la administracion publica en mexico

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I. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN MÉXICO
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Eduardo Ramírez Cedillo
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2. 20
I. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
EN MÉXICO
Eduardo Ramírez Cedillo
En este capítulo sobre administración pública en México se ofrece
una conceptualización de temas que son sustanciales para entender
las actividades que realiza y los fines que persigue; asimismo, explicar sus
orígenes y cómo se caracteriza en nuestro país, respecto a la manera en que
se desarrolla en el ámbito internacional.
1. El Estado
Es posible que para las nuevas sociedades los sistemas de gobierno, en cual-
quiera de sus formas, sean de lo más común, pero la conformación del Estado
no es un acto fortuito, no nace de la casualidad, sino de la propia naturaleza
humana. A decir de Hobbes (1998, p. 141), el Estado se define en esencia como
«una persona de cuyos actos una gran multitud por pactos mutuos, realiza-
dos entre sí, ha sido instituida por cada uno como autor, al objeto de que
pueda utilizar la fortaleza y medios de todos, como lo juzgue oportuno, para
asegurar la paz y la defensa común».
La naturaleza humana ha hecho a los hombres iguales, con algunas dife-
rencias que en la generalidad no son de importancia; la igualdad de los hom-
bres crea en ellos desconfianza para lograr sus esperanzas y la consecución

3. La administración pública en México
21
de sus fines; dada la desconfianza mutua, ningún procedimiento es tan razo-
nable para que un hombre se proteja, derivándose en ello la guerra; en ésta
se da la consecuencia de que nada es injusto, es decir, donde no hay un poder
común, la ley no existe y donde no hay ley no hay justicia. Es la propia natu-
raleza humana, convertida en pasiones, que inclina a los hombres a la paz.
Estas pasiones son el temor a la muerte, el deseo de las cosas que son
necesarias para una vida confortable y la esperanza de obtenerlas por me-
dio del trabajo. La búsqueda de la paz lleva a los hombres a constituir una
transferencia de sus derechos mínimos derivándose con ello un contrato que
debe observar factores como justicia, gratitud, complacencia, facilidad
para perdonar, que la venganza de los hombres sólo considere el bien
venidero, que ningún hombre por medio de actos o de palabras manifieste
odio o desprecio a otro, que cada uno reconozca a los demás como iguales
suyos por naturaleza, equidad entre los hombres, uso igual de las cosas comu-
nes. Dichos dictados de la razón suelen denominarse leyes, pero de manera
impropia porque son sólo conclusiones o teoremas que permiten la conser-
vación y defensa de los seres humanos.
Las leyes no se generan de forma espontánea y en todos los casos ema-
nan de una acción deliberada elaborada por alguna persona o grupo de
personas; Guillén (1992), siguiendo el pensamiento de Hayek, expresa que
el constructivismo cartesiano se caracterizó por despreciar la cultura, la tra-
dición y la historia en general, de tal manera que únicamente la razón puede
volver capaz al hombre de reconstruir su sociedad. Con esta visión raciona-
lista, el origen de todas las instituciones se atribuye a la invención y al plan
preconcebido. De este modo se consideraría que la moral, la religión la ley, el
lenguaje, la escritura, la moneda y el mercado fueron instituciones delibera-
damente elaboradas por alguien
La conservación y defensa de los hombres no se logra sólo con la cele-
bración de contratos o pactos, ya que a decir de Hobbes (1998, p. 137) «si
estos no descansan en la espada no son más que palabras sin fuerza para
proteger al hombre»; dado lo anterior la constitución de un Estado que
haga valer las garantías de los individuos se gesta en primera instancia con
el fin particular de dar la seguridad, que no se obtiene en un Estado natural.
No obstante, si bien la creación del Estado se gesta para dar certidumbre
a una sociedad, su presencia también obedece al mantenimiento del status quo,
por lo cual impide cambios radicales que favorecen a unos en contra de
otros. A decir de Smith (1997) lo único que permite que una persona

4. 22
Fundamentos de administración pública
22
adinerada pueda dormir por las noches es la existencia del Estado, «el
gobierno civil en cuanto instituido para mantener la propiedad, se esta-
bleció realmente para proteger al rico del pobre» (p. 633).
En coincidencia, Engels (2017, p. 94), en su obra titulada El origen de la
familia, la propiedad privada y el Estado, publicada por primera vez en 1884,
expone que
Como el Estado nació de la necesidad de refrenar los antagonismos de clase, y
como, al mismo tiempo, nació en medio del conflicto de esas clases, es, por
regla general, el Estado de la clase más poderosa, de la clase económicamente
dominante, que, con ayuda de él, se convierte también en la clase política-
mente dominante, adquiriendo con ello nuevos medios para la represión y
la explotación de la clase oprimida. Así, el Estado antiguo era, ante todo, el
Estado de los esclavistas para tener sometidos a los esclavos; el Estado feu-
dal era el órgano de que se valía la nobleza para tener sujetos a los campesi-
nos siervos, y el moderno Estado representativo es el instrumento de que se
sirve el capital para explotar el trabajo asalariado.1
La sociedad por mantener la paz declina su potestad del uso de la vio-
lencia al Estado; de esa forma, le otorga el monopolio de la violencia, lo cual
en la perspectiva de John Locke no resulta un problema en sí mismo porque
el gobierno jamás se convierte en el soberano, tan sólo es un instrumento
de la sociedad que deberá estar equilibrado al dividirse en tres poderes:
ejecutivo, legislativo y federativo (Cardona, 2008).2
1.1. Definición y elementos del Estado
De acuerdo con Carré de Malberg (1998, p. 26), el Estado podría definirse
como «una comunidad de hombres fijada sobre un territorio propio y que
posee una organización de la que resulta para el grupo, considerado en sus
1
El poder del Estado no es más que un comité que administra los negocios comunes de toda la
clase burguesa, una organización de la clase poseedora para protegerse de los que nada poseen,
si el Estado es visto tan sólo como un instrumento de expoliación y opresión desaparecerá
cuando no exista una división de clases (Heller, 2015, p. 3920).
2
La visión contractualista no es la única que trata de explicar la aparición del Estado o bien
sus particularidades; de acuerdo con Sánchez (1998), se podrían estudiar tres teorías que
describen al Estado: La teoría organicista, encabezada por Platón; la teoría sociológica, des-
crita en líneas anteriores, que encuentra en Hobbes su figura más representativa, y la teoría
jurídica que deviene del pensamiento de Hans Kelsen.

