Este documento propone un sistema de indicadores para medir y evaluar el impacto real de las políticas de transparencia en España más allá del mero cumplimiento legal. Actualmente, los sistemas de evaluación se centran en si se cumplen las normas sobre transparencia pero no miden si estas políticas mejoran realmente el acceso a la información, la participación ciudadana o la eficiencia del gobierno. El documento argumenta que se necesitan métricas sobre cómo estas políticas afectan la vida de los ciudadanos y la calidad de la democracia para determinar su

1. 1
EVALUACIÓN DEL IMPACTO DE LAS POLÍTICAS DE TRANSPARENCIA
EN ESPAÑA
Autores: Ana María López Fernández, Manuel Rey Moreno
Email:lopezfernandez.ana@gmail.com, mrmoreno@us.es
Twitter: @anlopfer @manureyhijo
Resumen:
Cuando apenas hemos traspasado el umbral de la casa de la Transparencia en España,
consultores, evaluadores y auditores desarrollan sistemas de medición de su implantación
con el objeto de determinar si se cumple la normativa legal o incluso, se va más allá en la
aplicación de estándares de excelencia. Sin embargo, dichos indicadores no evalúan
el impacto de las políticas de transparencia en el público objetivo receptor de las mismas:
el ciudadano. Aplicando las posibilidades de recogida de información y feedback que
ofrecen hoy día las TICS y las Redes Sociales, el trabajo propuesto recoge un sistema de
indicadores para medir y evaluar el impacto de las políticas de las transparencia con el
objeto de determinar la idoneidad de las mismas a la hora de garantizar las necesidades
de información, accountability y participación ciudadana, así como el ROI (retorno de
inversión) de las mismas en el aprovechamiento de los datos abiertos suministrados (Open
Data) para otras actividades económicas.
Palabras clave: transparencia, evaluación, derecho de acceso a la información, DAI,
políticas públicas.
Ana López Fernández, Licenciada en Ciencias de la Información (Universidad de
Sevilla) y DEA en Política y Democracia (UNED) en Máster en Marketing en Redes
Sociales (Universidad de Sevilla). Socia-consultora de la Asociación Española de
Acreditación de Transparencia (Acreditra).
Manuel Rey Moreno: Profesor titular, Catedrático de Comercialización e Investigación
de Mercados. Universidad de Sevilla de la Universidad de Sevilla. Autor de numerosas
ponencias y artículos en revistas indexadas nacionales e internacionales.

2. 2
1. INTRODUCCIÓN
Desde 2013, con la publicación de la primera Ley estatal de Transparencia, Acceso a la
Información Pública y Buen Gobierno (Ley 19/2013, de 9 de diciembre), se ha dado en
España una verdadera explosión en el desarrollo y adopción de normas para regular el
acceso a la información y la transparencia de las instituciones. Desde hecho, hasta hoy,
12 comunidades autónomas han publicado sus respectivas leyes, -con mayor o menor
alcance y calidad legislativa-, en materia de transparencia, buen gobierno, participación
y, en sentido amplio, leyes de derecho de acceso a la información generada por cualquier
administración pública.
A nivel internacional dicha tendencia también se está consolidando. Desde 2013 un total
de 95 países habían adoptado leyes de derecho de acceso a la información1 (DAI en
español, RTI en inglés), lo que ha supuesto un gran avance teniendo en cuenta que en
1990 sólo se contaban 13 países con este tipo de normas.
Por su parte, la Ley 19/2013 española entró en vigor el 10 de diciembre de 2014 y a su
vez se creó el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, organismo público autónomo,
encargado de promover la transparencia en el sector público, fiscalizar el cumplimiento
de las normas sobre transparencia y publicidad de la información y garantizar el derecho
de acceso a la información a las personas. La Ley de Transparencia permite que a través
de ella cualquier persona -natural o jurídica, nacional o extranjera, menor de edad, entre
otros, - pueda ejercer el derecho a solicitar y recibir información que se encuentre en
cualquier órgano de la Administración del Estado. Para hacer efectivo ese derecho existen
dos vías de información:
Transparencia activa: El acceso permanente a información a través de los sitios web de
los organismos públicos.
Derecho de acceso a la información: El deber que tienen los organismos públicos de
recibir solicitudes de información y entregar ésta, salvo que exista un motivo de secreto
o reserva.
Esto representa un cambio en el paradigma de la Administración Pública en el cual el
ciudadano pasa desde una perspectiva pasiva, en que sólo utilizaba las informaciones que
selectivamente le entregaba el Estado, a una posición activa, en que exige al Estado que
1Freedominfo.org

3. 3
le entregue la información de su interés. Además, configura un nuevo escenario en la
gestión pública en el que el ciudadano tiene un canal de comunicación directo con las
instituciones públicas que corren el riesgo de incurrir en sanciones sino atienden en plazo
las demandas de información. Se trata de un nuevo enfoque centrado en el ciudadano.
Aunque, -como se ha señalado-, los organismos internacionales y las administraciones
públicas han emprendido un camino de mejora continua en materia de gobernanza que
refuerza su vínculo con la ciudadanía y que supone mayor participación en la toma de
decisiones, transparencia en la ejecución y rendición de cuentas, sigue faltando una
evaluación de las políticas DAI con carácter sistemático que revele si dichas políticas se
están traduciendo en una mayor transparencia de los gobiernos y en un aumento de la
participación en la toma de decisiones (Calland, 2010) y, en caso afirmativo, que averigüe
también cómo está ocurriendo (cadena de resultados). Y es que podría darse el caso de
que estemos ante un gran impulso y liderazgo político que no se esté traduciendo en una
mejora del buen gobierno y de la participación ciudadana ni en mayor eficacia y eficiencia
de la administración pública, más allá del cumplimiento estricto de la legalidad. Un
Gobierno abierto, participativo y que rinde cuentas depende en gran medida de que el
público pueda acceder a la información que está en manos de los organismos públicos,
pero también que este acceso revierta en una mejora de sus propias vidas y por ende de
la calidad de la democracia.
2. LA EVALUACIÓN DE LAS LEYES SOBRE EL DERECHO DE ACCESO A
LA INFORMACIÓN.
La legislación sobre el Derecho de Acceso a la Información (DAI), también conocida
como leyes sobre la libertad de información o leyes de información, establecen un
supuesto general según el cual toda la información que está en poder del Gobierno debería
ser accesible, motivo por el que se deben establecer mecanismos para garantizar dicho
acceso.2
En su sentido amplio, el derecho a la información está reconocido desde 1948 en la
Declaración Universal de los Derechos Humanos de la Organización de las Naciones
Unidas (artículo 19) y, a día de hoy, cerca de un centenar de países ya han legislado para
protegerlo y favorecerlo. Más de la mitad de esas leyes han sido promulgadas apenas en
2 http://www.opengovguide.com/topics/right-to-info/?lang=es

