Veracruz en el contexto del federalismo y el financiamiento

RICARDO CAMACHO LOZANO
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FEDERALISMO Y EDUCACIÓN:
La experiencia de Veracruz.
A fines del pasado siglo, el Licenciado Fernando Gutiérrez Barrios, en su
calidad de Gobernador del Estado, expide la ley número 49 orgánica de la
administración pública del Estado de Veracruz. Con esta ley, crea la Secretaría de
Educación y Cultura como dependencia de la administración pública centralizada en
el marco de un proceso de reorganización de las instancias del Ejecutivo Estatal. Las
Direcciones Generales de Educación Popular, de Educación Física y la de
Enseñanza Media pasan a formar parte de esta nueva Secretaría. Pero es hasta
1991 que se publica el reglamento interior de dicha Institución y se reestructura. Es
entonces que se crea una Subsecretaría y se efectúa la integración de las
Direcciones ya mencionadas a la estructura orgánica de la SEC.
Es en aquel momento que también la Dirección General de Enseñanza Media
se transforma en la Dirección General de Educación Media Superior y Superior, ya
que las escuelas secundarias dejan de pertenecer a su tramo de control y, a partir de
ese momento sólo coordina a bachilleratos generales, telebachilleratos y la
educación normal; además, se crea la Dirección General de Educación Secundaria,
de la cual pasarán a depender todas las secundarias - generales, técnicas y
telesecundarias- de la entidad.

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Son estas acciones el preámbulo más próximo, que en Veracruz, anticipan la
federalización de la educación.
Los primeros antecedentes educativos del orden institucional, en nuestro
Estado, los constituyen las escuelas que Don Pedro Cosa sostenía de su peculio por
el año de 1780. Eran dos escuelas de primeras letras, una para los hijos de
españoles y otra para negros y mulatos; Don Antonio María Bedriñana inaugura por
el año 1787, en su iglesia, La "Escuela de Gramática Latina" donde más tarde se
impartió la clase de filosofía. Con esta última se origina la "Escuela Patriótica de
Veracruz”.
La primera escuela pública del Estado se establece en Xalapa hacia
1794; a partir de una donación hecha por Don Manuel de Boza. El ingreso
como maestro a esta escuela se condicionaba a una serie de exámenes y
diversos análisis de conducta y encuestas sociales para establecer si el
candidato a maestro era el indicado o no. Esta escuela, se propuso, sería, pública y
gratuita, sin distinción de clases sociales.
En 1824 la Constitución Federal delegaba el ramo educativo a cada estado,
por ello se ordenó que los indígenas y todo aquel individuo que formara parte de la
sociedad tenían el derecho y la obligación de instruirse en materia de lenguaje,
ciencias, artes y valores.

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La lucha contra el analfabetismo tiene profundas raíces en el estado de
Veracruz. Ya en 1852, el Gobernador Miguel Palacios Acosta, impulsa la primera
cruzada alfabetizadora en el medio rural, promoviendo una metodología que obligaba
a los padres a buscar un instructor y el apoyo para que sus hijos y en su caso ellos,
tuvieran acceso al conocimiento de las letras.
El 1 de agosto de 1873 el Lic. Francisco Landero y Coss promulga la Ley 123,
denominada “Ley Orgánica de Instrucción Pública” o “Ley Landero y Coss”, donde se
establecen las bases para la integración de las juntas protectoras de los
establecimientos de instrucción pública; y del Congreso Pedagógico como institución
permanente para enfocar los problemas educativos. En esta ley se sustenta el
sistema organizado de la Educación del Estado de Veracruz y la creación de la
primera Escuela Normal. Desde entonces, Veracruz contaba ya con sus maestros de
talla magnánima como Esteban Morales y José Miguel Macías, quienes
valerosamente expusieron que la educación debía ser obligatoria, democrática y
comprometida con la sociedad en general.
A principios del siglo pasado asume la Gubernatura del Estado Teodoro A.
Dehesa, quien mediante circular número 14 del 21 de diciembre de 1901, divide la
Secretaría de Gobierno en dos secciones: la de Gobernación y la de Justicia e
Instrucción Pública, responsabilizando a esta última de la Dirección Administrativa de
la Instrucción Pública en sus tres niveles.

