Mokate sobre efectividad

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La efectividad en el desarrollo: algunas reflexiones
Karen Mokate
INDES-BID
Enero 2006
El surgimiento de la preocupación por la efectividad en el desarrollo
Los desequilibrios macroeconómicos, los problemas estructurales, las presiones
generadas por los procesos de ajuste y las crisis de crecimiento y de empleo de los años
ochenta y noventa en América Latina deterioraron confianza en los gobiernos y
aumentaron los clamores para que los gobiernos dieran mayor y mejor respuesta a las
necesidades de la ciudadanía y rindieran cuentas con respecto a los logros de las políticas
y las inversiones públicas. Asimismo, los aumentos en los presupuestos públicos
destinados a inversión focalizada en la reducción de pobreza e inequidad, bastante
generalizados durante los años noventa, dieron mayor fuerza a las demandas por mayor
respuesta y por rendición de cuentas por parte del gobierno. Contribuyeron a presionar
por la efectividad en el desarrollo (“development effectiveness”) de los esfuerzos y
recursos invertidos en intervenciones públicas, lo que condujo a una presión por reformas
gerenciales que afectan la forma en que se administran y se coordinan las iniciativas para
promover el desarrollo. La maduración de las democracias y el fortalecimiento de
organizaciones de la sociedad civil y de movimientos populares han contribuido a la fuerza
de esta presión. Al ejercer más plenamente la ciudadanía democrática, los
latinoamericanos han cuestionado el desempeño de las iniciativas públicas que debían de
obrar en favor de su desarrollo.
El elemento de esta dinámica que nos capta la atención en esta reflexión radica en el giro
de la atención de los administradores y gestores en los ámbitos públicos a los logros en
términos del desarrollo, o sea, a los resultados en el desarrollo. Estos resultados
consisten en mejoras sostenibles en las condiciones y la calidad de vida de los
ciudadanos.
El clamor por mayor respuesta y eficiencia por parte de los gobiernos también se ha
presentado dentro de los países industrializados y sus agencias de cooperación
internacional. De igual manera, los bancos multilaterales del desarrollo y otras agencias
internacionales han sido llamados a dar evidencia de su efectividad en el desarrollo, en
respuesta a cierto consenso en la comunidad internacional en cuanto a la vasta cantidad
de inversiones de recursos financieros y esfuerzos humanos realizadas por las agencias
de desarrollo y por ONGs internacionales y locales durante los últimos diez o veinte años,
que no han conducido a los retornos esperados, en forma de impactos sobre el desarrollo
sostenible.

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En 1988, el Banco Mundial demostró su preocupación por este tema, iniciando la
publicación anual de su informe sobre “Development Effectiveness”. En 1992 y 1993,
estudios comisionados por el Banco Mundial (el Informe Wapenhans) y por el BID (el
Informe TAPOMA) criticaron la cultura de enfoque de aprobaciones, desembolsos y
terminación de obras o actividades en estos bancos, concluyendo que urgía un enfoque
en resultados, sin perder de vista la rendición de cuentas con respecto al uso debido de
recursos. En 1998, el Banco Mundial difundió un análisis controvertido la Eficacia del
Apoyo al Desarrollo, que desencadenó un debate que aun no termina, con respecto a las
estrategias eficaces de entrega de ayuda internacional.
Desde entonces, diversas organizaciones internacionales, los gobiernos – tanto en los
países industrializados como en los países en desarrollo, diversas agencias
gubernamentales y organizaciones no gubernamentales han enfocado una mayor
atención en los esfuerzos por lograr y demostrar su efectividad en el desarrollo: la
capacidad de sus organizaciones y sus correspondientes servicios, políticas e
intervenciones a crear mejoras sostenibles en las condiciones de vida.