4. 4
los últimos 10 años. Merece especial mención el caso español, último de los países de
más de 1 millón de habitantes de la órbita europea en regular y dotarse de normativa
específica al respecto. Aún cuando tiene una corta andadura, organizaciones
independientes como la Asociación Española de Acreditación de la Transparencia3 o
Transparencia Internacional4 han diseñado sistemas de evaluación de la transparencia que
verifican una serie de indicadores relativos al cumplimiento de la ley en niveles de mayor
o menor excelencia.
Tales sistemas consideran la ley como el fin en sí mismo y no como el instrumento para
un fin, y no abordan su efectividad con indicadores de impacto puntual sobre la relación
entre la administración y el administrado. Es por ello que se hace necesario avanzar en el
desarrollo de sistemas y herramientas para evaluar el impacto de la aplicación efectiva de
esta nueva norma en aspectos de acceso real a la información y cobertura de las
necesidades de información, niveles de eficiencia y efectividad, reutilización de la
información y retorno de inversión de los datos abiertos (Open Data) así como en la
participación ciudadana y la mejora de la calidad de la democracia.
a. La introducción de las Leyes de Transparencia
El acceso a la información pública es, sin duda, uno de los aspectos críticos del desarrollo
democrático en el que la transparencia se vincula con una sociedad ideal cuyos
ciudadanos pueden participar informadamente y participan de forma significativa en las
decisiones y resultados de la política (Stiglitz, 1999).
La importancia de dotarse de leyes de transparencia no reside sólo en aspectos éticos con
el objeto de llevar “luz” a los “opacos”(Arellano 2008). También se considera cada vez
más una herramienta de política pública ya que se reconoce que la introducción adecuada
del derecho de acceso a la información proporciona diversas herramientas al ciudadano y
permite una mayor calidad de vida democrática (Villanueva, 2001).
En una fase inicial, la introducción de leyes de transparencia surge de la necesidad de
obligar a las administraciones a ser transparentes al no sentirse tradicionalmente
obligadas a rendir cuentas ante la sociedad sino ante el poder legislativo del que depende
directamente, como han demostrado Arellano y López5. Así, la adopción de la cultura de
3http://acreditra.com/
4 http://transparencia.org.es/
5 “Estudio en materia de Transparencia de otros sujetos obligados por la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental”. México IFI-CIDE 2006.

5. 5
la transparencia y el cambio del comportamiento de las burocracias se logrará cuando los
costes de ser opacos sean más altos que los costes de la transparencia. Es en esta fase
donde actualmente se centran los esfuerzos en evaluación analizando el cumplimiento de
la legalidad, sin tener en cuenta las repercusiones que la acción de la burocracia y los
cambios en la cultura organizativa de las administraciones tiene sobre el propio
funcionamiento del sistema (eficiencia) y sobre la sociedad, según los objetivos
principales de mejora de la participación y calidad de la democracia (eficacia).
b. La ley como medio no como fin
Porderechodeaccesoalainformaciónseentiende“laprerrogativadelapersonaaaccederadat
os,registrosytodotipodeinformaciónenpoderdeentidadespúblicasyempresasprivadasque
ejercengastopúblicoocumplenfuncionesdeautoridad,conlasexcepcionesqueestablezcalal
ey”(Villanueva, 2003).Sus principales objetivos son básicamente tres:
1) Reducir la corrupción al fomentar la transparencia de las acciones de gobierno.
2) Fomentar la toma de decisiones públicas que procuren el uso eficiente de los
recursos públicos.
3) Mejorarla calidad de vida de los ciudadanos.
Por su parte, y muy relacionado con lo anterior, en España, la Ley 19/2013 de 9 de
diciembre, tiene tres objetivos esenciales.
1) Recuperar legitimidad para la acción de gobierno y reducir la desconfianza
política e institucional.
2) Prevenir la corrupción.
3) Reforzar la eficiencia gubernamental, gracias a los incentivos y desincentivos
que la transparencia genera.
Pero la ley por sí misma no ayuda a alcanzar ninguno de los tres objetivos anteriores,
sino que es un primer paso hacia el ejercicio del derecho en España.Dehecho, se podría
dar la paradoja de que se haya aprobado una ley queperpetúe (intencionalmente o
no)laopacidaddeentidadespúblicas, sin tener en cuenta la participación
delciudadanoenelseguimientodesucumplimiento.Se hace necesario, por tanto, arbitrar
mecanismos que permitan identificar si la nueva ley de transparencia española facilita el
acceso a la información y cumple con los objetivos para los que se crea o, por el
contrario, es ineficaz y más que facilitarelaccesoalainformaciónloobstaculiza.