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Una etapa de vital importancia se marca para la historia de la educación en la
entidad, cuando el Congreso Pedagógico de Maestros Veracruzanos, convocado por
el General Cándido Aguilar el 15 de febrero de 1915, adopta una resolución
trascendental, la cual declara que: la Educación queda a cargo del Gobierno del
Estado; acuerdo que es adoptado sin reservas por el Gobernador. Como
consecuencia, el 4 de octubre de 1915 el general Cándido Aguilar promulga la “Ley
de Educación Popular del Estado Libre y Soberano de Veracruz”, la cual dispone que
la rectoría y Administración de las escuelas estarán a cargo del Consejo de
Educación Popular. Dicho organismo es constituido por cinco consejeros propietarios
y cinco suplentes nombrados todos por la H. Legislatura del Estado. Dependiente de
este consejo, la ley mencionada crea un órgano denominado Dirección General de
Educación Primaria, como responsable de la enseñanza en dicho nivel.
Posteriormente el General Heriberto Jara, quien sustituye interinamente al
General Cándido Aguilar en la Gubernatura del Estado, con fecha 15 de septiembre
de 1916 deroga la Ley del 4 de octubre de 1915 y expide una nueva, con el objeto de
conceder una mayor participación y responsabilidad a los ayuntamientos en la
administración de la educación oficial. Suprime el Consejo de Educación Popular y la
Dirección General de Educación Primaria y crea una Secretaría de Educación,
concediéndole una categoría oficial y política idéntica a la que posee la Secretaría
General de Gobierno y, por lo tanto, su funcionamiento es independiente al de ésta.
Sin embargo, al asumir nuevamente la Gubernatura el General Cándido
Aguilar, ya con el carácter de Gobernador Constitucional manifiesta su franca

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oposición a que la Secretaria de Gobierno quede dividida para dar lugar a la
Secretaría de Educación Popular, suprimiendo en breve a ésta última. Luego reparte
la función educativa entre un Jefe del Departamento Universitario y un Director
General de Educación Primaria. Para este último, dispone que fuera electo por cuatro
años, por todo el profesorado primario.
Un acto importante del Coronel Adalberto Tejeda, como Gobernador
Constitucional del Estado en diciembre de 1920, fue promulgar las reformas y
adiciones, que por su iniciativa había hecho la H. Legislatura a la Constitución
Política del Estado, con relación a la educación pública, el artículo 68, Inciso 44,
Fracción a), establecía lo siguiente:
“El Gobierno de la Enseñanza Primaria estará a cargo de la Dirección General
de Educación, cuyo Jefe será nombrado por la Legislatura (...)
Esta Dirección será autónoma en lo que se refiere únicamente en la parte
técnica, pudiendo, por lo que a esta parte corresponde, iniciar ante la misma
Legislatura las leyes respectivas. La Ley General de Enseñanza determinará
el alcance de aquella autonomía, la intervención que deba tener el Ejecutivo y
las causas por las cuales podrá ser removido el Jefe de la Dirección General”.
El Gobierno de la República, en su preocupación por atender el servicio
educativo de todo el país, funda en 1921 la Secretaría de Educación Pública (SEP),
con lo que formalmente se asume la “federalización” de la educación.

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Surge así la creación de escuelas "federales" en cada entidad, bajo la
responsabilidad financiera del gobierno central. Sin embargo, tanto los estados como
los municipios tenían la potestad de crear escuelas subsidiadas. En 1924 la
Secretaría de Educación Pública creó en el estado de Veracruz la Dirección de
Educación Federal, con residencia en Xalapa; los servicios prestados por esta
dirección fueron en aumento año con año.
El 30 de diciembre de 1942, el Licenciado Jorge Cerdán, Gobernador
Constitucional del Estado, promulga la Ley número 113, General de Enseñanza,
cuyo artículo 43º establece: “Para el despacho de todos los asuntos que tengan
relación con la educación pública, se crea una dirección de carácter especial. Dicha
dirección, se denominará Dirección General de Educación Popular y dependerá
directamente del Ejecutivo del Estado (es la primera vez que se incluye oficialmente
la notable característica de “popular” a la Dependencia). Asimismo el artículo 46º.
Establece que “La Dirección General de Educación Popular, para el mejor despacho
de los asuntos que le competen, tendrá los siguientes Departamentos: Técnico, de
Enseñanza Normal, Administrativo, de Personal, de Estadística y Publicidad y las
demás Dependencias que se estimen necesarias”
En 1982 las Delegaciones Generales Federales se transforman en Unidades
de Servicios Educativos a Descentralizar (USED), y en 1984 estas Unidades se
convierten en Direcciones Generales de Servicios Coordinados de Educación Pública
en cada Estado (SCEP).

