Casos de aplacion

1. 1
Reporte No. 23203-DR
República Dominicana
RevisiónEstadísticadel Sector Justicia
31 de diciembre del 2001
Unidad de Reducción de Pobreza y Gestión Económica
Región de Latinoamérica y el Caribe
Este documento es una traducción del “Statistical Review of the Justice Sector”, de fecha de 31
de diciembre de 2001, el cual es provisto como un servicio a las partes interesadas. Si alguna
parte del texto del documento oficial original en inglés no es consistente con el texto de esta
traducción, el documento oficial original en inglés prevalecerá.
Documento del Banco Mundial

2. 2
República Dominicana
Equivalencias de Monedas
(Tasa de Cambio Efectiva al 31 de diciembre del 2000)
Moneda = Peso Dominicano
US$1 = DR$16.53
ABREVIACIONES Y ACRÓNIMOS
ANJE Asociación Nacional de Jóvenes Empresarios
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CAS Estrategia de Asistencia al País
CGCED Grupo de Cooperación para el Desarrollo Económico del Caribe
FINJUS Fundación Institucionalidad y Justicia
LAC Latinoamérica y el Caribe
PIB Producto Interno Bruto
PPF Project Preparation Facility (Recursos de Preparación de un Proyecto)
ONAPRES Oficina de Presupuesto Nacional
ONG Organización No Gubernamental
USAID Agencia para el Desarrollo Internacional de Estados Unidos
Vice Presidente: David de Ferranti
Director del País: Orsalia Kalantzopoulos
Director del Sector: Claudia Maria Costin
Gerente del Proyecto: David F. Varela/Veena Mayani

3. 3
Agradecimientos
El equipo de investigación desea agradecer al Danish Trust Fund for Governance, el
Spanish Consultant Trust Fund administrado por el Banco Mundial, y a la Unidad de
Manejo del Caribe del Banco Mundial por la amabilidad de haber aportado los recursos
que hicieron posibles este esfuerzo. El Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la
Republica Dominicana también merece un reconocimiento especial por haber recibido al
equipo de investigación en varias ocasiones.
Este reporte es el resultado de un esfuerzo conjunto que conjugo la energía, buena
voluntad, paciencia, y experiencia de Santos Pastor, Carmen Vargas, Orlando Abello,
Juan Manuel Berroa, Isis Duarte, Julia Hasbún, y Glenys de Jesús. Las siguientes
organizaciones estuvieron representadas en el equipo de estudio: Centro de
Investigaciones en Derecho y Economía y el Instituto de Estudios sobre la Justicia
(España); Fundación Institucionalidad y Justicia, Universidad Autónoma de Santo
Domingo, y el Instituto de Estudios Población y Desarrollo (Republica Dominicana).
Los autores agradecen por los conocimientos y el apoyo constante brindado por los
revisores del estudio, Rick Messick y Linn Hammergren, así como a Valeria Peña Junho
por su revisión del análisis social. El reporte contó con las valiosas recomendaciones y
sugerencias editoriales de Ali Khadr y Marco Scuriatti, las cuales mejoraron
considerablemente el producto final. El reporte también se beneficio considerablemente
por la asistencia editorial de Ana María Angulo. Del mismo modo, los talleres de
validación y diseminación organizados por la FINJUS bajo la dirección de Francisco
Domínguez Brito y Nassef Perdomo con el apoyo de la Escuela Nacional de la
Judicatura, contribuyeron a pulir los análisis y conclusiones del reporte.
Los autores del reporte asumen la responsabilidad total en caso de errores de acción u
omisión en el análisis y las conclusiones de este reporte. Los autores confían en que un
error de esta naturaleza no menoscabe las valiosas contribuciones realizadas por los
miembros del equipo de investigación a este estudio.

4. 4
Resumen Ejecutivo
Antecedentes
1. A principios de 1999 no había disponibilidad de informaciones estadísticas
confiables sobre el funcionamiento de los tribunales dominicanos; por ejemplo, no había
datos sobre quienes litigaban o la naturaleza de las disputas o reclamaciones, ni sobre el
procedimiento de solución de conflictos civiles o laborales. Solo se contaba con algunas
informaciones irregulares sobre el numero de casos introducidos, fallados y pendientes de
fallo. Algunos tribunales solo reportaban informaciones de casos correspondientes a uno
o dos meses, y otros solo proporcionaban informaciones correspondientes al primer
semestre del año 1999. La precariedad del proceso de recopilación de informaciones
hacían que un análisis estadístico fuera muy poco confiable. En respuesta a esta falta de
datos concretos el Banco Mundial inició un proyecto de investigación con la finalidad de
proveer informaciones estadísticas sobre la demanda de servicios judiciales y la provisión
de estos, lo cual ayudaría a diagnosticar las áreas conflictivas claves y aclararía los
objetivos y metas de la reforma.
2. Esta Revisión Estadística del Sector Justicia fue el primer estudio de este tipo
realizado en la Región de Latinoamérica y el Caribe, en consecuencia, fue diseñado para
promover otros trabajos analíticos en países de la región. Desde entonces se están
encaminando trabajos empíricos similares en Argentina, Perú, México y Colombia, entre
otros. Dada la novedad de estos estudios los puntos de partida y comparaciones
regionales continúan estando limitados.
3. El propósito de este análisis era proporcionar informaciones que respondiera las
siguientes preguntas:
Demanda real de los servicios jurídicos
 Quién litiga? Cuales son los principales tipos de disputas? Cuales son los montos
reclamados?
Procedimiento de Solución de Disputas
 Que tiempo toma resolver un caso? El tiempo varía dependiendo del tipo de
reclamación? Que factores influyen en la solución expedita de los casos? Se
emplean mecanismos de solución de disputas no judiciales?
Resultados Judiciales
 Cómo terminan los litigios? Con que frecuencia son apeladas las decisiones
emanadas de los tribunales? Con que frecuencia los tribunales de alzada revocan
decisiones de tribunales inferiores? Que relación existe entre el monto reclamado
y obtenido?

5. 5
4. El estudio también evalúo los factores que facilitaron o dificultaron el acceso a la
justicia, en particular, el acceso a los tribunales.
Resultados sobre los Litigios Civiles
5. En general, las demandas en recuperación de deudas fueron el tipo de reclamación
más común en el sistema de justicia civil; sin embargo, la combinación de materias varió
considerablemente en cada nivel de jurisdicción. En primera instancia los divorcios
fueron los casos mas comunes seguidos por las reclamaciones de recuperación de deudas.
En apelación, los casos de recuperación de deudas fueron la mayoría. El rol de audiencias
de la Suprema Corte reveló que este tribunal maneja una mayor variedad de casos que los
tribunales de primera instancia y apelación, siendo más comunes los casos de propiedad
(arrendamiento), responsabilidad civil y recuperación de deudas.
6. La mayoría de los casos civiles en primera instancia y apelación siguieron el
procedimiento “regular” (ordinario), que tiene mayores formalidades. Los procesos
simplificados ofrecidos por la ley no se utilizaron muy frecuentemente. Al parecer los
litigantes no tienen incentivos para utilizar estos procedimientos o no confían en que con
estos se logre una solución expedita.
7. La mayoría de las partes envueltas en litigios fueron ciudadanos individuales,
siendo la mayoría hombres. Pueden surgir obstáculos adicionales de acceso al sistema
para las mujeres a medida que los casos van progresando. Otros trabajos empíricos,
hechos desde una perspectiva de género podrían contribuir a determinar si el acceso al
sistema se ve influenciado por el género y como se aprecia esta influencia.
8. Las instituciones gubernamentales y las organizaciones sin fines de lucro raras
veces recurren a la jurisdicción civil para dirimir sus conflictos. Las empresas privadas
fueron los únicos usuarios corporativos que recurrieron ante los tribunales de justicia.
9. La cantidad media otorgada en primera instancia fue de US$50,746. En promedio
los demandantes recibieron el 72 por ciento del monto original reclamado; no obstante,
en un 20 por ciento de los casos los demandantes no obtuvieron ninguna compensación.
En apelación, los demandantes obtuvieron un promedio de 64 por ciento de su
reclamación original; sin embargo, en un 30 por ciento de los casos los demandantes en
apelación tampoco obtuvieron compensaciones.
10. En primera instancia los casos que involucran empresas pueden tomar casi el
doble de tiempo que los casos que involucran particulares. La tendencia en la Suprema es
opuesta. Este patrón se podría explicar a que las compañías contratan los servicios de
firmas de abogados mas agresivas, con mejores recursos para retrasar o agilizar los casos.
11. Los asuntos de mayor complejidad pueden tomar casi el doble de tiempo (una vez
más prevalece el criterio de todo o nada). Los tribunales esperan hasta que se presenten
todas las evidencias y defensas, en vez de hacer una selección en los casos para tomar

6. 6
una decisión mas rápida. La Suprema Corte también podría necesitar algún mecanismo
de selección.
12. La mayoría de los casos civiles terminan cuando se produce una sentencia, se
desconocen datos sobre acuerdos transaccionales o acuerdos promovidos por los jueces.
Los jueces no promueven acuerdos amigables ni las partes litigantes se inclinan
espontáneamente hacia estos. La falta de información sobre los beneficios de estos
sistemas puede explicar en parte estos comportamientos, pero esto requeriría ser objeto
de un análisis separado.
13. En primera instancia, es poco usual el pago de las costas de procedimiento a la
parte con ganancia de causa: (i) solo un 20 por ciento de los demandantes envueltos en
demandas exitosas pagaron todos los gastos legales a los demandantes; mientras (ii) en
alrededor de un 40 por ciento de los casos desestimados o rechazados los demandantes
pagaron a los demandados. En apelaciones, el pago de las costas de procedimiento a la
parte gananciosa era más común en casos de confirmación de sentencia por parte de la
Corte, pero no hay un patrón definido en relación a sentencias revocadas parcial o
totalmente.
Resultados sobre los Litigios Laborales
14. Prácticamente todos los casos laborales en la muestra consistían en demandas por
prestaciones labores surgidas por terminación de contratos de trabajo. De estas, la
mayoría de las reclamaciones fueron el resultado de dimisiones. Por ejemplo, en primera
instancia el 86 por ciento de los ejemplos fueron por dimisión, el 8 por ciento por
despidos, y el 5 por ciento por renuncia del empleado.
15. La mayoría de las reclamaciones laborales fueron introducidas por trabajadores
individuales. En primera instancia, mas del 60 por ciento de las demandas fueron
incoadas tanto contra el supervisor como contra la empresa; mas del 30 por ciento fueron
incoadas contra empleadores individuales. La mayoría de los casos laborales tuvo lugar
entre hombres: en primera instancia, el 80 por ciento de las reclamaciones fueron hechas
por hombres mientras que las mujeres realizaron un 20 por ciento.
16. La duración promedio de los casos laborales fue de 15 meses; mientras que la
duración promedio en apelación fue de 16.4 meses. El tiempo promedio para obtener una
sentencia en casación fue de aproximadamente 70 meses.
Posibles Direcciones del Plan de Acción
17. Hay una gran necesidad de examinar el tipo de servicios que proporcionan los
tribunales, la forma en que proveen estos servicios, y si el uso de formas alternativas
responderían mejor a las necesidades de la sociedad. La eficiencia del sistema judicial
podría mejorar sustancialmente si los servicios puestos a disposición del publico fueran
limitados a los casos que realmente necesitan intervención judicial. Por ejemplo, en