6. 6
c. Open Government: transparencia mediada por las TIC
Podríamos hablar de Open Government como la transparencia mediada a través de las
TIC que aporta al ciudadano mayor información, ayuda a la sociedad a tomar decisiones
mejores y más racionales y promueve sociedades más ricas y democráticas (Villoria,
2012). Está basado en el concepto de libre mercado o apertura de datos públicos con el
objeto de que puedan ser consultados, utilizados y evaluados por cualquier ciudadano. En
el concepto va implícito, por tanto, los elementos de transparencia, accesibilidad y
responsabilidad activa. Estos tres conceptos derivan a su vez en tres consecuencias:
1) La transparencia, no se logra sólo publicando gran cantidad de datos mediante
nuevas tecnologías, lo importante es que esta información sea realmente útil y
fiable para sus usuarios.
2) El Open Government se orienta a garantizar que todos los ciudadanos tengan el
mismo grado de accesibilidad a la información, por lo que tiene que aplicar
medios para eliminar barreras a los ciudadanos y empresarios que, además,
ahorran tiempo y costes en los servicios en línea.
3) Por último, la responsabilidad es otro elemento importante, mediante el cual se
mejoran las herramientas y procedimientos de consulta y participación, de manera
que las opiniones de los ciudadanos sean consideradas en la toma de decisiones y
los gobiernos sean más responsables y adopten una postura más abierta en el
futuro.
Como hemos visto, la información permite a los ciudadanos incorporarse más al
desarrollo de la democracia e implicarse en el futuro de las sociedades pero hay que
plantearse el suministro de una información adecuada. El hecho de que las normas
contemplen la figura del ciudadano como destinatario de la información pública, no
significa que los canales de información funcionen correctamente, la revelación de la
información en ocasiones llega tarde y es demasiado complicada para que sus usuarios
alcancen a comprenderla. En este sentido, Lee and Kwak (2011) sostienen un modelo
de implementación del Open Government que pasaría por cuatro etapas:
1) Mayor nivel de transparencia en los datos, u open data;
2) Mejora en los niveles de participación abierta al ciudadano;
3) Mejora en los niveles de colaboración abierta a la sociedad;
4) Alcance de la implicación ciudadana permanente.

7. 7
En este sentido, las TIC y especialmente hoy día de la Web 2.0, se convierten en
herramientas idóneas para evaluar la superación de dichas etapas relacionadas con el
impacto de las políticas de transparencia.
Un Gobierno Abierto, en el actual contexto, es aquel que entabla una constante
conversación con los ciudadanos con el fin de oír lo que ellos dicen y solicitan, que toma
decisiones basadas en sus necesidades y preferencias, que facilita la colaboración de los
ciudadanos y funcionarios en el desarrollo de los servicios que presta y que comunica
todo lo que decide y hace de forma abierta y transparente (Calderón y Lorenzo, 2010), y
lo consigue gracias a las TIC actualmente disponibles, sobre todo la Web 2.0. Pese a las
distintas acepciones o vertientes que los distintos autores y organizaciones internacionales
(OCDE) dan al Gobierno Abierto, existe un consenso respecto a los pilares básicos en
que se sustenta:
 la transparencia y apertura.
 la participación.
 la colaboración.
Bourgon (2007) enumera una serie de principios según los cuales el Gobierno Abierto es
aquel que:
1) promueve la ciudadanía, la integración y la discusión pública;
2) fomenta la participación de los ciudadanos en el diseño y la prestación del
servicio;
3) determina la agenda de las políticas, convoca a la mesa a los jugadores apropiados
y facilita y gestiona soluciones sostenibles para los problemas públicos;
4) difunde la información para enriquecer el debate público y promover una visión
compartida de los asuntos públicos.
Los principios que deben ser asumidos por parte de las Administraciones Públicas para
garantizar la buena gobernanza, quedan puestos de manifiesto en la siguiente tabla,
distinguiendo entre los que destacan las Naciones Unidas, y la Unión Europea:
Tabla 1. Principios de buena gobernanza

8. 8
Naciones Unidas Unión Europea
Participación: dotar a las personas de voz
en el proceso de toma de decisiones.
Participación: La calidad, pertinencia y
eficacia de las políticas implica una
amplia participación de los ciudadanos
en todas las fases del proceso de
desarrollo de políticas. Enfoque
integrador.
Transparencia: Construir en la libertad de
información.
Apertura: forma de trabajo más abierta,
comunicación más activa y lenguaje
accesible para el público en general.
Responsabilidad: De las instituciones
y los procesos, a los skateholders.
Responsabilidad: Clarificar el papel de
cada uno de los procesos legislativo y
ejecutivo y responsabilización de todos
los estados miembros y de todos los
agentes que participan en el desarrollo y
aplicación de todas las políticas de la
U.E. a todos los niveles.
Eficacia y Eficiencia: Los procesos e
instituciones para producir resultados
tienen que buscar la mejor utilización de
los recursos.
Eficacia: medidas eficaces oportunas
sobre la base de unos objetivos claros,
que permita la evaluación de su futuro
impacto, y en su caso de la experiencia
acumulada.
Equidad: todas las personas han de tener
las mismas oportunidades para
comprometerse
Coherencia: Políticas coherentes y
fácilmente comprensibles, ante la
complejidad y la diversidad del
panorama mundial.
Orientación al consenso: Los intereses
que difieren tienen que encontrar el
camino hacia el consenso.
Proporcionalidad y subsidiaridad
(reforzados por los anteriores principios):
Comprobar antes de lanzar una iniciativa,
sí es realmente necesaria, sí el nivel
europeo es necesario para esa actuación y

9. 9
sí las medidas previstas son
proporcionales a los objetivos.
Rendición de cuentas: De los que toman
las decisiones a los afectados por las
mismas o skateholders
Visión Estratégica: Los líderes y el
público han de tener extensa y larga
perspectiva en el buen gobierno y en el
desarrollo humano. Asimismo hay que
entender las complejidades históricas,
culturales y sociales y las complejidades
en las que dicha alternativa se fundamenta
Fuente: Elaboración (Núñez, 2013) a partir de UNDP (1997) y Libro Blanco sobre Gobernanza Europea
(COM, 2001b).
En España, un avance muy importante en el Buen Gobierno ha sido el reconocimiento
por parte de la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los
servicios (AEVAL)6de la rendición de cuentas respecto a los ciudadanos y la calidad
democrática, promoviendo la transparencia y la participación, como uno de sus propósitos
fundamentales. De hecho la AEVAL tiene el mandato del Consejo de Transparencia y
Buen Gobierno de España (CTBG) de elaborar una metodología de evaluación del
cumplimiento de la Ley que pueda ser compartida por todos los sujetos implicados, según
se recoge el Eje Supervisa de su Plan Estratégico 2015-20207.
3. LA EVALUACIÓN DE IMPACTOS Y RESULTADOS.
El concepto de evaluación ha estado asociado tradicionalmente a la determinación del
éxito o fracaso de una intervención pública en el logro de sus objetivos. Se considera
evaluación de políticas públicas el proceso sistemático de generación de conocimiento
encaminado a la comprensión integral de una intervención pública para alcanzar un juicio
6 La Agencia de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios, está regulada por la
Ley 28/2006, de 18 de Julio, de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos.
7 http://consejodetransparencia.es/ct_Home/actualidad/hemeroteca/2015/07/20150731.html

