Dnp finanzas

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Departamento
Nacional
de Planeación
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Creando valor público: hacia un sistema
de medición de la eficiencia y efectividad
del gasto público en Colombia
Alejandro Arregocés, Lady Velásquez y Andrés Jola
Con la colaboración de Silvana Godoy y Adriana Acosta
Abril 2014

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Contenido
1. Motivación
2. Contexto
3. Objetivo de la estrategia
4. La medición del desempeño y el concepto de agregación de valor público
4.1 Los niveles de intervención pública
4.2 La cadena de valor
4.3 Las mediciones del desempeño de la gestión pública
5. Avances en la iniciativa de medición del desempeño de la inversión
pública en Colombia
6. Pasos a seguir en el corto y mediano plazo

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Motivación
«Gastar bien» no es gastar más o gastar menos. Es dar cumplimiento, de manera
sostenible, eficiente y efectiva, a los objetivos para los cuales son destinados los
recursos públicos. Implica evaluar y asignar recursos con un enfoque de
resultados donde la productividad y la eficiencia constituyen criterios principales y
activos del análisis y la toma de decisiones.
PND 2010-2014. Prosperidad para todos,
Objetivo Gestión Pública Efectiva, Eje Buen Gobierno (DNP, 2011, 634)
Principios básicos para la revisión técnica de la adhesión del país a la OCDE:
“…presupuesto por desempeño, asignación y reasignación efectiva de recursos
públicos, promoción en la prestación eficiente de los servicios públicos,
transparencia y rendición de cuentas, uso de indicadores de desempeño y datos
sobre la gestión pública…”
Hoja de ruta para la adhesión de COLOMBIA a la OCDE
Comité de Gobernanza Pública (OCDE, 2013, 15)
Marco de política para el nuevo enfoque de eficiencia y efectividad
de la inversión

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Visión tradicional
del presupuesto
de inversión
Visión del valor
público del
presupuesto de
inversión
Gestión
eficiente y
efectiva del
presupuesto
de inversión
• Priorización de la inversión
• Presupuestación y gestión
por programas asociados a
metas de política
• Inversión no inercial atada
al desempeño (eficiencia y
efectividad) de la inversión
¿Cuántos recursos se
invierten?
• ¿En qué y cómo se
invierten los recursos?
• ¿Qué productos,
resultados e impactos
alcanzan los recursos
invertidos?
• ¿A qué costo?
Motivación

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Contenido
1. Motivación
2. Contexto
3. Objetivo de la estrategia
4. La medición del desempeño y el concepto de agregación de valor público
4.1 Los niveles de intervención pública
4.2 La cadena de valor
4.3 Las mediciones del desempeño de la gestión pública
5. Avances en la iniciativa de medición del desempeño de la inversión
pública en Colombia
6. Pasos a seguir en el corto y mediano plazo

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• Países que usan la información de
desempeño como soporte de
rendición de cuentas. Ej: Suecia y
Dinamarca
• Países que usan la información de
desempeño para negociar y tomar
decisiones. Ej: Korea, Canadá,
Estados Unidos, Australia y Reino
Unido.
• Países que usan la información de
desempeño para establecer criterios
que determinen la asignación de
presupuesto. Ej: Chile (sector
educación y salud), Finlandia (sector
educación) y Reino Unido (sector
Salud)
Contexto
Estas experiencias implicaron:
• Generación masiva y sistematizada de
información sobre desempeño (indicadores,
evaluaciones ex ante y ex post)
• Creación de mecanismos semi-
estructurados para vincular recursos con
desempeño (documentos marco, convenios
de desempeño, contratos, etc.)
• Devolución de la autoridad financiera a los
entes gestores (presupuestos más
agregados, facultades para reasignar
fondos)
• Adecuación de la contabilidad pública (de
base caja a base devengado)
• Uso de información de desempeño para la
rendición de cuentas
Tipos de Presupuestación Basada en Desempeño en la OCDE

