Informe de investigacion especial 3 14 instituto nacional de estadisticas sobre eventuales irregularidades en el proyecto censo 2012 - junio 2015

DIVISIÓN DE AUDITORÍA ADMINISTRATIVA
UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES
INFORME
INVESTIGACIÓN ESPECIAL
Instituto Nacional de Estadísticas
Número de Informe: 312014
4 de junio de 2015
www.contraloria.cI

NTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
D.A.A. N° 1.142/2015
REFS.: Nos 207.117/2013
203.810/2014
REMITE INFORME DE
ESPECIAL ÓUE INDICA.
INVESTIGACIÓN
249.094/2014
SANTIAGO 1)6. JUNZO is.044 ~,v q, ‘4
Adjunto remito a Ud., para su conocimiento y
fines pertinentes, el Informe de Investigación Especial N° 3, de 2014, debidamente
aprobado, que contiene los resultados de la investigación efectuada en el Instituto
Nacional de Estadísticas.
~ t~2 E)DC~
11 iiJ~12OlS 1
1 ~ERNANDO LOPEZ
LS~IG1t4ADEft!3FtS
AL SEÑOR
GABRIEL ASCENCIO MANSILLA
EMBAJADOR DE CHILE EN ECUADOR
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES
PRESENTE
Saluda atentamente a Ud.,
ARRIAGAD~
Genera’ de la
SabrogafltO

GABINETE DEL CONTRALOR GENERAL
.A.A. N°
EFS.: N°5
1.141/20 15
207.117/2013
203.810/2014
249.094/2014
REMITE INFORME DE
ESPECIAL QUE INDICA.
INVESTIGACIÓN
SANTIAGO, 04. JUNZO 15.044553
AL SEÑOR
DIPUTADO
MATÍAS WALKER PRIETO
CÁMARA DE DIPUTADOS
VALPARAÍSO
[~Á~DE DIPUTADOS

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
D.A.A.
REFS.:
N° 825/2015
N°~ 207.117/2013
203.810/2014
249.094/2014
REMITE INFORME DE
AL SEÑOR
DIPUTADO
RICARDO RINCÓN GONZÁLEZ
VALPARAÍSO
INVESTIGACIÓN
SANTIAGO, 04.JUN2015.644554
Adjunto remito a Ud.,
fines pertinentes, el Informe de Investigación Especíal N° 3,
para su conocimiento y
de 2014, debidamente
TRICIÍ’ lRRIAGAD~’
~CAMARA DE DIPUTADOS

D.A.A. N°
REFS.: Nos
826/2015
207.117/2013
203.810/2014
249.094/2014
REMITE INFORME DE
INVESTIGACIÓN
SANTIAGO, OLiUNZfll5044555
AL SEÑOR
DIPUTADO
GABRIEL SILBER ROMO
VALPARAÍSO
Con
ICIA ARRIAGADP
Nepublion
(CAMARA DE DIPUTADÓi’
¡A[~Ñ2UiE
Y~1ÓNDE.~SG9
1~

.A.A. N° 824/2015
EFS.: N°5 207.117/2013
REMITE INFORME
DE INVESTIGACIÓN
203.810/2014
249.094/2014
SANTIAGO, O~JuN2O1S,O4455IJ
Nacional de Estadísticas
MINISTRO DE ECONOMÍA, FOMENTO Y TURISMO
PRESENTE
t~ 08 JUN 2015
%REaei000t
. *~jji$’~
ARRIAGADA
AL SEÑOR
LUIS CÉSPEDES CIFUENTES

D.A.A. N° 82812015 REMITE INFORME DE INVESTIGACIÓN
REFS.: Nos 207.117/2013 ESPECIAL QUE INDICA.
203.810/2014
249.094/2014
SANTIAGO, 04JUN2015.044557
Sobre el particular, corresponde que esa
autoridad adopte las medidas pertinentes, e implemente las acciones que en cada
caso se señalan, tendientes a subsanar las situaciones observadas. Aspectos que se
verificarán en una próxima visita que practique en esa entidad este Organismo de
Control.
Saluda a entamente a Ud.,
os iON 2015 4~
INSTITUTO NACIONAL
OFICINA D
A LA SEÑORA
DIRECTORA NACIONAL
INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS
PRESENTE

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA
REMITE INFORME DE INVESTIGACIÓN
SANTIAGO,
04.J0N2 fi 5.044558
AL SEÑOR
AUDITOR MINISTERIAL
MINISTERIO DE ECONOMÍA, FOMENTO Y TURISMO
PRESENTE
D.A.A.
REFS.:
N° 827/2015
N°~ 207.117/2013
203.810/2014
249.094/2014

D.A.A. N°
REFS.: Nos
831/2015
207.117/2013
203.810/2014
249.094/2014
REMITE INFORME DE INVESTIGACIÓN
SANTIAGO,
O 4. JUN 2 0 15. 044 550
fr
oS lUN. z015 e
‘INsTrruTo ~Cl0t4~- DE EsTA~INAD~
A LA SEÑORA
JEFA DEL DEPARTAMENTO DE AUDITORÍA INTERNA
INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS
PRESENTE
Saluda a Ud.,

D.A.A. N° 830/2015 REMITE INFORME DE INVESTIGACIÓN
REFS.: Nos 207.117/2013 ESPECIAL QUE INDICA.
203.810/2014
249.094/2014
SANTIAGO
04.iUN2915)445b0
au aat tamenteaUd.,
*fl9~~) ~2~≤
SERGIO JIMÉNEZ MERINO
Job (Jn~d Nata de Confro( Ezlwno
OMeMa do Ñdtofla Mmáiska~ye
AL SEÑOR
JEFE DE LA UNIDAD TÉCNICA DE CONTROL EXTERNO
PRESENTE

D.A.A. N° 829/2015
REFS.: N°5 207.117/2013
REMITE INFORME
DE INVESTIGACIÓN
203.810/2014
249.094/2014
SANTIAGO, 06. JUNZO 15.644561
7
/
A LA SEÑORA
JEFA DE LA UNIDAD DE SUMARIOS
RECIBIDO EN
UNIDAD DE SEGUIMIENTO
08 JIJN 2015
FIScALIA
CONTRALOffiA G~L. DE LA REPUBUCA
Saluda aUd~
FISCALÍA

DIVISIÓN DE AUDITORIA ADMINISTRATIVA
INFORME DE INVESTIGACIÓN ESPECIAL
N° 3, DE 2014, SOBRE EVENTUALES
IRREGULARIDADES EN EL PROYECTO
CENSO 2012, DEL INSTITUTO NACIONAL
DE ESTADíSTICAS.
SANTIAGO,
04 JUN 2015
Se han dirigido a esta Contraloría General los
diputados señores Ricardo Rincón González y Gabriel Silber Romo, así como don
Gabriel Ascencio Mansilla, quien a la sazón ostentaba igual calidad, denunciando
eventuales irregularidades en el Instituto Nacional de Estadísticas, INE, respecto del
“Proyecto Censo 2012”, situaciones que dieron origen a una ¡nvestigación especial,
cuyo resultado consta en el presente documento. Posteriormente adhirió a dicha
solicitud el diputado señor Matías Walker Prieto.
ANTECEDENTES
El trabajo efectuado tuvo como finalidad
investigar la denuncia de los recurrentes, quienes señalan, en síntesis, la alarma y
debate nacional generados respecto del resultado del trabajo efectuado por la
“Comisión Revisora Externa del Censo”, convocada por el entonces Director del INE,
señor Juan Coeymans Avaria, para revisar el proceso relativo al Proyecto Censo 2012,
evaluar los resultados obtenidos y formular recomendaciones a ese instituto sobre
cursos de acción de corto y mediano plazo, en atención a información difundida en
orden a que habría existido una manipulación de las cifras referidas al número total de
personas censadas y una alta tasa de omisión, por lo que no se logró la cobertura
suficiente para contabilizar y caracterizar a la población.
Agregan, que en la difusión pública de los
resultados de la aludida encuesta no se comunicó que los totales entregados incluían a
la población efectivamente censada y una estimada, por lo cual no se cumplieron los
estándares de transparencia requeridos.
Asimismo, indican que se imputó al 3,5% de
viviendas ocupadas con moradores ausentes, la información de aquellas efectivamente
encuestadas que residen en una vivienda similar, en circunstancias que, si bien este
mecanismo se ha aplicado en otros países, ello se ha hecho solo con el 1%.
A LA SEÑORITA
PATRICIA ARRIAGADA VILLOUTA
GENERAL DE LA REPÚBLICA ~COfltrçI~~~ deJa República