7. 7
primera instancia se utilizaron los tribunales con mucha frecuencia para conocer de
asuntos no contenciosos, tales como divorcio por incompatibilidad de caracteres (26 por
ciento) y cambios legales en el estado civil de personas (9 por ciento). Estos casos
pudieron haber sido manejados mas eficientemente por autoridades administrativas o por
notarios.
18. Otro ejemplo lo constituyen las demandas en cobro de pesos que envuelven
montos determinados. El estudio reveló que los costosos recursos de los tribunales eran
utilizados para conocer casos de recuperaciones por pequeños montos. Sin importar el
monto en juego estos casos seguían el procedimiento regular (el más complejo). Algunas
reclamaciones podrían ser transferidas a Juzgados de Paz, basándose en el monto en
disputa para que estos actuaran como tribunales de jurisdicción exclusiva (sin
apelaciones) y/o el sistema podría responder a través de procedimientos mucho mas
simplificados.
19. Existe la necesidad de entender como la estructura actual restringe el acceso a
la justicia en vez de mejorar el acceso a la misma. El hecho de que el sistema de justicia
civil reciba un número enorme de casos que sin importancia, no contenciosos, generan
otro fenómeno perjudicial, la sobrepoblación de los casos legítimos. En efecto, debido a
que los tribunales responden a todas las demandas se limita el acceso a los casos que
requieren la intervención de un juez.
20. El sistema actual de costas legales es aplicado indiscriminadamente; esto es que
tanto pobres como ricos pagan las mismas costas legales, lo cual crea problemas en
términos de eficiencia y equidad. Un sistema más racionalizado de costas legales podría
financiar, por ejemplo, asesoría legal para personas de escasos recursos. Es mas, en
ausencia de costas legales basadas en los montos recuperados, el estado podría estar
subsidiando servicios que algunos demandantes, tales como las compañías privadas,
podrían cubrir totalmente. Estas empresas deberían pagar costas legales para
subvencionar los gastos de un sistema en el cual son los principales recurrentes en
apelación. Sin embargo, el tema de las costas legales requiere de un análisis cuidadoso y
del desarrollo de políticas que eviten un impacto negativo en el acceso a la justicia.
21. A medida que los casos progresan las mujeres parecen enfrentar ciertos
obstáculos que no se presentan a los hombres; se requeriría trabajo empírico adicional
para determinar como el genero afecta el tratamiento a las mujeres y hombres en el
ambiente legal y judicial. Las mujeres constituyen el 44 por ciento de los demandantes en
primera instancia, pero su presencia disminuyó en grados de jurisdicción superiores. Por
ejemplo, las mujeres se inclinan menos a introducir demandas debido a los
inconvenientes de tiempo y financieros. Según lo planteado por los grupos focales las
mujeres parecen resistirse a los estereotipos de género que en efecto limitan su acceso a
la justicia.
22. Las reglas del juego actuales promueven y apoyan comportamientos y patrones
de toma de decisiones que causan retrasos en la resolución de conflictos, incrementan el

8. 8
costo de los litigios y hacen ineficientes el uso de los recursos de los tribunales. Los
patrones revelados por el estudio incluyen, entre otros, los siguientes:
 Las costas legales mínimas, la falta de multas por pedimentos rechazados, un
sistema de apelaciones de fácil acceso y el incremento de los honorarios legales
para cada nuevo procedimiento favorecen que los abogados lleven los casos hasta
la Suprema Corte sin considerar si estos proceden.
 Las normas procedimentales también permiten que los abogados convenzan a los
jueces y auxiliares para introducir procedimientos paralelos o incidentes. Estas
intervenciones retrasan los procesos en lugar de agilizarlos.
 Los jueces civiles casi nunca desestiman las evidencias introducidas ni ordenan
aplazamientos (para promover acuerdos o solicitar mas evidencias) y por medio
de esta actitud pasiva dejan el control del proceso en manos de los litigantes.
 Del mismo modo, los jueces casi nunca rechazan las solicitudes de aplazamientos,
y esto trae como consecuencia que se utilicen los aplazamientos (por las partes y
abogados) como una táctica dilatoria.
 Los jueces prefieren inclinarse a una de la partes (una posición de “todo o nada”)
en vez de buscar términos medios. Esto queda demostrado por los bajos índices
de éxito parcial y de devoluciones parciales.
 Los deudores también tienen todos los incentivos para retrasar el pago a través
procesos judiciales dilatorios (costas legales mínimas, inexistencia de multas
altas, y practicas inconsistentes para el reembolso de los costos legales).
23. Estos patrones apuntan a la necesidad de examinar y mejorar las estructuras de
incentivos. En la Republica Dominicana, como en muchos otros países, las reglas y
estructuras de incentivos de los oficiales judiciales no están diseñadas para impartir una
justicia efectiva en asuntos sustantivos. Las reformas tradicionalmente se han enfocado
en aspectos legales en vez de concentrarse en ajustes institucionales cruciales. Las
reformas institucionales, en particular, deberían enfocarse a diseñar estructuras de
incentivos para: (i) mejorar la capacidad de los jueces de resolver los casos
eficientemente e incentivar a las partes a utilizar la mediación o a llegar a acuerdos en vez
de litigar, cuando sea procedente; y (ii) mejorar la capacidad y disposición de la profesión
legal para resolver las disputas de los tribunales de una forma rápida y justa a través de
mecanismos alternos de solución de disputas.1
24. Parece ser que la actual estructura de apelaciones (incluyendo la casación)
apoya un sistema donde casi todos las sentencias de primera instancia son apeladas, y
casi todas la sentencias de apelación son recurridas en casación ante la Suprema Corte.
Las cortes de apelación pueden estar funcionando como “segundas” cortes de primera
1 Esto requiere que se desarrollen o se fortalezcan los métodos alternativos de solución de disputas y que
haya mecanismos legales disponibles para ejecutar las decisiones emanadas del arbitraje privado.

9. 9
instancia, dado a que es posible presentar pruebas nuevas durante el proceso de
apelación. Las cortes de apelación también esperan a que todas las pruebas y defensas se
produzcan en vez de hacer una selección en los casos para tomar una decisión con mayor
rapidez. El hecho de que los procedimientos de apelación se retrasen frecuentemente por
la producción de pruebas nuevas crea la interrogante de si, en la practica, se estén
introduciendo argumentos legales nuevos. Además, el hecho de que la mayoría de los
casos en la Suprema Corte sean desestimados sugiere que el recurso de casación es usado
inadecuadamente. Otros aspectos que contribuyen al problema son la discreción limitada
de la Suprema Corte sobre los casos que conoce, y la falta de un criterio uniforme que
defina las bases adecuadas para recurrir en casación.
25. Los pedimentos, aplazamientos, audiencias, apelaciones y recursos de casación
deben ser limitados a los casos que realmente requieran tiempo adicional para discutir
aspectos sustantivos. Debe ser modificado el sistema actual que permite que la mayoría
de los casos sean recurridos en casación, comenzando por identificar bases mas
especificas para este recurso, solicitar la autorización de la Corte para introducir el
recurso de casación, y restringir este recurso a casos que impliquen asuntos complejos o
montos considerables. Otras reglas y procedimientos que necesitan ser objeto de reformas
son las reglas de producción y presentación de pruebas, el aplazamiento de audiencias, y
la terminación de casos inactivos por orden del juez.
26. El funcionamiento de los tribunales laborales, en cuanto a conciliación se refiere
es realmente desalentador. El Código de Trabajo de 1992, dispone que las
conciliaciones laborales deben pasar de la Secretaria de Trabajo (órgano ejecutivo) a los
tribunales de trabajo. Sin embargo, en la practica este sistema no funciona: en tribunales
de primera instancia solo un 6 por ciento de los casos llegaron a un conciliación, y en las
cortes de apelación solo un 5 por ciento. En las muestras de casos de Santiago ninguna
de los casos en primera instancia y en apelación llegaron a una conciliación. Esto
evidencia la necesidad de que la Secretaría de Trabajo tenga un rol mas activo en la
conciliación de conflictos labores. Sin embargo, otro punto a tomar en consideración es
que los tribunales laborales no están estructurados para facilitar las conciliaciones, por
ejemplo, los jueces no están entrenados en técnicas de conciliación y en la mayoría de los
casos hay abogados presentes, limitando el diálogo entre las partes.
27. Estrategias para reducir los litigios. Las reformas judiciales usualmente traen
consigo un aumento en los litigios debido a que la reforma de por si crea recursos legales
que permiten un mejor acceso a la justicia. Sin embargo, en la Republica Dominicana hay
dos factores que inducen a litigar excesivamente: (i) los incentivos de la profesión legal;
y (ii) las normas procedimentales. Para contrarrestar el exceso de litigios provocado por
los abogados, seria recomendable: (i) establecer un sistema de evaluación periódica
(exámenes para ejercer); y (ii) mejorar el sistema de costas y honorarios legales para
limitar el uso generalizado de tácticas dilatorias como una forma de generar ganancias.
Las normas de procedimiento deben de simplificarse basándose en los puntos mas
críticos donde se presentan “cuellos de botella”.

10. 10
28. Es fundamental establecer sistemas de información y estadísticas judiciales. La
ausencia de sistemas de información confiables y de estadísticas judiciales limitan el
desarrollo efectivo de políticas y de toma de decisiones. Esto también afecta la capacidad
del sistema de justicia de monitorear el progreso de las reformas para evaluar su impacto
y asegurar el reconocimiento público a través de reportes periódicos. Por esto es esencial
establecer un sistema de información integrado. Este sistema de información debe ir mas
allá de recopilar informaciones sobre el número de casos que entran y salen del sistema, y
llegar a recopilar informaciones sobre los casos mismos (características de las partes,
naturaleza de la demanda, el monto de las disputas, entre otros). Para recopilar
informaciones más exactas se deben realizar procedimientos pilotos y ponerlos en marcha
sistemáticamente. También debe de hacerse un esfuerzo para refinar las definiciones de
los tipos de casos a fin de conseguir una visión más clara del cúmulo de trabajo de los
tribunales y la naturaleza de la demanda. El Poder Judicial también debería reforzar su
capacidad de producir estadísticas judiciales.

11. 11
La República Dominicana
Revisión Estadística del Sector Justicia
1. Introducción
1. En países de Latinoamérica y el Caribe el sistema judicial se ha visto bajo un
escrutinio público sin precedentes. Este escrutinio, y el proceso de reforma que el mismo
ha engendrado emerge del actual contexto de democratización y liberalización
económica.2 La justicia se enfrenta con nuevas responsabilidades y roles y a menudo se
encuentra en la incapacidad de responder eficientemente con las nuevas (y viejas)
demandas políticas, económicas y sociales. Como resultado, los países de la región están
experimentando con soluciones constitucionales, legislativas, técnicas y administrativas
para mejorar el desempeño del sistema judicial.
2. En la República Dominicana, la reforma judicial pasó a la agenda política y de
desarrollo una década después que en otros países de la región, inicialmente a través de la
reforma constitucional ocurrida en el año 1994, y después con mayor vigor a partir del
año 1996 bajo la Administración de Leonel Fernández (1996-2000). 3 Estas reformas
perseguían fortalecer la independencia del poder judicial y mejorar la eficiencia y
productividad de la administración de justicia. No obstante, existía muy poca información
empírica para guiar el proceso de reforma, en particular, información sobre el
funcionamiento actual de los tribunales y los patrones de usos existentes. En un esfuerzo
para abordar esta falta de informaciones, el Banco, en cooperación con consultores
locales e internacionales, inició un proyecto de investigación a principios del 1999. Los
siguientes párrafos proveen algunos antecedentes sobre como la estrategia del Banco
evolucionó de ser una operación de préstamo para apoyo al programa de reforma judicial
del gobierno, a una aproximación mas sólida a la reforma, apoyada y documentada por
una investigación empírica.
A. El Banco y la Reforma Judicial en la República Dominicana
3. En Julio de 1997, el Banco Mundial aprobó recursos para la preparación de un
proyecto (PPF) por un monto de US$800,000, para iniciar la preparación de un proyecto
de inversión que apoyaría el programa de reforma judicial de la República Dominicana.
2 Ver, entre otros, Domingo (1999); Rivera-Cira (2000); y Rowat, Malik, y Dakolias (1995).
3 Rivera-Cira (2000).