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El sistema educativo en México y consecuentemente en nuestro Estado, se
estructura atendiendo a tres tipos de educación: la básica (3 a 14 años), la media (15
a 18 años) y la superior (18 años en adelante), así como a niveles y modalidades
educativas para cada tipo. Como sistema, organización, administración, recursos y
programas de trabajo su evolución ha estado orientada por la prestación del servicio
de educación primaria, ya que ésta era la única obligatoria y que significaba
satisfacer el mandato constitucional de garantizar el derecho a la educación de todos
los mexicanos. Fue apenas en 1993, con la modificación del artículo 3° de la
Constitución, que se conceptualiza la educación básica. Se reafirma y amplía el
derecho de todo individuo a recibir educación y se afirma la obligación del Estado de
ofrecer los servicios de preescolar, primaria y secundaria, que comprenden la
educación básica, distinguiendo que para los individuos la obligatoriedad es la de
cursar sólo la primaria y la secundaria. La educación de tipo medio y la superior,
también son promovidas y atendidos por el Estado. El desarrollo y la diversidad de
estos tipos de educación obedecen a iniciativas públicas o privadas con orígenes y
en contextos locales específicos. La educación superior tiene su propia historia tanto
en el ámbito nacional como en cada entidad federativa.
En la tendencia creciente de la Federación, de las últimas décadas, para
transferir íntegramente a las entidades del país la operación de todos los tipos de
educación, cabe acotar que en la descentralización de los servicios educativos en
México, indiscutiblemente por sus dimensiones, sobresale la federalización de la
educación básica y normal operada desde 1992; además de que, a esa primera e
inacabada tarea descentralizadora, se han sumado otras acciones de este tipo, tales

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como la transferencia a los estados de la República del Comité Administrador
del Programa Federal de Construcción de Escuelas (CAPFCE), el Colegio Nacional
de Educación Profesional Técnica (CONASEP) y el Instituto Nacional para la
Educación de los Adultos (INEA). Así mismo, se han establecido, en los últimos
años, organismos educativos con financiamiento bipartita federación-estado como el
Instituto de Capacitación para el Trabajo, los Colegios de Bachilleres, los Colegios de
Estudios Científicos y Tecnológicos, así como los Institutos Superiores Tecnológicos
Estatales. Además de la generación de programas federales con esquemas de
financiamiento similares, como es el caso de: “Escuelas de Calidad”, “Oferta
Complementaria para la Infraestructura Educativa”, “Tecnologías de la Información” y
el “Programa Nacional de Becas” entre otros.
Todo esto constituye un basto tema que ya ha sido y seguirá siendo tratado
por diversos especialistas y que por su amplitud bien pudiera abordarse en infinidad
de pláticas y ponencias, por lo que, a fin de ubicamos en nuestra temática, nos
centraremos principalmente en los aspectos que en Veracruz, constituyen la
experiencia de la federalización en el ámbito educativo de los sistemas educativos
básico y normal.
A partir de 1921 y hasta 1992 la historia da cuenta de como se fue creando en
el ámbito nacional, el andamiaje burocrático y administrativo para ofrecer educación
a toda la población, primero la elemental o primaria, a la que recientemente se añade
la secundaria y el preescolar.
Este movimiento no fue ajeno a la general centralización de la vida nacional,
en lo económico, lo político y lo cultural. Sin embargo, el hecho de que algunas de

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las entidades conservaran un sistema educativo propio, significó un rasgo de la
concepción federalista en la que se sustenta la definición de la República. En esa
época la concepción de federalizar la educación se interpretó como centralización,
por lo que la rectoría del Estado en materia educativa se operaría a través de la
nueva Secretaría. Desde entonces y hasta 1940, los estados de la república firmaron
convenios con el gobierno federal para cederle el control de la totalidad o de una
buena parte de los sistemas educativos estatales.
No obstante la hegemonía de esta concepción, también estuvo presente en el
proceso de desarrollo del sistema educativo la opuesta, es decir, la de que
federalizar tiene una dimensión descentralizadora.
Para Margarita Zorrilla Fierro, la historia de la educación del México
posrevolucionario está marcada por tres grandes acontecimientos:
• Primero, la creación de la Secretaría de Educación Pública (SEP) en 1921,
con la misión de construir un sistema nacional y central de educación pública
que buscara garantizar un proyecto de nación.
• El segundo acontecimiento fue la política de generalización de la educación
primaria con el Plan para el Mejoramiento y la Expansión de la Educación
Primaria en México, mejor conocido como el Plan de Once Años
(1959-1970).

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• El tercero, ha sido el proceso de federalización no centralista del sistema
educativo. En 1992 tiene lugar un hecho que inaugura una nueva etapa de la
descentralización de la SEP. Se firma el Acuerdo Nacional para la
Modernización de la Educación Básica y Normal (ANMEB), el cual es un
acuerdo político entre el Gobierno Federal, los Gobiernos de los Estados, el
Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), con tres líneas
de política educativa: reorganización del sistema educativo, renovación de
contenidos y materiales educativos y revaloración de la función social del
maestro.
A partir de la firma del Convenio de conformidad con el Acuerdo Nacional para
la Modernización de la Educación Básica y Normal (ANMEB), se inicia formalmente
en el Estado de Veracruz, un complejo proceso de ajustes en las áreas encargadas
de coordinar los servicios federales y estatales de educación preescolar, primaria,
especial, secundaria y física en sus distintas modalidades, así como de las
instituciones formadoras de docentes. El proceso de federalización educativa buscó
para la educación básica, en el Estado, la fusión de la Secretaría de Educación y
Cultura del Gobierno del Estado y la -hasta ese entonces- Dirección General de
Servicios Coordinados de Educación Pública en el Estado.
Nunca como entonces, fue tan evidente la diferencia en la cultura de las
instituciones; Dos subsistemas, cuyo objetivo es la prestación del servicio de
educación de tipo básico, arraigados ambos en la geografía de nuestro estado. Uno
promovido localmente, con tradición centenaria, heredero del trabajo y prestigio de

