura de comunicación,
distancia carreteras, internet, servicios públicos,
medios de movilidad); fenómenos climáticos,
clima, productividad y temporadas laborales.
OFERTA- PERMANENCIA
OFERTA – PRESENCIA
COMUNICACIÓN
FALTA DE
INFORMACIÓN
Asuntos que pueden ser tramitados por el sector
justicia; deberes y derechos; rutas de acceso;
naturaleza de la norma; funciones
de las instituciones.
COMUNICACIÓN Y FORMACIÓN
ECONÓMICAS Costos de acceso; peso sobre el ingreso;
recurrencia del gasto (cuántas veces hay que ir).
COMUNICACIÓN
OFERTA - PERMANENCIA
OFERTA - PRESENCIA
CULTURALES
Procedimientos adaptativos; resistencia voluntaria
de acceso a la justicia; acceso a grupos ilegales;
desconfianza en la justicia; cultura del silencio;
percepción de corrupción; legitimidad.
OFERTA-PERMANENCIA
OFERTA-TRANSPARENCIA
ACTORES ARMADOS
Y DELINCUENCIA
COMÚN

29
RELACIÓN COMPONENTE/BARRERA-RESTRICCIÓN
REFERENTES DE LA BARRERA COMPONENTE
RESTRICCIONES OPERATIVAS
PROCESALES FORMACIÓN Y COMUNICACIÓN
PRESENCIA OFERTA-PRESENCIA
OFERTA-PERMANENCIA
COMUNICACIÓN COMUNICACIÓN
OFERTA LOGÍSTICA
PERTINENCIA OFERTA-PRESENCIA
OFERTA LOGÍSTICA
LOGÍSTICA OFERTA LOGÍSTICA
MOVILIDAD EN EL TERRITORIO OFERTA - PERMANENCIA
ARTICULACIÓN HORIZONTAL Y VERTICAL
OFERTA PERMANENCIA
OFERTA APRESTAMIENTO
OFERTA LOGÍSTICA
ARTICULACIÓN CON LA FUERZA PÚBLICA
Las estrategias para mitigar esta restricción se presentan más adelante. OFERTA-PRESENCIA
CONOCIMIENTO FORMACIÓN
OFERTA - APRESTAMIENTO
La articulación o el cruce de los modelos (cabecera municipal, centro poblado y rural disperso); de las fases de consolidación (recuperación,
transición y estabilización); y de los componentes (oferta, formación y comunicación) da origen al Sistema Local de Coordinación de Justicia.

30

31
4
Estrategias
4.1. ESTRATEGIAS DE ARTICULACIÓN
Según lo indica el análisis de las barreras y las restricciones identi-ficadas,
el acceso a la justicia en las zonas de consolidación lo posi-bilita
la oferta, el conocimiento y la comunicación. Quiere decir ello
que son los componentes los que impulsan la articulación del SLCJ.
Sin embargo, se hace necesario precisar que para esta propuesta la
articulación se desarrolla en cinco sentidos. El primero, en términos
de función, toda vez que posibilita trabajar la integralidad que exige el
derecho al acceso a la justicia. El segundo, en coordinación, teniendo
en cuenta que se requieren instancias que dinamicen y movilicen
el SLCJ. El tercero, porque las zonas de consolidación exigen tener
en cuenta el tema de seguridad, lo que implica necesariamente la
vinculación de actores ajenos a la Administración de Justicia, pero
que deben garantizar el servicio. El cuarto, relacionado con la cate-goría
especial regional. Y el quinto, referido a la Justicia Étnica.
4.1.1. Estrategia de articulación funcional
4.1.1.1. Estrategia de articulación funcional - componente oferta
Está integrada por los tres modelos (1- cabecera municipal, 2- centro
poblado y 3- rural disperso), los cuales, a su vez, están conformados
por diferentes actores:
• Equipo mínimo de justicia: justicia formal judicial, justicia formal
administrativa, justicia no formal y consultorios socio-psico-jurí-dicos
– CSPJ -.

32
El CSPJ, por su carácter transversal, hará presencia permanente en
el modelo 1, y frecuente en los modelos 2 y 3. Para ello, implemen-tará
estrategias presenciales, virtuales y comunicativas (uso de medios
de comunicación) para fortalecer la oferta institucional, asesorando
de manera permanente a los operadores de justicia y a la comu-nidad
en general.
La estrategia provee instrumentos que favorecen la articulación y
el cumplimiento de funciones: rutas de atención, guías de compe-tencias
y procedimientos, entre otros.
La propuesta se centra en el fortalecimiento de la justicia no formal;
en esa medida, la estrategia propone acciones para el reconoci-miento
de estos operadores, en especial si se tiene en cuenta que
los actores son diferentes en cada modelo.
Por otro lado, contempla actividades que permiten el monitoreo y
la evaluación del SLCJ: identificación de barreras y restricciones; y
de necesidades jurídicas insatisfechas. Además, medición de avances
en el derecho al acceso a la justicia.
• Equipo complementario de justicia: ICBF, Medicina Legal, Policía
Judicial y Defensoría Pública.
La estrategia se estructura en lo siguiente:
En cada modelo hay un Actor Preeminente (AP), definido así porque
es el que tiene mayor reconocimiento por parte de la ciudadanía
y, en tal sentido, resulta fundamental para impulsar las iniciativas
propuestas y también como estrategia de implementación del
SLCJ. Para el modelo 1, el AP es la justicia formal judicial. Para el
modelo 2, la justicia formal administrativa. Y para el modelo 3, la
justicia no formal.
La cercanía en términos físicos y culturales con la comunidad deter-mina
la permanencia de los actores jurisdiccionales:
Modelo 1: Todas las clases de justicia son permanentes.
Modelo 2: La justicia administrativa y la no formal son permanentes.
La justicia formal judicial es frecuente.
Modelo 3. La justicia no formal es permanente. La administrativa es
frecuente y la judicial es esporádica (se puede dar mediante brigadas
móviles de justicia, por ejemplo).
La diferencia entre frecuente y esporádico está determinada por
la periodicidad de la presencia de los operadores en cada uno de
los modelos.