12. 12
El apoyo del Banco al proceso de reforma judicial Dominicano se basó en la
convergencia de varios factores interrelacionados.
4. Modernización del Estado. El interés del Banco en la reforma judicial en el área
del Caribe surgió dentro del contexto del proceso de modernización del Estado, para el
cual se hacia necesaria la redefinición del rol del Estado en el proceso de desarrollo, la
racionalización de los recursos públicos, y una mayor eficiencia en el manejo del sector
público y en el suministro de servicios públicos.4 Un aspecto central en la agenda de
modernización era fortalecer el rol del sector público como un facilitador o propulsor del
crecimiento del sector privado orientado hacia una economía de mercado. Un reporte
preparado por el Banco con el auspicio del Grupo de Cooperación para el Desarrollo
Económico del Caribe (CGCED), resaltó este aspecto de la asistencia multilateral:
Una regulación eficiente e imparcial, la ejecutabilidad de los contratos privados,
y la garantía de la seguridad pública están emergiendo en la región del Caribe
como servicios cada vez más importantes que el gobierno debe proveer a fin de
promover el crecimiento del sector privado y el bienestar social.5
5. El Banco persiguió apoyar el establecimiento de un marco legal apropiado
caracterizado por reglas uniformes, predecibles y ejecutables que resguardaran los
derechos de propiedad y contractuales. Para crear este ambiente, el Banco percibió el
fortalecimiento de la justicia como parte del proceso de modernización y como un
aspecto necesario (especialmente en cuanto a la ejecutabilidad de los contratos y a la
promoción de las inversiones) para la incorporación de la economías caribeñas dentro una
cada vez más amplia economía global.6
6. El Enfoque Prioritario otorgado por el Gobierno a la Reforma Judicial.
Mientras el proceso de reforma judicial tenía lugar en la República Dominicana en 1994,
el Banco optó por un acercamiento más cauteloso dada la incertidumbre del proceso en
términos generales. Como resultado la Estrategia de Asistencia al País (CAS, por sus
siglas en inglés) del año 1995 delineó un programa de prestamos relativamente pequeño.
Sin embargo, la estrategia del Banco también persiguió la capitalización de ventanas de
oportunidad en áreas donde había suficiente consenso y buenos prospectos para la
reforma. Estas oportunidades se presentaron bajo el mandato de Leonel Fernández
(1996-2000) una vez que la reforma legal y judicial se convirtió en una prioridad
estratégica en la agenda del gobierno. A la luz de la experiencia del Banco en la reforma
de la administración pública en Latinoamérica y la Región del Caribe, la Administración
de Fernández solicitó el apoyo del Banco en la modernización del sector justicia en la
4 Ver “Public Sector Modernization in the Caribbean”, Reporte No. 15185-CRG, Banco Mundial, 1996.
(Se hacen referencias específicas sobre la reforma judicial como parte de la agenda de modernización en la
página 11).
5 Idem, Resumen Ejecutivo. Adicionalmente, la versión actualizada de la Estrategia de Asistencia al País
(1995) para la República Dominicana también destacó la necesidad de proporcionar y/o fortalecer los
mecanismos de solución de disputas para el desarrollo del sector privado.
6 Ver Thome, J. R. (1998) acerca del apoyo del Banco Mundial a las reformas legales y judiciales en
Latinoamérica y el Caribe.

13. 13
República Dominicana.7 Debido al compromiso del Banco con la modernización del
sector público y la gran prioridad asignada por el Gobierno a la modernización del sector
justicia, el Banco aceptó financiar un Proyecto de Reforma Judicial en la República
Dominicana con el objetivo de “mejorar la administración del sector público para
contribuir al crecimiento y a la provisión de mecanismos de solución de disputas para el
sector privado”.8 Las perspectivas para la efectividad de la reforma también se vieron
fortalecidas por el hecho de que tanto CGCED como los representantes de los Gobiernos
de la Región decidieron enfocarse más determinadamente en el sector justicia como un
punto prioritario para la Región e incluyeron la reforma del sector justicia en sus
programas de trabajo del período 1998-2000.
7. Implementando una aproximación sólida. Sin embargo, a medida que la
preparación del proyecto avanzaba, desacuerdos significativos entre las autoridades del
sector comenzaron a crear dudas sobre si prevalecería un ambiente favorable para la
implementación del proyecto . Mientras que por un lado actores judiciales claves estaban
de acuerdo con los objetivos generales de la reforma judicial, por el otro diferían
significativamente en las prioridades y estrategia de la reforma. En vista situación, el
Banco suspendió la propuesta en proceso para el Proyecto de Reforma Judicial en 1998.
8. La Falta de Datos Empíricos y Pruebas dificultaron la Reforma. Una lección
importante surgió del fracaso en la preparación de este proyecto—la falta de
informaciones empíricas en el funcionamiento judicial contribuyó (y quizás motivó) el
marcado desacuerdo entre las autoridades del sector y actores claves sobre temas críticos
y las acciones correctivas apropiadas. Por ejemplo, algunos actores creían que la
ineficiencia judicial tenía un origen legal, y por lo tanto abogaban por que se realizarán
profundas reformas legislativas. Otros argumentaban que la ineficiencia judicial era
causada por la estructura organizacional del Poder Judicial y su arraigada cultura de
formalismos procésales, por lo que propugnaban por una “reingeniería” judicial.
7 Ver Comunicación del Gobierno de septiembre de 1996 en los archivos del proyecto. Tras la toma de
posesión en Agosto de 1996, la nueva administración tomo pasos concretos que demostraban Su
compromiso con la modernización del Sector Justicia, incluyendo, entre otros: la creación del Comisionado
para la Reforma y Modernización de la Justicia, dirigido por la Presidencia y formado por representantes
de las tres ramas del gobierno y por la sociedad civil; la aprobación del congreso de la Ley de Presupuesto
del Poder Judicial, que proveía a la Suprema Corte de mayor autonomía para el manejo de sus recursos; y
el establecimiento del Consejo Nacional de la Magistratura, diseñado para nominar y seleccionar los
jueces de la Suprema Corte.
8 Banco Mundial, Memorandum Interno, 27 de junio de 1997—“Solicitud de Recursos para la Preparación
del Proyecto, República Dominicana, Proyecto de Reforma Judicial.”

14. 14
9. Las criticas del sector empresarial al sistema judicial también fueron muy
abiertas, dado a que este sector percibía que la eficiencia de la justicia desincentivaba la
inversión privada, y en general, dificultaba el crecimiento económico y el desarrollo del
sector privado. La insatisfacción hacia la administración de servicios judiciales se
extendía a toda la comunidad, como se evidenciaba en reportes frecuentes de la prensa
donde se registraban un alto grado de descontento popular hacia el sistema—incluso las
mismas autoridades judiciales reconocían parte de esta críticas.
10. A pesar de que estas evidencias sobre el desempeño ineficiente del Poder Judicial
contribuyeron a ganar el apoyo público y político a la reforma judicial, no constituyeron
una base suficiente para el desarrollo de propuestas de reforma. Se habían realizado
importantes evaluaciones de diagnostico sobre el sistema judicial, pero en su mayoría no
incluyeron trabajo empírico sobre como funcionaba el sistema realmente y su impacto
verdadero en las actividades del sector privado y los ciudadanos comunes. Existían
algunos datos disponibles sobre tribunales penales recopilados a través de estudios
realizados por el USAID y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), sin embargo,
prácticamente no existían informaciones sobre la operación de los tribunales civiles (que
también tienen jurisdicción en asuntos comerciales) y laborales. 9
11. Se hizo cada vez más claro que, sin una base confiable de evidencias empíricas y
datos concretos sobre el funcionamiento de la justicia sería difícil concluir los debates
públicos sobre el curso que debían seguir las reformas, y muchas de las interrogantes
sobre el sistema judicial seguirían sin respuesta. En efecto, la falta de evidencias
empíricas y datos facilitaba una pobre toma de decisiones e impedía el diseño, ejecución
y evaluación efectivos de los programas de reforma judicial.
12. Debido al compromiso del Gobierno con la reforma judicial, la alta prioridad de la
reforma en la agenda de la Suprema Corte, los intereses de la sociedad civil en promover
mejoramientos específicos de servicios, y la experiencia previa del Banco en el sector, el
Banco inició un estudio empírico para evaluar estadísticamente el trabajo de los
tribunales civiles y laborales en Santo Domingo y Santiago.
13. La Estrategia de Asistencia al País (CAS) de junio de 1999 también reforzó la
necesidad de este análisis del sistema de la justicia civil dominicana, debido a que
confirmó que un sistema judicial, en condiciones de trabajo razonables era esencial para
asegurar que los ciudadanos e inversionistas tengan un grado mínimo de confianza para
invertir su tiempo y recursos en actividades productivas. El CAS reconoció que se ha
logrado algún progreso pero hizo notar que los objetivos de la reforma tenían que ser
aclarados, en coordinación con actores claves del sector, para asegurar la efectividad de
esfuerzos futuros de reforma. A estos fines, las conclusiones y recomendaciones que
surjan del proyecto de investigación deben asistir a estos actores en el proceso de
creación de políticas. Las estadísticas sobre los tribunales que se derivan de este estudio
9 Ver “Study on the Criminal Justice System in the Dominican Republic”, ILANUD and Florida
International University, Santo Domingo (1998); “La Administración de Justicia en República Dominicana:
Impresiones sobre su funcionamiento y recomendaciones para su mejoramiento”, FINJUS-BID (1996); y
“Proyecto Piloto de Diseño para la Modernización del Sistema Judicial en Santo Domingo” (1997).

15. 15
deben proveer también informaciones de base para evaluar la efectividad de las
propuestas de reforma y evaluar tendencias futuras.
B. Propósito y Organización del Reporte
14. Este reporte presenta y examina los resultados de una Revisión Estadística del
Sistema de Justicia Dominicano, un proyecto de investigación llevado a cabo en la
República Dominicana desde febrero de 1999 hasta marzo del 2000. Este proyecto
persiguió hacer frente a una significativa brecha de información en la administración de
la justicia civil en la República Dominicana (esto es, el poco conocimiento de lo que
sucede en los tribunales del país y sobre lo que sucede con una reclamación una vez entra
en el sistema formal de adjudicación). Los objetivos específicos de este proyecto de
investigación fueron:
 Recopilar informaciones de base confiable y sistemática sobre el trabajo actual de
los tribunales civiles y laborales y perfiles de los usuarios; e
 Identificar las áreas donde el funcionamiento del sistema sea más deficiente, para
sugerir posibles soluciones al respecto o recomendar una investigación mas
profunda para señalar las causas de estas deficiencias.
15. El reporte también se benefició de los resultados de talleres donde se discutieron y
validaron los hallazgos de los análisis estadísticos y cualitativos; evaluaciones de
diagnóstico recientes del Sector Justicia en la República Dominicana, incluyendo un
análisis empírico de los costos del sistema de justicia criminal dominicano, y entrevistas
con expertos y juristas nacionales claves en el área. Estas entrevistas se realizaron a
través de la implementaron del proyecto de investigación y durante la preparación de este
reporte.
16. Audiencia Meta. La principal audiencia del reporte es el sector justicia
dominicano, y en particular, la comunidad de los tribunales. La información presentada
en este reporte es también valiosa para miembros del poder legislativo y ramas ejecutivas
del gobierno, en particular, aquellos envueltos en el diseño de políticas legales y
judiciales y la ciudadanía en general. A estos fines, el reporte pretende ser un peldaño
para mejorar el entendimiento del país (y del Banco) sobre como funciona el sistema
judicial dominicano y los principales “cuellos de botella” del actual sistema de
administración de la justicia civil y laboral. Persigue motivar otros análisis críticos sobre
las reformas judiciales en ejecución y ya pautadas para la República Dominicana,
basándose en evidencias e informaciones concretas. En la medida de lo posible, también
persigue promover un uso más efectivo de las estadísticas judiciales El público
secundario del reporte son los actores judiciales de otros países de la región y el personal
del Banco trabajando con el sector justicia, en particular, aquellos interesados en realizar
trabajos empíricos sobre el funcionamiento judicial.
17. Organización del Reporte. El resto de este reporte está organizado de la siguiente
forma: La Sección 2 describe los objetivos de la investigación y metodología. La
Sección 3 provee una visión general del Poder Judicial Dominicano y el sistema de

16. 16
justicia civil. La Sección 4 presenta y discute los hallazgos estadísticos del análisis de
casos civiles fallados en Santo Domingo y Santiago durante 1998 y el primer
cuatrimestre de 1999. La Sección 5 hace lo mismo con casos laborales. La Sección 6
presenta los resultados de las entrevistas realizadas a grupos focales y entrevistas
realizadas a ciudadanos ordinarios. La Sección 7 presenta las conclusiones principales y
hace recomendaciones preliminares.