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Contexto
Metas estratégicas
de política pública
Informaciónsobredesempeño
Competenciasdegestores
paralogroderesultados
Gestiónmotivadapor
resultados
Usodeinformaciónentomade
decisiones
Gestión financiera básica
• Coordinación para la integración de
prioridades
• Generación de información de
desempeño
• Ajuste de la relación entre insumos,
procesos y productos
• Adecuación de las oficinas de
presupuestos
• Cambio en los mecanismos de
control
• Cambios en las instancias políticas
para la integración de la información
de desempeño
Hitos identificados en la ruta de
Presupuesto Basado en
Desempeño
Los cuatro pilares del modelo de
Presupuesto Basado en Desempeño
en la OCDE

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Contenido
1. Motivación
2. Contexto
3. Objetivo de la estrategia
4. La medición del desempeño y el concepto de agregación de valor público
4.1 Los niveles de intervención pública
4.2 La cadena de valor
4.3 Las mediciones del desempeño de la gestión pública
5. Avances en la iniciativa de medición del desempeño de la inversión
pública en Colombia
6. Pasos a seguir en el corto y mediano plazo

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Fortalecer los procesos de generación y captura de información
para mejorar la medición del desempeño en sus etapas de
formulación, programación y seguimiento
Objetivo de la estrategia
Marco de desempeño de la
gestión pública
Mejorar la formulación de proyectos
de inversión y la programación de
gastos recurrentes (Cadena de valor)
Marco de finanzas públicas
del gobierno
Elaborar clasificaciones de presupuesto
y de desempeño del gasto público que
determinen a dónde se dirigen los
recursos de inversión nacional

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Contenido
1. Motivación
2. Contexto
3. Objetivo de la estrategia
4. La medición del desempeño y el concepto de agregación de valor público
4.1 Los niveles de intervención pública
4.2 La cadena de valor
4.3 Las mediciones del desempeño de la gestión pública
5. Avances en la iniciativa de medición del desempeño de la inversión
pública en Colombia
6. Pasos a seguir en el corto y mediano plazo

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Política
Programa
Proceso de
servicio
- Proyecto
- Operación
recurrente
Política: proceso integrador de decisiones, acciones,
inacciones, acuerdos e instrumentos, encaminado a solucionar
o prevenir una situación definida como problemática
Programa: iniciativa compuesta por intervenciones más
pequeñas, que de forma coordinada se integran y permiten
alcanzar los objetivos de política planteados
Proceso de servicio: mecanismo básico que poseen las
entidades públicas para transformar insumos, a través de
actividades, en bienes y servicios
Proyecto: proceso único, temporal y no divisible, que mediante
la combinación de insumos y factores de producción, genera
productos
Operación recurrente: proceso que de forma periódica
transforma recursos en bienes o servicios. Su fin se encuentra
en el mantenimiento, funcionamiento, preservación y apoyo de
la función del Estado
Niveles de Intervención pública

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Cadena de valor
Insumos Actividades
Resultados
Productos
Impactos
Insumos:
factores
productivos,
bienes y/o
servicios con
los que se
cuenta para
realizar la
intervención
pública
Actividades:
acciones que
contribuyen a la
transformación
de insumos en
productos
Productos:
bienes o
servicios
generados en un
proceso
productivo, que
se obtienen
mediante el
proceso de
transformación
de los insumos
Resultados: son los
efectos intencionales o no
de la intervención pública,
una vez se han consumido
los productos
Impactos: son los efectos
exclusivamente atribuibles
a la intervención pública
Relación secuencial y lógica entre insumos, actividades, productos y resultados
en la que se añade valor a lo largo del proceso de transformación total

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Marco Lógico
(Niveles)
Fin
Propósito
Componentes
Actividades
Observaciones
Es el objetivo de política en el que se
inscribe la operación de inversión. Responde
la pregunta ¿PARA QUÉ?
Efecto esperado de la intervención. Es el
cambio que fomentará la operación.
Responde la pregunta ¿POR QUÉ?
Son los bienes o servicios de la operación de
inversión. Responde a la pregunta ¿QUÉ?
Son las acciones necesarias para desarrollar
cada componente o producto. Responde a la
pregunta: ¿CÓMO?
Son los factores productivos, bienes y/o
servicios para realizar la intervención
pública. Responde a la pregunta: ¿CON
QUÉ?
Cadena de Valor
(Eslabones)
Resultados
finales
Resultados
inmediatos e
intermedios
Productos
Actividades
Insumos
El marco lógico y la cadena
de valor