33

34
Plano B- Barreras de acceso a la justicia: están presentes ciudadanía,
comunidad educativa y administración municipal - Secretaría de
Educación. Los procesos de formación corresponden tanto a la edu-cación
no formal como a la formal, teniendo en cuenta que además
de operadores de justica se involucra a la educación básica.
El consultorio socio-psico-jurídico se ubica en medio de los dos
planos pues entra a apoyar los procesos de formación.
La estrategia se basa en lo siguiente:
Todos los actores involucrados se conciben como sujetos de formación
y formadores, sin que ello niegue la posibilidad de contar con
expertos o instituciones formales para realizar la capacitación. El
carácter de formadores surge de la posibilidad de que los operadores
enseñen a la comunidad y a otros operadores sus competencias y
procedimientos, lo que permite reconocerse mutuamente y generar
instrumentos de articulación. Este mismo sentido aplica para los
demás actores de la estrategia.
Los temas de formación que se plantean para el plano A son: competencias,
rutas, procedimientos, investigación-medición, SLCJ, sensibilización
comunitaria y otras temáticas especializadas (Justicia Transicional,
Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, protocolo de atención a
víctimas, violencia intrafamiliar, entre otros).
Para el plano B, como se indicó anteriormente, se involucran
la comunidad educativa. El propósito es que en los Proyectos
Educativos Institucionales –PEI- se incluya la formación en
4.1.1.2. Estrategia de articulación funcional - componente
formación
Al igual que la anterior, esta estrategia la integran los tres modelos
(1- cabecera municipal, 2- centro poblado y 3- rural disperso), pero su
organización observó barreras de acceso a la justicia y restricciones
operativas, e integró otros actores como la ciudadanía, la comunidad
educativa y la administración municipal-Secretaría de Educación,
teniendo en cuenta que se requiere potenciar y desarrollar conoci-mientos,
habilidades y competencias que fortalezcan la ciudadanía
en cuanto al acceso a la justicia.
Dicha organización obedece a que para mitigar esas restricciones y
barreras se deben movilizar unos actores específicos, sin que ello
signifique que los otros se asuman como sujetos pasivos. Por ejemplo,
en el plano de las restricciones resultan claves los operadores de
justicia: ya que están directamente relacionados con éstas, aunque
es evidente que la comunidad está presente siendo el referente
motivacional de la actividad estatal. Asimismo, en el plano de las
barreras, la ciudadanía, por ejemplo, juega un papel fundamental
ya que se concibe como sujeto activo, sujeto formador y formado,
en acción conjunta con los operadores de justicia.
En ese orden de ideas, la estrategia plantea:
Plano A- Restricciones operativas: están presentes la oferta de justicia
formal judicial, formal administrativa y no formal. Los procesos de
formación corresponden a la educación no formal, teniendo en cuenta
las necesidades de estos actores del Sistema. Así, por ejemplo, para la
cualificación técnica u operativa de un juez no se requiere de un postgrado;
esto se podría realizar mediante un diplomado o un seminario.

Sistema Local de Coordinación de Justicia para Zonas de Consolidación –SLCJ-Ministerio
El Gobierno municipal, frente a su responsabilidad con el servicio
educativo, no solo actúa como dinamizador y promotor de las inicia-tivas,
sino como medio para impactar otros segmentos poblaciones,
toda vez que algunos de los procesos de formación que desarrolla
en el municipio se dirigen a jóvenes, adultos mayores, etnias, mujeres,
personas en situación de discapacidad, entre otros.
democracia, derechos-deberes, mecanismos alternativos de solución
de conflictos -MASC- y SLCJ. Estos mismos temas se proponen
para la educación no formal.
La formación en los establecimientos educativos se dirige también
a promover en esos espacios operadores escolares de justicia, como
por ejemplo personeros y mediadores escolares.
35