UNIDAD DE AUDITORIAS ESPECIALES
También, expresan que otro de los aspectos
cuestionados fue la forma de estimación de las viviendas no censadas, toda vez que no
se efectuó primeramente una proyección de ellas y luego se las “pobló”, al imputárseles
información de las efectivamente encuestadas, procedimiento considerado no admisible
por la aludida comisión revisora.
En este mismo sentido, anotan que la referida
comisión concluyó que los factores que habrían desencadenado las irregularidades que
presenta el mencionado proceso, son los siguientes:
• Escaso tiempo de preparación con el que se contó, luego de decidir cambiar la
metodología a utilizar de un censo de hecho a uno de derecho, considerando que
no existían experiencias previas en el país, omitiéndose realizar una prueba
piloto general que identificase anticipadamente la existencia de problemas.
• Insuficiente financiamiento, lo que incidió en la falta de recursos materiales y
humanos que necesitaba el proceso para su operación, subestimándose los
mayores gastos asociados a un censo prolongado de derecho, siendo reticente
el ex Director del INE, señor Francisco Labbé Opazo, a solicitar recursos
adicionales.
• Atrasos y dificultades en los preparativos que se debieron ejecutar en los años
2008 y 2009, además de un mal clima organizacional en el aludido instituto.
En razón de lo expuesto, los peticionarios
requieren a este Organismo Contralor investigar los hechos descritos con el fin de poder
determinar las eventuales responsabilidades correspondientes, junto con el detrimento
fiscal originado.
Además, considerando lo expuesto en diversos
medios de prensa, respecto de presuntas irregularidades relativas a pagos
supuestamente efectuados al señor Maximiliano Raide Prunes, a quien se identifica
como asesor del señor Labbé Opazo, por medio de acuerdos suscritos con los señores
Constance Pooley Topali, Juan Pablo Raide Prunes y Antonio Hartmann Ramírez, se
incluyó dicho aspecto en la investigación.
Asimismo, esta Entidad de Control indagó
acerca del cuestionamiento público realizado a esa ex autoridad, en orden a que habría
ejecutado pagos improcedentes a la empresa Vox Comunicaciones a través de
contratos con la señora Gabriele Lothholz, su gerente y dueña.
METODOLOGíA
El trabajo se efectuó de conformidad con las
disposiciones contenidas en los artículos 131 y 132 de la citada ley N° 10.336, e incluyó
la solicitud de datos, informes, documentos, declaraciones y otros antecedentes que se
estimaron necesarios.

Cabe mencionar que, con carácter reservado,
el 4 de junio de 2014 fue puesto en conocimiento de la Directora Nacional (T y P) del
Instituto Nacional de Estadísticas, el preinforme de observaciones N° 3, de ese año, con
la finalidad que formulara los alcances y precisiones que estimara procedentes, lo que
se concretó mediante el oficio N° 1.121, de 19 de junio del año 2014, de ese origen.
MARCO NORMATIVO
Dentro de las normas e instrucciones
existentes, y que se relacionan con el asunto analizado en este informe, corresponde
citar las siguientes:
• Ley N° 17.374, que Fija Nuevo Texto Refundido, Coordinado y Actualizado del
Decreto con Fuerza de Ley N° 313, de 1960, que Aprobara la Ley Orgánica
Dirección Estadística y Censos y Crea el Instituto Nacional de Estadísticas.
• Decreto N° 1.062, de 1970, del entonces Ministerio de Economía, Fomento y
Reconstrucción, que Aprueba el Reglamento del Instituto Nacional de
Estadísticas.
• Decreto N° 321, de 2009, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción
de la época, actual Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, que dispone el
Levantamiento del XVIII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda durante
el año 2012.
• Decreto N° 236, de 2010, deI Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, que
crea la Comisión Nacional y Comisiones Regionales del XVIII Censo Nacional de
Población y VII de Vivienda y deja sin efecto el decreto N° 158, de 2010.
• Decreto N° 36, de 2011, deI Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, que
aprueba el Reglamento del XVIII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda.
• Decreto N° 143, de 2012, del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, que
modifica el citado decreto N° 321, de 2009.
CONSIDERACIONES PREVIAS
El presente documento abordará el cambio
de metodología que se llevó a cabo en el proceso Proyecto Censo 2012, de
una modalidad de hecho a una de derecho, el marco legal vigente a esa fecha,
problemas suscitados durante el levantamiento censal y contrataciones a honorarios
cuestionadas.

En efecto, se debe precisar que otros aspectos
mencionados en la presentación que originó esta investigación fueron abordados en
dos auditorías planificadas por esta Contraloría General para el año 2014; la primera,
relativa a la revisión de las actividades de reclutamiento, selección, capacitación,
contratación y pago del personal, y la segunda, sobre otros gastos efectuados, ambas
relacionadas con el Proyecto Censo 2012, cuyos resultados se encuentran plasmados
en los informes Nos 54 y 55, respectivamente, ambos de 2014, los que están publicados
en la página web de esta Entidad Fiscalizadora.
ANTECEDENTES GENERALES
1. Sobre el Proyecto Censo 2012 y sus etapas.
Como cuestión previa, cumple con señalar que
conforme al manual “Principios y Recomendaciones para los Censos de Población y
Habitación, Revisión 2”, año 2010, de la Organización de las Naciones Unidas, “un
censo de población es el conjunto de operaciones consistentes en recoger, recopilar,
evaluar, analizar y publicar o divulgar de alguna otra forma datos demográficos,
económicos y sociales relativos a todos los habitantes de un país, o de una parte bien
delimitada de un país, en un momento determinado”.
Agrega dicho documento que “la población es
un factor básico para la producción y distribución de la riqueza material, por lo cual, con
el fin de planificar e implementar actividades de desarrollo económico y social,
actividades administrativas o de investigación científica, es necesario contar con datos
precisos y detallados acerca de su tamaño, distribución y composición”.
Ahora bien, de acuerdo con lo establecido en el
manual “América Latina: aspectos conceptuales de los censos del 2000”, de junio de
1999, de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL, “la
realización de un censo de población y de vivienda tiene que tener en cuenta un
conjunto de principios fundamentales de los cuales depende el éxito de las operaciones.
Estos principios esenciales son comunes a todos los países y se resumen en seis
puntos: la normativa legal, la universalidad del territorio, la enumeración individual, la
periodicidad de la operación censal, la simultaneidad de la recolección de datos, y el
tipo del censo”.
Con respecto a este último punto, añade que
“el tipo de censo de población se refiere esencialmente al carácter de la enumeración
en cuanto a la condición del individuo en la vivienda. Ese principio busca garantizar, al
nivel individual, la referencia espacial de los datos, situando al individuo censado en el
contexto de su medio ambiente y de su dirección efectiva”, en este orden, existen en
principio dos tipos de censos de población: el de derecho y el de hecho.
Por su parte, según lo señalado en el
“Documento Metodológico de Orientación para la Elaboración de un Proyecto Censal,
Informe de Consultoría UNFPA-CEPAL” de mayo 2010, de la CEPAL, las modalidades
de enumeración de la población corresponden a un censo de hecho o de facto; o a un
censo de derecho o de jure, donde en la primera modalidad, las personas son
4

empadronadas en el lugar en el que se encuentran presentes, o en general se asume
como lugar de enumeración en el que pasaron la noche de referencia del censo, en
tanto en la modalidad de un censo de derecho, los individuos se enumeran en su lugar
de residencia habitual, aunque no se encuentren presentes en él en el momento del
relevamiento.
Ahora bien, el citado documento “América
Latina: aspectos conceptuales de los censos del 2000”, de la CEPAL, indica que existe
un reconocimiento generalizado de que conceptualmente lo que se desea obtener es la
población residente habitual del país y de sus divisiones geográficas y, por ello, es
amplio el interés por los censos de derecho o jure, en atención a que la movilidad de la
población aumenta.
Conforme al ya mencionado texto “Principios y
Recomendaciones para los Censos de Población y Habitación, Revisión 2,” se entiende
por “residencia habitual” el lugar en que la persona vive en el momento del censo, y en
el que ha estado o tiene la intención de permanecer por algún tiempo.
En ese contexto, de acuerdo al documento
elaborado por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, INDEC, de Argentina -uno
de los 44 países miembros asociados a la CEPAL- “en un censo de hecho se obtienen
datos sobre las personas presentes en la vivienda en el momento del censo, incluyendo
a los que no residen habitualmente en ese hogar pero “pasaron la noche” allí. Como se
censa a las personas en el lugar donde están, el operativo se realiza en un solo día
para evitar duplicaciones en el conteo y la información relevada se refiere al día del
operativo”.
Agrega, que “en un censo de derecho se
obtienen datos de aquellas personas que residen habitualmente en el hogar, aunque no
estén presentes en el momento del censo; o sea, a diferencia del caso anterior, no se
cuenta a las personas presentes en forma temporal. Debido a esto el operativo puede
realizarse en varios días y se censa a las personas en el lugar donde viven”.
Ahora bien, tal como lo señala el “Informe Final
Comisión Externa Revisora del CENSO 2012”, históricamente en Chile, el censo de
población se ha ajustado a la modalidad de censo de hecho.
Al efecto, es del caso anotar, que conforme lo
informara el INE a este Organismo Fiscalizador mediante el oficio Ord. N° 2.865, de
2013, el “XVIII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda”, que se desarrolló entre
los meses de abril y julio del año 2012, se llevó a cabo a través de la modalidad de
censo de derecho, contemplando las etapas de precenso, levantamiento censal,
entrega de resultados preliminares y procesamiento de datos.
En relación con las etapas descritas, esa
entidad señaló que la primera de ellas tuvo por finalidad la determinación de sectores
de empadronamiento, para lo cual se enumeran previamente todas las viviendas,
hogares y personas, asignando a cada censista una carga de trabajo apropiada en el
período de levantamiento del censo y su ubicación.