El concepto de la efectividad en el desarrollo
Algo es efectivo (o eficaz) en la medida que logre o hagalo que debía hacer. Así, la
efectividad (o eficacia) radica en el logro de los objetivos esperados. (Mokate, 2001) La
efectividad en el desarrollo dependerá, entonces, de la capacidad para alcanzar las
transformaciones sociales deseadas que se asocian con lo que la sociedad prioriza en su
camino hacia el desarrollo. La conceptualización de la efectividad en el desarrollo está
basada en nociones de causalidad que vinculan las transformaciones sociales deseadas
con los medios que se proponen para promover o provocar su logro. Cada iniciativa
dirigida a la promoción del desarrollo se podría describir como una hipótesis que indica
que un conjunto de actividades, intervenciones e inversiones sea un vehículo efectivo para
lograr los resultados en el desarrollo. Estas hipótesis frecuentemente se resumen en
“cadenas de resultados” o “cadenas de valor” como la siguiente:

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Esta cadena de valor sugiere que las iniciativas para promover el desarrollo parten de
diálogos y deliberaciones en la arena política que definen una transformación social
deseada – un cambio valioso que define un norte a los planes y estrategias que
promoverán el desarrollo. A partir de una interpretación y delimitación de esta
transformación, se estipula un conjunto de impactos que se desean producir en la
sociedad – cambios sostenibles en las condiciones y calidad de vida (por ende, impactos
en el desarrollo). Al mover hacia una definición de intervenciones e inversiones que se
harán a favor del desarrollo, se define una cadena causal para indicar cómo se espera
generar estos impactos: primero, a través de un conjunto de cambios en consumos,
comportamientos, conocimientos, actitudes o valores, que denominaremos efectos. Se
planea lograr dichos efectos por medio de la entrega de un conjunto de bienes, servicios,
informaciones – los productos de la cadena, que, a su vez, se entregan por medio de una
combinación articulada de actividades, inversiones e intervenciones. Los resultados
en el desarrollo son aquellos eslabones de esta cadena que reflejan mejoras en las
condiciones y calidad de vida – o sea, con aquella parte de la cadena que representa un
acercamiento verificable a la transformación social deseada.
Visto de otra manera, la cadena nos indica que una iniciativa pública consiste en un
conjunto de actividades, inversiones e intervenciones que se combinan para ofrecer o
entregar unos productos, con el fin de generar unos efectos que, a su vez, se espera
conduzcan a unos impactos deseados. La gestión de las actividades, inversiones,
intervenciones y productos es un medio para lograr los cambios en consumos,
comportamientos, actitudes o conocimientos que, a su vez, tengan la capacidad para
producir los impactos esperados sobre las condiciones y/o calidad de vida.
Las experiencias con diversas intervenciones, inversiones y sus correspondientes
gestiones y sus correspondientes logros (o falta de logros) nos permiten identificar
estrategias y prácticas gerenciales que parecen facilitar la efectividad. Nuestra capacidad
para identificarlas, para convertir la experiencia en aprendizajes y para aplicar dichos
aprendizajes fortalece nuestras capacidades para proponer y gestionar intervenciones
efectivas.
Con esta base conceptual, la efectividad en el desarrollo se puede entender como la
capacidad, las prácticas y los logros de las organizaciones e/o intervenciones, para:
• gestionar los medios para lograr resultados verificables asociados con mejoras
sostenibles de las condiciones o la calidad de vida de las poblaciones objetivo, y
• utilizar lecciones aprendidas para mejorar el logro de los efectos e impactos
deseados, en gestiones actuales y futuras.
¿A qué desarrollo nos referimos?

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La naturaleza ambigua del objetivo del “desarrollo” hace más compleja la
conceptualización de la efectividad en el desarrollo. La literatura académica y las políticas
públicas asociadas con el desarrollo presentan miles de interpretaciones del desarrollo y,
por ende, del objetivo de los procesos que conducen a él. Por supuesto, las diversas
interpretaciones corresponden a distintas bases ideológicas o teóricas. Su elemento
común radica en asociar los fines o las razones de ser del desarrollo con el mejoramiento
de las condiciones o la calidad de vida de las personas.
No obstante, el “mejoramiento de las condiciones o calidad de vida” es, a su vez, un
fenómeno amplio y ambiguo y por tanto, no ofrece a los que trabajan en la promoción o
gestión del desarrollo un terreno común lo suficientemente claro y delimitado como para
construir pautas y guías para el trabajo de diseñar, programar, implementar y/o evaluar
iniciativas a favor del desarrollo. El concepto tan ampliamente definido implica que el
desarrollo tiene tantas dimensiones como haya espacios y fenómenos que inciden sobre
las condiciones de vida de los individuos, las familias y las comunidades. El desarrollo se
manifiesta a través de logros materiales, culturales, societales, emocionales y
espirituales. Depende de dimensiones económicas, políticas, sociales, culturales y
ambientales (entre otras, seguramente) y de las interacciones entre estas diversas
dimensiones. El desarrollo depende de y afecta a los individuos en sus roles de
trabajador, miembro de sus respectivas familias, miembro de su comunidad, consumidor,
y ciudadano (entre otros, seguramente).
La ambigüedad y la difusión de ideas con respecto al desarrollo agrega complejidad a la
conceptualización de la efectividad en el desarrollo, pues no hay respuestas
consensuadas a preguntas como: ¿cuáles son los resultados esperados prioritarios del
proceso de desarrollo? ¿cómo reconoceremos el desarrollo? Diversas respuestas a
estas preguntas reflejarán (en parte) diversos juicios de valor en términos de lo que
constituyen transformaciones valiosas de la sociedad.