17. 17
2. Metodología y Objetivos de la Investigación
1. A principios de 1999 no había disponibilidad de informaciones estadísticas
confiables sobre el funcionamiento de los tribunales dominicanos; por ejemplo, no habían
datos sobre quienes litigaban o la naturaleza de las disputas o reclamaciones, ni sobre el
procedimiento de solución de conflictos civiles o laborales. Solo se contaba con algunas
informaciones irregulares sobre el numero de casos introducidos, fallados y pendientes de
fallo. Algunos tribunales solo reportaban informaciones de casos correspondientes a uno
o dos meses, y otros solo proporcionaban informaciones correspondientes al primer
semestre del año 1999. La precariedad del proceso de recopilación de informaciones
hacían que un análisis estadístico fuera muy poco confiable. En respuesta a esta falta de
datos concretos el Banco Mundial inicio un proyecto de investigación con la finalidad de
proveer informaciones estadísticas sobre la demanda de servicios judiciales y la provisión
de estos, lo cual ayudaría a diagnosticar las áreas conflictivas claves y aclararía los
objetivos y metas de la reforma.
2. Esta Revisión Estadística del Sector Justicia fue el primer estudio de este tipo
realizado en la Región de Latinoamérica y el Caribe, en consecuencia, fue diseñado para
promover otros trabajos analíticos en países de la región. Desde entonces se están
encaminando trabajos empíricos similares en Argentina, Perú, México y Colombia, entre
otros. Dada la novedad de estos estudios los puntos de partida y comparaciones
regionales continúan estando limitados.
3. Debido a las limitaciones presupuestarias y de tiempo, el proyecto se enfocó en
las Cámaras civiles y laborales de la Suprema Corte, juzgados de primera instancia y
Cortes de Apelaciones civiles de jurisdicción general (civil y comercial), y juzgados de
primera instancia y cortes de apelaciones laborales. Para cumplir los objetivos del
proyecto se realizaron distintos tipos de trabajos empíricos que se complementaban y
que combinaban técnicas de investigación cuantitativas y cualitativas.
A. Análisis Cuantitativo de las Informaciones de los Tribunales
4. La mayor parte del proyecto consistió en llevar a cabo un análisis empírico de
casos civiles y laborales fallados durante 1998-1999 en Santo Domingo. El análisis fue
conducido por un equipo de consultores locales e internacionales bajo la dirección del
Centro de Investigaciones en Derecho y Economía (Madrid) y FINJUS. También se
recopilaron y analizaron datos adicionales de Santiago. El propósito del análisis fue
proporcionar informaciones que respondieran el siguiente tipo de preguntas.
Demanda real de los servicios jurídicos
 Quién litiga? Cuales son los principales tipos de disputas? Cuales son los montos
reclamados?

18. 18
Procedimiento de Solución de Disputas
 Que tiempo toma resolver un caso? El tiempo varia dependiendo del tipo de
reclamación? Que factores influyen en la solución expedita de los casos? Se
emplean mecanismos de solución de disputas no judiciales?
Resultados Judiciales
 Cómo terminan los litigios? Con que frecuencia son apeladas las decisiones
emanadas de los tribunales? Con que frecuencia los tribunales de alzada revocan
decisiones de tribunales inferiores? Que relación existe entre el monto reclamado
y obtenido?
5. Metodología. El estudio utilizo una metodología basada en el análisis de
sentencias definitivas para examinar las variables en la demanda, el proceso y las
decisiones en 2,900 casos civiles y laborales fallados durante 1998 y el primer
cuatrimestre de 1999. Los casos fueron seleccionados al azar de los archivos de la
Suprema Corte y de las Cortes de Apelación y Tribunales de Primera Instancia en Santo
Domingo y Santiago. Información sobre resultados se recopiló a través de un cuestionario
que reflejaba la clase de información que el equipo de estudio deseaba obtener sobre una
sentencia típica en la Republica. Se aplicaron una variedad de estadísticas descriptivas e
inferidas en el análisis de las informaciones. Se completo un borrador del reporte en abril
del 2000. Este reporte fue actualizado en abril del 2001, para incluir la retroalimentación
obtenida de la revisión de expertos y talleres de validación dentro del país realizados en
Santo Domingo entre el 26 de febrero y el 2 de marzo del 2001.
Tabla 1: La Muestra
Suprema Corte de Justicia
No. de
Cámaras
No. de
Casos
Cámara Civil 1 200
Cámara Laboral 1 200
Jurisdicción
(Grados de Primera
Instancia y
Apelación)
Santo Domingo Santiago Total
No. de
Tribunales
No. de
Casos
No. de
Tribunales
No. de
Casos
No. de
Cámaras o
Cortes
No. de
Casos
Jurisdicción Civil
Tribunales de
Primera
Instancia
5 500 3 300 8 800
Cortes de
Apelación
1 200 1 200 2 400
Jurisdicción Laboral

19. 19
Tribunales de
Primera
Instancia
5 600 1 300 6 900
Cortes de
Apelación
1 200 1 200 2 400
Total de la Muestra 12 1,500 6 1,000 20 2,900
B. Análisis Cualitativo de las Percepciones de los Ciudadanos
6. Para complementar esta investigación y el análisis de las estadísticas de los
tribunales, el estudio también examino el tipo de casos que los ciudadanos pretenden
resolver en los tribunales y los factores que facilitaron o dificultaron el acceso a la
justicia, en particular el acceso a los tribunales.
7. Metodología. El estudio recopilo las percepciones de ciudadanos comunes y
corrientes sobre los diferentes factores que dificultaban o facilitaban el acceso al sistema
judicial en Santo Domingo en tres tipos de casos: civiles, comerciales y laborales. El
análisis fue conducido por un equipo de consultores locales bajo la dirección del Instituto
de Estudios de Población y Desarrollo. Se pre-identificaron tres grupos de población
para el análisis: trabajadores, gerentes o dueños de pequeñas y medianas empresas, y
personas envueltas en casos civiles sobre aspectos de familia. El trabajo preparatorio
consistió en identificar las características socio-demográficas de los grupos de población,
acercamientos a ONGs (carta de introducción y reuniones de seguimiento), y la
preparación y pruebas piloto de las guías de entrevistas. Las guías de entrevistas se
dividieron en cuatro categorías: (i) discusión de los tipos de conflictos que las personas
perseguían resolver en los tribunales; (ii) experiencias individuales en los tribunales
(incluyendo el aspecto de acceso a los tribunales); (iii) percepción de la justicia y la
equidad; y (iv) recomendaciones para cambios.
8. Las informaciones fueron recolectadas a través de discusiones con grupos focales,
entrevistas de grupo, y entrevistas individuales. Un equipo de dos investigadores locales
realizaron las sesiones de grupos focales y entrevistas, uno era el facilitador/entrevistador
y el otro el observador y registrador. Adicionalmente a las notas escritas, las sesiones
fueron grabadas y transcritas en audio. Se le informo los objetivos del estudio a todos
los participantes y se les aseguro la confidencialidad. Se realizaron un total de 9
entrevistas a grupos focales, 5 entrevistas de grupo y 21 entrevistas individuales,
comprendiendo a un total de 101 personas de las cuales 57 eran mujeres y 44 eran
hombres.

20. 20
3. El Sistema Judicial Dominicano y el Sistema de Justicia
Civil
Somos los guardianes de la Constitución y la Ley. Nuestra Misión es administrar
justicia para resolver los conflictos y garantizar los derechos de los ciudadanos,
consolidar la paz social y desarrollar la democracia dentro del marco de
aplicación de la Ley.
Declaración de la Misión, Poder Judicial Dominicano, 200110
A. Antecedentes
1. El Poder Judicial Dominicano.11 Los esfuerzos para reformar y modernizar el
sistema de justicia de la República Dominicana iniciaron a principios de los años 1990 y
fue formalmente articulado mediante reformas introducidas a la constitución en 1994.
Estas reformas fueron parte del Pacto por la Democracia, un acuerdo político que medió
la crisis que sobrevino luego de las elecciones del 1994. El impulso principal de estas
reformas fue implementada en 1997 cuando la reforma judicial y legal se convirtió en una
prioridad estratégica en la agenda política del Gobierno. Desde entonces, el sector
justicia ha sido testigo de cambios fundamentales en la ley sustantiva y de procedimiento
dentro de las organizaciones responsables de la administración de justicia.
2. Los siguientes párrafos suministran un breve vistazo de algunos de estos cambios.
En general, estos han sido positivos y representan pasos adelantados en la reforma
judicial. La sustentación de estas reformas, no obstante, permanece tenue. Para
mantener un apoyo público y político para reformas subsiguientes, el sector justicia, y en
particular, el judicial, debe continuar mejorando su eficiencia y desempeño en general.
3. Marco Constitucional. La Constitución de la República Dominicana establece las
tres ramas tradicionales de Gobierno: el ejecutivo, el legislativo, y el judicial. Mientras
el Poder Judicial está investido en la Suprema Corte de Justicia y otros tribunales
inferiores creados por la Constitución y por la ley, el judicial ha sido históricamente
incapaz de alcanzar total independencia. Un breve recuento del desarrollo constitucional
ilustra este punto.
4. La primera constitución dominicana fue promulgada en 1844, inmediatamente
después de la independencia del país de Haití. Ese instrumento contuvo elementos de
separación de poderes, verificaciones y balances, y protección de derechos básicos; sin
embargo, la doctrina de separación de poderes nunca realmente tuvo lugar en la
República Dominicana. La amenaza de invasión extranjera, peleas por el poder interno y
huelgas civiles pavimentó el camino para el gobierno autoritario. Durante el primer año
de soberanía, una segunda constitución más autoritaria fue promulgada por el primer
10 Información Básica del Poder Judicial Dominicano, Enero, 2001, Departamento de Planeación Suprema
Corte de Justicia.
11 Este capítulo de obtiene en su mayor parte de Rivera-Cira (2000).

21. 21
presidente-caudillo dominicano, quien “prefirió un Poder Ejecutivo con autoridad militar
completa sobre toda la población”.12 La constitución “reformada” otorgó poderes
desproporcionados al ejecutivo (incluyendo el poder presidencial para suspender
derechos básicos y gobernar mediante decretos) y debilitó el incipiente poder legislativo
y poder judicial del gobierno. La constitución fue nuevamente reformada en 1854, lo cual
aumentó la autoridad ejecutiva. Desde 1854 hasta el 1994 se realizaron varias reformas y
revisiones y hubo breves episodios en los cuales se ejecutaron disposiciones más
democráticas. Sin embargo, estas revisiones fueron, en su mayor parte, siempre revisadas
e ignoradas y la esencia del autoritarismo presidencial siempre prevaleció. Intelectuales
nacionales y expertos legales reconocen que la desviada distribución de poder ha
socavado severamente la independencia judicial, y en efecto, estableció un poder judicial
influenciado por presiones y preferencias políticas, económicas, y militares.13 Contra
este telón de fondo, la reforma constitucional del 1994 marcó el inicio de una nueva era
para el poder judicial dominicano.
B. Implementación de la Reforma Constitucional del 1994
5. Los Artículos 63, 64 y 67 de esta reforma elevaron el estatus del poder judicial y
establecieron los fundamentos de la independencia judicial. Cada uno de los elementos de
reforma, el proceso de implementación, y su estatus actual se discuten más adelante.
6. Nuevo Método de Selección. El artículo 64 concibió la creación del Consejo de
la Magistratura, el cual tendría la única responsabilidad de seleccionar a los jueces de la
Suprema Corte de Justicia. Previo a esta reforma, el Senado identificaba y seleccionaba
los jueces de la Suprema Corte basado en criterios políticos.
7. El Consejo de la Magistratura estaría presidido por el Presidente de la República
Dominicana e integrado por representantes de los tres poderes del gobierno: el Presidente
del Senado; el Presidente de la Cámara de Diputados; un Senador y un Diputado de la
oposición; el Presidente de la Suprema Corte de Justicia; y otro juez de la Suprema Corte
escogido por el Presidente de la Suprema Corte. El Consejo, no obstante, no operó sino
hasta principios del 1997. Dos asuntos absorbieron el Consejo una vez formado —la
selección de los jueces de la Suprema Corte de Justicia, y el aspecto de inamovilidad
judicial.
8. El Consejo invitó a la sociedad civil a presentar nombres de potenciales
candidatos para el 21 de abril del 1997. En respuesta, un grupo de organizaciones
encabezada por FINJUS, ANJE (Asociación Nacional de Jóvenes Empresarios), y
Movimiento Cívico Participación Ciudadana llevó a cabo una agresiva campaña cívica
denominada “Transparencia- La Propuesta de la Sociedad Civil”. La campaña buscaba
12 Loveman (1993), pg. 359, Regímenes de Excepción en la República Dominicana,La Constitución de la
Tiranía.
13 Ver “Plan de Acción para la Modernización del Estado” by Raymundo Amaro Guzmán in Agenda
Nacional de Desarrollo (Vol. II)—Planes de Acción para las Diez Principales Prioridades, Pontificia
Universidad Católica Madre y Maestra, Centro Universitario de Estudios Políticos y Sociales, Santo
Domingo, 1996.