10. 10
valorativo basado en evidencias respecto de su diseño, puesta en práctica, resultados e
impactos. Su finalidad es contribuir a la mejora de las intervenciones públicas e impulsar
la transparencia y la rendición de cuentas.
Pero, en cuanto a la concepción de resultados e impactos, no existe en la literatura
especializada una delimitación conceptual clara, expresa y universal de los términos
resultados e impactos, ni tampoco son éstos los únicos empleados (efectos, cambios,
productos, etc.). Al contrario, se pueden encontrar tantas definiciones de resultados e
impactos como organismos internacionales (Banco Mundial, Comité de Ayuda al
Desarrollo de la OCDE, Comisión Europea, o Banco Interamericano de Desarrollo, entre
otros), disciplinas desde las que se realice la evaluación (economía, política, sociología,
o psicología, entre otras) o ámbitos o sectores de actividad en los que se aplique
(educación,sanidad, empleo, cooperación internacional para el desarrollo, por citar
algunas). Junto a ello,la propia labor de traducción al castellano de conceptos
anglosajones (sobre todo output y outcome) ha introducido elementos de confusión,
haciendo que un mismo término pueda tener acepciones diferentes y que se utilicen
diferentes términos para referir un mismo concepto.
El glosario de términos de seguimiento y evaluación del Comité de Ayuda al Desarrollo
(CAD) de la OCDE, por ser uno de los que goza de mayor seguimiento a escala
internacional, define los impactos (impacts) de una intervención pública como los
“efectos de largo plazo, positivos y negativos, primarios y secundarios, producidos
directa, colateral o inducidamente por una intervención, intencionalmente o no”
(CADOCDE, 2002). En esta misma referencia se definen los resultados (results) como
“producto, efecto o impacto (intencional o no, positivo y/o negativo) de una intervención
para el desarrollo”.8
Otro aspecto a tener en cuenta de son sus múltiples dimensiones relevantes: temporalidad
(corto, medio o largo plazo); intencionalidad (previsto o no previsto); sentido (positivos
o negativos); nivel de incidencia (directa, indirecta o colateral); o incluso el sujeto de
dichos efectos (población beneficiaria o destinataria de la intervención o población en
general). Todas estas se añadirán a las que determine la propia naturaleza de los resultados
e impactos (económicos, sociales, ambientales, etc).
Para evitar confusiones resulta especialmente importante delimitar qué se entiende por
productos y efectos en el ámbito de la planificación y evaluación de políticas públicas.
8Glosario de los principales términos sobre evaluación y gestión basada en resultados.Puede consultarse
on line en http://www.oecd.org/development/peer-reviews/2754804.pdf

11. 11
Según el Glosario del CAD, los productos (outputs) “comprenden los productos, bienes
de capital y servicios que resultan de una intervención, y pueden incluir también los
cambios resultantes de la intervención que son pertinentes para el logro de los efectos
directos”. Y, los efectos directos (outcome) de una intervención “representan el conjunto
de resultados a corto y mediano plazo probables o logrados por los productos de una
intervención”.
La noción de causalidad se encuentra implícita en dichas definiciones (efectos de… o
producidos por…). Es decir, comparten la oportunidad de considerar todo aquello que se
deriva de la intervención pública en cuestión o de lo que ésta puede considerarse “causa,
origen o principio” (DRAE), más allá de lo inicialmente previsto.Esta noción de
causalidad no sólo invita a conocer los vínculos entre una intervención y cada uno de sus
resultados e impactos de manera aislada para que estos puedan considerarse como tales,
sino a poder determinar la secuencia causal entre ellos; es decir, poder conocer en qué
medida el logro de uno de ellos facilita o inhibe que se alcancen otros.
Lo realmente importante es la existencia de relación causal entre la intervención y los
efectos perseguidos u observados. Son por tanto, la causalidad y la dimensión temporal
las que marcan la diferencia esencial entre los efectos o cambios que se derivan de una
intervención; y las que, por tanto, nos ayudan a delimitarlos conceptualmente.
Por otro lado, hay que tener en cuenta que ninguna intervención pública se ejecuta aislada
de su contexto, de forma que será probable que otros factores externos o ajenos a dicha
intervención puedan estar incidiendo sobre la naturaleza y magnitud de sus mismos
resultados e impactos.
1. Estado del arte de la evaluación de impacto de las políticas públicas de
transparencia.
EFECTOS
DIRECTOS
[OUTCOMES]
INTERVENCIÓN
PÚBLICA
IMPACTOS
PRODUCTOS
[OUTPUT]

12. 12
Existe una gran heterogeneidad de contextos políticos e institucionales en la
implantación de las políticas de Transparencia y Derecho de Acceso a la Información,
lo que se ha reflejado también en una gran diversidad de metodologías de evaluación de
su aplicación.
En un reciente estudio de Scrollini (2010)9 sobre el “estado del arte” de indicadores en
materia de transparencia, es posible observar que existe en la experiencia internacional
una serie de modelos de medición que tienen distintas características:
 nacionales, subnacionales, internacionales.
 implementados a partir de la sociedad civil, el órgano garante o el sujeto
obligado.
 que enfatiza en los aspectos normativos, procedimentales o en los
resultados de la política.
Tabla 2. Modelos de medición de la transparencia y acceso a la información.
MODELOS DE MEDICIÓN DE LA TRANSPERENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN
AMBITO INTERNACIONAL
AccesInfo-Europe (España)10-Centre of Law and Democracy (Canadá)11
Carter Center12
Open SocietyFoundation13
Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales
(INAI), antes IFAI. (México)14
Universidad de Londres – Unidad de Estudios Constitucionales (Reino Unido)15
Centro Archivos y Acceso a la Información Pública (Cainfo)16 y la Agencia para el Gobierno Elec-
trónico y la Sociedad de la Información (AGESIC) (Uruguay)
Agencia para la Administración Pública y el Gobierno Electrónico
de Noruega17
AMBITO ESPAÑOL
9http://www.cdc.gob.cl/wp-content/uploads/2015/03/estado_del_arte_transparencia.pdf
10http://www.access-info.org/es/
11http://www.law-democracy.org/live/
12http://www.cartercenter.org/index.html
13https://www.opensocietyfoundations.org/publications/transparency-and-silence-survey-access-
information-laws-and-practices-14-countries
14 http://inicio.inai.org.mx/SitePages/ifai.aspx
15 http://www.london.ac.uk/3.html
16 http://www.itael.cainfo.org.uy/
17 http://data.norge.no/