Es así que la especificación de lo que entenderemos y reconoceremos como “desarrollo”
tiene una dimensión valorativa importante. Como señala Amartya Sen (1988:20):
“Lo que es y no es considerado un caso de ‘desarrollo’ depende inevitablemente
de la noción con respecto a lo que resulta valioso promover. La dependencia del
concepto de desarrollo sobre el juicio de valor llega a ser un problema en la
medida de que (1) las funciones de valoración aceptadas por diferentes personas
son diferentes entre sí y (2) el proceso de cambio que conlleva el desarrollo altera
las valoraciones de las personas involucradas.”
Dado que un elemento constituyente del desarrollo radica en su aporte a “mejoras en las
condiciones o la calidad de vida”, “mayores oportunidades”, o logros de una “vida mejor”,
el reconocimiento e interpretación del desarrollo depende de juicios con respecto a lo que

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constituye una “vida mejor” o una “sociedad mejor”. Y es en esta naturaleza del fenómeno
del desarrollo que surge buena parte de su complejidad.
Si el enfoque del desarrollo fuera para el mejoramiento de un individuo, el discernimiento
de lo que se considera una mejora de la calidad o las condiciones de vida sería viable. No
obstante, por tratarse de la transformación de la sociedad, estamos trabajando con
múltiples segmentos de la población actual que se caracterizan por necesidades y
preferencias diferentes, y por diversas oportunidades de acceso a los medios para
expresar y hacer conocer sus necesidades y preferencias. Nos enfrenta al desafío que,
en muchos casos, no todos los grupos o individuos serán “ganadores” en el proceso de
desarrollo que se elige, por lo menos, en el corto o mediano plazo. Asimismo, la
transformación societal nos obliga a contemplar no únicamente las generaciones actuales,
sino las pasadas y las futuras, reconociendo que éstas forman parte integral de lo que
denominamos “sociedad”.
Referenciar la “sociedad” como una colectividad es una abstracción que nos permite
plantear teorías y pensar en síntesis y agregaciones. No obstante, la colectividad no
cuenta con canales de expresión de preferencias colectivas: las preferencias y los deseos
se expresan para determinados individuos, familias o grupos de interés. Y como plantea
Sen (1988), las preferencias (y por ende, las valoraciones) que hacen los diferentes
individuos, familias o grupos de interés son diferentes, lo que implica que necesitamos
contar con la arena política para interpretar lo que son las preferencias “societales” y
hacer los juicios de valor con respecto a lo que se entenderá y lo que se priorizará como
resultados esperados del proceso de desarrollo. La definición de lo que constituirá “la
posición mejorada” que se buscará lograr en el proceso de desarrollo corresponde a
nuestros ámbitos políticos, que a su vez, reciben el compromiso y la responsabilidad de
promover mejoras en las condiciones y la calidad de vida de la sociedad.
La falta de definiciones objetivas que permitan calificar incontrovertiblemente lo que
constituye el desarrollo ha conducido a la elaboración de un vasto y rico acervo de
reflexiones, teorías e interpretaciones que se refieren a los resultados que se deben
esperar del proceso de desarrollo. Estas consideraciones han evolucionado en el tiempo,
reflejando no sólo un aprendizaje empírico de lo que constituye y/o contribuye a lo que se
podría entender como mejoramientos en la calidad de vida, sino también su
correspondiente momento histórico y el resultado de la maduración del pensamiento sobre
los fines y los medios del desarrollo.
En los años cincuenta y sesenta, el dinamismo de reconstrucción pos-guerra,
industrialización e imperialismo vinculaba fuertemente el concepto de desarrollo con la
satisfacción de necesidades materiales, la inversión en infraestructura productiva, la
transformación de la estructura productiva de las economías y, por ende, con el
crecimiento del producto interno bruto (PIB). El objetivo de los esfuerzos por promover el

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desarrollo en ese momento histórico se centraba en el crecimiento del PIB. A manera de
ejemplo, en 1959, cuando el Banco Interamericano de Desarrollo fue fundado como
organismo dedicado a la promoción del desarrollo en América Latina y el Caribe, su
objetivo fue muy claro y enfocado en una sola prioridad: “acelerar la tasa de crecimiento
económico de la región, promoviendo la inversión privada y complementándola, cuando
necesario, con inversión pública planificada.”