Respecto de la etapa de levantamiento de
información, consistente en la organización de las actividades de campo, distribución
de materiales y formularios, reclutamiento y capacitación de empadronadores,
recolección de la información, supervisión del empadronamiento, obtención de
resultados preliminares y remisión del material diligenciado, el INE indicó que ella fue
programada desde el día 9 de abril hasta el 9 de junio de 2012, extendiéndose ese
plazo hasta el día 31 de julio en algunas comunas.
Posteriormente, en el referido oficio se expresa
que, finalizada dicha etapa, durante el mes de agosto de esa anualidad se publicaron
las cifras preliminares emanadas del sistema de planificación y control de la producción,
y del avance de levantamiento de viviendas y población censada, más la estimación de
moradores ausentes y la de viviendas no logradas y sus moradores, por ajuste de
viviendas a nivel regional.
Los resultados publicados en dicha
oportunidad fueron los siguientes:
RESULTADOS PRELIMINARES CENSO 2012
Viviendas estimadas 5.729.977
Población estimada residente en chile 16.572.475
Se expuso, además, en el mismo documento,
que posteriormente se llevó a cabo el procesamiento de datos, informando a la opinión
pública, el día 2 de abril de 2013, lo siguiente:
RESULTADOS FINALES CENSO 2012
N° total de viviendas 5.737.028
Población total de personas 16.634.603
1
En el aludido oficio Ord. N° 2.865, de 2013, el
INE indicó que en la información que emitió el día 2 de abril no se explicitó, por una
parte, la población censada y, por otra, la estimada tanto de moradores ausentes como
de aquellas viviendas no censadas, añadiendo que no se hace la distinción análoga
para los diferentes tipos de vivienda.
2. Estructura organizacional del Proyecto Censo 2012.
La estructura operativa general definitiva del
aludido proyecto, según lo informado por ese instituto, y que no fue definida
formalmente, fue la siguiente:

Cabe dejar establecido que, durante los años
2009 a 2013, las personas que fueron designadas en el cargo de Jefe del Proyecto
Censo 2012, fueron las siguientes:
RESOLUCIÓN EXENTA FECHA INICIO
NOMBRE DESEMPENO DEL
N° FECHA CARGO
Myriam Marcela Villarroel Encina 1.292 23.04.09 No señala
Juan Carlos Orión Aramayo Baltra 2.896 30.09.09 01.09.09
Eduardo Castro Ibáñez 3.482 30.09.10 No señala
Eduardo Carrasco Arriagada 26 08.04.11 01.01.11
Francisco Labbé Opazo 1.294 09.05.12 No señala
Osvaldo Ferreiro Poch 2.024 29.05.13 06.05.13
Fuente: Elaborado por la CGR con información proporcionada por el INE
3. Presupuesto del Proyecto Censo 2012.
El proyecto contó con un marco presupuestario
para el período comprendido entre los años 2008 y 2013, correspondiente al subtitulo
24, ítem 03, “Transferencias corrientes a otras entidades públicas”, del INE, desglosado
según el siguiente detalle:
Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas

PRESUPUESTO EN MILES DE $
AÑO ASIGNACIÓN PRESUPUESTARIA EJECUCIÓN
INICIAL VIGENTE ACUMULADA
2008 471 Censo de Población 2012 411.237 411.237 386.299
2009 471 Censo de Población 2012 1.535.993 1.488.958 1.443.581
2012 495 Programa Censal 14.279.496 17.040.565 17.040.559
2013 495 Programa Censal 1.642.284 1.864.216 (j 1.800.162
Total 29.112.819 31.852.795 31.631.536
(*): Ejecución a noviembre de 2013
Fuente: Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, DIPRES
Es preciso mencionar que, conforme a la
estructura operativa del censo, las municipalidades colaboran con dicho proceso
facilitando dependencias y vehículos, entre otros, por lo que la Subsecretaría de
Desarrollo Regional y Administrativo les entregó recursos por $ 1.040.686.000, por
concepto de compensación por los gastos incurridos en dar cumplimiento al censo
2012, como consta en la resolución exenta N° 312, de 6 de enero de igual año, de esa
subsecretaría.
ANÁLISIS
De conformidad con las indagaciones
efectuadas, antecedentes recopilados y considerando la normativa pertinente, así como
los datos aportados por la entidad investigada en su respuesta al preinforme, se logró
determinar los hechos que se exponen a continuación,
1. SOBRE EVENTUAL VULNERACIÓN DE LA NORMATIVA LEGAL Y
REGLAMENTARIA PARA LA EJECUCIÓN DEL XVIII CENSO NACIONAL DE
POBLACIÓN Y VII DE VIVIENDA
El contexto jurídico de la presente fiscalización
se sustenta, entre otros cuerpos normativos, en la ley N° 17.374, que Fija Nuevo Texto
Refundído, Coordinado y Actualizado del Decreto con Fuerza de Ley N°313, de 1960,
que Aprobara la Ley Orgánica Dirección Estadística y Censos y Crea el Instituto
Nacional de Estadísticas, que dispone en su artículo 1°, que el INE es una persona
jurídica de derecho público, funcionalmente descentralizada y con patrimonio propio,
encargada de las estadísticas y censos oficiales de la República, y que en su artículo
2°, letra c), precisa que el levantamiento de estos censos debe realizarse en
conformidad a las recomendaciones internacionales,
El mismo texto legal prevé en su artículo 43,
que “Tendrá el carácter de feriado legal el día en que deba procederse al levantamiento
de los censos oficiales”. Agrega que dicha fecha será fijada por resolución del Director
Nacional del Instituto Nacional de Estadísticas.
En tanto, su artículo 44 establece que quedan
prohibidas, desde las 6 hasta las 18 horas del día mencionado en el articulo anterior,
las actividades, espectáculos y reuniones públicas al aire libre o en recintos cubiertos,
8

las funciones teatrales, exhibiciones cinematográficas, competencias deportivas y
eventos similares a los indicados, misma prohibición que se extiende al funcionamiento
de los restaurantes, supermercados, rotiserías, panaderías, bares, clubes y, en general,
todo comercio de venta de artículos alimenticios y de bebidas, los que deben
permanecer cerrados hasta la hora indicada.
A su turno, el decreto N° 321, de 2009, deI
entonces Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, que dispuso el
levantamiento del XVIII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda, durante el año
2012, preveía, en su texto original, lo siguiente:
- Artículo 1°.- El Instituto Nacional de Estadísticas procederá a levantar en todo el
país, durante el curso del año 2012, el XVIII Censo Nacional de Población y VII
de Vivienda, facultándose al (la) Director (a) Nacional de Estadísticas para fijar
el día de la realización del Censo mediante resolución que deberá publicarse en
el Diario Oficial.
- Artículo 2°.- Los organismos de la Administración Pública, incluidas las
Municipalidades y las empresas del Estado, estarán obligados a facilitar al
Instituto Nacional de Estadísticas toda la colaboración y ayuda que la ley y sus
respectivos reglamentos orgánicos les permitan, tanto para el desarrollo del
Precenso a efectuarse durante el curso del año 2011, como para el
levantamiento propiamente censal en el año 2012. Idéntica colaboración deberán
prestar las Fuerzas Armadas y de Carabineros.
- Artículo 3°.- El (la) Director(a) Nacional de Estadísticas determinará la estructura
administrativa y técnica que la organización de los trabajos censales requiera,
pudiendo, al efecto, integrarla con cualquier funcionario de otras instituciones del
Sector Público, Municipal o de las Fuerzas Armadas y de Carabineros, cuyo
aporte pueda ser necesario, en razón de su especialidad, experiencia o jerarquía.
Del mismo modo, podrá incorporar a dicha organización a representantes de
instituciones nacionales e internacionales vinculadas con los Censos.
Sobre el particular, es menester precisar que
esta Contraloría General cursó con alcance el citado acto administrativo, mediante oficio
N° 6.045, de 2010, haciendo presente que entiende que en la integración dispuesta en
el artículo 3° del mencionado decreto, es aplicable lo ordenado en su artículo 2°, en
orden a que la participación de esos organismos debe efectuarse en los términos que
la ley y sus respectivos reglamentos orgánicos les permitan.
Posteriormente, mediante el decreto N° 143, de
2011, de la cartera mencionada, se modificó el citado decreto N° 321, de 2009,
reemplazando su artículo 1°, por el siguiente “El Instituto Nacional de Estadísticas
procederá a levantar en todo el país, durante el curso del año 2012, el XVIII Censo
Nacional de Población y VII de Vivienda”, esto es, suprimiendo la frase relativa a la
determinación del día en que debía efectuarse dicho levantamiento, por parte del
Director Nacional. Para ello, se esgrimió entre otras, las siguientes razones:

0H Itt
- Que el INE, en virtud de las mejores prácticas internacionales y lo dispuesto en
el artículo 2°, letra c), de la ley N° 17.374, resolvió que el XVIII Censo Nacional
de Población y VII de Vivienda, correspondiente al año 2012, fuese realizado
como un proceso de censo de derecho.
- Que la Comisión Nacional del XVIII Censo Nacional de Población y VII de
Vivienda, creada mediante decreto N°236, de 2010, del Ministerio de Economía,
Fomento y Turismo, fue informada de la decisión técnica adoptada por el
mencionado instituto.
El citado decreto N° 143, de 2011, fue cursado
con alcance por este Ente de Control, a través del oficio N° 80.449, del mismo año, el
cual precisó que “. . . no obstante, cumple con hacer presente que el artículo 43 de la ley
N° 17.374, señala que tendrá el carácter de feriado legal el día en que deba procederse
al levantamiento de los censos oficiales y que la fecha del censo será determinada por
resolución del Director Nacional del INE”.
Por su parte, mediante el decreto N° 36, de 9
de febrero de 2011, del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, se aprobó el
reglamento del censo en análisis, el cual indica en su artículo 1° “El Instituto Nacional
de Estadísticas (INE) procederá a levantar en todo el país, durante el año 2011, el
Precenso Nacional, y en el curso del año 2012, el XVIII Censo Nacional de Población y
VII de Vivienda,. ..correspondiendo al Director Nacional de Estadísticas fijar el día de la
realización de este último evento, por resolución que deberá publicarse en el diario
oficial”.
Agrega, en su artículo 2°, que “El XVIII Censo
Nacional de Población y VII de Vivienda, corresponde a un conteo y calificación
universal de las viviendas y del número de hogares y personas que están en el país el
día de la realización del levantamiento”.
En ese contexto, mediante el oficio N° 572, de
20 de marzo de 2012, 20 días antes del inicio del censo, el señor Francisco Labbé
Opazo, entonces Director Nacional de Estadísticas, remitió al señor Tomás Flores Jaña,
Subsecretario de Economía y Empresas de Menor Tamaño de la época, una propuesta
para modificar el referido reglamento, a fin de adecuar sus disposiciones al cambio
metodológico y las nuevas labores que el INE y los demás organismos pertenecientes
a la Administración del Estado debían ejercer durante la etapa de levantamiento de la
información.
Cabe precisar que tal adecuación, en lo
principal, planteaba lo que sigue:
Modificar el artículo 2°, inciso primero, indicando que los datos -demográficos,
económicos y sociales, relativos a un momento dado o a cierto período de
tiempo- serán “emanados del levantamiento censal bajo la modalidad de censo
de derecho, es decir, tomando como referencia el domicilio o residencia habitual
de las personas”.

• Modificar el artículo 4°, agregando que los organismos de la Administración
Pública estarán obligados a proporcionar “locales o centros de
operación... .dentro de sus atribuciones legales y presupuestarias”.
Eliminar los artículos 7°, 8° y 9°, los cuales tratan sobre la disposición del
personal de las municipalidades; del Ministerio de Educación, sus
establecimientos educacionales y estudiantes; de las instrucciones que pueden
entregar los intendentes regionales para disponer comisiones de servicio y
destinaciones de cualquier funcionario público de su jurisdicción, todos para el
desarrollo de las actividades precensales y censales del XVIII Censo de
Población y VII de Vivienda.
• Suprimir el articulo 16, el cual dispone, entre otros, que el (la) Coordinador(a) del
Proyecto Censo Nacional de Población y Vivienda 2012 deberá encargarse de
las labores de ejecución, control, supervisión y dirección de los trabajos
precensales y censales, debiendo recaer dicha designación en un funcionario
público.
• Modificar el artículo 22, entre otros aspectos, eliminando las letras f), g), h) e i),
las cuales tratan sobre las obligaciones que les corresponderá a las comisiones
regionales en cuanto a velar porque todas las áreas censales, a requerimiento
del Director(a) Ejecutivo (a) de los censos, cuenten con la dotación suficiente de
censistas al momento del empadronamiento; supervigilar el desarrollo de los
trabajos censales dentro del respectivo territorio jurisdiccional; y velar porque las
comisiones provinciales y comunales devuelvan el material diligenciado,
debidamente revisado al jefe(a) ejecutivo(a) regional de los censos que
corresponda dentro de los plazos fijados.
• Eliminar los artículos 46, 47 y 48 correspondientes al capítulo de los jefes(as) de
distritos y jefes(as) de zonas censales.
• Modificar el artículo 54, reemplazando la frase alusiva a que el empadronador
voluntario aplicará el cuestionario censal en un día, por aquella que omite la
palabra voluntario e indica que su labor se desarrollará durante el período de
levantamiento censal.
• Introducir modificaciones al artículo 55, omitiendo la expresión en que se indica
que a los censistas, en razón de su nivel educacional y aptitud personal, se les
confía la recolección de los datos.
Como puede apreciarse, la necesidad de
ajustar el citado reglamento -aprobado por el decreto N° 36, de 2011-, se relaciona con
que el contenido original del mismo versaba sobre la modalidad de un censo de hecho,
por lo que, al determinarse realizar un censo de derecho, debía modificarse la
regulación respectiva, adecuándola a esa modalidad.
En relación con esta materia, el señor
Alejandro Layseca Astudillo, quien se desempeñó como Jefe de la División Jurídica del
INE desde abril de 2009 a julio de 2012, manifestó a este Organismo de Fiscalización,
que la citada propuesta de modificación del decreto N° 36, de 2011, fue enviada a la
Presidencia de la República, desconociendo su tramitación final.
Con todo, debe concluirse que dicha
~. modificación no prosperó, dado que el texto del reglamento publicado en el sitio web

www.Ieychile.cI, administrado por la Biblioteca del Congreso Nacional, no registra
alteración alguna.
Al respecto, cabe hacer presente que, atendido
el principio de juridicidad que rige el actuar de los órganos administrativos, contenido
en los artículos 6° y 7° de la Carta Fundamental y 2° de la ley N° 18.575, Orgánica
Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, los órganos
integrantes de la Administración deben someter su acción a la Constitución Política de
la República y a las estipulaciones dictadas conforme a ella, siendo válidas sus
actuaciones solo en la medida que estas se enmarquen dentro de su competencia y se
verifiquen en la forma prevista por el ordenamiento jurídico.
Bajo ese predicamento, el INE debe actuar
dentro de sus competencias, sin más atribuciones que aquellas que expresamente le
ha conferido el ordenamiento jurídico, ejecutando dichas funciones con estricta sujeción
a las disposiciones legales y reglamentarias relativas a las materias a que se refieran
(aplica criterio contenido en los dictámenes N°5 64.951, de 2013, y 483, de 2014, ambos
de esta Contraloría General).
En este orden, se debe observar que durante
la ínvestigación se constató, en primer lugar, que no existe un acto administrativo que
determine la fecha en que se realizaría el censo, tal como lo exige el artículo 43 de la
referida ley N° 17.374; y además, que este se realizó sin ajustarse al reglamento
vigente, que discurre sobre la base de un censo de hecho.
En efecto, no se advierte que el INE haya dado
estricto cumplimiento a lo establecido en la disposición legal antes mencionada, en
orden a determinar la fecha en que se realizaría el censo, considerando que esta
Contraloría General, mediante el aludido oficio N° 80.449, de 2011, con ocasión del
respectivo trámite de toma de razón, formuló un alcance específico en cuanto a que la
referida disposición “señala que tendrá el carácter de feriado legal el día en que deba
procederse al levantamiento de los censos oficiales y que la fecha del censo será
determinada por resolución del Director Nacional del Instituto Nacional de Estadísticas”.
Por otra parte, y si bien el cambio de
metodología censal será abordado en el segundo punto de este acápite, cabe advertir
que, al adoptar dicha determinación, la repartición en análisis excedió el marco fijado
por las disposiciones legales y reglamentarias vigentes en la materia, al ejecutar el
cambio de modalidad, por cuanto no dio estricto cumplimiento a la normativa, en
particular, lo previsto en los artículos 2°, letra c), y 43, de la mencionada ley N°17.374,
así como el reglamento del proceso, contenido en el citado decreto N° 36, de 2011.
Cabe anotar que, solicitados los respaldos
técnicos y/o estudios a través de los cuales se fundamentó la decisión de modificar la
metodología censal, de un censo de hecho a uno de derecho, en el marco de la
investigación practicada, entre tales antecedentes se cita como fuente bibliográfica
documentos elaborados por la División de Población del Centro Latinoamericano y
Caribeño de Demografía, CELADE, y por la Comisión Económica para América Latina
y El Caribe, CEPAL, de las Naciones Unidas.