5. La administración pública en México
23
relaciones con sus miembros, una potestad superior de acción, de mando y
de coerción».
De manera simple, el Estado podría definirse como el espacio territorial
cuya población unida por el mismo idioma, costumbres e historia se organiza
soberana e independiente bajo una forma de gobierno plenamente acep-
tada para formar una nación.
Existe un acuerdo cuasi unánime sobre los elementos que conforman un
Estado y, si bien en ocasiones son explicados de forma distinta, en términos
generales son población, territorio y poder (gobierno).
Población es el conjunto de personas que de manera sedentaria o nómada
pertenecen al Estado. Desde el punto de vista jurídico se dividen en nacio-
nales y extranjeros. Pichardo (2002, p. 19) la define como
un grupo humano que reside en cierto espacio físico guardando con éste una
relación también de carácter físico […] conjunto de habitantes que se
asienta sobre un territorio determinado, vinculado por hechos de conviven-
cia. La población adquiere la calidad de comunidad cuando están presentes
elementos comunes de carácter histórico, religioso o económico. El pue-
blo es la sustancia humana del Estado.
Para determinar la nacionalidad, los estados pueden adoptar dos siste-
mas: basados en la ascendencia o en el lugar de nacimiento, en algunos casos
puede ser mixto. En México, el fundamento constitucional que define, deli-
mita y precisa el tema de la población se establece en los artículos 30 al 38.
Territorio, de acuerdo con la consideración geográfica, es el espacio
terrestre, aéreo y marítimo sobre el cual se asienta el Estado y en el cual ejer-
ce su poder. Jurídicamente es un espacio tridimensional que incluye el
espacio situado arriba y abajo del plano terrestre. En México, el fundamento
constitucional de la descripción del territorio se encuentra en los artículos 42
al 48. Dos propiedades de sumo interés del territorio son su impenetrabi-
lidad y la indivisibilidad. El primero de ellos determina que en un mismo
territorio sólo puede existir un estado y el segundo establece que no puede
dividirse salvo guerras o acuerdos internacionales.
Poder, en una sociedad, es un vínculo existente entre quienes mandan o
dan órdenes y los que obedecen o se someten. A través del poder se cum-
plen los objetivos propios del Estado; se ejerce por medio de diversas insti-
tuciones entre las que destaca el gobierno, que conduce dirige, manda y
mantiene el orden de éste.

6. 24
Fundamentos de administración pública
24
1.2. Formas de Estado
Cuando se analizan las formas de Estado se puede fácilmente incurrir en
la imprecisión de confundirlas con las formas de gobierno.3
Las formas de
Estado modernas se resumen tan sólo en dos: Estados simples o unitarios
o bien Estados compuestos o complejos.4
La clasificación deviene propia-
mente de la manera en que se ejerce la soberanía; a decir de Moreno (1980,
p. 34) «Las formas de organización del Estado atañen a las relaciones que
se establecen entre pueblo, territorio y gobierno, según se funden en un or-
ganismo único o en organismos descentralizados». Son simples o unitarios
aquellos en los cuales la soberanía se ejerce sobre una sola población, en un
solo territorio; en tanto que complejos o compuestos son aquellos en los que
la soberanía está repartida entre un Estado mayor y una serie de Estados
menores. En el cuadro 1 se describen algunas de las características que son
particulares de cada una de las formas de Estado.
Cuadro 1. Características del Estado simple y complejo
Simple Complejo
– Homogeneidad del poder.
– Un solo órgano dicta las leyes en todo el
territorio.
– Las funciones administrativas dependen
del ejecutivo central.
– Normalmente se organizan en departa-
mentos o provincias.
– Un territorio propio formado con el
territorio de las entidades que lo con-
forman.
– Una población general y un gobierno
propio federal que tiene encomenda-
do el ejercicio supremo de la sobera-
nía constitucional.
– Estados con territorio, gobierno y legisla-
ción efectivo sólo en su régimen interno.
– Órganos federales supremos, seguidos de
órganos estatales, locales o municipales.
3
De acuerdo con Romero (1975), las formas de Estado se refieren a las diferentes con-figu-
raciones adoptadas con relación a los elementos que lo integran, lo que puede entenderse
como su estructura, mientras que las formas de gobierno corresponden a los principios
de organización y procedimientos de sus instituciones y de sus competencias. Por tanto, en el
caso de México al decir que es una federación corresponde al ámbito de su estructura, mien-
tras que mencionar que es una república tiene implicaciones en la distribución de poderes,
libertades personales, base democrática y control funcional, es decir, México es un estado
federal con un gobierno republicano.
4
De Vergottini (2004) propone una visión mucho más amplia al respecto de las formas de
Estado de acuerdo con propuestas doctrinarias; para ahondar en el tema se recomienda la
revisión del capítulo dos de su libro Derecho constitucional comparado.

7. La administración pública en México
25
Aun cuando en algunos casos al clasificar las formas de Estado se adicio-
na a las señaladas la unión de Estados, denominada confederaciones, es im-
portante mencionar que bajo esta figura no se crean otros nuevos, como lo
comenta Moreno (1980, p. 35), y por tanto no se hace hincapié en ella.
Un Estado federal, de acuerdo con Gámiz (2003, p. 65), será aquel que
fue formado por varios estados o entidades que permanecían separadas antes
del pacto federal. Lo que ahora se conoce como Estados Unidos, antes de su
independencia de la corona inglesa, se componía de 13 entidades autóno-
mas que declinaron parte de sus potestades a un poder central uniéndose
para un fin común. Una vez lograda la independencia se crea un nuevo Es-
tado, con colonias que contaban con autarquía y autonomía de gobierno
frente a la metrópoli e independencia frente a las demás.
Siguiendo a Gámiz (2003, pp. 80-83), el origen del federalismo mexica-
no se ha tratado de fundamentar en tres diferentes criterios:
a) Desde las comunidades regionales prehispánicas, las circunscrip-
ciones geográficas y sociales de la Colonia, hasta las diputaciones
provinciales nacidas de la Constitución de Cádiz en 1812, ha persis-
tido la idea y las bases del federalismo, por lo que se puede encontrar
el inicio en las organizaciones indígenas.
b) La Nueva España formaba un todo unido y por ello la adopción del
sistema federal fue para disminuir su influencia, basados en la expe-
riencia del federalismo estadounidense.
c) El sistema federal nació por las exigencias de las provincias, que
amenazaron con separarse en caso de que no se adoptara tal sistema.
No obstante estas explicaciones, Gámiz menciona que el consenso mayor se
ubica en el hecho de que el federalismo mexicano se dio el 11 de febrero
de 1823 con el Plan de Casa Mata. La Constitución expedida el 31 de ene-
ro de 1824 establecía en su numeral 5º la forma federal, mientras que en el
7º se enumeraban los estados que formaban la federación; en nuestros días
el artículo 40 de la Constitución dispone: «Es voluntad del Pueblo Mexicano
constituirse en una República representativa Democrática Federal, com-
puesta por estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen
interior, pero unidos en una federación establecida según los principios de
esta Ley fundamental».
En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se expre-
san dos elementos de organización sustanciales que establecen una división
de poderes y niveles de gobierno; así, en un Estado federal como México, el