Los años setenta trajeron un nuevo enfoque que mantenía la preocupación por el
crecimiento del producto nacional, pero con un mayor énfasis en las dimensiones
distributivas del desarrollo, conscientes de la importancia de asegurar que los beneficios
del crecimiento y desarrollo llegaban a “las grandes masas de la población que han sido
dejadas atrás en el proceso de desarrollo económico”. ( Raúl Prebisch, en un discurso al
Instituto de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Texas, 15 abril 1971.) A
través de los años, los enfoques de desarrollo centrados en capital humano, desarrollo
humano, reforma estructural, gobernabilidad democrática y fortalecimiento institucional,
entre otros, han traído variaciones en el entendimiento del fenómeno del desarrollo y en
las prioridades para lograrlo.
Asimismo, estos enfoques han tomado diversas matices, según las bases ideológicas y
teóricas que se han aplicado para su maduración.
El objetivo de este texto nos conduce a evitar la tentación de entrar en una discusión
sobre las diversas escuelas de pensamiento sobre el desarrollo y sus correspondientes
propuestas de políticas y estrategias. Quienes tengan interés en un breve recuento
histórico sobre el entendimiento del fenómeno de “desarrollo” en América Latina y el
Caribe podrían consultar el informe de la Oficina de Vigilancia y Evaluación (OVE) del BID
sobre Eficacia del Desarrollo (2001).
Entonces, ¿qué entendemos como el “desarrollo”?
Para referirnos a la efectividad en el desarrollo, no hay ninguna necesidad de ponernos de
acuerdo sobre una definición única y formal del desarrollo. En su lugar, proponemos unos
pocos elementos indispensables del entendimiento del concepto de desarrollo, que
permitirá reflexionar sobre los desafíos de gestionarlo o promoverlo:
• El desarrollo consiste en un proceso de transformación social.
El desarrollo tiene por objeto crear una vida mejor para la sociedad. Es decir, el
objetivo más abarcador del desarrollo consiste en mejorar las condiciones y calidad de
vida de las generaciones actuales y futuras. Así, el desarrollo es un proceso de
creación de valor para la sociedad.

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• Se trata de un proceso dinámico y multi-dimensional.
Por tratarse de un proceso, el desarrollo involucra un conjunto de actividades que
articuladamente generarán unos resultados valiosos. Por tratarse de un proceso que
propone cambiar la calidad y condiciones de vida de las personas, el desarrollo toca
dimensiones políticas, institucionales, económicas, sociales, culturales, físicas,
ambientales de las vidas de las personas. Este proceso multi-dimensional
evidentemente genera complejidades para los esfuerzos por promover el desarrollo,
pues requiere de esfuerzos articulados entre sectores y entre organizaciones, aunque
en la práctica los recursos financieros, físicos y humanos que están comprometidos
con la promoción del desarrollo están asignados por y comprometidos con ciertas
organizaciones o agencias y delimitados entre ciertos sectores. La necesidad de
coordinación inter-sectorial e inter-jurisdiccional es evidente y desafiante. La
característica dinámica – donde el dinamismo deriva tanto de los cambios en los
entornos y contextos en que se promueve el desarrollo como de las modificaciones en
lo que se entienden como los resultados valiosos esperados – agrega otro elemento
de complejidad.
• El proceso de transformación que conforma el desarrollo es muy ligado a las
circunstancias, a las necesidades y a las prioridades de cada situación.
El proceso afecta a y es afectado por su entorno y sus actores. Interactúa con el
entorno y lo modifica. En sus diversas actividades y los correspondientes resultados,
surgirán ganadores y perdedores. Por tanto, la gestión del desarrollo no puede
limitarse al ámbito técnico y administrativo; necesariamente tiene que tener un
importante contenido políticos. Dependerá, entonces, de capacidades de aprovechar
los espacios políticos de diálogo y deliberación para determinar lo que es valioso para
la sociedad.
• Lo que se entenderá como los resultados esperados del proceso de desarrollo
dependerá de las circunstancias, las necesidades y las prioridades de cada contexto.
Quizás la mayor complejidad que se deriva de la ambigüedad del concepto se asocia
con la imposibilidad de delimitar un conjunto de resultados que se esperan generar en
el proceso de desarrollo. Estos serán definidos por una colectividad relevante, en
función de los valores societales, la lectura social de la realidad actual, las
expectativas en términos de lo que el futuro trae y el imagen que se tiene con respecto
a un “escenario transformado deseable”. Asimismo, se definen y delimitan según los
recursos disponibles para transformar la realidad: recursos físicos y financieros,
humanos, y también políticos e institucionales. Esta definición no se realiza en el
ámbito técnico o administrativo; es una decisión de la arena política.

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Es indudable que la ausencia de una definición única y verificable hace más compleja la
gerencia de iniciativas para promover el desarrollo. Esta ausencia se atribuye a la misma
naturaleza del desarrollo y a su dimensión valorativa, lo que obligan a que la
especificación de lo que se espera de los procesos de desarrollo sea definido en cada
contexto, por los diversos actores e interesados.