Uno de los documentos citados, “Principios y
Recomendaciones para los Censos de Población y Habitación de las Naciones Unidas,
2a revisión, junio 2007”, indica que un número importante de países considera el cambio
de un censo de hecho a uno de derecho; no obstante expresa que la aplicación de tal
instrumento depende de las condiciones que cada uno enfrente y de las prioridades que
haya establecido, así como de la evaluación que haga de sus capacidades técnicas y
humanas.
A su vez, el documento llamado “Aplicabilidad
de las Mejores Prácticas, Normas y Procedimientos Internacionales en Materia Censal
en el Instituto Nacional de Estadísticas”, de diciembre de 2007, expone que, a esa
fecha, Chile consideraba la posibilidad de realizar un censo de derecho.
Añade, que “al experimentar un eventual
cambio al tipo de censo que realiza (de un censo de hecho a uno de derecho), debe ser
evaluado previamente con el personal técnico especializado y analizar todas las
implicancias que ello tendría”.
Agrega, que tal determinación, junto con
ampliar el período de levantamiento del censo, tiene efectos tales como aumentar los
costos en personal con perfil profesional para realizar las tareas operativas, de
planificación y control de gestión; considerar presupuestos en infraestructura, gastos
comunes y arriendo de locales censales; y que, al disminuir el personal requerido como
censista, puede ser posible mejorar la calidad en la selección de las personas que se
encargarán del levantamiento, contemplando personal adicional para reemplazo en
caso de ausencias, el cual debe estar calificado.
El Instituto Nacional de Estadísticas manifiesta
en su oficio de respuesta que se ha iniciado el trabajo preliminar para la ejecución de
una futura medición censal, la que se realizará -según sus proyecciones- en el mes de
abril del año 2017. Agrega que dicho proceso se concretará bajo la modalidad de un
censo de hecho abreviado, dada la necesidad de levantar información de calidad y en
forma más oportuna.
También indica que, bajo esa línea de trabajo,
ha previsto contar con el apoyo técnico del Centro Latinoamericano y Caribeño de
Demografía, CELADE, en todo el proceso censal, colaboración que ya comenzó, dado
que dicho organismo internacional se encuentra actualmente brindando asistencia para
la auditoría de la base 2012, con lo cual pretende preparar adecuadamente los aspectos
logísticos, organizacionales, de capacitación, ejecución de trabajo de campo y de
financiamiento, de los que adoleció el Censo 2012.
Los argumentos expuestos no dicen relación
con la observación, relativa a la transgresión a la normativa respectiva, razón por la cual
ella se mantiene, considerando -además- que se trata de una situación consolidada, no
susceptible de corregir actualmente. Ello, sin perjuicio de que las acciones previstas por
la entidad revisada tengan efecto en el futuro proceso censal, a desarrollarse en el 2017.

2. CAMBIO DE LA METODOLOGIA CENSAL
2.1. Sobre la falta de consideración de instrumentos y opiniones técnicas existentes
sobre la materia.
De acuerdo a la indagatoria practicada, para
adoptar la determinación en referencia, el INE prescindió de la opinión de sus propias
instancias asesoras y de expertos en la materia, según se detalla a continuación.
Como cuestión previa, corresponde anotar, que
mediante la resolución exenta N° 623, de 2 de marzo de 2010, del INE, se creó el
“Comité Adjunto Directivo del XVIII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda”,
instancia interna consultiva cuya función era asesorar y respaldar al Director Nacional
en todas aquellas decisiones relacionadas con la planificación, coordinación y ejecución
del Censo 2012 y difusión de las estadísticas, como en el establecimiento de las
políticas institucionales, sin perjuicio de conocer e intervenir en todo otro asunto que
sea encomendado por el Director Nacional, que tenga repercusión directa o indirecta
en el desarrollo de las actividades censales y precensales.
Dicho comité quedó conformado, al tenor de la
referida resolución, por la entonces Directora Nacional, el jefe de gabinete, una asesora
de la máxima autoridad, los subdirectores de operaciones, técnico y administrativo, el
jefe de la división jurídica, el coordinador del departamento de informática, el
coordinador del proyecto de censo de población y vivienda, todos de esa época, o quien
los subrogase.
Es del caso anotar que el citado acto
administrativo le otorgó a ese comité una función de asesoramiento y respaldo de
aquellas determinaciones relacionadas con el censo en análisis, estableciendo que
debía sesionar, a lo menos, quincenalmente; recurso que no fue utilizado.
Si bien la resolución aludida indica de manera
expresa, que le corresponde únicamente al Director Nacional adoptar las decisiones
finales, la ejecución de las mismas y la dirección del instituto, de modo tal que los
acuerdos alcanzados por aquel comité no tienen fuerza vinculante para la Dirección
Nacional, debe representarse que el establecimiento de dicha instancia consultiva y la
posterior prescindencia de la misma afecta los principios de eficiencia y eficacia
contemplados en el artículo 5° de la citada ley N° 18.575.
Sobre el particular, esa repartición señala en su
oficio de respuesta, que no posee otros antecedentes en relación con la materia
observada, tales como documentos o información que den cuenta de sesiones y/o
decisiones adoptadas en el marco de dicha instancia de consulta y coordinación o de
observaciones que hubiera efectuado al proceso en cuestión.
En razón de lo expuesto, se mantiene la
observación atendido, asimismo, que se trata de una situación consolidada.

Cabe precisar que la señora Paula Jara
Echegoyen, entonces Subdirectora de Operaciones del Instituto Nacional de
Estadísticas e integrante de dicho comité, indicó en la indagatoria que el cambio de
modalidad le fue informado a esa instancia los primeros días de septiembre del año
2011, esto es, 7 meses antes de que se comenzara con su realización, a través de una
sesión del ‘Comité de Censo”.
También manifestó que en dicho comité
participaban las 3 subdirecciones del INE, a saber, de Operaciones, Técnica y
Administrativa, el fiscal, un invitado adicional, dependiendo de la materia; el Jefe del
Proyecto Censo y un representante del Gabinete, que a esa fecha era la señora Mariana
Alcérreca Picart.
Agregó que quienes decidieron la modificación
de la metodología censal, midieron su factibilidad y evaluaron el presupuesto para
ejecutarlo fueron el Director de la época, señor Francisco Labbé Opazo; el Jefe del
Proyecto, señor Eduardo Carrasco Arriagada, y doña Mariana Alcérreca Picart.
A juicio de dicha funcionaria, al decidirse tal
modificación no se evaluaron todas las implicancias del cambio, y por ende, no se
advirtió la correlación entre el conjunto de actividades del nuevo proceso con los
tiempos y recursos adicionales que se requerían. Asimismo, expuso lo siguiente:
Que luego de que tomara conocimiento del cambio de metodología solicitó vía
correo electrónico a quienes oficiaban los temas técnicos del censo, informes
respecto de las ventajas y desventajas del nuevo modelo, los impactos en el
marco muestral y las proyecciones de población y empalmes, entre otros
aspectos, los cuales fueron presentados en la siguiente sesión de comité,
planteando todos estos alcances y haciendo presente que no era viable ejecutar
un censo de derecho en el tiempo previsto; no obstante, tales alertas no habrían
sido acogidas por parte del Director Nacional y del Jefe del Proyecto, ambos de
ese entonces.
• Que conceptualmente hubo que hacer ajustes a la cartilla del censo, rediseñar la
logística del levantamiento y, por ende, el instrumental de apoyo al censista y la
capacitación, todo ello, en menos de 6 meses.
• Que debido al breve tiempo de preparación, se generaron una serie de
problemas en materia logística, organizacional, de capacitación y de ejecución
del trabajo de campo, como también respecto del financiamiento.
• Que la necesidad de personal de campo para el levantamiento del proceso
requirió el desembolso de recursos, estimando la selección, reclutamiento y
contratación de aproximadamente 17.000 personas.
Asimismo, en el transcurso de la fiscalización
se tomó conocimiento del “Informe Grupo de Trabajo Cambio de Censo de Hecho a
N Censo de Derecho, 5 al 8 de septiembre de 2011”, confeccionado por funcionarios de
esa repartición, en el que se detalla que “el lunes 5 de septiembre el grupo fue
convocado por la Jefa de Operaciones del Censo quien le encomendó la tarea de
~,analizar y emitir un informe acerca del cambio de modelo del censo 2012,
15

desde un censo de hecho a uno de derecho, realizado en un período de 2 meses, en
lugar de un día.”. Cabe precisar, que quien desempeñaba las funciones de Jefa de
Operaciones en ese entonces era la aludida subdirectora, señora Paula Jara
Echegoyen.
Tal informe puntualiza, en lo principal,
información relativa a ventajas y desventajas de un censo de derecho, la necesidad de
realizar una serie de estudios en forma previa al levantamiento, alcances relativos a la
nueva metodología en cuanto a capacitación, calidad de los datos, sesgos, cambio de
los cuestionarios e importancia de las pruebas piloto.
Al respecto, se señaló a la comisión
fiscalizadora de este Organismo de Control que el mencionado informe técnico se
presentó al Comité Directivo, exponiendo en esa instancia los tiempos que se requerían
para realizar los estudios respecto del cambio de metodología, originándose una
discusión sobre la posibilidad de ejecutarlo a partir de abril de 2012.
Se agregó, que como resultado de esa reunión
el mencionado “Comité Adjunto Directivo del XVIII Censo Nacional de Población y VII
de Vivienda” dejó de funcionar y se creó un “Comité Técnico del Censo”.
Cumple anotar sobre esta materia, que el
documento “Censo de Hecho y de Derecho y su Aplicabilidad en Chile”, Informe N° 3,
Proyecto Censo 2012, elaborado por el Subdepartamento de Censos del INE,
fechado el 26 de febrero de 2010, advierte que muchos países de Latinoamérica
han cambiado la metodología de censo de hecho a un censo de derecho, concluyendo
que:
“En Chile para hacer el cambio de censo de
hecho a derecho, se debe consultar al equipo multidisciplinario de expertos en censo
de Chile, considerar todas las áreas que un censo involucra (demografía, cartografía,
geografía, cuestionario, capacitación, ley, etc.) y definir en conjunto las posibilidades de
transformación”.
“Un censo de derecho implica, aumentar los
días de levantamiento en terreno, que posibilitaría controlar y lograr efectividad en
cobertura y calidad de los datos, además de reducir la cantidad de personal utilizado
para el levantamiento censal que trabaja en un censo de hecho, lo que implica ampliar
los costos en personal con perfil profesional para realizar las tareas operativas, de
planificación y control de gestión”.
“Se deben considerar costos en infraestructura,
gastos comunes y arriendo de locales censales; mejoramiento en el perfil de los
censistas y mejorar la capacitación previa al levantamiento; posibilita comenzar con el
“Ajuste Geográfico” y “procesamiento de la información” en forma simultánea al
levantamiento. Con esta práctica puede ser factible corregir o mejorar algunas
deficiencias del levantamiento censal detectadas durante el procesamiento de la
información”.
Por su parte, la señora Odette Tacla
Chamy, consultora del CELADE, y autora de diversos trabajos en la materia, -quien fue
16