22. 22
incentivar la nominación de candidatos calificados, elevar la conciencia pública, y abogar
por un proceso de selección transparente, objetivo y apolítico. Aunque el Consejo estuvo
bajo una fuerte presión política y constante para nominar y seleccionar candidatos
preferidos por partidos políticos, esta presión fue contra-balanceada de manera efectiva y
agresiva por la campaña de la sociedad civil. Luego de un intenso y difícil período de
cinco meses el Consejo anunció la nominación de 16 Jueces de la Suprema Corte el 3 de
Agosto del, 1997.14
9. Revisión Judicial en Asuntos de Constitucionalidad. La reforma constitucional
del 1994 estableció el derecho de recursos directos a la Suprema Corte en asuntos de
constitucionalidad (Artículo 67).15 Este mecanismo de protección constitucional
suministra un ejemplo de una disposición que ha sido abrogada, reestablecida, y
nuevamente abrogada. Fue establecido para ser utilizado casos excepcionales en 1874
pero en vista del contexto político, nunca fue una opción real. En 1924, el recurso fue
expandido a todas las partes perjudicadas, pero se limitó nuevamente en el 1927 a casos
excepcionales. En la reforma del 1994, la revisión constitucional fue nuevamente
repuesta en forma expandida, y fue utilizada con éxito, por primera vez en la historia de
la República Dominicana, por la Coalición de un Poder Judicial Independiente en materia
de inamovilidad, discutido más adelante.
10. La Carrera Judicial. El Artículo 63 de la Constitución estableció la
inamovilidad de los jueces y dispuso la creación de la Carrera Judicial regulada por la
Ley. Esta ley fue promulgada en agosto del año 1998 (Ley No. 327-98). Estableció que
los Jueces de la Suprema Corte de Justicia serían designados por un período de cuatro
años, y los jueces seleccionados por la Suprema Corte también serían designados por
cuatro años, con posibilidad de reelección dependiendo de su desempeño. Los
propulsores de la independencia judicial consideraron que la Ley No. 327-98 desvió la
intención constitucional, entendían que la Ley era un medio mediante el cual los partidos
políticos mantenían la influencia política sobre el poder judicial. Para impedir la
implementación de la disposición de la Ley sobre los cuatro años, la Coalición para un
Poder Judicial Independiente llevó el asunto a los tribunales. La Coalición argumentaba
que la Ley No. 327-98 violaba la Constitución y que la inamovilidad judicial no debe
regirse por términos fijos, sino por los principios establecidos por la Carrera Judicial
(como lo establece la Constitución). El 30 de septiembre del 1998, la Suprema Corte de
Justicia decidió a favor de la Coalición y anuló la disposición de la ley relativa a los
cuatro años. Mientras el asunto de la inamovilidad judicial seguía siendo contencioso, la
decisión de la Suprema Corte es un precedente histórico que demuestra la capacidad de la
sociedad civil de demandar la adherencia a los principios constitucionales.
14 Uno de los candidatos declinó la nominación porque el asunto de la inamovilidad judicial aún se
encontraba sin resolver.
15 La revisión judicial en asuntos de constitucionalidad, o revisión constitucional, otorga poder a los
tribunales para revisar las acciones del poder legislativo y el poder ejecutivo. “El Poder está en su cenit
cuando un tribunal puede declarar una ley promulgada por el Poder Ejecutivo o una acción tomada por el
Poder Ejecutivo como nula porque entra e conflicto con la constitución de la nación” PREM. Resumen de
tema.

23. 23
11. Autonomía en Administración de Recursos Humanos. Antes de la reforma del
1994, los jueces de los tribunales inferiores y otro personal de los tribunales, fueron
también designados por el poder ejecutivo o mediante patrocinio político. El Artículo 67
de la Constitución del 1994 estableció, por primera vez en la historia judicial que la
Suprema Corte de Justicia seleccionaría todos los jueces de los tribunales inferiores, de
conformidad con la Ley de Carrera Judicial, crearía posiciones administrativas, tal y
como lo considere necesario. La Suprema Corte de Justicia ejercería además control
disciplinario sobre todos los jueces.
12. Una vez nominada la Suprema Corte de Justicia, las presiones para seleccionar los
516 jueces restantes tomó fuerza. Dado que la Carrera Judicial aún carecía de un marco
regulatorio, la Suprema Corte llevó a cabo audiencias públicas y condujo exámenes
orales de candidatos calificados para seleccionar nuevos jueces —un proceso similar al
aplicado por el Consejo de la Magistratura. Durante este proceso, los alegatos de
corrupción contra jueces de tribunales inferiores emergieron en grandes cantidades.
Algunos de estos alegatos fueron presentados por los mismos jueces, y en un sentido, esto
fue una oportunidad para el poder judicial “de limpiar la casa”. La Suprema Corte
también enfrentó presiones increíbles por parte de partidos políticos para seleccionar a los
jueces. El hecho de que la sociedad civil continuaba su agresiva campaña de
transparencia ayudó a la Suprema Corte a elegir jueces motivados y capacitados; de los
jueces incumbentes, solo el 32 por ciento fueron confirmados o promovidos. La
composición de género en el poder judicial dominicano es además digno de notar y sin
precedentes: cinco de los 15 jueces de la Suprema Corte son mujeres, primera vez en la
historia de la Suprema Corte, y el 36 por ciento de los jueces de tribunales inferiores son
mujeres. 16
13. Autonomía Presupuestaria y Administrativa. El Artículo 67 de la Constitución
del 1994 otorga autoridad al poder judicial para determinar salarios y beneficios del
personal judicial y manejar el presupuesto judicial. Antes del 1994, el poder ejecutivo y
la legislatura determinó y manejó el presupuesto judicial. El poder judicial ahora prepara
un presupuesto anual, de conformidad con la Ley Orgánica del Presupuesto del Sector
Público, y lo somete a la Oficina de Presupuesto Nacional (ONAPRES). ONAPRES
revisa en presupuesto, realiza los ajustes (sin consultar al poder judicial), los incorpora
en el plan nacional de presupuesto y presenta el plan el poder ejecutivo para revisión, y si
lo considera necesario, para más revisiones. El poder ejecutivo entonces somete el
presupuesto nacional al Congreso para aprobación. Una vez el presupuesto nacional ha
sido aprobado, el poder judicial, conforme a la Ley 46-97 (sobre autonomía
administrativa), recibe su presupuesto en cuotas mensuales. La Suprema Corte entonces
maneja estos recursos de manera autónoma. Desde el 1997, la distribución del
presupuesto del poder judicial ha sido de alrededor de 1.47 por ciento del presupuesto
nacional; sin embargo este porcentaje no es una distribución fija protegida por la ley.
16 Como punto de referencia, suministramos algunas figuras basados en la experiencia de los Es tados
Unidos. En Louisiana (1992) un fuerza de tareas encontró que de 525 designaciones judiciales realizadas
en tres años, las mujeres recibían solo el 15 por ciento. En Vermont, (1991), 5 de 33 jueces designados
eran mujeres. (Citado en Inclinación de Género en los Tribunales, Hemmens et. al in Courts & Justice,
segunda edición, 2000).

24. 24
Tabla 2: Presupuesto Judicial 1995-1999
Cantidad
Distribuida/Asignada
Cantidad Ejecutada
Año Presupuesto
Nacional
RD$
Cantidad
Requerida
RD$
Cantidad
RD$
Porcentaje
del
Presupuse-
to Nacional
Cantidad
RD$
Porcentaje
del
Presupuse-
to Nacional
1995 22,008,871,190 439,690,389 180,878,735 0.82 111,135,345 0.51
1996 24,414,109,480 504,065,648 303,300,390 1.24 146,039,285 0.60
1997 24,414,109,480 750,610,818 350,185,390 1.43 350,125,326 1.43
1998 36,969,942,069 671,387,247 542,765,730 1.47 544,936,691 1.47
1999 43,570,706,455 960,986,535 640,297,805 1.47 674,900,541 1.55
Fuente: Suprema Corte de Justicia (1999) citado por Rivera-Cira (2000)
14. La tabla revela además que la capacidad de ejecución del poder judicial ha
mejorado considerablemente desde el 1995. En comparación con otros países de la
región, la distribución/asignación del presupuesto del poder judicial dominicano parece
ser inferior. La tabla siguiente suministra algunas comparaciones. Es importante notar
que es estos países, la asignación judicial es una suma fija. 17
Tabla 3: Asignaciones Comparativas de Presupuesto
País Porcentaje del Presupuesto Nacional
Costa Rica 6
El Salvador No menos de 6
Guatemala No menos de 2
Honduras No menos de 3
Panamá 2
Bolivia 3
Paraguay No menos de 3
Ecuador 2.5
Fuente: Compilado por la Suprema Corte de Justicia Dominicana, Departamento de Planificación,
Enero del 2001
17 Esta información es consistente con la información reportada por el IDB (1998) y así como con las
figuras compiladas por otras entidades gubernamentales, por ejemplo, el Ministerio de Justicia y Ley
Colombiano (1994).

25. 25
C. El Sistema de Tribunales Dominicanos.
15. Recursos Humanos. Actualmente, el personal de los tribunales está compuesto
por 4,055 personas, de los cuales 535 son jueces y 3,520 personal administrativo. La
siguiente tabla suministra una vista general de la distribución del personal judicial.
Tabla 4: Personal Judicial y Administrativo
Departamento
Judicial
Población por
Departamento
(Data del
Censo 1993) 18
Personal Por ciento del
Total
Judicial Administrativo Total por
Departamen-
to
Santo Domingo 472,039 112 1,489 1,601 39.48
Santiago 224,909 74 404 478 11.79
San Pedro de
Macorís
134,289 66 274 340 8.38
Duarte 52 230 282 6.95
San Cristóbal 822,355 62 315 377 9.30
San Juan de la
Maguana
317,278 27 121 148 3.65
Barahona 327,636 47 209 256 6.31
Monte Cristi 226,455 32 134 166 4.09
La Vega 859,581 78 329 407 10.04
TOTAL 7,293,390 535 3,520 4,055 100
Fuente: Departamento de Planeación, Suprema Corte de Justicia, Enero del 2001.
16. Uno de los indicadores de la eficiencia y acceso judicial es el número de jueces
por población. En contra de esta medida, conforme a estudios previos, el número de
jueces en la República Dominicana se queda corto.19 En promedio, hay actualmente un
juez por cada 15,780 habitantes. Por vía de comparación, los datos de 1994 muestran que
en Honduras el promedio es de 1:11,550; en Costa Rica, 1:8,104; en Uruguay, 1:6,500; y
en Nicaragua, 1:15,909.20
18 La población de la República Dominicana se estima en el presente en 8,442,533. Estimado de julio del
2000, suministrado por el Libro de Hechos de la CIA.
19 IDB, Desarrollo de Cambios y Calidades: Hacia Reformas Sostenibles del Sector de la Justicia del
Caribe (2000).
20 Las figuras son citadas en Rivera-Cira (2000).