8. 26
Fundamentos de administración pública
26
poder político se desdobla desde el punto de vista territorial en tres niveles
de gobierno: federal, estatal y municipal.
1.3. La división de poderes
En la mayoría de los estados modernos se ha asumido la división de poderes
con el propósito de garantizar la soberanía, una e indivisible por sí (Coro-
nado, 1899, p.105), pero que se ejerce entre varios poderes. El principio de
dicha división se atribuye ampliamente a Montesquieu, quien estimaba
que cada poder se mantiene en sus límites y, al mismo tiempo, sirva de vigi-
lante y freno para los otros. Si el poder se agrupa en una sola mano no hay
quien impida o estorbe las decisiones injustas que se dan cuando la ley es
aceptada ejecutada y aplicada por una misma persona, lo que resulta en una
tiranía.
Cuando el poder legislativo y el ejecutivo se reúnen en la misma persona
o el mismo cuerpo de magistrados, no hay libertad, porque puede temerse que
el monarca o el tirano haga leyes tiránicas para ejecutarlas tiránicamente […]
No hay tampoco libertad si el poder judicial no está separado del legislativo
y el ejecutivo. Si está unido a la potestad legislativa, el poder de decidir de
la vida y la libertad de los ciudadanos será arbitrario, porque el juez será al
mismo tiempo legislador: si está unido al poder ejecutivo, el juez tendrá en
su mano la fuerza de un opresor (Montesquieu, 1906, p. 227).
Es importante entender, como lo explica Coronado (1899, p. 106), que
la división de poderes no implica una separación absoluta de ellos, pues
destruiría la unidad. Los distintos poderes se unen en la potestad suprema de
la Nación en el fin del organismo político.
En la carta magna de México, en su numeral 49, se precisa que el supre-
mo poder será dividido para su ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial;
asimismo, establece que no podrán reunirse dos o más de los poderes en una
sola persona, ni depositarse el legislativo en una sola persona, salvo en el
caso de las facultades extraordinarias del Ejecutivo, asentadas en los nume-
rales 29 y 131, segundo párrafo, de la Constitución. En el cuadro 2, se pre-
senta un resumen de las funciones, composición y fundamento constitucional
de cada uno de los poderes de la nación.

9. 27
Cuadro
2.
Ejercicio
del
poder
en
México
Legislativo
Ejecutivo
Judicial
Función
Elaborar
las
leyes
que
conforman
el
orden
jurídico.
Ejecutar
las
acciones
necesarias
para
gobernar.
Garantizan
la
aplicación
de
las
leyes.
Composición
Cámara
de
Diputados:
–
300
uninominales,
electos
bajo
el
principio
de
votación
mayoritaria.
–
200
plurinominales,
electos
bajo
el
principio
de
representación
pro-
porcional.
Cámara
de
Senadores:
–
128
que
representan
los
intereses
de
su
entidad
federativa;
de
los
cuatro
senadores
por
entidad,
dos
son
electos
por
votación
mayoritaria,
uno
por
primera
minoría
y
uno
por
representación
proporcional.
Presidente
de
la
República,
electo
por
mayoría
simple.
–
Suprema
Corte
de
Justicia
de
la
Nación,
integrada
por
11
ministros.
–
Tribunal
Electoral.
–
Tribunales
de
Circuito
y
Juzgados
de
Distrito.
–
Consejo
de
la
Judicatura
Federal.
Fundamento
Artículo
50
constitucional
Artículos
80
y
81
constitucionales
Artículo
94
constitucional

10. 28
Fundamentos de administración pública
28
1.4. El gobierno
Como se mencionaba, el poder es un elemento del Estado que puede visua-
lizarse como el gobierno. Dabin (2003, p. 167) menciona que no hay Estado
sin una autoridad, un gobierno que presida al Estado mismo y vela por el
bien público.
De esta forma, Sánchez se refiere al gobierno como «la manifestación
de la voluntad soberana en la figura de una persona electa por esa misma
voluntad, que se encarga de imprimirle fuerza a las manifestaciones ciuda-
danas y sus mecanismos, así como de cumplir y llevar a cabo sus acciones»
(1998, p. 32). Al hablar de gobierno, consecuentemente se hace alusión al
régimen político, a los partidos, a sistemas electorales, al parlamento, al eje-
cutivo, a la administración pública; en ese sentido, de acuerdo con Guerrero
el gobierno es «el proceso que conjunta unifica y conduce el complejo insti-
tucional del Estado; en él se resume la institución y la acción del Estado
político en el seno de la sociedad civil» (1980, p. 60).
Asimismo, es importante referirse a las formas de gobierno, es decir, a la
estructuración de sus órganos y la manera interdependiente y sistematiza-
da de realizar sus funciones. Así, se puede referir un doble contenido que
comprende: los órganos y las funciones que desempeña el Estado; su clasi-
ficación puede abarcar a uno o a otro de dichos contenidos, por lo que se
pueden identificar dos enfoques: el funcional y el orgánico.5
El enfoque funcional se refiere al gobierno en función de la cantidad de
personas que ejercen el poder; así:
Gobierno de uno Autocracia
Gobierno de algunos Aristocracia
Gobierno de muchos Democracia
5
Guerrero (1980) realiza una caracterización del gobierno en función del modo de produc-
ción, siguiendo la tradición del materialismo histórico. Así, lo define en el modo de pro-
ducción asiático como uno absolutista y autocrático; en el esclavismo, es ejercido por la
clase dominante que monopoliza el poder político y gobierna sobre el resto de la sociedad
con un carente desarrollo de estructuras y procedimientos administrativos; en el feudalismo,
se refiere a la prestación forzada de trabajo en beneficio del señor feudal; en el capitalismo, se
establece como un mediador entre el Estado y la sociedad, en tanto que las funciones ejecu-
tiva, legislativa y judicial están separadas, pero el ejecutivo ejerce en mayor medida el go-
bierno sobre la sociedad, de lo que se genera una condición por la cual éste es asociado cada
vez más a la administración pública.