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preclaros educadores, permeado por la cultura de la autogestión y la
desconcentración de servicios. El otro, no menos importante, con la fortaleza de ser
garante de los valores e ideales consignados en el artículo 3° constitucional,
presentan dificultades para su integración.
En 1993 se expidió en el ámbito nacional la Ley General de Educación, que
normó los procesos para la descentralización educativa e incluyó dentro de la
educación básica a la educación secundaria. En la entidad se reformuló la Ley
Estatal de Educación para responder así a la nueva organización y necesidades del
sistema, lo que buscaba favorecer la consolidación de la federalización educativa.
En el terreno de los hechos, en Veracruz las iniciativas orientadas a objetivar
las tres líneas de política educativa contenidas en el Convenio se vieron, en algunos
casos, entorpecidas, disminuidas y hasta anuladas por factores diversos. Desde la
experiencia vivida durante el proceso, en el caso especifico de Veracruz, mis
apreciaciones son las siguientes:
El veracruzano, es un pueblo con profundas raíces liberales; hecho que
podemos constatar en diversas manifestaciones de su cultura popular. No es difícil
entender así, el respeto a la libertad de coligación de los trabajadores de la
educación al servicio del estado. Circunstancia que desde hace décadas, conlleva a
la existencia y reconocimiento de diversos sindicatos magisteriales; y al respeto
irrestricto del libre albedrío de los trabajadores de la educación para pertenecer o no
a algún organismo sindicado, cambiar su filiación sindical o simple y sencillamente,

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permanecer como empleado independiente sin perjuicio alguno de sus derechos
laborales.
En 1992 cuando se pactó la federalización de la Educación Básica y Normal,
estaba en marcha en nuestro país, lo que en el discurso oficial se denominó
“Reforma del Estado”: conjunto de acciones a través de las cuales se pretendía
disminuir sensiblemente el tamaño del aparato gubernamental y redefinir sus
funciones, para ponerlo en sintonía con los requerimientos de la liberalización
económica.
El Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB)
constituye un documento clave que posee un doble carácter: de pacto y de proyecto.
En sus dos dimensiones se otorga al Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educación (SNTE) el más amplio reconocimiento como legitimo representante del
magisterio.
La federalización que establece el ANMEB constituye de hecho, una
descentralización restringida del subsistema de educación básica, que el SNTE no
deja de considerar una amenaza, por lo que su dirigencia nacional consigue del
gobierno federal la aceptación de los llamados “candados políticos y operativos”,
buscando así disminuir los riesgos de su disgregación.
El Gobierno de Veracruz, al igual que todos los estados de la República se
compromete, con la orientación de la política educativa federal, sin posibilidades de

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que las circunstancias particulares de los sistemas de educación básica y normal
propios del Estado pudieran ser consideradas.
El compromiso contraído en el Convenio de conformidad con el Acuerdo
Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal (ANMEB) y sus
actores entra en conflicto con la cultura e intereses propios del subsistema
originalmente estatal y sus actores.
Por principio se manifiesta un rechazo por parte de la Sección 32 del SNTE
para que sus afilados pudiesen integrarse en espacios de trabajo, con el personal
afiliado a organismos sindicales magisteriales, del sistema educativo originalmente
estatal. Así mismo, los sindicatos magisteriales estatales reaccionan, incluido la
Sección 56 del SNTE, manifestándose en contra de que la Sección 32 del mismo
sindicato pueda ser reconocida como única y legítima representante del magisterio
en el Estado. Esto, aunado a las prácticas del Sindicato Nacional de buscar
posicionar elementos de su filiación, fieles a sus intereses, como funcionaros en los
niveles de dirección y supervisión del ámbito federal, generaron un clima que trajo
como consecuencia, la resistencia de mandos medios y cadenas operativas de los
servicios federalizados para asimilar la autoridad de la Dependencia Estatal como
instancia superior de dirección.
El esquema operativo de la Dirección General de Servicios Coordinados de
Educación Pública en el Estado, a pesar de contar con algunas delegaciones
regionales, era eminentemente centralista, característica que en los servicios