26. 26
C.1 La Suprema Corte de Justicia
17. La Suprema Corte se divide en tres Cámaras. La Primera Cámara revisa asuntos
en material civil, penal y laboral. La Segunda Cámara revisa asuntos penales, y la
Tercera Cámara conoce asuntos de tierra, laborales, administrativos e Impositivos. Cada
Cámara está compuesta por cinco jueces, de los cuales uno es el Juez Presidente, o
Presidente.
18. La Suprema Corte funciona como Corte de Casación y en dicha calidad decide
únicamente asuntos de derecho, no de hechos.21 En otras palabras, en los casos en
casación la Suprema Corte no puede decidir sobre los méritos del caso, sino que solo
puede anular o casar la decisión de la Cámara de grado inferior y remitir el asunto para
ser conocido nuevamente.22 En teoría, este recurso busca asegurar la unidad de
jurisdicción mediante la revisión de las decisiones de las Cámaras de grado inferior. En la
práctica, sin embargo, la distinción entre cuestiones de ley y cuestiones de hecho son
confusas lo cual otorga un cierto grado de discreción a la Suprema Corte. 23
19. Además de su papel como Corte de Casación, la Suprema Corte tiene la potestad
exclusiva de asumir la jurisdicción en asuntos que afectan al presidente y otros altos
oficiales en el poder ejecutivo y legislativo del gobierno. Tiene además la facultad de
revisar la constitucionalidad de las leyes, decretos o resoluciones puestas en vigencia por
el Poder ejecutivo o el legislativo.
20. El sistema de los tribunales dominicanos está organizado en departamentos
judiciales que agrupa un número de provincias. Dentro de cada provincia, los tribunales
están organizados en distritos judiciales. El sistema de los tribunales comprende 391
tribunales. La distribución de los tribunales, por jerarquía judicial se muestra en la tabla
siguiente.
Tabla 5: Distribución de los Tribunales
Tipo de Tribunal Número
Suprema Corte de Justicia
1
Tribunales de Segundo Grado
Cortes de Apelación 9
Corte Laborales de Apelación 5
Tribunal Contencioso Tributario 1
Tribunal Superior de Tierras 1
Corte de Apelación de Niños y Adolescentes 4
21 Geoffrey Brigham (1998) sobre el Sistema de la Suprema Corte Francesa; Konrad Zweigert y Hein Kotz
(1998), Una Introducción a la Ley Comparativa, Tercera Edición, Claredon Press,Oxford.
22 Zwiegert y Kotz (1998).
23 Ibid.

27. 27
Tribunales de Primera Instancia (Tribunales de Primer Grado)
Tribunales Civiles y Comerciales 27
Tribunales Penales 36
Tribunales de Jurisdicción Combinada 11
Tribunales Laborales 10
Tribunales de Tierra 27
Juzgados de Instrucción 40
Tribunales de Niños, Niñas y Adolescentes de Primera Instancia 10
Juzgados de Paz
Juzgados de paz 163
Tribunales de Tránsito 37
Tribunales Municipales 9
TOTAL 391
Fuente: Suprema Corte de Justicia (Septiembre 1999) citado en Rivera-Cira (2000).
C.2 Cortes de Apelación
21. Los tribunales de Segundo grado (Jurisdicciones de Apelación) tienen la facultad
de revisar, invalidar, o modificar la acción de los tribunales de menor grado. Este nivel
de jurisdicción incluye Cortes de Apelación, Corte de Apelación de Trabajo, Corte de
Apelación de lo Contenciosos Tributario, Corte del Tribunal Superior de Tierras, y Cortes
de Apelación para Niños, Niñas y Adolescentes. Los tribunales de Segundo grado son
tribunales colegiados, esto es, compuestos por dos o más jueces. Los siguientes párrafos
describen los tribunales de segundo grado que son relevantes para el reporte.
22. Cortes de Apelación se dividen en tres cámaras separadas que conocen de las
apelaciones en material penal, civil y comercial, y asuntos laborales (estos últimos en
regiones en las cuales no existen Cortes de Apelación de Trabajo). En algunas
provincias, las Cortes de Apelación no están divididas por materia y tienen jurisdicción
general (plenitud de jurisdicción) sobre todos los asuntos. Existen nueve Cortes de
Apelación en la República Dominicana, dos de las cuales tienen plenitud de jurisdicción.
23. Corte de Apelación de Trabajo. Estas son cortes de apelación con jurisdicción
especial sobre asuntos laborales. Existen cinco Cortes de Apelación de Trabajo
organizadas en departamentos judiciales. En adición a audiencias de apelación sobre
decisiones adoptadas en tribunales de primer grado de apelación, las Cortes de Apelación
de Trabajo deciden demandas en primera y última instancia relacionadas con huelgas de
sindicatos, paro de trabajadores, y despido de empleados protegidos por pactos
sindicales.24
24. Cortes de Apelación de Niños, Niñas y Adolescentes. Estos tribunales fueron
creados por la Ley No. 14-94 y están organizados en cinco departamentos judiciales. El
Artículo 271 de la Ley 14-94 define la jurisdicción de estas Cortes de Apelación. Estos
revisan las decisiones de primera instancia y conocen asuntos relativos a retrasos
procedimentales que afecten de forma negativa el bienestar de los menores.
24 Departamento de Planeación de la Suprema corte de Justicia, Enero del 2001.

28. 28
C.3 Tribunales de Primera Instancia
25. Los tribunales de Primera Instancia o de Primer Grado (Jurisdicciones de
Primera Instancia) conocen los casos enviados por los Juzgados de Paz y son
jurisdicción original para las reclamaciones restantes. En otras palabras, los tribunales de
primera instancia, inician la mayoría de los casos y deciden en base a la ley y los hechos
del caso. La distribución territorial de los Tribunales de Primera Instancia es uno por
cada distrito judicial o provincia. Las jurisdicciones de primera instancia pueden ser
divididas en dos cámaras: penal y civil/comercial. En los distritos judiciales en donde no
existen tribunales laborales, las cámaras civiles y comerciales también conocen demandas
relacionadas con asuntos laborales. Unos pocos tribunales de primer grado pueden tener
además plenitud de jurisdicción, lo cual los autorizaría a conocer demandas relacionadas
a asuntos penales, civiles, comerciales y de trabajo. Las jurisdicciones de primer grado
solo tienen un juez.
26. Tribunales Laborales. Los tribunales laborales son tribunales de primer grado
especializados y son únicos en el sentido de que están compuestos de un juez y dos
vocales que son idealmente (pero no siempre) seleccionados de una lista de
nominaciones preparada por empleados y trabajadores. Su distribución territorial
también es por Distrito Judicial; sin embargo, en donde no existen tribunales laborales,
las demandas laborales son conocidas por los tribunales civiles o tribunales de
jurisdicción general.
27. Como resultado de la nueva versión del Código de Trabajo del 1992, los
tribunales laborales ahora funcionan como un mecanismo de conciliación en conflictos
entre empleados y trabajadores o entre empleados. Estos no conocen sobre casos que
buscan modificar condiciones de trabajo (tales como huelgas o paros laborales), los
cuales son conocidos en primera instancia por las Cortes de Apelación de Trabajo.
28. Las Cortes de Apelación de Trabajo funcionan además como tribunales de
adjudicación en primera y última instancia para demandas que no han sido resueltas
mediante conciliación o cuando la cantidad reclamada no excede el equivalente al valor
de diez días de salario (salario mínimo). Estos conocen además casos en primera
instancia, con potencial a apelación, cuando la cantidad reclamada excede diez días de
salario o cuando la cantidad reclamada es indeterminada
29. Tribunales de Niños, Niñas, y Adolescentes Juveniles. Los Tribunales de Niños,
Niñas, y Adolescentes fueron creados de conformidad con el Código de Protección de
Niños, Niñas y Adolescentes (Ley No. 14-94). Estos tribunales son presididos por un
juez; no obstante, un equipo colaborador de profesionales que incluye doctores,
psicólogos, trabajadores sociales, y expertos en menores, dan soporte al Juez. La
distribución territorial de estos tribunales es uno por distrito o provincia. Tienen
competencia sobre todos los asuntos relacionados con la Ley No. 14-94, asuntos de
familia (custodia de menores, manutención de menores, protección a la maternidad,
adopción), y asuntos correccional (penales).

29. 29
C.4 Juzgados de Paz
30. Juzgados de Paz. En el nivel inferior del Sistema Judicial dominicano se
encuentran los Juzgados de Paz, los cuales tienen jurisdicción sobre asuntos menores de
reclamaciones en materia civil y comercial y delitos de menor cuantía penales. Tienen
además jurisdicción sobre algunos asuntos laborales (tal y como se definen por el Código
de Trabajo del 1992). Los Juzgados de Paz pueden además ofrecer servicios de notaría.
La distribución territorial de los Juzgados de Paz es uno por distrito municipal, por lo que
son los más numerosos en el país. Todas las decisiones de los Juzgados de Paz pueden ser
apeladas en los tribunales de primera instancia.
31. Dentro del sistema de los Juzgados de Paz, existen además Tribunales de Tránsito
y Tribunales Municipales. Los Tribunales de Tránsito pueden conocer infracciones de
acuerdo a la Ley No. 241 sobre Vehículos de Motor, y otras violaciones de tránsito.
Actualmente existen 37 tribunales de tránsito en la República Dominicana. En los lugares
en donde no hay tribunales de tránsito, los asuntos relacionados con el tránsito son
conocidos por los Juzgados de Paz con plenitud de jurisdicción. Los tribunales
municipales operan en el Distrito Nacional y en las provincias de La Vega, Monseñor
Nouel, y San Cristóbal. Los tribunales municipales conocen todos los casos relacionados
con leyes, ordenanzas, regulaciones y resoluciones.
D. Demanda y Suministro de Servicios Judiciales
32. El número de casos sometidos proporcionan una medida de la demanda real de los
servicios del sistema judicial. Una variedad de factores puede influenciar la demanda
actual; por ejemplo, un crecimiento en el número de abogados, cambios en la ley
sustantiva o de procedimiento y factores económicos y sociales tales como privatización,
el aumento de flexibilidad del mercado de crédito, cambios en la dinámica familiar y
mejoría en la educación cívica. El número de casos resueltos provee una medida del
suministro de servicios judiciales, o la capacidad del sistema judicial (o de cada tribunal
individual) de satisfacer la demanda actual. Los casos que aún se encuentran pendientes
proveen una medida de demandas insatisfechas. Un análisis de los casos sometidos,
resueltos y pendientes pueden suministrar una medida tanto de la eficiencia como de la
productividad judicial.25
33. En la República Dominicana, informaciones oficiales entre Enero y Julio del 1999
sugiere que aproximadamente 40,000 casos fueron sometidos en el sistema de justicia
civil. Sin embargo, medir el desempeño judicial sobre esta información es una empresa
precaria debido a que algunos tribunales sólo suministraron información por un mes, y
otros suministraron información de una parte del 1999. Por lo tanto, la distribución de
casos sometidos, fallados y pendientes no es completamente confiable. Mientras el
reporte en el procesamiento de casos está mejorando, la recolección de información sobre
25 Para una discusión sobre indicadores judiciales ver Desempeño de los Tribunales alrededor del Mundo-
Una Perspectiva Comparativa por Maria Dakolias, 1999. Ver además El Sistema Portugués de
Procedimiento Civil por Marques et. al. 1999.