1 DIVISIÓN DE AUDITORIA ADMINISTRATIVA
C~
funcionaria del INE, encargada del Departamento de Geografía y Censos; y
hasta febrero de 2011, contratada a través de la resolución exenta N° 1.149, de igual
año, de dicho instituto, como experta para asesorar técnicamente a dicho proyecto en
la definición y jerarquización de tópicos, diseño y programación de actividades
censales- expresó que la ejecución del censo de derecho debió haberse postergado, o
en su defecto, haberse aplicado un censo de hecho, según la planificación original.
De lo relacionado aparece que distintas
instancias del INE hicieron presentes determinados riesgos y costos adicionales que,
en su opinión, implicaba el cambio metodológico dispuestos por las autoridades de la
época, para el levantamiento del censo 2012.
Al respecto, esa repartición solo informa en su
oficio de respuesta acerca del inicio del trabajo previo para la ejecución de un futuro
censo abreviado, proyectado para el mes abril del año 2017, sin referirse a la
prescindencia de los antecedentes y opiniones disponibles respecto de los riesgos de
la modificación de la metodología censal, motivo por el cual -y dado que se trata de una
situación consolidada- se mantiene lo observado.
Cabe señalar que la situación descrita ha sido
incorporada en el actual sumario administrativo que esta Contraloria General está
llevando a cabo con motivo de las presuntas anomalías derivadas de la ejecución del
Censo 2012.
2.2. Sobre la participación de la Comisión Nacional Censal.
La Comisión Nacional del XVIII Censo Nacional
de Población y VII de Vivienda, fue creada a través del decreto N° 236, de 2010, del
Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, cuyas funciones se refieren a un rol de
colaboración y conexión entre los distintos actores públicos y privados que intervengan
en el proceso censal; a la dictación de las correspondientes medidas administrativas; y
a la propuesta de directrices sobre la conformación de las Comisiones Provinciales y
Comunales, según propuesta presentada por el Director Ejecutivo del Censo, entre
otras.
Conforme los antecedentes recabados en esta
investigación se tomó conocimiento de dos actas de sesión, fechadas el 23 de
noviembre de 2010 y el 14 de septiembre de 2011, respectivamente, ambas sin las
firmas de los asistentes a las reuniones, la primera de las cuales da cuenta de la
constitución de la comisión y, la segunda, de la exposición realizada por el director
nacional del instituto de esa época, señor Francisco Labbé Opazo, proponiendo el
cambio de metodología para el censo del año 2012.
De tales documentos se pudo advertir lo
siguiente:
a) En el escrito sin firma denominado “Acta
Reunión Comisión Nacional Censal Censo 2012”, de 14 de septiembre de 2011,
remitido a esta Contraloría General mediante oficio Ord. N° 78, de 2014, se indica que
en dicha sesión, el entonces Director del INE, señor Labbé Opazo, hizo una
4 presentación proponiendo el cambio de la metodología de levantamiento del censo para
17

r& )~j DIVISIÓN DE AUDITORÍA ADMINISTRATIVA
el año 2012, ofreciendo el Ministro de Economía, Fomento y Turismo, presidente de la
comisión, la palabra a los participantes para que presentasen sus opiniones en relación
a la propuesta del INE.
Al tenor del acta, en dicha oportunidad, la
comisión habría estado integrada por las siguientes personas:
N° INTEGRANTE DE LA COMISIÓN CARGO Y/O DESIGNACIÓN
1 Pablo Longueira Montes Ministro de Economía, Fomento y Turismo
2 Miguel Flores Vargas Subsecretario de Desarrollo Regional
3 Soledad Arellano Schmidt Subsecretaria de Planificación
4 Carolina Frías Yañez Asesora Secretaria General de Gobierno
5 Maurice Thenoux Acuña Representante de la Subsecretaria del Interior
6 Sebastián Figueroa Melo Jefe de Gabinete Subsecretaría de Educación
7 Al Th Torres Coordinador Estudios y Desarrollo Metodológicoan omas Subsecretaria de Transportes
8 Víctor PerI Bascuñán Asesor de Gabinete Subsecretaria de Transportes
9 Jaime Román Castillo División de Normas Subsecretaria de Transportes
10 ~t~~ández Maturana y Jorge Representantes del Estado Mayor Conjunto
11 Coronel Leonardo Verdugo Sánchez Representante de Carabineros de Chile
12 Prefecto Coronel Adolfo Rocco Tachi Representante de la Policía de Investigaciones
13 Francisco Labbé Opazo Director Nacional del INE
14 Eduardo Carrasco Arriagada Coordinador del Proyecto Censo 2012
15 Mariana Alcérreca Picart Asesora Dirección Nacional del INE
Se agrega en la citada acta, que la
Subsecretaria de Planificación de la época, señora Soledad Arellano Schmidt, expresó
estar de acuerdo con el cambio de modalidad y manifestó su preocupación respecto a
cómo se iba a asegurar que las personas respondiesen la encuesta al realizarse el
levantamiento en días hábiles, ante lo cual se le informó que se incluían fines de semana
y horarios no hábiles.
Añade dicho documento, que “No habiendo
más dudas ni comentarios, la Comisión Nacional Censal aprueba el cambio
metodológico en el levantamiento del censo propuesto por el INE, pasando desde un
Censo de ‘facto’ a un Censo de ‘jure’ con un período de levantamiento de 2 meses”.
Ahora bien y tal como se señalara, el artículo
2° deI referido decreto N° 236, de 2010, del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo,
establece las labores que debe realizar la comisión, no advirtiéndose que esa instancia
tenga atribuciones decisorias para aprobar el referido cambio de metodología, debiendo
entenderse, más bien, que -tal como declara el ya mencionado decreto N° 143, de 2011,
del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, en sus considerandos quinto y sexto
tal decisión fue adoptada por el INE, siendo la comisión informada de la misma. En todo
caso, cabe hacer presente que no consta que dicho cuerpo colegiado haya tenido a la
vista los antecedentes técnicos ya expuestos, sobre las implicancias del cambio de
metodología e implementación de un censo de derecho.

b) En el mismo instrumento se indica que
el señor Labbé Opazo presentó el cuestionario para el referido censo y a continuación
se detallaron todas las dudas y comentarios manifestados por integrantes de la
comisión relativo al mismo, frente a las cuales se decidió establecer una mesa de
trabajo con el entonces Ministerio de Planificación y Cooperación, MIDEPLAN, y
entregar una respuesta a la Subsecretaría de Transportes para clarificar las dudas y
realizar modificaciones, si correspondiese.
Concluye dicha acta, indicando que el
Presidente de la Comisión Nacional Censal planteó que las respuestas a las
observaciones se hicieran llegar vía electrónica a esa instancia en un plazo no superior
a 2 semanas, con el objeto de que se aprobase el cuestionario, sin requerir una nueva
sesión.
Cabe precisar que durante la investigación se
determinó que no existen antecedentes posteriores, que den cuenta de la
materialización de tales acciones.
Sobre la materia, esa institución expresa en su
oficio de respuesta no contar con reportes que informen de sesiones y/o decisiones
adoptadas por esa instancia consultiva y coordinadora, o de objeciones que hubiera
efectuado al proceso en cuestión.
Habida consideración de que no consta que las
inquietudes y observaciones formuladas por los integrantes de la Comisión Nacional
Censal hubieran sido resueltas, ni que haya funcionado la mesa de trabajo prevista a
ese fin, como se acordó, se mantiene lo observado.
2.3. Sobre la inexistencia de pruebas piloto.
Al respecto, la señora Paula Jara Echegoyen,
ya individualizada en el numeral 2.1, expuso que inicialmente estaba considerada una
prueba piloto general del censo, programada para la primera semana de abril de 2012,
no obstante, ella fue suspendida, por cuanto a esa fecha aún continuaba el proceso de
selección y contratación de personal, etapa durante la cual el Jefe del Proyecto Censo
de ese entonces, señor Eduardo Carrasco Arriagada, le instruyó la disminución del
personal a contratar en un 10%.
Por su parte, consultados diversos
funcionarios que desempeñaron funciones en áreas relacionadas con el censo
señalaron que, los problemas originados en el desarrollo de las actividades
censales después del cambio de metodología, se produjeron, entre otros, por
la falta del aludido tipo de herramienta, y que en el ya citado “Informe Grupo de Trabajo
Cambio de Censo de Hecho a Censo de Derecho, 5 al 8 de septiembre de 2011”, se
indicó que tal modificación establecía variaciones conceptuales, las cuales requerían
una serie de pruebas piloto, cuya omisión no garantizaría la calidad de los datos
levantados bajo la nueva modalidad, lo cual se confirma en tal documento.