36
y mensajes, sino en creadores y dinamizadores de procesos comu-nicativos;
ese es el propósito de generar capacidad instalada.
Esto último permite enfrentar una dificultad que se evidenció en
muchos de los municipios de consolidación: pese a que se cuenta
con emisoras comunitarias, institucionales y hasta comerciales, no se
dispone de contenidos para las mismas. Sin duda alguna, si estas
poblaciones cuentan con líderes y promotores formados en el campo
se dispondrá de manera permanente de programas radiales para
fortalecer las parrillas de programación.
Pese a los planos propuestos, la interacción se da entre todos los
actores: entre operadores, entre operadores y comunidad, y entre
los modelos. Para ello se plantean canales de comunicación e
iniciativas que fortalezcan la creación y la operación de dinamiza-dores
que impulsen y multipliquen los procesos comunicativos.
4.1.1.3. Estrategia de articulación funcional - componente
comunicación
También está integrado por los tres modelos (1- cabecera municipal, 2-
centro poblado y 3- rural disperso), organiza sus actores y actividades
por restricciones y barreras, e involucra a los niveles de justicia, el
CSPJ, la ciudadanía y la administración municipal.
La organización por planos obedece a la necesidad de que los opera-dores
se articulen en función de propósitos comunicativos, y no por
roles, misiones institucionales o instrumentos informativos. Con ello
se gana claridad y precisión a la hora de diseñar y ejecutar las acciones
comunicativas propuestas.
Plano A- Restricciones operativas: está presente la oferta de justicia
judicial, administrativa y no formal.
Plano B- Barreras de acceso a la justicia: están presentes ciudadanía
y administración municipal.
El CSPJ se ubica en medio de los dos planos para apoyar los procesos
comunicativos.
La estrategia se basa en lo siguiente:
Los propósitos son permitir el diálogo comunidad-institucionalidad y
la generación de capacidad instalada. Por ello, los actores son sujetos
activos de las actividades, y no simples receptores. Es decir, los
actores del SLCJ no se convierten en lectores o audiencia de folletos

37

38
Las funciones de la Mesa tendrán que ver con la organización, imple-mentación,
proyección, gestión y evaluación del SLCJ en el municipio.
Además de ello, procurará obtener información de la implementación,
gestión y evaluación del SLCJ en la zona rural dispersa, para lo cual
creará mecanismos de recolección de la misma, haciendo uso de
los operadores de la justicia administrativa, teniendo en cuenta que
en las zonas de consolidación actúan como articuladores o bisagras
entre la justicia formal judicial y la justicia no formal (JAC, concilia-dores,
comunidades, redes sociales).
Esfera Regional
En cada una de las siete zonas de consolidación se creará y activará
una Mesa Regional de Convivencia compuesta por los departa-mentos
que las integran, y sus respectivos municipios.
Se trata de un espacio de articulación, coordinación y toma de decisiones
sobre aspectos financieros, políticas públicas regionales y formas de
articulación de las funciones entre varios municipios. Por ejemplo, la
redefinición de jurisdicciones que busca mitigar barreras geográficas.
Cada Mesa Regional de Convivencia estará integrada por un repre-sentante
de la Gobernación, del Consejo Seccional de la Judicatura,
de la Fiscalía General de la Nación en el ámbito regional y de cada
Mesa Municipal de Convivencia. La coordinación estará a cargo del
equipo de la zona de consolidación de la Unidad Administrativa
Especial para la Consolidación Territorial.
4.1.2. Estrategia de articulación – gestión y coordinación
El SLCJ requiere de estrategias de coordinación y gestión que garanticen
su implementación, desarrollo y seguimiento22; frente a ello, se plantea
que la coordinación quede en manos de la Unidad Administrativa de
Consolidación Territorial teniendo en cuenta su presencia regional y
equipo de trabajo; ello representa que estará encargado a nivel muni-cipal,
departamental y nacional de realizar las acciones de coordi-nación.
De otra parte, para la gestión de los modelos del SLCJ se plantea
la siguiente estructura, la cual parte de que la unidad básica del Sistema
es el municipio y que exige involucrar el ámbito regional y nacional:
Esfera Municipal
La gestión del SLCJ en cada municipio estará a cargo de una Mesa Municipal
de Convivencia, conformada por el alcalde o su delegado, el personero, y
los representantes de los operadores de justicia de las tres formas de
justicia (formal judicial, formal administrativa y no formal), garantizando
la participación de delegados de los tres modelos propuestos (cabecera
municipal, centro poblado y zona rural dispersa). Dependiendo del
tema, la Mesa Municipal de Convivencia podrá invitar a sus sesiones
o encuentros de trabajo a representantes de otras instancias guberna-mentales,
no gubernamentales y de la Fuerza Pública.
22 Se reconoce que el manejo del tema de justicia en la Rama Ejecutiva está a
cargo del Ministerio de Justicia y del Derecho; en razón de ello, es la institución
encargada de velar por el funcionamiento del SLCJ. Sin embargo, y reconocien-do
las limitaciones que dicha entidad tiene en cuanto a recursos económicos,
logísticos y humanos, se propone la Unidad Administrativa de Consolidación y
Reconstrucción Territorial como la que inicialmente se encargue de la imple-mentación,
desarrollo y seguimiento del SLCJ.