30. 30
la naturaleza y los usuarios del sistema (básicamente el lado de demanda de los servicios
de justicia) continúan faltando.
E. Otros Elementos del Sistema de Justicia Civil
34. Abogados. Un estudio reciente26 sobre la profesión legal en la República
Dominicana reporta que 21,700 abogados están registrados en el Colegio de Abogados
Dominicano, de los cuales el 14 por ciento son miembros activos.27 Basados en la
información, la República Dominicana tiene un abogado por cada 369 personas, el cual
comparado con otros países, es relativamente alta. En Honduras, por ejemplo, el
promedio en 1994 fue de 1:4,422 por una población de 5,463,000. En Nicaragua,
también en 1994, el promedio fue 1:2,100.
35. Alguaciles (Oficiales de Ejecución). En el 1999, los registros oficiales
registraron 1,779 alguaciles de los cuales 659 residían en Santo Domingo y 261 en
Santiago. El alguacil, como un auxiliar judicial, juega un papel importante en la
ejecución de las sentencias de los tribunales incluyendo casos de embargo de bienes
muebles o propiedad inmobiliaria. Los alguaciles no son parte del personal judicial pero
están autorizados por la Suprema Corte para realizar servicios de ejecución. Los
alguaciles a menudo solicitan la presencia de un oficial de policía u otro representante del
Ministerio Público como medida de seguridad (por ejemplo, casos de recuperación de
deudas). Información extraoficial sugiere que en promedio, la tarifa mínima de los
servicios de un alguacil es de RD$10,000 (US$625), sin embargo, en base a la dificultad
del procedimiento de ejecución en cuestión, los honorarios pueden variar entre
RD$50,000 a RD$75,000. Es una profesión competitiva, pero la misma no está regulada
y son muy frecuentes los alegatos de prácticas de corrupción. 28
36. Organizaciones de Asistencia Legal. No existe un sistema comprensivo de
asistencia legal para aquellos que no pueden costear un abogado privado. A pesar de que
existe cierta asistencia legal suministrada en casos penales, los servicios no son
suministrados en base regular y sostenible. La Suprema Corte de Justicia financia dos
abogados designados de oficio por cada 10 cámaras penales en el Distrito Nacional.
Existen aproximadamente 99 abogados de oficio que prestan servicios en los tribunales
penales en todo el país. Mientras sus salarios son pagados por la Suprema Corte
(promedio mensual del salario US$169), la mayoría de ellos continúan ejerciendo por su
cuenta también. En el 1997, se inició un plan piloto de Programa de Defensa Legal
financiada por donaciones, pero terminó al final de ese año cuando los recursos de las
donaciones fueron agotadas. El programa fue reiniciado en 1998 pero sufrió serias
contrariedades cuando los fondos de las donaciones fueron agotadas una vez más en abril
del año 2000. Algunos estudiantes de derecho también prestan servicios de asistencia
legal, pero solo sobre bases muy irregulares y sin compromiso. En esencia, el acceso a
la justicia está severamente restringido a aquellos que buscan justicia en asuntos civiles
pero que no tienen los medios para contratar un abogado.
26 Rivera-Cira (2000).
27 Membresía activa se define como aquellos que regularmente pagan los cargos de membresía .
28 Basado en entrevistas conducidas por Santos Pastor, 1999.

31. 31
37. Costos de los Litigios. En Comparación con otros países, y dado en nivel de
ingresos promedio de la República Dominicana, los costos privados de litigios son
relativamente altos.29 Esto representa una barrera significativa de acceso para aquellos
con recursos limitados y para los pobres. Por ejemplo, los honorarios mínimos de un
abogado pueden oscilar entre US$600 a US$900 para divorcio; US$900 por
arrendamiento urbano (más US$600 por servicios del alguacil); una demanda de embargo
puede variar dependiendo en el valor del embargo, pero, a un costo mínimo de alrededor
de US$1,250.
38. Las costas nominales se incurren por cada acción del tribunal emprendida a la
iniciativa de una parte. Por ejemplo, someter un caso cuesta un poco menos de un Dólar
(RD$10), y cada notificación cuesta aproximadamente US$12 (existen usualmente 3 o 4
notificaciones). El sistema actual de costas de los tribunales se aplica
indiscriminadamente; en otras palabras, tanto los pobres como los ricos pagan las mismas
costas, lo cual crea problemas en términos de eficiencia y equidad. Un sistema más
racional de costas podría financiar, por ejemplo, asistencia legal para aquellos con
recursos limitados. Para tener una mayor apreciación de los costos de los litigios, se
necesitará trabajo empírico adicional.
29 Salario mínimo: US$100 mensuales (US$1,200 al año). GNP per capita: US$1,910.

32. 32
4. Análisis de Casos Civil Fallados en 1998-99
1. Este capítulo presenta los resultados del análisis estadístico de casos civiles
fallados en Santo Domingo y Santiago en 1998 y en el primer trimestre del 1999. El
mismo se divide en tres partes. Primero presentamos las estadísticas de las demandas
actuales en los servicios de los tribunales. En Segundo lugar, examinamos el proceso de
resolución de conflictos civiles para determinar qué pasa con una reclamación civil típica.
Tercero, examinamos resultados de tribunales para establecer si aquellos que iniciaron
una reclamación o una apelación tuvieron éxito. No todas las preguntas tendrán
respuesta; de hecho, el propósito del ejercicio fue precisamente generar preguntas y
motivar reflexiones y análisis críticos y análisis de la relación en entre demanda y
prestación de servicios judiciales.
A. Demanda Actual de Asistencia de los Tribunales Civiles
2. Quién utiliza los tribunales y con cuáles propósitos? Esta sección suministra un
perfil descriptivo en el asunto de referencia y tipos de procedimientos, número y
naturaleza de litigantes, así como el tipo de representación legal más frecuente.
3. Materia. En total, la recuperación de deudas fue el tipo de reclamación más
común en el sistema de justicia civil; sin embargo, la mezcla de materias difirió
considerablemente en cada nivel judicial. En primera instancia, la separación
matrimonial fue el tipo más común de casos seguido por la demandas en recuperación de
deudas. Al nivel de apelación, hubo una preponderancia de casos de recuperación de
deuda. Los roles de la Suprema Corte revelaron una mayor variedad de grupo de casos
que en tribunales de primera instancia o apelación, siendo los casos de propiedad, daños y
perjuicios y recuperación de deudas las más comunes.

33. 33
Distribución de Categoría de Casos
(% de Casos Muestra)
0
10
20
30
40
50
60
70
Primera Instancia Corte de Apelación Suprema Corte
Separación Matrimonial
Recuperación de Deudas
Sucesión
Propiedad
Contratos
Daños
4. La tabla siguiente ilustra cómo la información se desdobla en cada nivel judicial.
Revela los siguientes patrones.
 El divorcio por incompatibilidad de caracteres dominó el rol de primera instancia,
seguido por divorcio por causa determinada, el cual disminuyó dramáticamente
en el nivel de apelación y en la Suprema Corte.
 El rol de apelación se concentró alrededor de casos recuperación, daños, y
embargos.
 Los casos de arrendamiento urbano incrementaron dramáticamente (en
comparación con los niveles de primer grado y apelación) en la Suprema Corte y
además dominaron el rol de la Suprema Corte.
 Casos de incumplimiento de contratos (que no sean recuperación de deudas)
prácticamente no se presentaron.
 Referimiento y demandas de embargos se mantuvieron constantes a través de cada
nivel judicial.

34. 34
Tabla 6: Distribución de Casos, 1998-1999
Categoría
de Caso
Tipo de Caso
(Materia)
Primera
Instancia
% de Muestra
de Casos
Corte de
Apelación
% de Muestra
de Casos
Suprema Corte
%de Casos
Muestra
Separación
Matrimo-
nial
Divorcio por
Incompatibilidad de
Caracteres
26
Divorcio por Causa
Determinada
19 3 5
Recupera-
ción de
Deudas
Recuperación de
Deudas
12 38 5
Embargo
Conservatorio 30
7 6 8
Referimiento31
7 7 4
Embargos
Conservatorios
4 5 2
Embargos
Retentivos
3 3 2
Sucesiones Sucesiones 3 10
Propiedad Arrendamientos
Rurales
2 8 26
Hipotecas 3
Contratos Contratos de Venta 3
Daños Responsabilidad
Civil
19 24
Otros Costas &
Honorarios de
Abogados
3
Estado Civil 9
Otros 8 8 8
Total % 100 100 100
*Casos agrupados en la categoría de “otros” no alcanzaron individualmente 1 o 2 por ciento de ka muestra de casos en
cada nivel judicial.
5. Tipo de Procedimientos. Una comparación entre el tipo de procedimientos y tipo
de casos señala a la necesidad de una revisión más a fondo de las reglas de procedimiento
dominicanas. La mayoría de los casos civiles en primera instancia y apelación siguieron
el procedimiento “regular” (ordinario), esto es, el que conlleva más formalidades. Los
procedimientos simplificados previstos por la ley no fueron utilizados comúnmente.
30 Embargo regular o conservatorio es un embargo que deja la posesión de la propiedad embargada en
manos del deudor.
31 Referimiento significa un procedimiento simplificado a fin de adoptar medidas de emergencia, similar al
mandato del sistema de la ley común. Se utiliza más comúnmente en la ley dominicana en caso de
cancelación o reducción de embargos.

35. 35
Aparentemente, los litigantes no tienen iniciativa para perseguir estos procedimientos o
no tiene expectativa de resolución oportuna.
Tabla 7: Tipo de Procedimientos, Primera Instancia y Corte de Apelación
Tipo de
Procedimientos
Tribunal de Primera
Instancia
% de Muestra de Casos
Cortes de Apelación
% de Muestra de Casos
Ordinarios 66 74
Ejecutivos 15 12
Menores 8
Referimiento 8 8
Ordenes para pagar
honorarios de
abogados y costas
2 3
Comercial 0.5 1
Le contredit 32
1
Otros 0.5 1
Total 100 100
6. Las demandas en la Suprema Corte se inician mediante recursos de “casación”, de
los cuales el tipo más común fue violación de la ley. Existen varios medios de casación:
violación de la ley, falta de base legal o interés, sentencias Extra Petita y Exceso de
Poder.
Procedimiento de Casación (% de la Muestra de Casos de la Suprema Corte)
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Violación de la Ley
Falta de Bases Objetivas
Falta de Base Legal
Falta de Interés
Sentencia Improcedente
Abuso de Poder
32 Le contredit es un procedimiento especial para discutir asuntos de jurisdicción .

36. 36
7. En todos los niveles, parece haber una posición “un tamaño para todos” en
términos del procedimiento aplicado. Esto puede ser el resultado de reglas obsoletas o
inapropiadas para procedimientos simplificados, falta de coordinación entre los
procedimientos simplificados a la materia.
8. Cantidad Reclamada. En primera instancia, la cantidad promedio reclamada fue
de US$50,746. La cantidad promedio reclamada en apelación fue US$93,755. Sin
embargo, 75 por ciento de la cantidad en apelación no excedió US$16,696 y 50 por
ciento no excedió los US$5,807.
9. Sectores Económicos. La mayoría de las disputas (no relacionadas con la
familia) se originaron en los sectores financieros y comerciales seguidos por el sector de
servicios (no financieros). Esto se corresponde con el hecho de que la mayoría de los
casos se relacionaron con recuperación de deudas.
Tabla 8: Sector Económico de Disputa
Sector Económico Tribunales de Primera
Instancia
% de Casos Muestra
Cortes de Apelación
% de Casos Muestra
Suprema Corte
% de Casos Muestra
Comercial 38 35 32
Financiero 32 18 18
Servicios
No-financieros
18 32 34
Construcción 3 9 9
Industrial (diferente a
construcción)
8 7
Agricultura 1 3
Otro 6
Total 100 100 100
Para explicar los resultados anteriores el reporte señala:
 Las instituciones financieras no representan una porción más elevada de
demandantes dada la existencia de Tribunales de Tierra especializados que
manejan los asuntos de registro de propiedad y de gravámenes.
 La mayoría de los casos comerciales se relacionaron con la venta de bienes
muebles (no se permite la reposición bajo la Ley Dominicana).
10. Multiplicidad de Litigantes Civiles. La multiplicidad y naturaleza individual y
corporativa de las partes envueltas en el litigio puede ser uno de los indicadores de

37. 37
complejidad de casos.33 En este sentido, el estudio reveló algunos resultados
interesantes.
Tabla 9: Número de Demandantes y Demandados en los Casos Muestra.
No. de
Partes
Primera Instancia
(% de Muestra de Casos )
Apelación 34
(% de Muestra de Casos)
Suprema Corte
(% de Muestra de Casos)
Demandan-
te
Demandado Demandan
-te
Deman-
dado
Demandan
-te
Demandado
0 - 38 - - - 1
1 69 51 84 87 82 73
2 29 9 14 8 10 15
3 + 3 2 3 5 8 12
De la tabla anterior, podemos arribar a la conclusión sobre el número de partes en los
diferentes niveles jerárquicos del sistema judicial.
 La mayoría de los litigios civiles ocurren entre partes individuales.
 Cuando dos partes están envueltas en el litigio, por lo general se encuentran en el
lado del demandante La mayoría de los casos se interponen contra una parte
individual.
 Es raro tener 3 o más demandantes y/o demandados en un caso. Sin embargo, cuando
esto ocurre, tiende a ser en el nivel de la Suprema Corte.
 En los Tribunales de Primera Instancia, el 38 por ciento de los demandados no se
presentaron al tribunal.
11. En primera instancia, más de un tercio de los casos muestra no tuvieron
demandado; dichos casos se concentraron en lo que parece ser una materia no
contenciosa: 65 por ciento de se relacionaron con el divorcio por mutuo consentimiento,
23 por ciento a estado civil o matrimonio, y 5 por ciento a división de sucesiones. En la
República Dominicana, el divorcio debe ser admitido mediante decisión judicial; sin
embargo, el hecho de que la mayoría de los demandados no están presentes en el divorcio
por mutuo consentimiento podría sugerir que (en la mayoría de los casos) el papel del
juez es simplemente de ratificación. No se verifican casos de demandas en grupos, ya
que la ley dominicana no las contempla.
12. Individuos u Organizaciones? La mayoría de los litigios tienen lugar ente
ciudadanos individuales (como demandantes o demandados). No obstante, las
organizaciones tienen un mayor peso entre demandados que entre demandantes.
33 Twohig, Baar, Myers y Predko (1996).
34 En apelación y casación,los apelantes pueden ser demandantes y/o demandados en primera instancia,
ambos insatisfechos con la sentencia del grado anterior.