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federalizados continúa a la fecha. Las delegaciones regionales que encuentran su
origen en este subsistema, presentan dificultades para fortalecer y concretar su
función desconcentradora pues el seguimiento a planes y programas y la atención a
las incidencias de personal adscrito al subsistema federalizado se atienden de forma
centralizada. Las delegaciones regionales apoyan básicamente, en actividades
referentes a distribución de nóminas y recepción de estadísticas.
Otra característica que diferencia a los servicios federalizados de los
originalmente pertenecientes al estado, consiste en que el personal de base
sindicalizado de su cadena operativa, ocupa las posiciones que van desde maestro
de grupo a jefes de Departamento y hasta Director de Área. Algunos por dictamen de
escalafón otros por acuerdo del o con el sindicato. Aquí es donde frecuentemente
entran en conflicto los intereses de la institución, los del orden sindical y en algunos
casos los personales de cada trabajador, pues se llegan a presentar casos en donde
se es juez y parte, autoridad y representante sindical.
En este contexto, buscar avanzar en el logro de los objetivos previstos para la
“nueva participación social” y de “Supervisión” planteados en el convenio, violenta
fuertemente los intereses particulares y de grupo del Sindicato Nacional.
Actualmente, a mas de diez años de firmado el convenio, estas circunstancias
prevalecen pudiéndose constatar, que existe, al margen del Reglamento Interior de la
SEC, una estructura paralela, para la administración de los servicios federalizados de
los niveles Preescolar, Primaria, Especial, Indígena y de Educación Física. Por un

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lado la Dirección General de Educación Popular cuenta, en su estructura interior, con
los Departamentos de Educación Preescolar, Primaria y Especial, así como, un
andamiaje de apoyo a los servicios originalmente creados por el Gobierno del Estado
y, paralelamente a esta estructura, operan bajo la “supervisión” de la misma
Dirección General, la Subdirección de Educación Preescolar Federalizada, la
Dirección de Educación Primaria Federalizada, el Departamento de Educación
Especial Federalizado y el Departamento de Educación Indígena Federalizado. Del
mismo modo encontramos que existen también, dentro de las Direcciones Generales
de Educación Física y de Educación Secundaria, áreas específicas como la
Dirección de Educación Física Federalizada y el Departamento de Secundarias
Estatales que dan cuenta de este paralelismo en la administración de los servicios.
Atendiendo las características propias de cada subsistema, igualmente se
mantienen vigentes los cuerpos normativos originales referentes a los aspectos de
seguridad social, así como, derechos y obligaciones laborales.
Todo lo anterior junto con las problemáticas del ámbito financiero, parece
haber impactado de manera poco favorable, en los procesos e iniciativas que en
Veracruz se orientaron a objetivar los compromisos del Acuerdo Nacional.
Por cuanto a contenidos, materiales educativos y validez oficial de estudios,
así como, revaloración de la función social del maestro. Los gobiernos Federal y del
Estado han orientado sus esfuerzos al logro de las metas convenidas, existiendo aún
problemáticas por resolver por parte de ambas partes. Aquí podemos inscribir

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deficiencias relativas a la oportunidad con que se proporcionan al Estado los
materiales educativos para su distribución y del gobierno del Estado, en lo
concerniente a la observancia del calendario escolar.
En el aspecto de la revalorización del magisterio; Si bien es cierto que se ha
trabajado para la integración del sistema que articula esfuerzos y experiencias en el
ámbito de la formación, actualización y superación permanente de maestros, así
como, en la investigación pedagógica y, se estableció la carrera magisterial, el
proceso de construcción ha sido largo y accidentado, impactado en muchos
momentos por la indefinición y limitaciones del orden normativo y presupuestal;
Consecuentemente este aspecto se ha visto poco estimulado, en especial el de la
investigación pedagógica.
En lo financiero conviene destacar que los comunicados del presupuesto
federal para los servicios educativos transferidos al Estado, que envía la SEP al inicio
de cada ejercicio presupuestal, equivalen a una “caja negra” por la carencia de la
Guía Programática Presupuestal Federal correspondiente, en la que se detallan los
recursos autorizados para cada programa, subprograma y proyecto federalizado;
dicho instrumento normativo la SEP lo dejó de proporcionar a los estados desde
mediados de la década de los años noventa, aunque centralmente en dicha
Secretaría sigue siendo una herramienta básica de planeación.
La situación descrita ha dejado en estado de indefensión a la administración
Estatal en varios aspectos, al no contar con puntual y oportuna información