13. 13
Transparencia Internacional España18
Asociación Española de Acreditación de la Transparencia19
SIE LOCAL20
Universitat Autònoma de Barcelona21
Elaboración: Scrollini y elaboración propia.
Estas mediciones se centran en procesos, algunas en resultados y ninguna en impacto de
forma exclusiva. Medir la disponibilidad de recursos, la existencia y calidad de los
procesos es muy importante pero lo es aún más en materia de resultados e impacto, porque
da cuenta, en definitiva, del valor social que agrega la política pública.
Algunas de las leyes de Transparencia y Buen Gobierno en España contemplan
explícitamente dentro de su marco de actuación “el análisis de impacto normativo de la
legislación en la sociedad mediante un estudio riguroso de las consecuencias de aplicar
una determinada norma, como también las posibles alternativas a esta norma y las
consecuencias económicas derivadas de su aplicación, aportando la información
necesaria a partir del análisis de alternativas, objetivos e impactos para justificar la
proporcionalidad de una norma” (Ley 4/2011 del buen gobierno de las Illes Balears).
La Comisión Europea ya recomendaba en 2005 que todos los estados miembros
establecieran estrategias para legislar mejor y, en particular, sistemas nacionales de
evaluación de impacto que permitieran determinar las consecuencias económicas,
sociales y medioambientales de una norma, como también las estructuras de apoyo
adaptadas a sus circunstancias.
En relación con este enfoque de la actividad legislativa, el Gobierno español aprobó el
Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el cual se regula la memoria del análisis de
impacto normativo. Igualmente, en España, la Agencia Estatal de Evaluación y Calidad
(AEVAL), en la Carta de compromisos con la calidad de las administraciones públicas
españolas, recomienda la evaluación de los programas y las políticas públicas como
instrumento imprescindible para poder adecuar la actuación del Gobierno y de la
administración a las necesidades sociales y para determinar el grado de eficacia y de
satisfacción de la ciudadanía con las políticas implementadas.
18 http://transparencia.org.es/
19 http://acreditra.com/
20 http://www.sielocal.com/
21 http://mapainfoparticipa.com/es

14. 14
Los mecanismos de evaluación tienen además dos componentes: la participación y los
procesos de acreditación y certificación, que refuerzan las evaluaciones. Dichas funciones
está atribuidas actualmente en España a la Agencia de Evaluación y Calidad (AEVAL),
si bien existen organizaciones de la sociedad civil como Transparencia Internacional
España 22 o la Asociación Española de Acreditación de la Transparencia
(ACREDITRA) 23 que ya han desarrollado sistemas de indicadores que evalúan la
aplicación de la ley.
El más completo es el de esta última ya que aglutina 152 indicadores que beben de
sistemas de evaluación existentes y mediante el cual las entidades pueden certificar su
transparencia a través de evaluadores externos.
Dichos sistemas no abordan la evaluación del impacto en el sentido definido
anteriormente, teniendo que buscar casos a nivel internacional.
Actualmente, existe la Red de Transparencia y Acceso a la Información Pública (RTA)
es uno de ellos. La RTA surgió el año 2011 conformada por los órganos garantes del
Derecho de Acceso a la Información de Bolivia, Chile, México, Perú y Uruguay. Es un
espacio permanente de colaboración, cooperación e intercambio de conocimientos y
experiencias entre autoridades y sus equipos, la cual desarrolla proyectos para impulsar
acciones de Gobierno Abierto entre los países miembros en materia de transparencia,
acceso a la información y ética, buscando la creación del valor público (Osterne, 2014).
La RTA desarrolló entre fines del año 2012 e inicio del 2013 una primera experiencia de
usuario simulado como una manera de evaluar el funcionamiento y la calidad del acceso
a los sistemas de información ciudadana (SIC), en cuanto instrumento de participación
ciudadana en la Administración Pública, en los países miembros de la red.
El usuario simulado identifica y evalúa, por medio de situaciones concretas, las
experiencias reales de los ciudadanos en la formulación de solicitudes de acceso a la
información a los órganos de la Administración Pública en cada uno de los países
miembros. Fueron evaluadas 3 etapas con respecto al proceso de solicitud: ingreso de la
solicitud (barreras de acceso enfrentadas por los ciudadanos), gestión de la información
(cumplimiento de los plazos legales correspondientes a cada país integrante de la RTA)
y entrega de la información (tipo y calidad de las respuestas).
La investigación de Usuario Simulado ha permitido hacer un análisis de la eficiencia
(gestión de las solicitudes) y de la eficacia (solicitudes ingresadas, respondidas y calidad
22http://transparencia.org.es/
23 www.acreditra.com

15. 15
de las respuestas) del servicio ofrecido, pero no abarca el estudio de su efectividad. En
otras palabras, la investigación no comprende el impacto social ocasionado por la Ley de
Transparencia, factor esencial para justificar la existencia del servicio (Osterne, 2014).
En relación a esta dimensión, para analizar la efectividad en la instrumentación de una
ley de acceso a la información y su impacto en la calidad de vida, el Banco Mundial
publica bianualmente un grupo indicadores de gobernabilidad basados en cientos de
variables individuales que miden percepciones de calidad gobernativa extraídas de 37
fuentes de datos construidos por 32 organizaciones. En concreto utiliza en seis
dimensiones claves de calidad institucional o gobernabilidad:
1) Voz y rendición de cuentas: mide derechos humanos, políticos y civiles.
2) Estabilidad política y ausencia de violencia: mide la posibilidad de amenazas
violentas, o cambios en el gobierno, incluyendo el terrorismo.
3) Efectividad gubernamental: mide la competencia de la burocracia y la calidad
de la prestación de servicios públicos.
4) Calidad regulatoria: mide la incidencia de políticas hostiles al mercado.
5) Estado de derecho: mide la calidad del cumplimiento de contratos, la policía, y
las cortes, incluyendo la independencia judicial, y la incidencia del crimen.
6) Control de la corrupción: mide el abuso del poder público para el beneficio
privado, incluyendo la corrupción menor y en gran escala (y la captura del
Estado por las élites)
Lo interesante de dichos indicadores resulta de establecer una relación de causalidad.
Algo fundamental, segúnlas conclusiones de sus autores, es que el nexo de causalidad
va en la siguiente dirección: de buena gobernabilidad a mayor desarrollo económico, y
no al revés. Es decir, labuena gobernabilidad no es monopolio de los países ricos, sino
que es factible que los países en vías de desarrollo, mediante voluntad política y
compromiso para avanzar en la mejora de la calidad de vida de sus ciudadanos.
En resumen, la Red de Transparencia y Acceso a la Información (RTA), dispone de un
modelo de medición de cuatro dimensiones:

16. 16
Tabla 3. Modelo de medición RTA
MODELO DE MEDICIÓN RTA
De recurso
Reconocimiento del derecho
Garantía del derecho
De proceso
Función u órgano garante
Sujeto obligado
De resultado
Desempeño institucional
Satisfacción de usuarios
Ciudadanía
Funcionarios
De impacto
Derecho de acceso a la información como “derecho llave”
Derecho de acceso a la información centrado en la gestión pública
Derecho de acceso a la información y sistema político
4. METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN DE IMPACTO DE LA LEY DE
TRANSPARENCIA
Con el objetivo de aproximarnos a los efectos nos servimos de herramientas prácticas que
faciliten el análisis causal y el establecimiento de hipótesis sobre cómo funciona la

17. 17
INTERVENCIÓN PÚBLICA
ACTUACIÓN PLANIFICADA RESULTADOS INTENCIONADOS
intervención, estableciendo una teoría o modelo de cómo se entiende que la intervención
produce sus impactos deseados. Así, entre estas herramientas se encuentran la Cadena de
Resultados, los Modelos Lógicos y las Teorías del cambio. Todas tratan de captar la
esencia de cómo el programa evaluado, en este caso la Ley 19/2913 provoca cambios en
su población destinataria, construyendo la teoría subyacente, detectando los vínculos
esenciales entre la intervención y sus efectos y graficando dichos procesos.
Una variante de esta lógica de la intervención es la Cadena de Resultados, que deja de
prestar atención a lo previsto en la programación (objetivos específico y general) para
centrarse en los cambios –no en las actividades- e identificar la secuencia de efectos que
se derivan de la intervención. Se define como un instrumento que ayuda a identificar la
lógica –relaciones causales de políticas, estrategias y programas. Postula que los insumos
y procesos son necesarios para proveer servicios, actividades o productos y que éstos
conducen lógicamente al logro de los efectos directos y de los impactos (Banco Mundial,
2007)24.
Fuente: Fundación W. K. Kellogg (2001)25 y Deutsche Welthungerhilfe “Guí de orientación de efectos e
impactos 26
24 Banco Mundial (2007).Planificación y gestión orientada a resultados en VIH/SIDA.
http://siteresources.worldbank.org/INTHIVAIDS/Resources/3757981103037153392/ResultsHandbookSp
anishSept07.pdf
25 Fundación W.K. Kellogg (2001) “Guía de Desarrollo deModelos Lógicos”
http://www.idt.pt/PT/Prevencao/Documents/PIF/guia_ml_es.pdf
26 Deutsche Welthungerhilfe. Guía de Orientación a efectos e impactos.
http://www.welthungerhilfe.de/en/about-us/media-centre/mediathek/orientacion-a-efectos-e-
impactos-en-los-proyectos-de
welthungerhilfe.html?type=6663&tx_rsmmediathek_fe1%5Baction%5D=singleDownload&cHash=64b0
77b0359e6939bd7410be77e9dd7
1
•INSUMOS
•RECURSOS
(INPUTS)
2
•ACTIVIDADES
•(ACTIVITY)
3
•PRODUCTOS
•(OUTPUTS)
4
•EFECTOS
DIRECTOS
•(OUTCOMES)
5
•IMPACTOS
•(IMPACTS)

18. 18
5. APROXIMACIÓN A LAS DIMENSIONES DE EVALUACIÓN DEL
IMPACTO DE LA TRANSPARENCIA
Asumimos que la evaluación de impacto se refiere, de acuerdo al Banco Mundial, a la
medición de los cambios en el bienestar de los individuos que pueden ser atribuidos a un
programa o a una política específica. Se refiere al cambio de las condiciones que se
interviene. Utilizando las distintas dimensiones que se encuentran en el espíritu de la ley
y así como las que se han identificado anteriormente, en las que coinciden los distintos
sistemas de evaluación analizados, se propone una primera aproximación para el diseño
de un sistema de indicadores y dimensiones iniciales con el que analizar la acción
voluntaria y la participación del ciudadano ante los instrumentos de transparencia que se
ponen a su alcance. Limitar la evaluación del impacto social de la ley de acceso a la
información al número de solicitudes de información o a los usuarios del portal de
Transparencia es simplista y reducido, por lo que se propone ampliar a indicadores de
impacto puntual sobre elementos de gobernabilidad. El concepto de rendición de cuentas
se puede analizar desde el ámbito de la gestión orientada a resultados, a través del
desarrollo de indicadores para medir la eficacia, eficiencia y calidad, el fortalecimiento
de los mecanismos de seguimiento y control del cumplimento de los objetivos, junto con
el uso de la evaluación de las políticas públicas. Los criterios de evaluación (eficacia,
eficiencia e impacto) sintetizan las miradas más usuales sobre una intervención durante
una evaluación de resultados e impactos, y se convierten en el eje que agrupa las
dimensiones e indicadores.
Acceso a la información: En primer lugar, una de las primeras preocupaciones de interés
es el acceso a la información, ya que si éste no se mide previamente, no podremos analizar
el impacto en la población beneficiaria: ¿cómo se puede hacer para que los beneficios de
la transparencia estén al alcance de todos los ciudadanos de una manera accesible?
Para canalizar la publicación de tan ingente cantidad de información y facilitar el
cumplimiento de estas obligaciones de publicidad activa, la ley prevé la puesta en marcha
herramientas TIC para facilitar el acceso a la información divulgada, concretamente un
Portal de la Transparencia. Para analizar su impacto utilizaremos técnicas de evaluación