11. La administración pública en México
29
Las formas funcionales, de acuerdo con Bobbio (2006, pp. 15-20), tam-
bién pueden ser consideradas como clásicas, condición que les da un carác-
ter de modernas dada su prevalencia teórica, práctica y su constante debate
al respecto de sus beneficios y desventajas como formas de gobierno.
a) El gobierno de uno es positivo cuando se establece como una monar-
quía y resulta malo cuando se transforma o se instaura como una
tiranía. Aquélla es positiva si genera estabilidad del poder y con-
centra en la mejor persona la administración de todos; sin embar-
go, si el monarca puede hacer todo lo que quiera sin responder a
nadie, haría salir todo lo malo que puede tener una persona, pues
trastorna las leyes patrias, viola mujeres y mata por capricho.
b) El gobierno de pocos resulta favorable cuando se constituye como
una aristocracia y resulta desfavorable en los casos en los cuales
se vislumbra como una oligarquía. Lo favorable de esta forma de
gobierno consiste en otorgar el poder a las mejores personas, ya
que se espera que puedan tomar las mejores decisiones; pero es
posible que la falta de una sola dirección conduzca a la creación
de facciones de donde nacen los delitos y la pugna por el poder.
c) El gobierno de muchos es favorable bajo la lógica de la democracia,
pero deja de serlo al ser una oclocracia (gobierno de la muche-
dumbre). La democracia tiene dos componentes a su favor: por un
lado, se da una igualdad en los derechos políticos y, por otro, se
someten las decisiones al voto popular. No obstante, en el gobierno
del pueblo el acuerdo entre los malos es una constante que se man-
tiene; en nada se podría justificar que las personas, huyendo de
un tirano, sean víctimas de un irresponsable e inepto populacho.
Abundando un poco más en la democracia, se puede decir que
es el régimen en el cual el gobierno del Estado es ejercido por la
masa de individuos-ciudadanos, miembros de éste, sea cual fuere
la forma en que ellos se encuentran agrupados, ya sea individual
o mediante otro tipo de organizaciones. Normalmente se presenta
como directa o indirecta. La primera, aun cuando románticamente
sería la mejor, es muy poco probable que se pueda lograr en la prác-
tica en virtud de la dificultad que se tendría para lograr los actos
de gestión gubernamental; Dabin (2003, 198) menciona que se puede
aproximar materialmente a los hombres mediante el uso de la
ciencia, pero aun así el trabajo legislativo jamás se compaginaría con
ejecutantes innumerables y dispersos; tratando de avanzar en caminos

12. 30
Fundamentos de administración pública
30
que propicien la democracia directa, se han elaborado algunas apli-
caciones parciales como son el referéndum o el plebiscito. En la mayo-
ría de los países, y en la mayoría de los casos, el pueblo confía a
otros ciudadanos el cuidado de ejercer las principales funciones del
poder; así, la fórmula de gobierno democrático más comúnmente
practicada es la democracia indirecta o bien representativa.
El enfoque orgánico hace una distinción entre los gobiernos de corte mo-
nárquicos y aquellos que se constituyen como repúblicas.
a) La monarquía es el sistema de gobierno más simple porque en su
caso más extremo es el gobierno de uno sólo. Se caracteriza por tener
un rey o emperador que encarna el poder ejecutivo y administrativo,
permanece en el poder de forma vitalicia y transmite el poder por
muerte o abdicación. Puede ser absoluta, pues no se sujeta a nin-
gún orden jurídico y las tres funciones del Estado recaen en el
monarca, quien ostenta una investidura divina, o limitada, es decir, no
se maneja por la voluntad del rey que no es considerado de origen
divino, una asamblea representa al pueblo que ostenta la titula-
ridad de la soberanía. En nuestros días las monarquías absolutas
han dado paso a las denominadas monarquías constitucionales,
donde el monarca está limitado o ha pasado tan sólo a tomar la
representación del Estado y no así la ejecución del gobierno.
b) La república es el tipo de gobierno que se caracteriza principalmen-
te por tener un jefe del Estado con un cargo temporal, es electo y el
poder no es hereditario; puede ser parlamentaria donde el gobierno
es dirigido por un primer ministro, el presidente es el jefe de gobier-
no y el parlamento tiene mayor poder, como ocurre en Inglaterra, o
bien presidencial donde el presidente, titular del poder ejecutivo, es
elegido por el pueblo y asume los papeles de jefe de estado y jefe de
gobierno, como sucede en México.
1.5. Estado y nación
En algunos casos se considera que Estado y nación son sinónimos, por lo
que pueden usarse de manera indistinta6
o bien se asume que la segunda es
6
De acuerdo con Ferrando (1975) los fenómenos Estado y nación no son siempre fuerzas ar-
mónicas y complementarias, sino que a menudo constituyen fuerzas en competencia. Si, como

13. La administración pública en México
31
un elemento más del primero. Lo cierto es que en algunos casos el concepto
de nación puede ser más amplio y poco delimitado, tal y como lo expresa
Max Weber (1998):
La nación es un concepto que, si se considera como unívoco no puede nunca
ser definido de acuerdo con las cualidades empíricas que le son atribuidas.
Quienes lo utilizan le dan, por lo pronto, el siguiente significado indudable:
la posesión por ciertos grupos humanos de un sentimiento específico de
solidaridad frente a otros. Se trata pues, de un concepto que pertenece a la
esfera estimativa. Sin embargo, no hay acuerdo ni sobre la forma en que han
de delimitarse tales grupos ni acerca de la acción comunitaria resultante de
la mencionada solidaridad (p. 679).
El Estado está formalmente determinado y puede servir de marco para
la nación, pero en algunos casos el ánimo nacional sobrepasa la frontera de
aquél; tal es el caso de la comunidad judía en el mundo, los curdos o bien
los grupos mexicanos en Estados Unidos de América.
La naturaleza de la nación y del sentimiento nacional están vinculados
con aspectos comunes entre las personas como son las costumbres, la fe re-
ligiosa, el idioma, las tradiciones, el grupo racial, el aspecto idiosincrásico,
entre otros.
Es importante destacar que la nación no es idéntica a la población de
un Estado, pues ésta pertenece a una comunidad política delimitada por lí-
neas políticas imaginarias en cierto territorio. En este sentido, a decir de
Leibholz (1958), el pueblo por oposición al concepto de nación es algo
que existe por naturaleza, por lo que es incorrecto creer que la comunidad
de nacimiento y de desarrollo pueda convertir a un pueblo en una nación.
Asimismo, tampoco la nación es idéntica a la comunidad lingüística, pues
ésta no es del todo suficiente debido a que las personas con igualdad lin-
güística pueden rechazar la homogeneidad de la nación.
lo hace el autor, se define a la nación como el conjunto de individuos que por razones cul-
turales e históricas se sienten capaces de organizarse políticamente en un Estado o al menos
de elevar la pretensión de hacerlo, eso compite de manera directa con el statu quo que el
Estado se encarga de mantener.