Se añadió, que existen manuales de la
Organización de las Naciones Unidas sobre la materia, en los que se indica la necesidad
de ejecutar tales pruebas, no obstante, estas no fueron aplicadas.
Al respecto, es del caso anotar que en el
documento “Principios y Recomendaciones para los Censos de Población y Habitación,
del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la División de Estadísticas de
las Naciones Unidas”, de 2010, se señala que “las pruebas de los diversos aspectos de
un plan censal con anterioridad al empadronamiento son muy útiles para todos los
países, y resultan indispensables para las naciones que no tienen mucha experiencia
en censos o que están estudiando la introducción de cambios básicos en los métodos
censales”.
Se agrega en el mismo instrumento, que tales
pruebas son excepcionalmente convenientes para descubrir las deficiencias del
cuestionario o de las instrucciones o métodos de levantamiento de información, que
podrían afectar la calidad de los datos, pudiendo diseñarse de manera que proporcionen
información sobre el tiempo necesario para empadronar un solo hogar o un solo local
de habitación, lo cual es favorable para estimar la plantilla de personal y los gastos
necesarios.
Asimismo, señala que las pruebas del censo
sirven para que el personal básico de supervisión y otros funcionarios adquieran
experiencia práctica, siendo las primeras en ejecutarse las del cuestionario, las cuales
tienen por objeto comprobar la idoneidad de las preguntas previstas, su redacción y de
las instrucciones, así como de su diseño, resultando útiles, además, para calcular el
tiempo que se necesitará para el empadronamiento.
Adicionalmente, se menciona que una serie
general de pruebas de todos los procedimientos del censo se diseñan y administran con
el fin de verificar a fondo la totalidad del sistema, incluyendo las fases de preparación,
recolección de datos y elaboración, lo que sirve para comprobar la idoneidad de todo el
plan censal y de su organización, por lo que para poder alcanzar mejor esos fines se
debe realizar en las condiciones de mayor similitud a las actividades de
empadronamiento reales, por lo que se suele levantar exactamente un año antes del
censo previsto.
Por otra parte, en el documento llamado “Guía
para Asegurar la Calidad de los Datos Censales”, Manual N° 74, elaborado por el
CELADE, se establece que “Las pruebas piloto tienen el propósito de probar diversos
objetivos. Lo óptimo es que en el censo se implementen pruebas cuyos objetivos
permitan analizar todas las etapas del censo: relevamiento, capacitación,
sensibilización, procesamiento de datos, evaluación de los resultados, difusión de la
— información, entre otros”.

Se añade en tal guía, que los objetivos de las
pruebas piloto habitualmente se centran en estudiar, analizar y comprobar los tipos de
censos, métodos de empadronamiento, duración del relevamiento, carga de trabajo de
los censistas, estructura de capacitación, perfil de los censistas, captura y
procesamiento de la información, entre otros.
Sobre el particular, debe reiterarse que los
considerandos del aludido decreto N° 143, de 2011, del Ministerio de Economía,
Fomento y Turismo, señalan que el Instituto Nacional de Estadísticas, en virtud de las
mejores prácticas internacionales y lo dispuesto en el artículo 2°, letra c), de la ley
N° 17.374, resolvió que el XVIII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda,
correspondiente al año 2012, fuese realizado mediante un censo de derecho.
Con todo, de la revisión se constató que, en los
hechos, el Instituto Nacional de Estadísticas realizó el levantamiento censal sin
considerar las recomendaciones internacionales en la materia, no obstante estar
obligado a ello según lo ordena el citado precepto legal, entre las cuales se cuentan las
relativas a ejecutar pruebas pilotos en forma previa al levantamiento señalado, las que
no fueron realizadas y que, además, requieren de una antelación suficiente a la
realización del censo, que tales recomendaciones estiman en un año. Dicha omisión
habría sido advertida, asimismo, por el personal de esa repartición, sin que las
autoridades de la época adoptaran alguna acción correctiva al respecto.
En cuanto a este punto, el instituto expone que,
en la actualidad, las diversas áreas que integran su estructura trabajan con el objetivo
de asegurar la calidad censal del próximo proceso, no entregando antecedentes que
permitan desvirtuar lo observado que, al igual que en los casos anteriores, corresponde
a una situación consolidada, no susceptible de corregir; sin perjuicio de que las medidas
enunciadas por la autoridad deban producir sus efectos en el siguiente censo, a
realizarse en el año 2017.
3. EJECUCIÓN DEL LEVANTAMIENTO CENSAL
3.1. Sobre la falta de planificación.
Conforme al ya mencionado documento
“Principios y Recomendaciones para los Censos de Población y Habitación, Revisión
2”, de 2010, de la División de Estadísticas del Departamento de Asuntos Económicos y
Sociales de la Secretaría de las Naciones Unidas, “para que las diversas operaciones
se desarrollen en la secuencia adecuada yen el momento oportuno, todo el censo y las
distintas etapas que lo componen deberán planificarse anticipadamente con sumo
cuidado, agregando que cualquier pequeño descuido en los planes puede originar
graves defectos en los resultados del censo y costosas ineficiencias en sus
operaciones”.

Agrega, que debido a que el censo constituye
la operación estadística de mayor envergadura, complejidad y de mayor costo que debe
afrontar un país, se requiere de una cuidadosa planificación.
Conforme a los antecedentes recabados en la
presente fiscalización, se estableció que en la ejecución del censo de derecho llevado
a cabo por el INE, no se efectuó una planificación ajustada al cambio de metodología
censal, lo que queda en evidencia si se considera que el ya mencionado decreto
N° 143, de 2011, deI Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, instrumento que
sanciona el cambio metodológico de un censo de hecho a uno de derecho, fue emitido
el 21 de octubre de 2011, esto es, 6 meses antes de que comenzara la aplicación
efectiva del XVIII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda, el 9 de abril de 2012,
sin perjuicio que fue publicado en el Diario Oficial el 4 de enero de este último año, una
vez totalmente tramitado, con una antelación de 3 meses al inicio del citado proceso.
Además, es dable indicar que según el
documento denominado “Informe de Control de Censo”, de febrero de 2012, emitido por
el entonces Jefe del Proyecto, esto es, 2 meses antes de la iniciación del levantamiento
censal, las etapas relativas al reclutamiento de personal, campaña y operaciones aún
no contaban con sus respectivas cartas Gantt, por cuanto no se había definido
completamente la estrategia a seguir ni sus actividades asociadas.
Adicionalmente, en dicho informe se señala
que la fecha de inicio para la instrucción de los capacitadores regionales, originalmente
fijada para el día 6 de febrero de 2012, fue aplazada para el día 13 de igual mes,
situación que se produjo en trece de las quince regiones del país.
Por otra parte, es del caso agregar que las
personas entrevistadas de ese servicio concuerdan en que, debido al cambio de
metodología, se debió rediseñar una serie de actividades previas al levantamiento, las
cuates, producto de la premura del tiempo, no contaron con la preparación que se
requería.
Lo reseñado infringe lo consignado en los
artículos 30, 5° y 8° de la aludida ley N° 18.575, que imponen a los Órganos de la
Administración del Estado observar los principios de responsabilidad, eficiencia,
eficacia y de actuar por propia iniciativa en el cumplimiento de sus funciones, además
del ya citado artículo 2°, letra c), de la ley N° 17.374.
En su oficio de respuesta, el INE expone que
se encuentra implementando un proyecto de gestión del cambio institucional destinado
a dotar de mecanismos eficientes y efectivos que otorguen las certezas necesarias para
contar con una estructura organizacional que asegure el cumplimiento adecuado y
oportuno de las funciones públicas que le han sido encomendadas, en el que se prevé
la definición de procesos de planificación adecuados.