Sistema Local de Coordinación de Justicia para Zonas de Consolidación –SLCJ-Ministerio
corresponde apoyar y realizar el seguimiento del SLCJ en los 51
municipios de consolidación.
Para realizar esa función se plantea la creación del Comité Nacional
de Justicia de Zonas de Consolidación, en el marco del Consejo
de Seguridad Nacional; estará integrado por representantes del
Ministerio de Justicia y del Derecho, Ministerio del Interior, Consejo
Superior de la Judicatura, ICBF y un representante de cada Mesa
Regional de Convivencia.
39
Además, desde este espacio se establece el contacto con la instancia
municipal correspondiente para velar por el cumplimiento del SLCJ
y establecer puente con el orden nacional para informar avances,
advertir dificultades y realizar propuestas de fortalecimiento y
mejoramiento.
Esfera Nacional
La Unidad de Consolidación y Reconstrucción Territorial es la
máxima instancia de gestión y coordinación; en tal sentido, le

40
En extremo contrario al anterior, se ubica la justicia formal judicial cuya
articulación con la Fuerza Pública es imprescindible. Esta justicia llega
hasta donde la Policía y el Ejército les garanticen seguridad.
Con la justicia administrativa, la vinculación es frecuente; entre más
se aleje de la cabecera municipal, más distante de la Fuerza Pública.
Lo anterior permite inferir una perspectiva de progresividad en la
relación de los componentes judicial y militar. En tanto se logre la
consolidación militar y policial se garantizará la presencia perma-nente
de la justicia formal judicial y administrativa. En otras palabras,
el avance de la frecuencia en la oferta es directamente proporcional
a la seguridad que se le ofrezca para prestar los servicios.
Ahora bien, la articulación entre Fuerza Pública y sector judicial se
diluye en la fase de estabilización; en dicha etapa ningún agente
externo debe garantizar justicia ni seguridad; es por ello que el
SLCJ allí no plantea articulación.
4.1.3.2. Segunda perspectiva- articulación funcional
El SLCJ prevé una articulación funcional que permita ganar batallas
militares y obtener victorias jurídicas.
De una parte, se empieza por reconocer obstáculos (sumatoria de
barreras y restricciones) que impiden una articulación efectiva entre
el componente militar y el jurídico: geográficas, falta de información
y de comunicación, ausencia institucional y debilidades logísticas.
Para ello el Sistema propone los componentes de oferta, formación
y comunicación de la siguiente manera:
4.1.3. Estrategia de articulación con Fuerza Pública
El SLCJ plantea la articulación con la Fuerza Pública en dos perspec-tivas:
la primera se refiere al tema de seguridad de los operadores
de justicia; la segunda, a la vinculación funcional que no solo permita
“ganar las batallas militares, sino las jurídicas”.
4.1.3.1. Primera perspectiva - seguridad a operadores de justicia
Basados en la consulta realizada a operadores de justicia que se
encuentran en los municipios de consolidación, en las fases de recu-peración
y transición el componente de seguridad para el SLCJ se
evidenció que este no es homogéneo, ni para las fases, ni para los
componentes, ni para los modelos.
En las fases roja y amarilla la articulación de los operadores con la
Fuerza Pública es inversamente proporcional en el modelo 1 y 3,
según la relación con la ciudadanía; en términos generales, cuando el
actor cuenta con la protección comunitaria, no requiere de Fuerza
Pública; y cuando el operador no cuenta con ese respaldo, apela a
la protección militar o policial. En el modelo 1 hay mayor articu-lación
con Ejército y Policía, y en el 3 es casi que inexistente.
De esta manera:
La justicia no formal no se articula con la Fuerza Pública en ningún
modelo durante la fase de recuperación. Lo contrario puede repre-sentar
peligro pues, según advirtieron varios operadores de justicia
en el desarrollo de la consultoría, su mayor fortaleza en materia de
seguridad es estar alejados de la Fuerza Pública.

b. Reglamentar las Zonas Judiciales Especiales de Frontera contem-pladas
41
en el Art. 52 de la Ley 270 de 1996.
FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Para garantizar la efectividad en el conocimiento de delitos espe-cializados
se propone la designación de fiscales especializados en
estos municipios:
a. Fiscal local y fiscal especializado por municipio.
b. Fiscal local por municipio y fiscal especializado ambulante para
cubrimiento regional de zonas de consolidación.
En las fases de transición y estabilización se propone el cambio de
fiscal especializado por fiscal seccional.
b. Justicia formal administrativa: comisaría de familia e
inspección de policía.
INSPECCCIÓN DE POLICÍA
Se propone la presencia de estos operadores en la cabecera muni-cipal
y, además de ella, en los centros poblados cuando la cantidad
de población allí radicada sea cercana a la del modelo 1.
COMISARÍA DE FAMILIA
Deben contar con el equipo interdisciplinario exigido por la Ley.
c. Operadores complementarios
Presencia de ICBF que garantice las políticas de prevención
de reclutamiento; hogares de paso, sustitutos y transitorios;
Oferta
Presencia: modelo de articulación con el juez (garantías y de cono-cimiento)
y fiscal para legalizar capturas; además, disposición del
equipo complementario para su legalización.
a. Justicia formal judicial:
JUECES
Para garantizar la efectividad en el conocimiento de delitos espe-cializados
se propone la designación de jueces del circuito en estos
municipios:
Alternativas:
a. Juez promiscuo municipal y juez promiscuo circuito por
municipio.
b. Juez promiscuo municipal por municipio y promiscuo circuito
itinerante. Ley 1285 de 2009, Art. 15.
Para garantizar que el conocimiento del proceso no salga del juez
natural, se propone:
a. Juez promiscuo municipal por municipio actuando como juez
de conocimiento y juez de garantías ambulante. Art. 39, pará-grafo
3 CPP.
b. Juez promiscuo municipal y creación de Unidad Especial Judicial
de Garantías para municipios de consolidación. Ley 270 de 2006.
Art. 89, numeral 11.
Como alternativa para combatir la congestión judicial o la seguridad
de los despachos, se puede:
a. Emplear la figura de tramitación preferente contemplada en el
Art. 16 de la Ley 1285 de 2009.