14. 32
Fundamentos de administración pública
32
2. Administración pública
Para analizar la administración pública se partirá del concepto de Bonnin
y Guerrero; después se describen los cuatro principios relativos a las rela-
ciones sociales y cuatro que tienen que ver con la división del territorio;
finalmente, se analiza su importancia desde la proveeduría de servicios a la
población y la promoción de la actividad económica que mejore la posición
del país en el contexto internacional.
2.1. Conceptos
El orden jurídico que se establece en las constituciones sería letra muerta
sin la existencia de la administración pública que ofrece una acción y una
presencia visible del Estado con el ciudadano. Mientras las primeras esta-
blecen las instituciones que serán los pilares en los cuales se soporta el
Estado, la segunda garantiza que dichas instituciones formen parte de la vida
cotidiana de las personas que conforman la sociedad. Lo anterior coinci-
de con la definición que propone Bonnin (2004, pp. 381-382), pues señala
que la administración pública
es una potencia que ordene, corrige y mejora cuando existe, y da una direc-
ción más conveniente a los seres organizados y a las cosas. Como ciencia […]
tiene su doctrina propia determinada por la naturaleza de los objetos que
abraza; como establecimiento social tiene sus elementos legislativos deriva-
dos de la naturaleza de las cosas que arregla. Instituida para velar […] sobre
las personas y viene en sus relaciones públicas y hacerlas concurrir a la co-
munidad en su acción ejecutiva directa de aplicación. Pasiva como voluntad
determinante que es la Ley […] La ejecución de las leyes de interés general es
su verdadera atribución.
Por su parte Guerrero, (1997, p. 29) afirma que «constituye la actividad
del Estado que está encaminada a producir las condiciones que facilitan
la perpetuación de la sociedad y crear las capacidades de desarrollo de los
elementos que la constituyen». Stein, citado en Guerrero (200) señala que
la administración pública al ser considerada como la acción del Estado
reconoce de forma inicial cinco funciones inherentes al Estado: los asuntos
con el exterior, los relacionados con la defensa, la hacienda y las finanzas, la
justicia, así como la administración interna; este autor también coincide con

15. La administración pública en México
33
dos de las atribuciones que Smith (1997) le adjudicaba al gobernante:
la defensa y la justicia, conocidas como el Estado gendarme. En Smith, las
relaciones con el exterior se contemplaban en la defensa, las condicio-
nes internas en la justicia y de forma indirecta también se contemplaban las
funciones de hacienda y finanzas en temas tales como las obras públicas y
los impuestos. La desagregación realizada por Stein es relevante dado que
está más relacionada con la acción administrativa.
2.2. Principios
Los principios de la administración pública se pueden extraer de la
propuesta realizada por Charles Bonnin en 1812, considerado por mu-
chos como el padre de esta disciplina. Este autor trata de explicar la admi-
nistración pública a través de la comunidad y esa condición natural en la
cual se gesta (2004, p. 383); desde su punto de vista, la naturaleza es relevan-
te porque en ella existen los principios de la asociación y de las leyes donde se
basa la administración. Asimismo, establece principios fundamentales para
al menos cuatro relaciones que se vinculan con la administración pública: en
primera instancia la relación que se tiene con la comunidad; en segundo
lugar, la que se genera con el gobierno; en tercer lugar, aquella que se da con la
justicia; por último, la que se vincula con la jurisdicción (Bonnin, 2004).
El principio fundamental de la comunidad se da en las relaciones socia-
les que nacen de la sociabilidad natural del hombre resultantes de sus nece-
sidades dentro de la sociedad. Las relaciones sociales se constituyen como
el primer elemento de la administración pública porque nace con el instin-
to de conservación y la voluntad de mantenerse en comunidad y les ofrece
una dirección a sus acciones que no son debidamente encaminadas tan sólo
por el deseo natural de la sociabilidad; en ese sentido, se establecen los si-
guientes principios fundamentales:
Primero. La administración nació con la asociación o comunidad.
Segundo. La conservación de la comunidad es el principio de la admi-
nistración.
Tercero. La administración es el gobierno de la comunidad.
Cuarto. La acción social es su carácter y su atribución la ejecución
de las leyes de interés general (Bonnin, 2004; 383-390).

16. 34
Fundamentos de administración pública
34
La relación compleja que se establece entre el gobierno y la administra-
ción pública tiene que ver con aspectos de existencia, dependencia o jerar-
quía. Para Bonnin (2004, pp. 387-388), la existencia de la sociedad está más
allá de la del gobierno; por lo tanto, se puede concebir la sociedad sin go-
bierno, pero es poco posible pensarla sin administración. La administración
y el gobierno se reúnen correspondiendo a la primera la ejecución de las
leyes y a la segunda vigilar y censurar dicha ejecución.
Entre la administración y la justicia también se establece una distinción:
mientras que la justicia conlleva obligar a la población por medios civiles o
penales a hacer lo que legalmente está prescrito, la administración es la ca-
dena que liga todas las partes formando un conjunto y constituyendo el
cuerpo político. La justicia debe ofrecer flexibilidad a la administración,
pero debe ser garante de que no se rompan los eslabones corrigiendo los
vicios y reprimiendo los abusos. De acuerdo con Bonnin (2004), la adminis-
tración es la regla general, juzgar es la regla particular. La administración
debe ser vista como la acción de la vida social, mientras que la justicia como
el remedio de los males y enfermedades que la atacan (pp. 389-390).
Por último, para este mismo autor la división política es fundamental y
pertenece a la constitución trazar los límites (Bonnin, 2004, pp. 391-392).
Entre la disyuntiva de dividir o no el territorio se tienen algunas consecuen-
cias en materia de jurisdicción. Hacer una división muy amplia o complica-
da favorece a las autoridades locales, mientras que hacerla limitada se da
mayor poder a las autoridades centrales; dicha división no sólo afectará la
condición del orden, sino que tendrá impactos en las contribuciones, servi-
cios públicos y el ejercicio de los derechos políticos, por lo que es necesario
considerar los siguientes principios:
Primero. La Constitución debe establecer la división del territorio.
Segundo. La división deberá ser esencialmente política.
Tercero. La división debe considerar las poblaciones existentes; es
relevante el hecho de que la Constitución no podrá esta-
blecer alguna otra.
Cuarto. No es aceptable ningún otro tipo de división ya sea jurídica,
administrativa u otra.