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Situación socio
económica
Necesidades
Objetivos
Insumos
costeados
Actividades
costeadas
Productos
costeados
Factores externos
Costo - efectividad
Efectividad
Resultados
(inmediatos,
intermedios y
finales)
Eficacia
Productividad
Eficiencia
Impactos
Fuente: con base en van Dooren, Bouckaert y Halligan (2010)
Relevancia
Utilidad y sostenibilidad
Economía del gasto
público
Mediciones del desempeño de la
gestión pública

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Contenido
1. Motivación
2. Contexto
3. Objetivo de la estrategia
4. La medición del desempeño y el concepto de agregación de valor público
4.1 Los niveles de intervención pública
4.2 La cadena de valor
4.3 Las mediciones del desempeño de la gestión pública
5. Avances en la iniciativa de medición del desempeño de la inversión
pública en Colombia
6. Pasos a seguir en el corto y mediano plazo

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Estadísticas descriptivas - Programación 2014
20%
18%
9%
7%
6%
6%
5%
5%
5%
3%
16%
Recursos por sectores
Transporte
Inclusión Social y Reconciliación
Salud y Protección Social
Trabajo
Vivienda, ciudad y territorio
Minas y energía
Agricultura
Hacienda
Educación
Defensa
Otros
17%
17%
14%
11%
9%
32%
Recursos por Programas Presupuestales
Transferencias
Protección y bienestar social del recurso humano
Mejoramiento y mantenimiento de infraestructura propia del sector
Subsidios
Construcción de infraestructura propia del sector
Otros
12%
10%
8%
8%
7%5%
50%
Recursos por Subprogramas Presupuestales
Intersubsectorial transporte
Intersubsectorial gobierno
Atención a población vulnerable o excluida
Atención de la familia, primera infancia, niñez, adolescencia y juventud
Aseguramiento en salud
Red vial nacional
Otros
¿Qué teníamos
antes de cadena de valor?

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Cadena de
valor
Problemas de información de los proyectos
Frecuencia
del problema
Insumos
Información incompleta y poco detallada de usos y fuentes 81%
Información presupuestal no corresponde a una estructura de
costos
83%
Dificultades para capturar una imagen global del cronograma del
proyecto y su estructura de costos
75%
Actividades
Dificultades para determinar la relación entre actividades y
productos
82%
Formulación de proyectos no estandarizada 67%
Productos
Falta de claridad en la información de los productos 56%
Dificultades para diferenciar productos intermedios de finales 34%
En el 80% de
los casos, la
información de
los insumos de
un proyecto no
está completa!
Dificultades para identificar la información básica de desempeño de los
proyectos: productos provistos (bienes o servicios), actividades y costos
¿Qué teníamos
antes de cadena de valor?

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Proyecto: Asistencia a la primera infancia a nivel nacional – ICBF (2010)
¿Qué teníamos
antes de cadena de valor?

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¿Qué hicimos?
… implementación de la cadena de valor
Diagnóstico de
metodologías y
procedimientos
de preinversión
Ajuste de
herramientas de
pre inversión a la
medición del
desempeño
Implementación
de la cadena de
valor, a partir de
la programación
presupuestal
2014
Ejercicios Piloto:
2010 - ICBF, INVÍAS,
Min.Prot.Social
2011 - ICBF, DANE,
MinProt.Social
2012 - ICBF, DANE,
MinDefensa
Diseño
conceptual y
metodològico:
Marco de
desempeño de la
gestión pública