19. 19
propias de las TIC. Así, entre los indicadores del impacto tomaremos el número de
solicitudes de información presentadas ante las distintas instancias de gobierno.
Igualmente las estadísticas de acceso al portal y el tráfico web, así como las páginas más
visitadas y las que generan más interacciones o las que han sido compartidas en redes
sociales u otros medios de la Web 2.0. De esta forma podremos identificar aspectos
favorables de su implementación. Es decir, si ha crecido el número de solicitudes de
información podríamos inferir que la ciudadanía es más consciente de la existencia y
ejercicio de este derecho. Según la cadena de causalidad, podríamos inferir además, que
estamos ante entidades públicas más transparentes al estar sujetas a un mayor escrutinio
público y, por ende, reducir la corrupción al fomentar la transparencia de las acciones de
gobierno.
Costes de implementación: En segundo lugar, evaluar los costes de implementación de
la cultura de la transparencia por parte de las burocracias determinando el grado de
eficacia y si supone una fuerte carga presupuestaria. Debido al avance tecnológico de las
comunicaciones, el medio más eficaz para hacer llegar a todos los ciudadanos los
beneficios del acceso a la información es Internet, específicamente los portales de internet
de los organismos gubernamentales, tal como actualmente regula la ley española. Se trata
de determinar si las inversiones efectuadas en la aplicación de la norma han logrado,
además una mejora de los procesos burocráticos en su relación con el ciudadano.
Adecuación de la información: La implantación de la cultura de la transparencia supone
poner los medios para proporcionar a los ciudadanos el acceso a la información que obra
en poder de las Administraciones públicas, es lo que se define como la publicidad activa,
pero, ¿cuál es la información que se debe de publicar por este medio?; ¿es la que
realmente demandan los ciudadanos?; ¿se ha priorizado la cantidad frente a la calidad y
¿la interoperabilidad, está siendo efectiva?
Reutilización de la información:¿Se ha reutilizado la información?; ¿qué beneficios ha
generado?; ¿ha sido útil para mejorar el economía de las empresas? Esta dimensión analiza
el uso por el sector empresarial de información y datos que obran en poder de las entidades
públicas para propiciar que se generen nuevas utilidades, productos o servicios. En
general, facilitando la apertura y reutilización de datos públicos el Gobierno abre vías para

20. 20
que la sociedad desarrolle programas y tome decisiones que mejoren su bienestar, al
tiempo que incentiva el cumplimiento de las regulaciones por los regulados.
Participación Ciudadana: Se analiza la intervención e implicación de los ciudadanos,
individual o colectivamente, en las políticas públicas a través de procesos y mecanismos
que permitan una escucha activa y un diálogo entre aquellos y las Administraciones
públicas. Esta dimensión trataría de identificar los mecanismos y canales para fomentar la
toma de decisiones públicas que procuren el uso eficiente de los recursos públicos. Eso
redundaría en una mejora de la calidad de vida y en la corresponsabilización de las políticas
públicas. Incidir en el hecho de que es necesario mejorar las herramientas y procedimientos
de consulta y participación para integrar sus resultados, de manera que sean considerados
en la toma de decisiones y los gobiernos sean más responsables y adopten una postura más
abierta en el futuro. Desde procesos de mera gestión colaborativa de proyectos públicos a
auténticos diálogos sobre diseño de políticas, en los que el uso de la tecnología Web 2.0
para la implicación cívica, resultan cruciales.
Calidad de vida: Aceptada la existencia de un nexo de causalidad en una dirección, de
buena gobernabilidad a mayor desarrollo económico, y no al revés, se mediría la calidad
del marco normativo en materia de derechos de acceso a la información y rendición de
cuentas, así como la evolución de la estabilidad política y mejora de la calidad de la
prestación de servicios públicos. Todo ello estaría relacionado con el control de la
corrupción, ya que, si uno de los principales objetivos de la transparencia es acabar con
la corrupción, es imprescindible evaluar si las políticas de transparencia y apertura de
datos tienen un impacto efectivo en el control del abuso del poder público para el
beneficio privado.
Tabla 4. Propuesta de indicadores de impacto
CRITERIO DIMENSIÓN INDICADORES ENFOQUE
EFICACIA
ACCESOALA
INFORMACIÓN
Nº visitas al portal de Transparencia
Ciudadanos
Perfil de los usuarios
Páginas más visitadas
Información compartida en la Web 2.0
Nº de descargas de documentos

21. 21
Tipo de información más visitada
Tipo de información más descargada
Tiempo de estancia en la página
Porcentaje de rebote
Facilidad de acceso a la información (barreras)
Nº Peticiones de información
EFICIENCIA
Nº Peticiones resueltas
Administración
Tiempo medio de respuesta
ADECUACIÓNDE
LAINFORMACIÓN
Calidad de la respuesta:
Exactitud
Completitud
Formato
Claridad
Satisfacción con la respuesta
COSTESDE
IMPLENTACIÓN
Recursos invertidos
Inversión / Usuario
Análisis de conversión (¿hacen lo que quiero?)
Mejora de los procesos burocráticos
EFECTIVIDAD
REUTILIZACIÓNDE
LAINFORMACIÓN
Fuentes reutilizadas
AgentesEconómicos
Tipo de documentos reutilizados
Fines comerciales/no comerciales
Beneficios económicos/sociales/políticos…
Retorno de inversión (ROI)
PARTICIPACIÓN
CIUDADANA
Canales de escucha activa
Orientaciónalconsenso
Canales de participación/consulta
Representatividad de la participación
Alcance de la participación en Web 2.0
Nº de aportaciones ciudadanas realizadas/programa
Nº de iniciativas aceptadas
Nº de iniciativas aplicadas
CALIDADDEVIDA
Nº Casos de corrupción
Orientaciónestratégica
Calidad de los servicios de información
Confianza en el portal de Transparencia
Confianza en la fiabilidadde la información
Conocimiento de los mecanismos de derecho de acceso a la
información
Índice de confianza en las instituciones