42
• La coordinación de esta Mesa, o a quien se designe, y los coordina-dores
policial y militar de la regional de consolidación establecen un
puente de comunicación permanente (celular, Internet, red social);
y se dispone de base de datos de los operadores de justicia del
área correspondiente y de los turnos de servicios de modo que
se facilite la ubicación del personal requerido para legalizar las
acciones de la Fuerza Pública.
• La Mesa Municipal de Convivencia invitará a representantes de
la Fuerza Pública para analizar el avance del Sistema y proponer
estrategias de mejoramiento del mismo.
4.1.4. Estrategia de articulación - categoría especial regional
En aras de mitigar las barreras y las restricciones que impiden el
derecho al acceso a la justicia, el SLCJ no solo articula tres modelos
(cabecera municipal, centro poblado y rural disperso) sino que crea
una categoría especial regional.
Se trata de una instancia que flexibiliza los límites territoriales e
institucionales para facilitar el acceso del ciudadano a la oferta de la
justicia formal (judicial y administrativa). Responde a las dificultades
de movilidad que padecen comunidades ubicadas en las fronteras
territoriales, de tal forma que les es más fácil acudir a las instituciones
de las cabeceras de otros municipios que a las del propio.
Esto conlleva a considerar la posibilidad de redefinir las jurisdicciones
territoriales y funcionales de los diferentes operadores de justicia, te-niendo
en cuenta las condiciones de movilidad y distribución geo-gráfica
de los usuarios, de forma tal que las personas puedan in-terponer
sus solicitudes ante los despachos más próximos y de fácil
centros de reclusión a menores; y defensores de menores y equipo
interdisciplinario.
• Medicina Legal
• Policía Judicial
• Defensoría Pública
Logística
Generación de mecanismos que faciliten la operatividad entre los
administradores de justicia con la Fuerza Pública.
• Recursos tecnológicos: computadores - Internet.
• Espacios físicos garantizados para el desarrollo de sus funciones.
• Implementos para desarrollar la gestión.
• Disponibilidad de recursos físicos y/o económicos para las comu-nicaciones
y movilidad.
Aprestamiento
Otorgar funciones de conciliación a la policía y articularla en la
construcción de rutas para la remisión de casos.
Formación
Cursos y seminarios permanentes para la Fuerza Pública y opera-dores
de justicia sobre normatividad, procedimientos, competencias
de los operadores formales y no formales, formación en MASC y
capacitación en rutas internas para la Administración de Justicia.
Comunicación
• Se establece una comunicación permanente entre operadores
de justicia y Fuerza Pública a través de la Mesa Municipal de
Convivencia.

Crear una asociación de municipios de modo que puedan agrupar
recursos para este fin.
4.1.5. Estrategia de articulación-justicia étnica
Durante los talleres realizados en las distintas zonas de consolidación
se observó que el desarrollo de estas justicias no es homogéneo.
Así, la Jurisdicción Especial Indígena cuenta con mayores avances y
logros frente a la justicia formal estatal, en especial en los departa-mentos
del sur del país como Cauca, Putumayo o Nariño. Mientras
que las autoridades afrocolombianas apenas están iniciando su
proceso de discusión en temas jurisdiccionales, a pesar de tener
regiones de referencia como Chocó o Sur de Bolívar (pero estas no
hacen parte de la PNCRT).
Dicha realidad exige que la propuesta de articulación al SLCJ sea
diferencial, teniendo en cuenta el nivel de desarrollo de cada
comunidad en cada región, lo que es perfectamente posible en
tanto que el Sistema es flexible y ajustable a las condiciones y
necesidades locales.
El reto no es la posibilidad de ser recibidos dentro del SLCJ, toda
vez que está preparado para ello. El verdadero desafío es lograr
que dichas comunidades estén interesadas en participar, ya que
algunas de ellas tienen reservas con la institucionalidad estatal en
la medida en que son un actor armado que puede colocarlas en
riesgo, como lo expresaron en el norte del Cauca.
En ese mismo sentido, se pronunciaron las comunidades afro,
quienes están en confrontación con los grupos armados de la zona
43
acceso, quienes deberán no solo recibir la peticiones para remi-tirlas
a los competentes, sino que deben adelantar la totalidad del
proceso, pues de lo contrario no se estaría garantizando su acompa-ñamiento
permanente.
Esta estrategia se concreta en acciones como:
Conformar equipos interdisciplinarios (psicólogo y trabajador social,
especialmente) para las comisarías de familia en la esfera regional
(unión de varios municipios). Esto se puede realizar mediante los
consultorios socio-pscio-jurídicos o convenios interadministrativos.
Generar articulación con funcionarios de otros municipios para
atender casos fronterizos intermunicipales.
Ubicar un juez de garantías ambulante para varios municipios, de
modo que el existente en el municipio donde ocurrió el hecho se
constituya en el de conocimiento, y se evite que el caso se traslade a
otro lugar, ocasionando con ello una barrera de acceso a la justicia.
Crear equipos complementarios de justicia entre varios municipios
(ICBF, Medicina Legal, Policía Judicial y Defensoría Pública).
Crear la Unidad Especial de Juez de Garantía.
Nombrar inspectores departamentales de policía para la región.
Nombrar un juez promiscuo del circuito ambulante.