Hacia una mayor efectividad en el desarrollo: algunos desafíos adicionales
Además de la complejidad que introduce la misma naturaleza del concepto de “desarrollo”,
el trabajo de promoción del desarrollo enfrenta otros desafíos para lograr una mayor
efectividad. Algunos se relacionan con dimensiones no modificables del trabajo de
promoción del desarrollo (los denominaremos desafíos intrínsecos). Existe también otro
conjunto de desafíos institucionales y gerenciales, que denominaremos desafíos
extrínsecos (por ser externos a la misma noción del desarrollo). A continuación, vamos a
examinar estos dos tipos de desafíos.
Desafíos intrínsecos
La misma naturaleza del desarrollo apoya una tendencia de enfocar la gestión de
iniciativas comprometidas con su logro a enfocarse en medios en lugar de fines (o
resultados). Algunos de los resultados esperados del desarrollo - que se podrían justificar
como fines en si mismos – son a la vez, insumos al proceso. A manera de ejemplo, la
educación básica es un beneficio del desarrollo, por ser un derecho básico, por ser un
componente indispensable del desarrollo humano. A su vez, afecta la productividad, la
fertilidad, el cuidado de la salud, el comportamiento cívico, el trato y la educación de los
(futuros) hijos, el intercambio con el medioambiente físico y el ejercicio de
responsabilidades ciudadanas. Así, influye sobre diversas dimensiones de las condiciones
y calidad de vida. Es un resultado del desarrollo y, a su vez, un insumo a otras
dimensiones del desarrollo.
La propuesta de Amartya Sen - que los fines de desarrollo radican en la expansión de las
libertades que gozan los individuos - también se caracteriza por la confusión de los fines y
los medios. Plantea Sen (2000: 36-37):
“En este enfoque, la expansión de libertades es tanto (i) el fin principal y (ii) el
medio principal del desarrollo. Estos pueden ser denominados respectivamente el
‘rol constitutivo’ y el ‘rol instrumental’ de la libertad en el desarrollo. El rol
constitutivo de la libertad se relaciona con la importancia de las libertades
sustanciales en el enriquecimiento de la vida humana. [....] El rol instrumental de
la libertad se refiere a la manera en que diferentes derechos y oportunidades
contribuyen a la expansión de libertad humana en general y, por ende, al
desarrollo.”

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Nuestras prácticas y referencias al “desarrollo” agravan la confusión entre fines y medios.
Por ya contar con ciertos patrones aceptados que vinculan ciertos servicios o bienes con
los resultados que se buscarían garantizar para todos en el proceso de desarrollo, se ha
generalizado una sustitución mental de “fines” y “medios”: en lugar de referirnos a “salud”,
nos referimos a acceso a servicios de prevención y de tratamiento médico; en lugar de
referirnos a “educación”, nos referimos a “acceso a la escuela” y, a veces, a “calidad
educativa”. Para reflejar una preocupación por los niveles básicos de consumo,
utilizamos como referente el ingreso per cápita; el acceso a empleo se reemplaza por
indicadores de “empleabilidad”. Al nivel nacional, reconocemos que el ingreso es un
medio que permite a las personas adquirir las dimensiones materiales del desarrollo, y por
ende, surge el enfoque en crecimiento que, a su vez, se reemplaza en algunas
circunstancias con un enfoque en comercio, competitividad, o empleo.
Estas prácticas, juntas con la ambigüedad misma del “desarrollo”, han fortalecido el
enfoque en los resultados más inmediatos de las actividades, inversiones o
intervenciones. Por lo tanto, frecuentemente resultamos con enfoques, rutinas y prácticas
muy anclados en los medios.
Convertir el desarrollo en el foco central del trabajo cotidiano obliga a priorizar objetivos –
es decir, preguntar cuáles van a ser las transformaciones que se proponen buscar, sujeto
a las limitaciones de recursos. Esto, a su vez, obliga a articular o coordinar esfuerzos en
el ámbito técnico con esfuerzos en la arena política, donde las preferencias y presiones se
conviertan en decisiones con respecto al tipo de sociedad que queremos y al camino que
se propone tomar para buscarlo.
Los resultados esperados en el desarrollo se afectan por múltiples factores e
intervenciones y requiere de esfuerzos por parte de múltiples actores. Aun contando con
prioridades bien definidas y metas verificables, la efectividad en el desarrollo depende de
múltiples dinámicas del entorno económico, social, político, natural e institucional y del
desempeño de varias intervenciones diferentes. Por tanto, el logro de los resultados en el
desarrollo generalmente no se halla dentro del alcance de un solo proyecto o una sola
organización. Las dimensiones amplias del desarrollo obliga a promoverlo en un esfuerzo
coordinado y colaborativo entre diversas organizaciones que atraviesan distintos sectores.