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• Identificar la relación secuencial y lógica entre objetivo general, objetivos
específicos, productos y actividades de todas operaciones de inversión nacional
• Estandarizar la información de sus productos (Clasificación Central de Productos-
CPC) y actividades (Clasificación Industrial Internacional Uniforme-CIIU)
Objetivo
General
Objetivo
Específico 1
Producto 1
Actividad 1
Actividad 2
Objetivo
Específico 2
Producto 1
Actividad 1
Actividad 2
¿Qué implicó la implementación de la cadena
de valor?
Estructura básica de la cadena de valor

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• Identificar los productos y actividades de las operaciones de inversión
• Conocer la composición detallada de los productos y las actividades que
componen la inversión
• Registrar, agregar y analizar de forma organizada y sistemática la
información de los proyectos
Relación
secuencial
• Consolidar información homogénea y comparable
• Armonizar la información de los productos y actividades con las
estadísticas nacionales e internacionales (Armonización con el Sistema
Estadístico Nacional)
Estandarización
• Calcular indicadores de productividad del gasto a nivel de producto
• Comparar intra e intersectorialmente la productividad del gasto
• Establecer costos de oportunidad de la inversión
Indicadores
• Hacer seguimiento a la gestión del presupuesto a través de información
más detallada
• Conocer en qué medida los productos y las actividades reportadas están en
línea con las metas de gobierno
• Ofrecer información organizada para la rendición de cuentas
Seguimiento
¿Cuáles son las ventajas de la implementación
de la cadena de valor?
Utilidad de la cadena de valor

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Proyecto: Implementación del programa de promoción de la actividad
física para los miembros de la fuerza publica
Objetivo
General
Objetivo
Específico
Producto CPC Actividades CIIU
Fortalecer la
actividad física
al interior de la
Fuerza publica
Generar buenas
prácticas y hábitos
saludables en los
miembros de la
Fuerza Publica
Programas para
el desarrollo y
práctica de la
Actividad Física
93199-Otros
servicios de
salud humana
n.c.p.
Diagnosticar el estado actual
de prácticas de la Actividad
Física en la Fuerza Publica
Q8699-Otras actividades
de atención de la salud
humana
Difundir el programa a la
Fuerza Pública
J6010-Actividades de
programación y
transmisión en el servicio
de radiodifusión sonora
Especializar el recurso
humano en temas de
actividad física y áreas
vinculantes
P8552-Enseñanza
deportiva y recreativa
Intervenir la población con
programas saludables
Q8699-Otras actividades
de atención de la salud
humana
Motivar la practica
de actividad física y
hábitos saludables
Escenarios
saludables
38700-
Construcciones
prefabricadas…
… …
Ejemplo de cadena de valor

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Tenemos una composición de la inversión por PRODUCTOS (bienes y servicios)
52%
26%
10%
7%
1% 4%
Composición del presupuesto
programado 2014 por bienes y
servicios (CPC a nivel de sección)
9-Servicios para la comunidad, sociales y personales
8-Servicios prestados a las empresas y servicios de
producción
5-Activos intangibles; terrenos; construcciones; servicios de
construcción
4-Productos metálicos, maquinaria y equipo
3-Otros bienes transportables (excepto productos metálicos,
maquinaria y equipo))
Otros
44.0%
18.1%
12.1%
11.8%
6.8%
5.8%
0.9%
0.5%
Composición de la Sección 9-CPC
“Servicios para la comunidad, sociales
y personales”
91-Administración pública y otros servicios para la comunidad en general; servicios
de seguridad social de afiliación obligatoria
92-Servicios de enseñanza
93-Servicios sociales y de salud
97-Otros servicios
96-Servicios de esparcimiento, culturales y deportivos
94-Servicios de alcantarillado y eliminación de desperdicios, servicios de
saneamiento y otros servicios de protección del medio ambiente
95-Servicios de asociaciones
99-Servicios prestados por organizaciones y entidades extraterritoriales
* Clasificación CPC Ver.1.0 Internacional
Ahora, ¿qué tenemos?