44
Aprestamiento:
En este punto se deben diferenciar las jurisdicciones.
Jurisdicción Especial Indígena:
Debido a la fortaleza que caracteriza a estas comunidades, y a los
desarrollos jurídicos que han alcanzado, no requieren un compo-nente
de fortalecimiento en competencias y perfiles tan profundo,
sino una estrategia de articulación; es decir, diseñar con ellos el
Plan de Acción que los integrará al Sistema, definiendo compe-tencias,
rutas de atención y remisión de casos, responsabilidades
en la atención y recursos a proveer.
Un buen ejemplo de esta articulación se observó en el municipio
de Toribío (Cauca) en donde cada resguardo cuenta, además de sus
autoridades tradicionales, con un “coordinador de familia” quien
es el encargado de resolver los asuntos relacionados con dicha
problemática, y trabaja de manera articulada con la Comisaría de
Familia ubicada en la cabecera municipal. En este proceso coordinado,
se remiten, discuten y apoyan la resolución de los casos, teniendo
especial atención en linderos, matrimonios interétnicos, reconoci-miento
de las autoridades propias, entre otros.
Con este nivel de organización se requiere especialmente diseñar
rutas de atención y remisión de casos, y acompañar el proceso.
Justicia Propia Afrocolombiana:
Como se anotó anteriormente, en las zonas de consolidación visitadas,
las comunidades afrodescendientes no cuentan con un desarrollo tan
debido a presiones para que cultiven coca. Ante su negativa, han
asesinado y amenazado a varios líderes de la comunidad.
Al preguntar directamente si les interesaría participar o si preferían
quedarse al margen, toda vez que no es interés del Estado colo-carlas
en mayor riesgo, respondieron que sí participarán siempre
y cuando vean que el Sistema responde y no los va a abandonar
a mitad de camino, pues eso sí “les pondría la lápida en el cuello”.
Así las cosas, se propone que el SLCJ incorpore las jurisdicciones
étnicas; pero como su desarrollo es dispar, que la implementación
sea gradual y diferencial, sin embargo, como las estrategias y los
componentes son los mismos, habrá ocasiones en que se compartan
algunas actividades.
Oferta
Presencia:
En aquellas regiones y municipios en donde existan comunidades
étnicas, éstas deben hacer parte integral del Sistema y ser tenidas
en cuenta como autoridades que requieren tratamiento especial.
Estas jurisdicciones deben hacer presencia en todas las fases del
proceso de consolidación y en todos los modelos, toda vez que
ellos hacen parte integral del territorio.
Permanencia:
Estas autoridades han estado, están y estarán de manera perma-nente
durante todas las fases y en todos los modelos, en general
siguiendo los parámetros establecidos para la justicia no formal.

De igual forma, el Sistema les proveerá a ambas jurisdicciones todos
los recursos técnicos y logísticos requeridos para realizar sus labores.
Transparencia:
Uno de los mecanismos que permite mejorar la percepción ciuda-dana
frente a la Administración de Justicia por parte de los opera-dores
del Estado, es involucrarla a través del ejercicio del derecho
fundamental a controlar el poder y el acceso a la información pública
como herramienta para lograrlo.
La percepción de las comunidades étnicas no es diferente y, en
este sentido, tampoco lo es la de los operadores de justicia en estas
comunidades.
Por esta razón, se debe trabajar de manera progresiva para generar
confianza e integrar tanto a las comunidades como a sus operadores
de justicia en el Sistema, que inicie, por el ejemplo, con el acceso y la
participación en las rendiciones de cuentas de los demás operadores
hasta llegar a la rendición de cuentas de ellos mismos, entendido
como un mecanismo de generación de confianza y articulación
institucional.
Comunicación:
Este componente tendrá las mismas estrategias del Sistema en
general, orientadas a contrarrestar barreras y restricciones, y dejar
capacidad instalada.
45
avanzado como ocurre con las indígenas, así que en este punto los
retos son otros, como por ejemplo fortalecerlas desde el SLCJ.
Para ello es fundamental realizar un trabajo de fortalecimiento
social y político que les permita robustecer su proceso organiza-tivo,
capacitar a sus líderes y/o autoridades, así como a las comuni-dades
en general, y desarrollar labores de resolución de conflictos
desde una perspectiva jurisdiccional, lo que implica potenciar las
competencias y los perfiles para la resolución de conflictos.
Una vez fortalecidos, elaborar con ellos las rutas de atención y
remisión de casos, y acompañar de manera permanente su proceso
de Administración de Justicia.
Logística:
En la mayoría de casos las autoridades indígenas cuentan con espacios
propios para realizar sus funciones (tanto en las cabeceras como
en los centros poblados y las comunidades de zona rural), pero en
aquellas cabeceras en donde ello no ocurre, el SLCJ brindará un
espacio adecuado para tal fin (similar a lo que ocurre en casas de
justicia con la Oficina de Asuntos Indígenas).
Por el contrario, la mayoría de las comunidades afrocolombianas
no cuenta con espacios de trabajo en los escenarios de actuación
(cabecera municipal, centro poblado o rural dispersa), así que el
Sistema deberá proveer uno que brinde las condiciones logísticas
adecuadas (ya sea en casa de justicia, centro de convivencia, consul-torio
jurídico, concejo municipal, y/o alcaldía municipal).