17. La administración pública en México
35
2.3. Importancia
La importancia de la administración pública es tan amplia como pensar que
a través de su gestión se canaliza una gran cantidad de servicios para la
sociedad: se procura el mantenimiento de caminos, servicios de correos, se-
guridad pública, seguridad social, difusión de la cultura, salud, educación,
gestión de programas sociales, protección al consumidor, acceso a canales
de crédito, etcétera.7
A manera de ejemplo, en 2018, el gobierno de México
gastó alrededor del 22 % del producto interno bruto (PIB); de las erogaciones
realizadas destacan protección social con cerca del 15 %, educación con
alrededor de 14 % y servicios de salud con 5 %.
En manos del Estado también se encontraban y se encuentran activida-
des tan importantes como las relacionadas a la industria de hidrocarburos
(Petróleos Mexicanos [Pemex]), energía Comisión Federal de Electricidad
[CFE]), telecomunicaciones (Teléfonos de México [Telmex]), transportes y
alimentos (Ferrocarriles Nacionales de México [FNM] y Compañía Nacional
de Subsistencias Populares [Conasupo]) a cargo de las empresas paraestata-
les. En el cuadro 3 se puede apreciar que, en 1974, de las diez empresas más
importantes, de acuerdo con su volumen de ventas, cinco de ellas estaban en
manos del Estado, tres ocupando los primeros lugares. Para 2017, Pemex
seguía ocupando el primer lugar con ventas alrededor de 1.4 billones de
pesos, 37 % por encima de la empresa más cercana.
Este cuadro 3 denota, asimismo, una realidad que a lo largo del tiempo se
fue consolidando, una administración pública que respondía a una tenden-
cia que cada vez disminuía la presencia del Estado en actividades económicas
a través de procesos de privatización y escisión de empresas públicas, en-
marcado en principios de austeridad y liberalización económica. En los
años 70 del siglo pasado se tuvo un política de intervención mediante gasto
público que se apoyó en la contratación de deuda externa; en los 80, tras la
7
De acuerdo con Bonnin (2004, p. 388), la administración pública tiene por obligaciones
«las relaciones de cada administrado con la comunidad y de esta con cada uno de ellos,
es decir, las personas, bienes y acciones en la parte que interesa al orden público. Abraza
cuando tiene relación con ese orden, que solamente de ella se sostiene; todo cuanto tiende
a estrechar las relaciones y preservar las personas y bienes de las turbaciones intereses y ata-
ques del extranjero; el estado civil, las contribuciones, el levantamiento de tropas, las fuerza
armada interior, la agricultura, la industria, el comercio, la instrucción primaria, los estable-
cimientos de beneficencia, los socorros domiciliarios, las cárceles, las me-didas sanitarias en
las ciudades y campos, las obras públicas, los caminos, canales, ríos, caudales del común y la
policía urbana y rural».

18. 36
Fundamentos de administración pública
36
crisis de deuda, el gobierno de México tuvo que recurrir al Fondo Moneta-
rio Internacional (FMI) para obtener liquidez y poder cumplir con el pago
del servicio de la deuda externa para lo cual se firmó en 1982 una carta de
intención donde se garantizaba la liberalización de fondos públicos para
cumplir con los compromisos mencionados; de 1983 a 2008, las finanzas
públicas mantuvieron superávit primario.8
Cuadro 3. Importancia de las empresas paraestatales
1974 2017
Empresa Ventas Empresa Ventas
Pemex 38 441 Pemex 1 397 030
Petróleo y gas Petróleo y gas
Conasupo 11 068 América Móvil 1 021 634
Alimentos Telecomunicaciones
CFE 10 860 Walmart 573 265
Electricidad Comercio
Altos Hornos de México 5 291 CFE 493 891
Siderurgia y metalurgia Electricidad
Telmex 5 128 FEMSA 460 456
Telecomunicaciones Holding
Volkswagen 5 002 General Motors 363 769
Automotriz Automotriz
Ford 4 791 Fiat Chrysler Automobiles 346 412
Automotriz Automotriz
Chrysler 4 599 ALFA 317 627
Automotriz Holding
Ferrocarriles Nacionales 4 576 Bimbo 267 515
Transporte Alimentos
Aurrera 4 299 Cemex 258 131
Comercio Cemento y materiales
Fuente: Elaboración propia con información del Grupo Expansión.
8
El superávit primario se refiere a la diferencia entre los ingresos y los gastos públicos sin
considerar el costo financiero.

19. La administración pública en México
37
3. Evolución de la administración pública en México
Desde que el país consolidó su independencia en 1821, se han realizado dife-
rentes reformas en el ámbito de la administración pública;9
sin embargo, es
hasta diciembre de 1917 con la publicación en el Diario Oficial de la Fede-
ración de la Ley de Secretarías de Estado que se comienza a dar claridad
sobre el número de dependencias a cargo del Poder Ejecutivo, además
de precisar las funciones por desempeñar.
En dicho ordenamiento se establecía en el artículo primero que «Para el
despacho de los negocios de orden administrativo de la Federación, habrá
siete Secretarías de Estado y cinco Departamentos». Las secretarías eran
Gobernación; Relaciones Exteriores; Hacienda y Crédito Público; Guerra y
Marina; Agricultura y Fomento; Comunicaciones y Obras Públicas; Industria,
Comercio y Trabajo. Por su parte los departamentos fueron Universitario y
Bellas Artes; Salubridad Pública; Aprovisionamientos Generales; Estableci-
mientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares; y Contraloría.
En la estructura administrativa aprobada en diciembre de 1917 se en-
contraban atendidas las cinco funciones de Estado, enunciados en párrafos
anteriores; llevadas al ámbito de la administración pública, como señala
Guerrero (1989, p. 45), corresponden a la administración:
a) Del servicio exterior, la autonomía es una de las partes esenciales
para lograr el desarrollo de cualquier Estado, por lo cual mantenerla
es una de las tareas esenciales de la administración pública.
b) De la defensa, mantener la soberanía implica la organización de un
ejército que sea capaz de evitar cualquier violación a la misma.
c) De la hacienda, la autonomía implica contar con los medios materiales
y financieros necesarios para garantizarla.
d) De justicia, las diferencias irresolubles entre los individuos y las clases
que no pueden ser dirimidas entre los involucrados debe encontrar
un espacio de armonización ante la ejecución del derecho.
e) Interna, la participación conjunta de los individuos y grupos es un
elemento indispensable para que el Estado pueda mantener en or-
den la sociedad dando las condiciones necesarias para que las per-
sonas puedan desarrollarse en los diferentes ámbitos materiales y
espirituales. La administración interna atiende tanto la vida indivi-
dual, como la social y económica.
9
Sánchez (1998, pp. 180-181) identifica siete reformas administrativas: tres de ellas en el
siglo XIX (1833, 1853, 1857) y las restantes en el siglo xx (1917, 1970, 1976, 1982).