25. www.dnp.gov.co
21%
17%
14%9%
9%
30%
Composición del presupuesto
programado 2014 por actividades
(CIIU a nivel de sección)
M-Actividades profesionales, científicas y técnicas
O-Administración pública y defensa; planes de seguridad social de
afiliación obligatoria
J-Información y comunicaciones
P-Educación
F-Construcción
Otros
Tenemos una composición de la inversión por ACTIVIDADES
48%
20%
12%
10%
5%
5%
0.04%
Composición de la Sección M-CIIU
“Servicios para la comunidad, sociales
y personales”
M74-Otras actividades profesionales, científicas y técnicas
M70-Actividades de administración empresarial; actividades de consultoría de gestión
M72-Investigación científica y desarrollo
M71-Actividades de arquitectura e ingeniería; ensayos y análisis técnicos
M69-Actividades jurídicas y de contabilidad
M73-Publicidad y estudios de mercado
M75-Actividades veterinarias
* Clasificación CIIU Rev 4. AC.
Ahora, ¿qué tenemos?

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Información más detallada que sustenta la inversión
Nombre del Proyecto
Recursos
Solicitados Meta Total Gasto Unitario
Mejoramiento y
mantenimiento de
Corredores arteriales
complementarios de
competitividad
$ 964.900.000.000 1.151 Kilómetros
$ 838.314.509 / km
mejorado y mantenido
Mantenimiento
mejoramiento y
conservación de vías,
Caminos de prosperidad
$ 800.000.000.000 10.000 Kilómetros
$ 80.000.000 / km
mejorado y mantenido
Mejoramiento apoyo estatal
proyecto de concesión Ruta
del Sol sector 2
$ 677.807.100.000 1.584 Kilómetros
$ 427.908.523 / km
mejorado
Ahora, ¿qué tenemos?

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La tasa de sacrificio de las alternativas de inversión
Ejemplo: infraestructura vs. educación
Nombre del Proyecto
Recursos
Solicitados
Meta Total Gasto Unitario
Mejoramiento y mantenimiento de
Corredores arteriales complementarios
de competitividad
$ 964.900.000.000 1.151 Kilómetros
$838.314.509 / km
mantenido y mejorado
Distribución de recursos financieros a
través de transferencias a entidades
territoriales para cofinanciar Programa
Alimentación Escolar
$ 832.788.153.360
2.130.927
Desayunos
y
Almuerzos
$390.810 / ración de
desayunos y almuerzos
durante 180 días
$838.314.509 / km de vía mantenida y mejorada
$390.810 / desayuno y almuerzo durante 180 días
Costo de
oportunidad
vías/desayunos
y almuerzos
2.145 Desayunos y
Almuerzos durante
180 días
1 km de vía
Sujeto a una restricción presupuestal, mantener y mejorar 1 km de vía, significa
dejar de de proveer 2.145 raciones de desayunos y almuerzos escolares
durante 180 días
= =
Ahora, ¿qué tenemos?

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Contenido
1. Motivación
2. Contexto
3. Objetivo de la estrategia
4. La medición del desempeño y el concepto de agregación de valor público
4.1 Los niveles de intervención pública
4.2 La cadena de valor
4.3 Las mediciones del desempeño de la gestión pública
5. Avances en la iniciativa de medición del desempeño de la inversión
pública en Colombia
6. Pasos a seguir en el corto y mediano plazo

29. www.dnp.gov.co
Situación socio
económica
Necesidades
Objetivos
Insumos
costeados
Actividades
costeadas
Productos
costeados
Costo - efectividad
Efectividad
Eficacia
Productividad
Eficiencia
Fuente: con base en van Dooren, Bouckaert y Halligan (2010)
Relevancia
Utilidad y sostenibilidad
Economía del gasto
público
Gestión pública orientada al
desempeño
Factores externos
Resultados
(inmediatos,
intermedios y
finales)
Impactos

30. www.dnp.gov.co
Planeación
Gestión
Presupuestal
Gestión
financiera y
de
contratación
Gestión de
servicios
(ejecución)
Seguimiento
y evaluación
ex post
Instrumentos
institucionales
Instrumentos
organizacionales
Instrumentos
operativos
Instrumentos
procedimentales
Política
Programa
Proceso de
servicio
Gestión pública orientada al
desempeño

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Tel. (+57 1) 3815000 Ext. 3300
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