38. 38
Tipo de Demandante
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
Tribunal de Primera
Instancia
Corte de Apelación Suprema de Corte
Individuales
Instituciones
Mezcla de Ambos
Tipo de Demandado
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
Tribunal de Primera
Instancia
Corte de Apelación Suprema Corte
Individuales
Instituciones
Mezcla de Ambos
13. Esto puede sugerir que las organizaciones son más selectivas en el uso de los
tribunales y pueden tener otros medios para la disolución de disputas. Sin embargo, el
hecho de que en primera instancia los demandantes individuales representen más de ¾
del total de los demandantes mientras que al nivel de la Suprema Corte, los individuos
únicamente doblaron el número de demandantes organizacionales, sugiere que el costo
del caso mientras se mueve en el sistema puede limitar el acceso de individuos en los
niveles más altos. Se requiere trabajo empírico adicional para examinar esta hipótesis.
14. Género de Litigantes Individuales. La mayoría de los litigios civiles tienen lugar
entre hombres (como demandantes y demandados). Observamos que el porcentaje de
demandas interpuestas por mujeres se concentraron el nivel de primera instancia y
disminuyeron a medida que aumentaba el grado de jurisdicción. La presencia de mujeres
como demandadas, no obstante, fue constante en todas las jurisdicciones, con un ligero
incremento en las Cortes de Apelación.

39. 39
Género del Demandante
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
Tribunal de Primera
Instancia
Corte de Apelación Suprema Corte
Masculino
Femenino
Género del Demandado
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
Tribunal de Primera
Instancia
Corte de Apelación Suprema Corte
Maculino
Femenino
15. Por lo tanto, parece que en la jurisdicción civil las mujeres están representadas muy
por debajo dentro los usuarios individuales. Puede haber alguna barrera de acceso
adicional para mujeres a medida que los casos progresan a través del sistema. Entre los
demandados, las mujeres estuvieron ligeramente menos representadas que como
demandantes. Trabajo empírico adicional, desde una perspectiva de género, ayudaría a
determinar si y cómo el género influencia al acceso a los tribunales.
16. Tipo de Litigantes Organizacionales. En la muestra, el estudio encontró que los
litigantes organizacionales (ambos demandantes y demandados) fueron
predominantemente empresas privadas. Organizaciones autónomas, cooperativas,
fundaciones, y organizaciones sin fines de lucro, aunque presentes en la muestra, no
fueron usuarios comunes del sistema civil.

40. 40
17. De estos gráficos, se pueden notar implicaciones adicionales:
 Las organizaciones sin fines de lucro rara vez recuren a los tribunales civiles para
resolución de disputas.
 Las entidades Estatales, organizaciones autónomas o entidades de administración
pública) participaron como litigantes únicamente a nivel de la Suprema Corte.
18. Dado que las entidades estatales y organizaciones sin fines de lucro muy rara vez
recurren a la jurisdicción civil para el arreglo de disputas, los negocios privados, para
fines prácticos, el único usuario organizacional del sistema de resolución de conflictos

41. 41
del Estado. Este hecho puede sugerir la existencia de un posible subsidio para empresas
privadas a través del sistema nominal de honorarios existente de los tribunales. Esto debe
ser analizado más a fondo, en términos de acceso y eficiencia, conjuntamente con las
barreras de acceso para individuos debido a otros costos (por ejemplo, honorarios de
abogados).
19. Representación Legal. Casi siempre los litigantes civiles son representados por
abogados privados. Abogados designados de oficio por el tribunal representaron clientes
en un por ciento muy reducido de casos en primera instancia. Los demandantes siempre
contrataron sus propios abogados. Los demandados utilizaron abogados designados de
oficio por el tribunal en más del 25 por ciento de los casos de primera instancia, pero
únicamente en pocos casos (menos de un 1 por ciento) en apelación y nunca en la
Suprema Corte.
20. La ley prevé la representación mediante designación del tribunal en casos civiles,
sin embargo, en la práctica, la representación mediante designación de oficio de abogados
por el tribunal no está comúnmente disponible; casi todas las partes en litigio deben
asumir los costos de la representación legal. Además debido a que la mayoría de los se
llevan a cabo entre partes individuales, ciudadanos individuales, en vez de cuerpos
corporativos, asumen la carga de los honorarios y costas legales.
21. En los casos en donde los litigantes, ya sea demandantes o demandados, fueron en
plural (dos o más), tendieron a litigar bajo la misma representación legal.
Tipo de Abogado del Demandante
0
20
40
60
80
100
120
Primera Instancia Corte de Apelación Suprema Corte
Privado
Designado por el Tribunal
Tipo de Abogado del Demandado
0
20
40
60
80
100
120
Primera Instancia Corte de Aplecaión Suprema Corte
Privado
Designado por el Tribunal

42. 42
Tabla 10: Representación Legal y Multiplicidad de Litigantes
Litigante Variable
Representado por el mismo abogado o firma de abogados?
Primera Instancia Corte de Apelación Suprema Corte
% Si % No % Si % No % Si % No
Demandante/
Demandado Plural
99 1 86 14 92 8
Demandado Plural
Demandado /
Recurrido
89 11 96 4 96 4
B. El Proceso Civil de Resolución de Conflictos/Disputas
22. Esta sección suministra cierta información sobre los movimientos de un
caso a través de los tribunales civiles desde el punto de la iniciación, o transacción
de un caso, el fallo (sentencia u otra forma de terminación de instancia).
23. Procedimiento de Juicio. Los procedimientos del juicio pueden ser
generalmente divididos en cuatro fases. El siguiente cuadro muestra la duración estimada
de cada fase.
Este proyecto de investigación analizó casos fallados y dentro de estos expedientes de
casos, información relativa a duración del juicio y fases de apelación no fue
sistemáticamente registrado. Por lo tanto, los resultados sobre la duración de los
procedimientos debe ser vistos como indicativos en vez de definitivos. Algunas
conclusiones generales pueden ser inferidas de estos.
Duración Aproximada de las Fases del Juicio (en Meses)
2.95
0.65
7.06
3.71
0
1
2
3
4
5
6
7
8
Interposición del
Recurso a
Conocimiento
Conocimiento a
Argumentos y
Medidas
Conclusiones a
Escrito
Ampliatorio de
Conclusiones
Escrito mpliatorio
de Conclusiones
a Fallo

43. 43
 La mayoría de los retrasos en primera instancia fueron conectados con las fases
posteriores en el proceso (11 a 17 meses para alegatos y redacción de
documentos).
 Contrario a las presunciones, la producción de pruebas no es la fase que consume
más tiempo (solo de 4 a 6 meses).
Procedimiento de Casación (% de Casos Muestra de la Suprema Corte)
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Violación a la Ley
Falta de Motivos
Falta de Base Legal
Insuficiencia de Motivos
Sentencia Inapropiada
Abuso de Poder
24. En la correlación entre la materia y la dirección, la investigación encontró que:
 Los asuntos non-contenciosos (ejemplo, divorcio por mutuo consentimiento)
tomó unos 2 meses, mientras que la recuperación de deudas duró hasta 10 meses.
 Los casos interpuestos por instituciones financieras fueron entre los más cortos
(6 meses).
Se requerirá trabajo empírico adicional para evaluar si la duración de cada fase, en
relación a cada tipo de caso, es adecuado, excesivo, o insuficiente vis-à-vis los
requerimientos del Código de Procedimiento.
25. Procedimientos de Apelación.. Los procedimientos en el proceso de apelación
reflejan los procesos del primer grado, pero incluye pasos intermedios para la
introducción de evidencia adicional.

44. 44
Los puntos de retraso en apelación fueron algo diferentes:
 La mayoría de los retrasos en apelación estaban relacionados con la fase de los
jueces (la preparación de sentencia puede tomar de 2 a 14 meses).
 Aunque la mayoría de las pruebas deben ser producidas en primera instancia, las
apelaciones fueron retrasadas en fases relativas a la producción de nueva
evidencia.
26. En relación con la materia y la duración de apelación, se encontró lo siguiente:
 La recuperación de deudas fue uno de los casos más lentos en apelación (hasta 29
meses).
 Casos que envuelven instituciones financieras no fueron tan expeditas en
apelación como es primera instancia (hasta 29 meses).
27. Evidencia Suministrada. La evidencia fue sometida en casi todas las audiencias
de primera instancia y apelación. La mayoría de la evidencia consistió en documentos de
los cuales los tribunales rechazaron menos de 1 por ciento. En ninguno de los casos en
primera instancia o de apelación fueron escuchados testigos expertos (peritos) como
evidencia ni traslado a los lugares conducidas por el tribunal.
28. El proceso civil dominicano se apoya principalmente en documentos.
Típicamente, a su propia iniciativa, las partes suministran esta evidencia y en diferentes
niveles durante todo el proceso; los jueces civiles no fueron pro-activos en ordenar o
rechazar evidencia.
Duración Aproximada de las Fases de la Apelación
5.3
7.2
1.5
3.6
13.9
0
2
4
6
8
10
12
14
16
Interposición del
Recurso a
Conocimiento
Conocimiento a
Alegatos y Medidas
Alegatos y Medidas
a Conclusiones
Conclusiones a
Escrito Ampliatorio
Escrito Ampliatorio
a Fallo

45. 45
29. Aplazamientos. Los litigantes solicitaron la mayoría de los aplazamientos. Los
jueces muy rara vez aplazaron el proceso por su propia iniciativa. En apelación, el uso
de aplazamientos como tácticas dilatorias tuvo un impacto serio en los retrasos. Los
jueces pueden ser más pro activos en rechazar dichos requerimientos. Un patrón similar
emergió del análisis de audiencias a solicitud de parte. En apelación, los abogados,
parecieron requerir audiencias “informativas” con ningún otro propósito que no sea el de
retrasar el proceso (4 meses pueden transcurrir entre la primera y la última audiencia).
Tabla 11: Número de Aplazamientos
No. de Aplazamientos Primera Instancia
% de Muestra
Corte de Apelación
% de Muestra
Solicitada por las Partes
0 81 27
1 9 25
2 5 28
3 + 5 20
Solicitadas por el Tribunal
0 98 96
1 2 4
30. El Proceso de Casación (Suprema Corte). El proceso de casación consiste
únicamente de tres fases.
Tipo de Pruebas Presentadas
0% 20% 40% 60% 80% 100% 120%
Documentos
Testimonios
Confesiones
Peritos
Visita a los Lugares
Corte de Apelación
Primera Instancia