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financiero-presupuestal, requiriéndose ineludiblemente -con base en el contenido de
la Ley de Coordinación Fiscal1
- que el gobierno Federal, en coordinación con las
autoridades de las entidades, transparente los analíticos de plazas, los criterios y las
bases de cálculo respectivas, así como clarificar los mecanismos de distribución y
asignación de recursos dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación para
cada ejercicio fiscal. Lo anterior a fin de evitar que las radicaciones de los recursos
para el financiamiento de los servicios educativos federalizados y de subsidio federal
resulten con importantes diferencias negativas en algunos renglones presupuestales
en contra de la hacienda estatal.
Este problema ha sido históricamente recurrente, al parecer debido a
diferencias en los mecanismos y políticas de presupuestación entre la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público (SHCP), la SEP y el propio Estado; teniendo como
principal consecuencia el envío, por parte de la SEP de radicaciones deficitarias para
cumplir con diversos compromisos -anteriores y actuales- transferidos al Gobierno
Estatal.
Algunos de los aspectos que, desde la operación cotidiana, inciden o han
propiciado esta problemática son los siguientes:
Ø Falta de claridad en las políticas distributivas de los recursos federales
destinados al financiamiento de la educación.
Ø Información insuficiente a la entidad, dado que se envían recursos a
"bolsas" presupuestales de rubros globales, sin detalle de analíticos ni
1
Ley de Coordinación Fiscal: artículos 25, 26 Y 27; así como Tercero Transitorio 1997.- Publicada en
el Diario Oficial de la Federación (1997,1998 Y 1999).

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precisión en los criterios ni en las bases de cálculo de las asignaciones
presupuestales.
Ø Problemas de coordinación interna y externa entre dependencias
federales, básicamente entre la SEP y la SHCP, significándose una
desarticulación entre las áreas de SEP que operan y toman decisiones que
impactan presupuestalmente con las que programan y presupuestan recursos.
Ø Ausencia de seguimiento real y sistemático de presupuestos irreductibles,
gastos de operación y nuevas necesidades de los servicios educativos que se
ofertan, aunado a insuficiente evaluación conjunta SEP-Autoridades Estatales.
Ø Carencia de espacios para el intercambio de diálogos informados entre
Mandos Medios y Superiores de la SEP y el Estado para resolver de fondo
esta problemática, a fin de fortalecer el federalismo educativo.
Ø Deficiencia del Estado en el reclamo oportuno, legalmente sustentado,
para que se actualicen e indexen los incrementos salariales, las prestaciones
y las programaciones detalladas de recursos autorizados y comunicados
formalmente por SEP, con fundamento en analíticos de plazas, bases y
criterios de cálculo conjuntamente conciliados entre la SHCP, la SEP y el
estado.
Ø Inercias y "costumbres" burocráticas que favorecen vacíos que impiden el
flujo oportuno de información oficial; y
Ø Ausencia de una programación correctiva y preventiva de los recursos
con escasa planeación estratégica y prospectiva de los servicios educativos
de cada entidad.

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Lo descrito, sumado a otros factores, ha propiciado la generación de adeudos
presupuestales de la Federación en distintos renglones del ramo educativo que
afectan significativamente -como ya se ha mencionado- a las finanzas estatales; y
que, al no resolverse de fondo, los respectivos montos deficitarios se incrementan y
potencializan año con año. Esta situación crea, independientemente de lecturas
partidistas, tensiones innecesarias entre la Federación y el estado por falta de
transparencia en el financiamiento federal del gasto público destinado a educación.
A partir de la firma del Acuerdo para la Modernización de la Educación Básica
(ANMEB), 1992, se estableció un doble mecanismo de revisión salarial que afecta
drásticamente a la administración estatal:
Ø La negociación central SEP-SNTE, para la revisión de incrementos salariales
generales y;
Ø La que cada gobierno estatal tiene que concretar -con base a parámetros
determinados por el gobierno federal- con la respectiva sección o secciones
sindicales.
La negociación central, entre otras, tiene las siguientes características:
Ø La respuesta oficial de SEP sólo se dirige al sindicato; con algunas
imprecisiones respecto a qué corresponde exclusivamente al DF y qué al resto
de entidades federativas.

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Ø No se emite un comunicado formal al Gobernador del Estado con los
resultados de las revisiones salariales y de prestaciones genéricas.
Ø Las minutas SEP-SNTE las distribuye el sindicato con singular agilidad a
sus representantes en las entidades, el mismo día que se firman, como la
"negociación nacional autorizada por la Federación".
Ø La autoridad educativa estatal es requeridas por el sindicato para que de
respuesta formal a las "autorizaciones nacionales", así como para que atienda
planteamientos locales.
Ø Se carece de un mecanismo SEP, que resulte ágil y pertinente, para que
la autoridad estatal cuente con información oficial y oportuna sobre las
características y alcances de la negociación laboral central, para efectuar en
mejores condiciones la respectiva a nivel estatal.
Ø Se presentan distintas interpretaciones de las minutas en algunas áreas
de la SEP; resultando parciales o sesgadas en algunos casos por la carencia
de políticas claras y ausencias normativas.
Ø Existen vacíos para regularizar presupuestalmente algunos conceptos
que autoriza la SEP con lo que realmente oficializa la SHCP (quinquenios,
pago de sustitutos por licencias de gravidez y prejubilatorias, seguridad social
del personal subsidiado).