Esta coordinación presenta retos particulares a los procesos gerenciales, no sólo de
naturaleza práctica; genera dificultades para implementar una estrategia basada en
desempeño, pues la dificultad de atribuir logros a una sola organización limita la
capacidad de identificar frutos del trabajo realizado con el fin de informar y retroalimentar
las políticas y procesos de la organización. Como consecuencia, se ha creado una
tendencia de evaluar el desempeño de las organizaciones con base en unos objetivos
internos a la organización: logros de inversiones o productos, por ejemplo, perdiendo un

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enfoque más estratégico que ubicaría la atención en los fenómenos económicos, sociales
e institucionales afectados por dichos logros.
Buena parte de los resultados esperados en el desarrollo necesariamente se ubican en el
mediano o largo plazo. No hay duda que el desarrollo radica en mejorar las condiciones
de vida de la población o alguna parte de ella. Frecuentemente, el vínculo causal entre
las iniciativas a favor del desarrollo y estas mejoras es largo en el tiempo: por ejemplo,
apoyar la construcción de infraestructura productiva y vial, para atraer a inversionistas
privadas y generar empleo y servicios que benefician a la población local.
Como consecuencia, la tendencia natural de los responsables por las intervenciones
resulta la de comprometerse con lo que está a su control: la entrega de infraestructura de
buena calidad, en este ejemplo. En general, se suele perder de vista los resultados en el
desarrollo que se buscan en el largo plazo y concentrarse en productos o logros
organizacionales que se producen en un plazo más corto.
Al combinar la naturaleza ambigua y cambiante de lo que se entiende como “desarrollo”
con el largo plazo que se requiere para su logro, no resulta sorprendente que la visión de
los equipos de trabajo dedicados al desarrollo se suele enfocar en lo que les resulta
manejable: los medios que se proponen utilizar para promover el desarrollo. Su unidad
de análisis y de acción se convierte en el servicio entregado, el proyecto, programa o
estrategia, o sea, en lo que se hace. En esta dimensión del enfoque de los equipos, se
define ya una contradicción a la gerencia para resultados, ya se desvía la atención al
medio propuesto para lograr un resultado no necesariamente claro o conocido.
Diversos criterios que guían las estrategias de desarrollo (eficiencia, gobernabilidad,
equidad, sostenibilidad) pueden conducir a recomendaciones contradictorias con respecto
a cómo proceder para lograr resultados en el desarrollo. A manera de ejemplo, los
criterios relacionados con gobernabilidad democrático nos conducen a fomentar los
procesos democráticos de dialogo, consulta, establecimiento de alianzas y de
oportunidades de participación ciudadana en los procesos de construcción e
implementación de políticas públicas. Estos procesos en sí se podrían interpretar como
resultados en el desarrollo, en la medida en que contribuyan al fortalecimiento del Estado
democrático y al pleno ejercicio de la ciudadanía. No obstante, pueden obrar en contra de
los criterios de eficiencia, pues consumen tiempo y otros recursos, alargando los plazos
necesarios para tomar decisiones con respecto a intervenciones.
El lidiar con las tensiones entre diversos criterios requiere nuevamente de una claridad
con respecto a prioridades y de capacidades de gestión de situaciones complejas.
Requiere, entonces, de un fortalecimiento de capacidades gerenciales, tanto en la
definición de agendas como en el manejo de múltiples objetivos a veces contradictorios
entre sí.

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Desafíos extrínsecos
Las organizaciones que promueven las iniciativas a favor del desarrollo frecuentemente
están distantes - física y organizacionalmente – de los ciudadanos para los cuales
trabajan. Los ciudadanos y las comunidades cuyo desarrollo se promueve no están
presentes en las prácticas cotidianas del trabajo. Aun frente al ya datado reconocimiento
por parte de las organizaciones multilaterales de la importancia de los procesos
participativos, gran parte del dialogo y colaboración con las comunidades está
necesariamente delegada a los “ejecutores” que tienen contacto con las poblaciones. Así,
la dimensión pública o social del desarrollo resulta algo lejana al trabajo cotidiano de los
profesionales que diseñan las intervenciones. Como consecuencia, es frecuente ver que
el enfoque en los ciudadanos o la sociedad resulta reemplazado por un enfoque en lo que
está más cerca: la propuesta del proyecto o programa que se propone para promover su
desarrollo. Nuevamente, el medio reemplaza el fin en el enfoque del trabajo cotidiano.