46
inspectores departamentales y apoyar equipos profesionales de las
comisarías de familia; y en el ámbito nacional, el Consejo Superior
de la Judicatura y la Fiscalía General de la Nación deben nombrar
nuevos funcionarios, y el Congreso de la República puede apoyar
no solo dictando disposiciones, sino influyendo a las anteriores
para que cumplan con los nombramientos requeridos (control
político al Sistema).
Esos son unos pocos ejemplos de cómo la PNCRT debe transformarse
en una política de Estado y no ser identificada como una propuesta
de gobierno. Para ello, es deber del órgano de coordinación nacional
(Comité Nacional de Justicia para Zonas de Consolidación) realizar
todas las gestiones necesarias para garantizar el óptimo funcionamiento
del SLCJ, en especial en lo referente a la presencia, permanencia y
condiciones logísticas requeridas, para lo cual debe concertar con
la institucionalidad del orden nacional como por ejemplo Fiscalía
General de la Nación, Consejo Superior de la Judicatura, Instituto
Nacional de Medicina Legal, Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, Policía Nacional, Defensoría del Pueblo, y, por supuesto, con
los Ministerios del Interior y de Justicia y del Derecho.
Por su parte, la Mesa Regional de Convivencia en Zonas de
Consolidación debe acompañar el funcionamiento de los distintos
SLCJ; es decir, acompañar el ejercicio realizado por los municipios
en procura de aplicar estrategias de seguimiento y monitoreo que
permitan identificar las debilidades de cada uno de ellos, y gestionar
los ajustes necesarios ya sea acudiendo a la esfera nacional o a los
responsables del orden municipal, actuando en esa medida en
calidad de intermediario de dichos entes territoriales.
Formación
En general serán las mismas estrategias y temas de formación que
para los operadores de justicia no formal, y se incluirán temáticas
de interés particular que cada comunidad requiera.
Sin embargo, es importante reforzar las estrategias pedagógicas y
los temas a trabajar para aquellas comunidades afro que tengan un
débil proceso de organización o formación política y social.
4.2. ESTRATEGIA DE GESTIÓN E IMPLEMENTACIÓN
DEL SLCJ
El SLCJ cuenta con una serie de acciones encaminadas a garantizar
su inserción en diferentes niveles (municipal, regional y nacional) y
asegurar su implementación en el municipio y en cada uno de los
tres modelos planteados.
4.2.1. De política de gobierno a política de Estado
Para alcanzar los objetivos trazados por la PNCRT se debe, en primera
medida, lograr el apoyo de toda la institucionalidad del Estado, empe-zando
por las otras Ramas del Poder Público y de sus representantes en
todos los niveles; es decir, nacional, departamental y municipal, toda vez
que ellas tienen incidencia directa en el funcionamiento del SLCJ.
Ejemplo de lo anterior, es que los concejos municipales y los alcaldes
no solo destinan recursos para su funcionamiento, sino que incluso
pueden fortalecer a la justicia formal administrativa asignando nuevas
funciones a los inspectores de policía; los gobernadores pueden nombrar

Revisión, ajuste y socialización del Inventario de Justicia que opera
en cada uno de los municipios: se reconoce el papel protagónico
de los entes territoriales y, en ese sentido, se deben aprovechar los
aprendizajes que los diferentes operadores han adquirido durante
su tiempo de servicio. Por ello, es necesario realizar un inventario de
actores y experiencias, tanto de la justicia formal como de la no
formal, sus rutas de atención, modos de articulación interinstitucional,
protocolos, manuales de funciones, de forma que se cuente con un
mapa institucional que brinde elementos para el funcionamiento del
Sistema en el ámbito municipal y regional.
Diagnóstico de barreras de acceso y de restricciones operativas: si
el inventario permite un escenario de actuación institucional y ope-rativo,
este diagnóstico posibilita la identificación de las barreras de
acceso y de las restricciones operativas. Ello posibilita que al momento
de construir el Sistema en cada uno de los municipios, se cuente con
la información necesaria para diseñar el plan de acción de cada uno
de los componentes y estrategias, se visualicen potenciales cuellos
de botella y se formulen alternativas de solución.
Planes de acción: a partir de la información obtenida en los estudios
anteriores, se construye un plan de acción para cada municipio y región;
su intención es facilitar el acercamiento con las administraciones
municipales y departamentales en el entendido de que es una herra-mienta
para avanzar en la discusión, una simple propuesta para dar
inicio a las actividades en el ámbito local y no una decisión tomada
en el ámbito nacional. Estos planes deben considerar:
47
Para ello debe diseñar y desarrollar estrategias de monitoreo para
cada uno de los componentes y de las estrategias del Sistema, de
manera que se pueda medir y conocer la eficiencia y eficacia de
los servicios prestados y, en esa medida, los avances logrados en el
marco del proceso de consolidación.
Por último, la Mesa Municipal de Convivencia en Zonas de
Consolidación debe velar por el funcionamiento del SLCJ, para lo
cual elaborará los respectivos planes de acción.
4.2.1.1. Estrategia de acercamiento para la
coordinación nacional-regional
El problema que se suscita con estas propuestas que implican la
participación de instituciones pertenecientes a los diferentes niveles
territoriales es cómo garantizar que los entes territoriales asuman
las directrices proferidas por el orden nacional.
Aunque la normatividad constitucional y legal establece obligaciones
para las entidades territoriales, resulta necesario diseñar y desarrollar
otras actividades que generen pertenencia y compromiso frente al
Sistema Local de Coordinación de Justicia.
Para ello se propone el siguiente plan de acción:
ANTES DE SU IMPLEMENTACIÓN
En aras de permitir que el SLCJ se ajuste a los contextos locales,
se propone la realización de un conjunto de actividades; previas al
contacto directo con las entidades territoriales:

48
• Elaboración y suscripción de posibles convenios que cristalicen
los anteriores acuerdos.
Planes de intervención territorial: su propósito es elaborar una
hoja de ruta de actuación que debe detallar por actividad el crono-grama
y los recursos requeridos para adelantar el acercamiento a
las entidades territoriales.
• Articulación interinstitucional nacional-regional: qué aporta
el orden nacional y qué los entes regionales y municipales en
cuanto a recursos financieros, humanos, logísticos y técnicos.
• Estrategias de formación y sensibilización, tanto institucional
como comunitaria.
• Acciones para mitigar riesgos por precariedad logística, econó-mica
y tecnológica, informativa, recurso humano en cantidad y
calidad, falta de compromiso institucional.
DURANTE EL MONTAJE
Se visualizan varios planos de actuación:
Promoción: desarrollar una campaña informativa de difusión
nacional, departamental y municipal que posibilite a la ciudadanía
comprender la importancia del proceso de consolidación territorial
para todo el país.
Las acciones de promoción permiten generar estrategias de arti-culación
que posibiliten el funcionamiento de los SLCJ, en cuanto
a la disponibilidad y aportes de los recursos humanos, logísticos,
programáticos y presupuestales.
Para realizar este propósito se propone acordar con las administra-ciones
reuniones de ambientación.
Presentación del plan de intervención territorial: establecimien-to
de reuniones con las administraciones para la presentación de
este plan. Resulta necesario indicar que el énfasis del acercamiento
es negociar y consensuar, y no imponer.

El primero, referido al orden nacional, en el que se garantice polí-tica,
financiera y programáticamente la presencia de las entidades
comprometidas con el derecho de acceso a la justicia que ya han
sido identificadas a lo largo del documento (oferta institucional).
El segundo, en el plano territorial, en el que el Gobierno Nacional a
través de su UAECT promueva y concrete convenios con las gober-naciones
y alcaldías para que dispongan de los recursos necesarios.
Además de las estrategias propuestas para el SLCJ, en este punto
se proponen actividades orientadas a fortalecer sus engranajes:
Sensibilización: Diseño y desarrollo de estrategias de comunicación
dirigidas a:
Ciudadanía en general: se requiere sensibilizarla sobre la conveniencia
de “consumir los servicios del Estado” y estimular el deber y el derecho
del control social, partiendo de reconocer que la información es una
herramienta fundamental en la transparencia de los procesos.
Funcionarios estatales: se hace necesario que las instituciones se
sensibilicen y conozcan los compromisos del Estado frente al derecho
de acceso a la justicia; ello, indudablemente, genera compromiso y
permite contrarrestar conflictos de intereses, duplicidad de funciones,
protagonismos y celos institucionales.
Medios de comunicación: su vinculación es necesaria pues más
allá de percibirse como simples transmisores, se erigen como
agenciadores de opinión pública e instrumentos de control social.
49
Construcción de convenios que concreten la articulación nación-territorio:
en estos se deben tener en cuenta recursos, correspon-sabilidad,
responsables, administración, entre otros.
DESPUÉS DE SU INSTALACIÓN
Sostenibilidad: se visualizan dos marcos de movilización; el primero
dirigido a generar impacto; en ese sentido, éste incluye las actividades
propuestas en cuanto a la promoción en la coyuntura (elaboración de
planes de desarrollo), a la presentación, negociación y ajuste del Plan
de Intervención Territorial y la definición y suscripción de convenios
de articulación nación-territorio. Este primer marco lo podría dirigir
el Ministerio de Justicia y del Derecho o la Unidad Administrativa
Especial para la Consolidación Territorial – UAECT- debido a su
carácter convocante.
El segundo marco se orienta a garantizar sostenibilidad y recor-dación;
allí se ubican actividades relacionadas con la visibilización
del SLCJ en todos los espacios y foros de participación ciudadana.
Además, se concretan los convenios y se realiza el seguimiento a
su implementación; para esta labor se propone la instalación de la
Mesa Municipal de Convivencia en Zonas de Consolidación.
Indudablemente, el SLCJ podrá avanzar siempre y cuando las enti-dades
encargadas de su implementación y desarrollo cumplan con
sus obligaciones constitucionales y legales, pero sobre todo con
los compromisos adquiridos en los planes de acción e intervención
territorial. Ello solo será posible si se formula y desarrolla una estra-tegia
de implementación que involucre dos espacios de actuación.

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