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Ø Carencia de instrumentos legales y normativos que clarifiquen políticas
salariales, "reglas del juego", tiempos y mecanismos de la negociación laboral;
así como el manejo específico de incrementos y prestaciones para cada grupo
de trabajadores de la educación: básico, homologados, personal de apoyo,
etc.
Ø Centralmente, la Universidad Pedagógica Nacional (UPN) Ajusco y la SEP
acuerdan incrementos salariales, retabulaciones, recategorizaciones o
prestaciones que comunican directamente a los trabajadores de las unidades
regionales, mismos que reclaman los pagos respectivos al Gobierno Estatal,
sin que presupuestalmente se regularicen esos conceptos.
Por otro lado, las negociaciones locales que concreta el gobierno estatal
con base en porcentajes y parámetros determinados centralmente, tienen en lo
general las siguientes particularidades:
Ø A partir de sugerencias o recomendaciones de la SEP, la entidad “cierra la
negociación local” sin precisiones claras y oficialmente comunicadas.
Ø Se propicia que algunos estados “se disparen”, rompiendo equilibrios en el
concierto nacional y complicando la negociación en la entidad.
Ø Se descalifican o se desconocen centralmente, para efectos
presupuestales, la aplicación que hace el estado de diversos conceptos de
pago de algunos de los recursos autorizados en "las bolsas de prestaciones"
establecidas por el gobierno federal.

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En este apartado cabe destacar que el impacto global de algunos de los
conceptos de pago que acuerda centralmente la SEP, o los sugiere, y que el
gobierno del estado está cubriendo, al no regularizarse con oportunidad en el
Presupuesto de Egresos de la Federación respectivo, afecta en forma significativa el
erario de la entidad que paga prestaciones económicas que no están incluidas en las
radicaciones de los recursos financieros federales etiquetados para el pago de los
servicios que la Federación ha descentralizado a los estados de la República.
Para finalizar, la federalización permite a los estados demostrar su capacidad
para conducir sus esfuerzos en materia educativa poniéndoles en la posibilidad de
desarrollar proyectos educativos innovadores. El proceso descentralizador es
evidentemente irreversible y ofrece oportunidades y ventajas como una planeación y
toma de decisiones apegada a la realidad; operar proyectos locales surgidos de
diagnósticos reales y en el aspecto laboral realizar negociaciones en el propio
Estado. Sin embargo, también presenta desventajas como la dependencia y
deficiencia en cantidad y oportunidad del presupuesto federal provocando que
muchas iniciativas se frustren y muchas negociaciones se entorpezcan.
Es necesario buscar las alternativas para vencer los vicios producto de
tradiciones heredadas, el centralismo característico del subsistema, que ahora se
replica en el Estado.

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Indiscutiblemente, entre los principales desafíos a que se enfrenta en el
ámbito del financiamiento del servicio educativo, destaca el de fortalecer con equidad
el marco jurídico vigente para transparentar los mecanismos del gasto educativo
nacional, a través de un proceso gradual, en el que activamente participen las
dependencias directamente involucradas del Ejecutivo Federal y de los gobiernos
estatales, así como el propio Congreso de la Unión y los congresos locales; a fin de:
Ø Cumplir con los compromisos financiero-presupuestales que establecen el
ANMEB y la Ley de Coordinación Fiscal.
Ø Cubrir los actuales vacíos normativos y establecer criterios de distribución
claros, objetivos y consistentes que estén acordes con la concepción
federalista de nuestra Carta Magna.
Ø Resolver problemas y asimetrías presupuestales que cotidianamente afrontan
las entidades del país, derivados de insuficiencias en los recursos federales
que reciben los estados, y que no guardan relación consistente con sus datos
de población o con el esfuerzo financiero que realiza cada entidad.
Ø Construir conjuntamente, Federación y estados, fórmulas más equitativas y
consistentes que contribuyan a utilizar el financiamiento como instrumento de
planificación para fortalecer la calidad de los servicios educativos.
Ø Superar vacíos e imprecisiones de la SEP, como entidad normativa de la
educación de nuestro país, en la comunicación a los estados de los resultados
de la negociación laboral central de salarios y prestaciones, que anualmente
concreta la Federación.