La característica del trabajo colaborativo genera otro desafío: la dificultad de atribuir a sus
esfuerzos algún logro en el desarrollo. El desafío de atribución siempre se presenta en
cualquier organización dedicada a la promoción del desarrollo, ya que los indicadores de
desarrollo son afectados por múltiples dinamismos e intervenciones. El trabajo
interorganizacional agrega otra dimensión de complejidad a la medición de resultados
atribuibles a una determinada organización.
El diseño de estrategias e intervenciones y la implementación de las mismas
frecuentemente se realiza por grupos diferentes, con poca comunicación y
retroalimentación entre ellos. Frecuentemente, los equipos responsables por el diseño de
las operaciones y los que se responsabilizan por la ejecución se encuentran física y
organizacionalmente separados, lo que introduce un riesgo de brecha entre los objetivos
contemplados en el proceso de diagnóstico y diseño de la iniciativa, y los que predominan
en la fase de implementación cotidiana de las actividades del proyecto. Un buen ejemplo
de esta separación se presenta en los bancos multilaterales, donde la unidad centralizada
del banco toma el liderazgo en el diseño de estrategias, proyectos o programas y el
desempeño se asocia con la calidad de la propuesta de proyecto (o documento de
proyecto) que generan. Su unidad de análisis y de acción se convierte en el proyecto,
programa o estrategia o, peor aún, en el documento de proyecto, lo que necesariamente
les aleja del concepto de “efectividad en el desarrollo”. La ejecución de estos proyectos
se delega a una unidad diseñada para ese fin específico, y su referente suele ser el
diseño que les ha sido entregado. El enfoque gerencial consecuente es del medio, con
cierto riesgo de perder de vista el fin asociado con el desarrollo.
Los equipos humanos de las organizaciones responsables por la promoción del desarrollo
tienden a ser conformados principalmente por economistas y profesionales técnicos de los

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sectores de intervención, (médicos, salubristas, ingenieros, educadores, agrónomos,
según el sector) quienes son entrenados para tomar las intervenciones (políticas,
servicios, programas o proyectos) como punto de partida y foco de su trabajo. Los
procesos analíticos de estas disciplinas tienden a prescribir a la luz de causalidades
conocidas o ya experimentadas entre ciertos medios (inversiones o actividades) y algunos
fines deseados. Así, se acerca a un diagnóstico de la comunidad, ya con un esquema
de proyecto en mente; se reconoce o se estructura un problema a la luz de una solución
ya conocida o ya experimentada. Nuevamente, la iniciativa se convierte en el enfoque del
análisis; el medio reemplaza el fin como enfoque estratégico de análisis y acción.
Muchos profesionales de estas disciplinas no han sido expuestos a teoría y práctica
gerencial y suelen enfocar su entendimiento de los procesos de diseño e implementación
de políticas, programas y proyectos en el diseño tecnocrático de los mismos. Su enfoque
tiende a basarse en la noción que la elección correcta de las políticas o las intervenciones
resulta ser el elemento decisivo de la efectividad, omitiendo o incluso menospreciando la
gerencia (Esman, 1991) Generalmente, interpretan el proceso gerencial como una mera
implementación intra-organizacional de intervenciones previamente diseñadas. (Metcalf y
Richards, 1990). Esta conceptualización “empobrecida” del proceso gerencial limita la
importancia de innovaciones gerenciales en cualquiera de las fases del diseño e
implementación de políticas, programas y proyectos, y así restringe la capacidad para
generar resultados efectivos en el desarrollo.
Los incentivos organizacionales premian los logros organizacionales, que no
necesariamente corresponden a los resultados en el desarrollo. El desempeño de los
funcionarios de los bancos multilaterales y el desempeño de los bancos mismos se suele
evaluar con base en logros asociados con la entrega de productos o hitos en el “proceso
productivo” del financiamiento: proyectos aprobados; asesorías prestadas; capacitaciones
realizadas; informes producidos o desembolsos realizados. Los informes anuales de los
bancos están colmados de indicadores de este tipo de logro. Hoy día, en el esfuerzo por
promover un verdadero enfoque en resultados, se exploran esquemas alternativos que
podrían vincular los incentivos profesionales y corporativos a los resultados.