22. 22
Percepción de calidad de la democracia
Una vez analizados los efectos directos, los indicadores anteriores tienen a su vez que se
extrapolados al análisis de otras seis dimensiones relevantes propias de la evaluación de
impacto y resultados: la temporalidad, la intencionalidad; el sentido; el nivel de
incidencia; y los sujetos de dichos efectos, además de la naturaleza de los resultados e
impactos. Con ello se trata de establecer los vínculos entre los efectos propios de la Ley
de Transparencia analizada y cada uno de sus resultados e impactos, con el fin de conocer
en qué medida se han logrado los objetivos perseguidos.
Tabla 5. Dimensiones de impacto/resultados
DIMENSIONES DE IMPACTO/RESULTADOS
EFECTOS IMPACTOS
ACCESO A LA
INFORMACIÓN
ADECUACIÓN DE LA
INFORMACIÓN
COSTES DE
IMPLENTACIÓN
REUTILIZACIÓN DE
LA INFORMACIÓN
PARTICIPACIÓN
CIUDADANA
CALIDAD DE VIDA
Sujetos
Población destinataria
Población beneficiaria
Población en general
Temporalidad
Corto
Medio
Largo
Impactos
Primarios
Secundarios
Directos
Indirectos/colaterales
Incidencia
Prevista/Intencional
No prevista/No intencional
Sentido
Positivo
Negativo
Naturaleza
Económicos
Sociales
Políticos
Ambientales…
Por último, para establecer una relación causal y observar si se han producido verdaderos
cambios en la cultura de la Transparencia y en el acceso a la información desde la entrada
en vigor de la ley (intervención pública) y la puesta en práctica de los productos y
servicios (outputs), la evaluación de impacto aporta juicios sobre la naturaleza y magnitud

23. 23
de los cambios generados en la vida de las personas y sobre la atribución de su causa a la
intervención evaluada.
Junto a esto, el análisis de contexto se convierte en el último escalafón inevitable para
completar la evaluación, ya que, ninguna intervención se ejecuta aislada de su contexto
que tiene una incidencia en los resultados e impactos producidos.
6. CONCLUSIONES
Existen cuatro grandes dificultades a la hora de evaluar los impactos de la Ley 19/2013
de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno:
1. La falta de objetivos primarios y secundarios explícitos de la legislación que
permitan hacer un seguimiento de su cumplimiento.
2. La influencia de políticas y acontecimientos que no se encuentran asociadas
directamente al acceso a la información.
3. La gradualidad de las reformas.
4. La propia opacidad y falta de información del administrador y del administrado sobre
la naturaleza del acceso a la información pública.
En el caso particular de las mediciones de impacto, además de ser muy costosas, es difícil
aislar variables frente a un gran número de intervenciones que influyen en las condiciones
de vida de los beneficiarios o los cambios en el sistema burocrático y político y que hace
difícil valorar aquellos cambios que son exclusivamente generados por la norma.
Actualmente hace un escrutinio público del nivel de transparencia de la Administración
General del Estado, ayuntamientos o partidos políticos, pero en realidad no se conoce el
impacto que ha causado en sus verdaderos destinatarios, olvidando que la ley no es un
fin en sí mismo. En este sentido, la evaluación del impacto de las políticas públicas de
transparencia debe insertarse desde el inicio del diseño de la norma, para poder planificar
una evaluación de impacto vinculada con unos objetivos y realizar un análisis
comparativo de su implementación durante y después de su aplicación. Deriva de la
importancia de definir medidas eficaces oportunas sobre la base de unos objetivos claros,
que permita la evaluación de su futuro impacto, y en su caso de la experiencia
acumulada.
En definitiva, sería deseable y necesario exigir estándares mínimos a incluir en toda ley
de acceso a la información, de acuerdo con principios reconocidos por organismos

24. 24
internacionales para mejorar la calidad de la democracia, verdadero motor que mueve a
las distintas sociedades a actuar en materia de transparencia, derecho de acceso a la
información y buen gobierno, más allá de la cuestión electoral y representativa.
REFERENCIAS
- Arellano, D. 2008. “Transparencia desde un análisis organizativo: los límites del
nuevo institucionalismo económico y las fallas de transparencia”, Reforma y
Democracia. 40: 53-80.
- Australian Government. 2009. Report of the Government 2.0 Taskforce, Engage:
gettingonwith Government 2.0. Canberra.
- Bourgon, J. 2007. “Gobierno receptivo, responsable y respetado. Hacia una “nueva”
teoría de la Administración Pública”, Revista Internacional de Ciencias
Administrativas 73, 1: 5-26.
- Calderón, C. y Lorenzo, S. 2012. Open Government. Gobierno Abierto. Algón
Editores.
- Calland, R. 2010.Review of Impact and Effectiveness of Transparency and
Accountability Initiatives: Freedom of Information. Brighton:Institute of
DevelopmentStudies,
- CAD. 2002. Glossary of Key Terms in Evaluation and Results Based Management.
Evaluation and AidEffectiveness Nº 6. París: OECD.
- Lee, G. y Y.H. Kwak. 2011. "An Open Government ImplementationModel: Moving
to increasedPublicEngagement", Washington, D.C, IBM Center for the Business of
Government.
- Nonell, R. 2006. Transparencia y Buen Gobierno: La rendición de cuentas en una
sociedad Avanzada.Barcelon:Icaria Editorial.
- Núñez y Alonso. 2013. “Tendencias actuales de la rendición de cuentas en el sector
público administrativo”, Revista Caribeña de Ciencias Sociales. 2013:11
- Osterne y Schuenck 2014. “Medición y efectos del acceso a la información en la
Gestión del Estado (Brasil)”, Revista Transparencia y Sociedad, 1.
- Ramírez-Alujas, A. 2012. “Gobierno Abierto es la respuesta ¿Cuál era la pregunta?”,
Más Poder Local, 12, 14-22.
- Stiglitz, J. 2000. “TheContribution of theEconomics of Information to theTwentieth
Century Economics”, TheQuarterlyJournal of Economics. 115, 4: 1441-1478.

25. 25
- Villanueva, E 2001. “El derecho de acceso a la información. Reflexiones sobre el caso
de México”. En “El Derecho de Accesos a la Información. Visiones desde México y
la experiencia comparada”, Villanueva Ernesto y Luna Pla Issa, comps. México:
Universidad Iberoamericana.
- Villoria, M. 2012. “El Gobierno Abierto como subsistema de políticas: una
evaluación desde el institucionalismo discursivo” en Hofmann, A., Ramírez-Alujas,
A. y Bojórquez Pereznieto, J.A. coords, La promesa del Gobierno Abierto.