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Ø Erradicar duplicidades y ausencias en la negociación laboral que se realiza
centralmente con el personal de asistencia y apoyo a la educación, que
presenta también importantes lagunas, tanto en la comunicación formal y
oportuna a las entidades, como en las regularizaciones presupuestales
respectivas.
En la búsqueda de alternativas que fortalezcan el marco normativo que regula
las fuentes y distribución del financiamiento de los servicios educativos del país, se
insiste que es ineludible que en estos procesos se dé, en forma comprometida, la
concurrencia de todos los agentes y actores directamente involucrados para la
construcción conjunta de una base legal que -con equidad y justicia federalista-
equilibre, transparente y fortalezca los servicios educativos de cada entidad.
Muchas gracias.

25
Bibliografía:
Hermida Ruiz, Ángel J.
Coord.
“Historia de la Educación del Estado de Veracruz”.
Edición Especial Conmemorativa del Centenario de la
Escuela Normal Enrique C. Rebramen. México 1986.
Latapí Sarre, Pablo
Coord.
“Un Siglo de Educación en México”. Biblioteca
Mexicana, Fondo de Cultura Económico . México 1999.
Loyo Brambila, Aurora
Coord.
“Los Actores Sociales y la Educación”. Los sentidos del
cambio (1988-1994) Ed. Plaza y Valdés. México 1999.
Ley de Coordinación
Fiscal
Publicada en el Diario Oficial de la Federación. México
(1997,1998 Y 1999).
Legislación del Estado
de Veracruz-Llave
Segunda Edición Gobierno del Estado de Veracruz
(1986-1992) Xalapa 1992.

26
En forma sintética a continuación se enlistan algunos planteamientos que, desde
nuestro camino recorrido en las áreas de administración de recursos destinados a
educación, se sugieren para fortalecer y mejorar las acciones de financiamiento de
los servicios educativos que ofertan las diversas entidades del país, significando que
deben abordarse con una visión integral en función de las características de cada
entidad, así como dentro de un proceso gradual y de construcción colectiva:
Con fundamento en la Ley de Coordinación Fiscal y en los acuerdos suscritos -en
distintos momentos- entre la Federación y los gobiernos estatales, reordenar con
profundo sentido federalista las finanzas educativas; estableciendo jurídicamente
transparencia en la programación y presupuestación de los recursos, dando claridad
a su manejo y flexibilizando -dentro del marco legal- la aplicación y el ejercicio de los
mismos.
Generar una agenda conjunta, entre Federación y estados, para el análisis legislativo
del origen e integración del presupuesto educativo, con el propósito de fortalecer la
base legal que regula el financiamiento de los servicios educativos que se oferta n en
las diversas entidades del país; promoviendo la participación comprometida del
Congreso de la Unión, con fundamento en las atribuciones que le confiere la fracción
VIII del Artículo 3° Constitucional para fijar las aportaciones económicas a este
servicio público, estableciendo para ello criterios de equidad y de corresponsabilidad
entre los diferentes niveles de gobierno, buscando un equilibrio dinámico entre
soberanía y un control sano de los recursos.

27
Dar suficiencia presupuestal a los servicios educativos transferidos a los gobiernos
estatales, con base en e/ marco legal vigente y cumpliendo con los acuerdos y
convenios concertados entre la SEP y las entidades, antes y después de la firma del
ANMEB; conciliando oficialmente los diferentes analíticos de plazas, así como los
criterios y bases de cálculo con los que se elabora el Presupuesto de Egresos de /a
Federación.
Una vez resuelto el problema de diferencias presupuesta/es que afectan los erarios
estatales -a partir de diagnósticos regionales-, coordinar esfuerzos de los dos niveles
de gobierno para construir conjuntamente fórmulas de distribución que incluyan
criterios equitativos y transparentes de asignación de los recursos adicionales que la
Federación destine a la educación; definiendo con precisión el peso de la
responsabilidad financiera qué corresponde a cada orden de gobierno, con visión de
futuro en función de metas deseables a mediano y largo plazos.
Definir jurídicamente los ámbitos de responsabilidad de la Federación y de los
estados en las negociaciones laborales relativas a salarios y prestaciones de los
trabajadores de la educación; así como los correspondientes a las revisiones
adicionales que a nivel local han significado un fuerte impacto en las finanzas
estatales.
En una visión de conjunto, estas propuestas necesariamente tienen que
complementarse con otras que enriquezcan estos planteamientos, a fin de propiciar
la oportuna fluidez y eficiencia en el financiamiento de los servicios educativos; sin

28
embargo la realidad de la operación de diversos y dispersos niveles educativos, con
sus complejos volúmenes, nos obliga a buscar opciones que favorezcan el desarrollo
de estrategias correctivas y preventivas. Estimando que lo señalado puede ser un
camino, siempre y cuando se tenga claro el sentido y rumbo institucional para iniciar
y concretar acciones que -congruentemente encadenadas con otras- generen el
cambio estratégico que es inaplazable en el ámbito de la educación de nuestro país.

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