20. 38
Fundamentos de administración pública
38
Este mismo autor agrega que la actividad del Estado contempla dos
tipos de ramas dentro de la administración pública: La administración
política o del Estado y la administración social por el Estado (Guerrero,
1989, p. 46). La primera tiene como finalidad cumplir con su fin jurídico y
contempla la policía administrativa, la administración económica y las fuer-
zas armadas; la segunda se encarga de mantener y perfeccionar aquellas ins-
tituciones de cultura, esparcimiento, mejoramientos sociales que el Estado
creó, promueve y garantiza. En esta administración se considera el derecho a
la educación, el trabajo, la salud y desarrollo social, entre otros.
En el año 17 del siglo XX se establecieron las bases administrativas
que intentaban dar atención a la Constitución promulgada en ese mismo
año; fue el inicio y se ha ido ampliando y desglosando con los años, como se
puede apreciar en los cuadros 4, 5 y 6. Si bien, como apunta Guerrero
(1989, p. 225), la estructura de la administración pública en esos años sigue
manteniendo una base porfirista, resulta suficiente para atender el programa
revolucionario en el nivel de secretarías de Estado, no así en lo concerniente
a los departamentos administrativos.
El 30 de diciembre de 1939 se decreta la Ley de Secretarías y Departa-
mentos de Estado (LSDE) que en su artículo primero establecía: «Para el
despacho de los negocios de orden administrativo de la federación y para
el estudio y la planificación de la política en su conjunto, que en ciertos
ramos deba seguirse, así como para promover y gestionar lo conveniente
habrá las siguientes dependencias del ejecutivo». En dicho ordenamiento las
secretarías de Estado pasaban de siete a nueve y los departamentos de cinco
a seis (el desglose de las dependencias se presenta en el cuadro 4). Es impor-
tante destacar la ampliación en las actividades de la administración pública
que dan entrada al tema de la planeación.

21. 39
Cuadro
4.
Secretarías
de
Estado
(1917-1976)
Ley
de
Secretarías
de
Estado
Ley
de
Secretarías
y
Departamentos
de
Estado
1917
1939
1946
1958*
Gobernación
Gobernación
Gobernación
Gobernación
Relaciones
Exteriores
Relaciones
Exteriores
Relaciones
Exteriores
Relaciones
Exteriores
Hacienda
y
Crédito
Público
Hacienda
y
Crédito
Público
Hacienda
y
Crédito
Público
Hacienda
y
Crédito
Público
Guerra
y
Marina
Agricultura
y
Fomento
Agricultura
y
Fomento
Comunicaciones
y
Obras
Públicas
Comunicaciones
y
Obras
Públicas
Comunicaciones
y
Obras
Públicas
Industria,
Comercio
y
Trabajo
Defensa
Nacional
Defensa
Nacional
Defensa
Nacional
Economía
Nacional
Educación
Pública
Educación
Pública
Educación
Pública
Asistencia
Pública
Marina
Marina
Economía

22. Ley
de
Secretarías
de
Estado
Ley
de
Secretarías
y
Departamentos
de
Estado
1917
1939
1946
1958*
Agricultura
y
Ganadería
Agricultura
y
Ganadería
Recursos
Hidráulicos
Recursos
Hidráulicos
Salubridad
y
Asistencia
Salubridad
y
Asistencia
Trabajo
y
Previsión
Social
Trabajo
y
Previsión
Social
Bienes
Nacionales
e
Inspección
Administrativa
Patrimonio
Nacional
Industria
y
Comercio
Comunicaciones
y
Transportes
Obras
Públicas
Presidencia
Total
de
secretarías
7
9
13
15
*
La
modifi
cación
del
número
de
dependencias
de
1958
se
mantuvo
hasta
1976.
Fuente:
Elaboración
propia
con
información
de
la
Ley
de
Secretarías
de
Estado
y
la
Ley
de
Secretarías
y
Departamentos
de
Estado.

23. La administración pública en México
41
En las siguientes dos reformas que se realizaron a la LSDE se derogaron
las anteriores, es decir, la de 1958, 1946 y 1939; la tendencia fue la de au-
mentar las secretarías de Estado y disminuir la figura de los departamentos.
En cuanto al objetivo de la Ley permaneció sin cambios en la reforma de
1946, sólo presentó una adecuación en su redacción en la reforma de 1958
que a la letra establecía: «Para el estudio, planeación y despacho de los ne-
gocios en los diversos ramos de la Administración el Poder Ejecutivo de la
Federación tendrá las siguientes dependencias» (artículo 1 de la LSDE de
1958). La nueva redacción hacía énfasis en la planeación como un elemento
preponderante en el quehacer de la administración pública.
En los cuadros 4 y 5 se presenta la estructura administrativa que se con-
solidó en el periodo de la recomposición del país, una vez terminada una de
las partes más álgidas de la Revolución Mexicana y a través de las diferentes
reformas al ordenamiento legal vigente hasta el año de 1976.
El 29 de diciembre de 1976 se deroga la conocida Ley de Secretarías y
Departamentos de Estado con la publicación de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal (LOAPF) en el Diario Oficial de la Federación.
En dicho ordenamiento, al igual que en sus antecesores, se define la estruc-
tura administrativa del poder ejecutivo, la cual tiene un cambio sustancial al
incluir una división correspondiente a los niveles central y paraestatal: el pri-
mero se integra por la presidencia de la República, secretarías de Estado,
departamentos administrativos y la Procuraduría General de la República; el
segundo se compone de organismos descentralizados, empresas de partici-
pación estatal, instituciones nacionales de crédito, instituciones nacionales
de seguros y de fianzas, además de fideicomisos.
En 1976, la administración pública centralizada se componía de 18
secretarías de Estado y dos departamentos administrativos, que se detallan
en el cuadro 6. Conforme la población y el país, dada su complejidad, fueron
creciendo, hubo la necesidad de dar atención particular a ciertos temas concer-
nientes, en la mayoría de los casos, con la administración interna y social.

24. Cuadro
5.
Departamentos
de
Estado
(1917-1976)
Ley
de
Secretarías
de
Estado
Ley
de
Secretarías
y
Departamentos
de
Estado
1917
1939
1946
1958
Universitario
y
Bellas
Artes
Salubridad
Pública
Salubridad
Pública
Aprovisionamientos
Generales
Establecimientos
Fabriles
y
Aprovisionamientos
Militares
Contraloría
Trabajo
Agrario
Agrario
Asuntos
Indígenas
Marina
Nacional
Distrito
Federal
Distrito
Federal
Distrito
Federal
Turismo
Total
de
departamentos
5
6
2
2
Fuente:
Elaboración
propia
con
información
de
la
Ley
de
Secretarías
de
Estado
y
la
Ley
de
Secretarias
y
Departamentos
de
Estado.