Enfrentando los desafíos de la efectividad en el desarrollo
Los desafíos que acabamos de describir nos conducen a proponer que una mayor de la
efectividad en el desarrollo de los esfuerzos por promover el desarrollo en América Latina
requiere de avances en por lo menos tres dimensiones, a saber:
• El fortalecimiento de las instituciones: Una mayor efectividad en el desarrollo
depende de la consensuación de una visión para el cambio y la explicitación de
objetivos compartidos por actores clave del proceso de desarrollo. Las
instituciones que definen y pautan los diálogos, la coordinación y las alianzas entre

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diversos actores sociales juegan un rol fundamental en la elaboración de esta
visión y sus objetivos y en el diseño, implementación y evaluación de políticas y
programas y en la promoción y diseminación de aprendizajes. Los diálogos
necesarios para priorizar, coordinar y aprender en la gestión para el desarrollo
requieren capacidades fortalecidas entre los actores y las instituciones de los
ámbitos públicos.
• El fortalecimiento de las políticas y sus correspondientes líneas de trabajo:
Las políticas y sus correspondientes servicios, programas y proyectos son los
vehículos a través de los cuales se proponen medios concretos que consideramos
sean capaces de lograr resultados en el desarrollo. La identificación de proponer
estos medios requiere de experimentación, adaptación, aprendizaje y revisión.
Requiere de capacidades e instrumentos necesarios para identificar condiciones y
dinámicas que facilitan y asignar y manejar recursos de manera que se puede
lograr resultados sostenibles en el desarrollo.
• El fortalecimiento de las prácticas gerenciales en los gobiernos y las
organizaciones que intervienen en la gestión de iniciativas que promueven el
desarrollo. Dichas prácticas deben adoptar explícita y proactivamente un enfoque
en los resultados en el desarrollo. Esto, a su vez, requiere de un entendimiento
ampliado de las funciones que la gestión (o la gerencia) contempla (en línea con lo
que el INDES propone en su reflexión sobre gerencia social): un entendimiento
que sugiere que la gerencia consiste en una coordinación de los procesos de
agendación, planeación/programación, asignación de recursos, ejecución
(implementación) y evaluación.
La experiencia y la literatura nos permiten proponer un conjunto de enfoques y
estrategias que puede guiar el fortalecimiento de las instituciones, políticas e
iniciativas y prácticas gerenciales. Estas recomendaciones se derivan en gran parte
de la experiencia y la reflexión del INDES sobre el enfoque de gerencial social
(Marulanda y Molina, 2004; Mokate y Saavedra, 2006; Sulbrandt, 2000; Kliksberg,
xxxx). Recomendamos que se avanza en el fortalecimiento de las tres dimensiones
señaladas, teniendo en cuenta:
Un enfoque en el logro de resultados viables y verificables, consistentes en
transformaciones sostenibles en las condiciones y calidad de vida. Esto
enfoque conlleva la necesidad de un proceso que discierne lo que es
prioritario en el desarrollo y lo que reconoceremos como avances en el
camino de desarrollo que se desea.
Un reconocimiento de la importancia de la calidad de los procesos que
conducen a dichos resultados: se reconoce el valor creado en los procesos
de intercambio, participación ciudadana, deliberación y consensuación, en
forma de fortalecimiento de la gobernabilidad democrática y la ciudadanía,
cohesión social y capital social.

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Una coordinación intersectorial de la construcción de políticas, la
planeación y programación y la asignación de recursos, inspirada en el
concepto holístico del desarrollo y enfatizando la articulación de la política
económica, la política social y el desarrollo institucional.
Un uso explícito de cadenas de valor (u otra imagen parecida) para guiar
los procesos gerenciales y una diferenciación entre los resultados (o fines)
buscados y los medios que se proponen para lograrlos.
Estrategias de dialogo, deliberación y concertación con enfoques
participativos, que ayudan a discernir lo que es valioso y prioritario para el
público y facilitan la retroalimentación participativa.
Una coordinación inter-sectorial, inter-organizacional e inter-gubernamental
en las diversas funciones gerenciales,
Reconocimiento de la importancia de la gestión política (además de la
gestión programática y la gestión organizacional) y fortalecimiento de
capacidades de gestión política.
Uso efectivo y oportuno de información generada por procesos de
monitoreo y evaluación, para que verdaderamente sea un vehículo de
retroalimentación.
Redefinición de incentivos organizacionales en agencias responsables por
planeación, programación, asignación de recursos, implementación y
evaluación, para vincularlos con resultados en el desarrollo.
La gestión de procesos continuos que fomentan y garantizan la conversión
de experiencias y lecciones en aprendizaje organizacional.
Estos enfoques y estrategias proponen reconoce la naturaleza compleja del fenómeno de
“desarrollo” y los desafíos intrínsecos y extrínsecos de buscar una mayor efectividad en el
desarrollo. Un avance hacia prácticas en la promoción del desarrollo que contemplan
algunos de ellos seguramente nos aportarán aprendizajes y evidencias con respecto a
caminos promisorios para lograr los resultados valiosos que se buscan en el desarrollo de
nuestras sociedades.
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