25. La administración pública en México
43
Cuadro 6. Secretarías, Departamentos de Estado y Consejerías
(1976 vs 2019)
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
1976 2019
Secretarías
Gobernación Gobernación
Relaciones Exteriores Relaciones Exteriores
Defensa Nacional Defensa Nacional
Marina Marina
Hacienda y Crédito Público Hacienda y Crédito Público
Programación y Presupuesto
Patrimonio y Fomento Industrial
Comercio
Agricultura y Recursos Hidráulicos
Comunicaciones y Transportes Comunicaciones y Transportes
Asentamientos Humanos y Obras Públicas
Educación Pública Educación Pública
Salubridad y Asistencia
Trabajo y Previsión social Trabajo y Previsión social
Reforma Agraria
Turismo Turismo
Seguridad y Protección Ciudadana
Bienestar
Medio Ambiente y Recursos Naturales
Energía
Economía
Agricultura y Desarrollo Rural
Función Pública
Salud
Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano
Cultura
Departamentos
Pesca
Distrito Federal
Consejerías
Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal
16 19
Fuente: Elaboración propia con información de la Ley Orgánica de la Administración Pú-
blica Federal

26. 44
Fundamentos de administración pública
44
En 2019, después de varios cambios importantes concernientes a una trans-
formación de una economía montada en un modelo de desarrollo de susti-
tución de importaciones a otro enfocado en las exportaciones y el contexto
actual —aun sin una definición clara, pero con ciertas reminiscencias al
pasado—, la administración pública centralizada a través de la LOAPF obser-
vó 61 reformas, que en un buen número de casos han sido estéticas más que
profundas, para llegar a una estructura de 19 secretarías de Estado y una
Consejería Jurídica.
4. Administración pública de México
en el contexto internacional
En el nivel internacional qué se podría abundar en el caso de la administra-
ción pública en México. La economía de nuestro país se suma a las tendencias
internacionales, ya sea por recomendación de organizaciones en el nivel in-
ternacional como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Eco-
nómico (OCDE), la Comisión Económica para América Latina (Cepal), entre
otras, o bien por imposición de los organismos financieros internacionales, como
es el caso del Fondo Monetario Internacional (FMI). Dichas tendencias son
valoradas y discutidas en el Congreso y posteriormente se traducen en cam-
bios en la conformación y conducción de la administración pública.
Un ejemplo de lo anterior lo constituyen las reformas que, sujetas al
Consenso de Washington, se siguieron de forma amplia durante las dos
últimas décadas del siglo pasado y que han sido parte de entorno económi-
co-político-social en lo que va del siglo actual. Bajo las premisas de la auste-
ridad, la privatización y la desregulación se dieron cambios importantes
que impactaron las funciones del Estado y, por tanto, su parte administrati-
va. Salvo posterior a la crisis financiera de 2008, el gasto gubernamental
estuvo sujeto a la disponibilidad de los ingresos que por concepto de hidro-
carburos se generaron; así, se pasó de programas de retiro voluntario en la
gestión del expresidente Vicente Fox a la ampliación de gasto en asesores
y gasto en programas sociales en los años siguientes.
Por otro lado, el respeto por los derechos humanos, la transparencia, la
rendición de cuentas, el presupuesto basado en resultados, la gobernanza son
un conjunto de buenas prácticas que no nacen en México, pero que se
han adoptado. Es importante decir que todo ello ha significado una lucha
constante de diferentes grupos de la sociedad y, por lo tanto, su adopción es

27. La administración pública en México
45
un logro que conlleva adiciones en la administración interna ya comentada
en párrafos anteriores.
La austeridad económica empujó a la administración pública a temas de
eficiencia, eficacia y economía, lo que implicaba una renovación en los con-
ceptos de la administración pública tradicional a una nueva gestión pública
o bien al esquema de la gerencia y el gerente público, lo cual en el sentido
más simple no es otra cosa que llevar la racionalidad de la administración
privada al ámbito de la administración pública.
Enmarcadas las administraciones públicas en el nivel mundial, éstas
han sufrido presiones en el proceso de globalización para cambiar. De
acuerdo con Aykac y Metin (2012), la aceptación al cambio se dio mediante la
asociación entre los sectores público y privado que se han explorado y
desarrollado cada vez de forma más amplia, los principios del sector privado
que se aplican en el sector público, la implementación del gobierno elec-
trónico, entre otros. La tendencia, según estos mismos autores, es la amplia-
ción de la participación de la sociedad civil y de las organizaciones del sector
privado para cumplir funciones que en el pasado o recientemente realizaba
la administración pública con la finalidad de que estructuras flexibles, sin el
apoyo del gobierno, eliminen las dimensiones negativas de la burocracia con
un modelo social que opera en la lógica del mercado.
Reflexiones finales
Hablar de la administración pública es sumamente complejo, por lo que es
preciso establecer, debidamente, el contexto sobre el que se quiere abordar.
Así, se puede tratar de explicar a la administración como una ciencia y esta-
blecer cuáles son sus ámbitos de estudio, sus métodos y postulados doctri-
narios; por otro lado, se puede ver desde la esfera de sus funciones y la ma-
nera en que se atienden. La ciencia administrativa desde el punto de vista de
Bonnin (2004, p. 380) puede verse como teoría o como arte. En el primer
caso demuestra el juego de la acción social al poner en claro la teoría de las
relaciones sociales, mientras que de forma aplicada en el arte centra la acción
social en práctica para la aplicación de las leyes.
Para entender qué es la administración pública, es necesario compren-
der de forma suficiente qué es el Estado, qué hace y para qué lo hace, distin-
guiendo de forma clara entre conceptos que parecen afines como gobierno
y nación. Lo que hace la administración pública está íntimamente ligado a la
conformación del Estado, por lo cual dicho entendimiento es crucial; a pesar

28. 46
Fundamentos de administración pública
46
de establecer diferentes planteamientos de Estado, las funciones de la admi-
nistración pública de forma genérica serán las relativas a las relaciones exte-
riores, la defensa, la hacienda, la justicia y lo interior, lo que cambiará en
función de los acuerdos sociales que originan y dan vida al contrato social
denominado Constitución, en el que se dará énfasis a cada una de ellas.
Entre mejor funcione la administración pública el estado de derecho pasará
de los buenos propósitos a garantías debidamente consolidadas.
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