3.2. Sobre la falta de personal para ejecutar el censo.
Cabe precisar que el citado documento de las
Naciones Unidas “Principios y Recomendaciones para los Censos de Población y
Habitación, Revisión 2”, año 2010, se consigna que “se tomarán cuanto antes
disposiciones para conseguir el número de funcionarios y el tipo de personal que
requiera cada operación censal. Por razones de eficiencia y economía, es importante
seleccionar al personal por su competencia”, agrega que “lo prudente es contratar más
personal sobre el terreno que el estrictamente necesario para la labor de
empadronamiento en sí, pues inevitablemente se producen bajas durante el programa
de formación y entre la terminación de los cursillos y el comienzo de las operaciones
sobre el terreno”.
En relación con este tema, la señora Jara
Echegoyen expresó, tal como se señaló anteriormente, que en pleno proceso de
selección y contratación de personal de terreno fue informada por el entonces Jefe de
Proyecto, señor Eduardo Carrasco Arriagada, de la disminución en un 10% deI personal
a contratar para tales efectos.
Agregó, que existió una rotación del mismo
mayor a la esperada, muchas veces, debido a que las personas que postularon
pensaron que se les pagaría por una jornada de trabajo y no por el período de tiempo
que cubriría el levantamiento total.
Asimismo, indicó que la disminución de los
supervisores implicó que estos debieron absorber un mayor número de censistas a su
cargo, lo que derivó en que las cuadrillas de estos últimos aumentasen, con el
consiguiente riesgo de que no se efectuase la fiscalización como correspondía.
Ahora bien, de la situación descrita se advierte
que esa repartición no habría actuado conforme a lo dispuesto en las citadas
recomendaciones internacionales.
Lo señalado infringe lo previsto en los artículos
30, 50 y 8° de la mencionada ley N° 18.575, todos ya mencionados, así como el artículo
2°, letra c), de la ley N° 17.374.
Al respecto, la institución señala en su oficio de
respuesta, tal como se indicara anteriormente, que se encuentra inmersa en una etapa
de gestión de transformación institucional, destinado a dotar de mecanismos eficientes
y efectivos que permitan contar con una estructura organizacional que asegure el
cumplimiento adecuado y oportuno de las funciones públicas que le han sido
encomendadas, en la que se prevé la definición de procesos de planificación, acordes
a corregir la falencia descrita.
Al igual que en los casos anteriores, la
observación debe mantenerse, por análogas consideraciones a las ya vertidas; sin
perjuicio de que las medidas que enuncia la autoridad se implementen para futuros
procesos censales.

3.3. Sobre la falta de capacitación del personal de campo.
De acuerdo a las indagaciones efectuadas y
documentos recabados, se tomó conocimiento del Manual N° 73, del CELADE, de
diciembre de 2011 llamado “La Capacitación de Supervisores y Empadronadores en los
Censos de 2010”, en el cual se indica que el mencionado censo se previó realizar en
abril de 2012 con la implementación de una capacitación que se iniciase en las
campañas masivas de sensibilización y finalizase en el proceso presencial directo, con
un modelo en “cascada”, efectuado de manera local, descentralizada, en cada una de
las direcciones regionales del instituto.
Agrega este instrumento, que se diseñó la
estructura de adiestramiento en tres fases con tres perfiles diferentes, a saber:
• En primera instancia la Unidad Técnica de Capacitacíón del INE debía capacitar
al equipo de capacitadores nacionales y ellos, a su vez, a los encargados de las
oficinas de estadística regional (INE regionales) y jefes municipales con
contenídos diferenciados;
• Seguidamente se debía adiestrar a los jefes zonales y distritales;
• Luego correspondía entrenar a los supervisores y censistas en aspectos
instrumentales y conceptuales.
Respecto de este tema, la señora Jara
Echegoyen indicó que el diseño original para capacitación contemplaba 2 semanas,
pero se autorizó solo una, lo cual no permitió que el adiestramiento fuese más profundo,
por lo tanto el soporte fueron los manuales, e-learning y video conferencias.
Requerida la repartición sobre información
relativa al personal de terreno que trabajó en el citado proceso, se entregó a esta
Entidad de Control el siguiente detalle:
PERSONAL QUE TRABAJÓ EN EL CENSO
REGIÓN CENSISTA CENSISTA ENCARGADO SUPERVISOR TOTALFULL PART TIME DE LOCAL
1 227 45 4 36 312
2 342 68 12 52 474
3 154 123 4 24 305
4 573 104 20 104 801
5 1.303 382 25 197 1.907
6 589 325 8 96 1.018
7 648 195 21 89 953
8 1.448 220 74 220 1.962
9 619 220 25 82 946
10 711 106 11 96 924
11 110 11 2 16 139
12 124 20 4 17 165
13 3.619 668 153 603 5.043
14 305 70 8 73 456
15 127 31 4 16 178
TOTAL 10.899 2.588 375 1.721 15.583
Fuente; Información obtenida del oficio ORD. N°188, de 31 de julio de 2012, del INE.
24

Oc~:~~C CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
requirió el
Al respecto, cabe precisar que el ya citado
documento de las Naciones Unidas, denominado “Principios y Recomendaciones para
los Censos de Población y Habitación, Revisión 2”, año 2010, señala que “...tal vez el
medio más importante con el que cuentan las autoridades censales para influir en el
éxíto del censo sea el programa de formación del personal. Por lo tanto, nunca se
insistirá bastante en la importancia que para la calidad de los resultados del censo tiene
un programa de este tipo bien planificado y ejecutado. Aunque, por supuesto, este
programa se concentra en el personal sobre el terreno (los empadronadores y sus
supervisores inmediatos), muy disperso y difícil de supervisar, también debe abarcar a
otras categorías de personal (por ejemplo, los supervisores de nivel superior, los
encargados de la revision, los codificadores y los operadores de computadoras)”.
De lo expuesto, aparece que el Instituto
Nacional de Estadísticas no capacitó a todo el personal que participó en el
levantamiento del proyecto censal, alcanzando dicho proceso al 73,6% del total.
La situación antes señalada transgrede los
aludidos principios de control, eficiencia y eficacia, dispuestos en los artículos 3°, 5° y
8°, de la anotada ley N° 18.575, así como el artículo 2°, letra c), de la ley N° 17.374, al
apartarse de las recomendaciones internacionales en la materia.
Sobre el particular, el INE informa, al igual que
en los puntos anteriores, que el proceso de gestión de transformación institucional al
cual se encuentra abocado, cuyo objetivo es proporcionar mecanismos eficientes y
efectivos que logren una estructura organizacional que asegure el cumplimiento
adecuado y oportuno de las funciones públicas que le han sido asignadas, tiene previsto
la definición de procesos de planificación acordes a la falencia descrita.
25
Por otra parte,
número de personas capacitadas, ante lo cual
este Organismo de Control
se informó lo siguiente:
PERSONAL CAPACITADO
REGIÓN CENSISTA CENSISTA ENCARGADO SUPERVISOR TOTALFULL PARTTIME DE LOCAL
1 103 33 2 21 159
2 200 25 10 42 277
3 31 71 4 17 123
4 298 43 9 76 426
5 998 265 19 165 1.447
6 465 282 8 60 815
7 553 174 21 69 817
8 1.185 190 66 157 1.598
9 417 163 22 40 642
10 471 53 10 66 600
11 75 10 1 11 97
12 94 13 3 12 122
13 2.692 483 133 529 3.837
14 256 55 2 45 358
15 105 30 3 16 154
TOTAL 7.943 1.890 313 1.326 11.472
Fuente: Información obtenida del oficio ORD. N° 188, de 31 de julio de 2012, deI INE.

Tal como en los casos anteriores, la situación
representada debe mantenerse, sin perjuicio que en futuros procesos la autoridad
adopte las medidas correctivas destinadas a evitar su reiteración.
3.4. Sobre la falta de recursos financieros.
En un documento adjunto al oficio N° 126, de
2014, del INE, denominado “Informe Proceso de Levantamiento Proyecto Censo 2012”,
se señala que la planificación de tal proceso conté con una restricción presupuestaria
ascendente a $ 2.400 millones antes de definir el modelo operativo, el cual finalmente
se estimó en un monto total de $ 8.400 millones. No obstante, los recursos enterados
por la Dirección de Presupuestos, DIPRES, correspondieron a la cifra de $ 6.000
millones, aun cuando la solicitud elevada por ese instituto a dicha entidad había sido de
$ 6.800 millones.
Requerido ese instituto en orden a que
informara detalladamente respecto de los montos antes descritos, el ex Director, señor
Juan Eduardo Coeymans Avaria, mediante el señalado oficio N° 126, adjuntó un correo
electrónico de fecha 13 de enero de igual año, remitido por el señor Cristián Parra
Ibáñez, Jefe del Departamento de Gestión Financiera del INE, en el cual señaló que el
detalle de tales cifras no fue informado por el área de finanzas de la institución, y que
solo hace mención a estos montos el ya indicado documento denominado “Informe
Proceso de Levantamiento Proyecto Censo 2012”, de 2013, elaborado por el señor
Alejandro Jara Saa, Encargado de Procesos de la Subdirección de Operaciones, no
aportando mayores antecedentes al respecto.
En atención a lo expuesto, no se advierte la
existencia de documentos o fundamentos que expliquen la diferencia entre el
presupuesto operativo y el autorizado por la DIPRES para ejecutar el censo 2012,
materia sobre la cual se solicitó al INE informar en su respuesta al preinforme de
observaciones.
Pues bien, esa institución indicó que no le ha
sido posible obtener mayor claridad ni documentación que permita explicar la diferencia
existente entre el presupuesto operativo y aquel autorizado por la Dirección de
Presupuestos para la ejecución del censo 2012.
Agrega, que la Subdirección Administrativa del
INE, en coordinación permanente con las áreas responsables de llevar a efecto el
anunciado censo abreviado para el año 2017 se encuentra preparando la consolidación
de las cifras estimadas para la ejecución de dicho evento, las que, una vez
determinadas, serán expuestas a la DIPRES para su aprobación, considerando
instancias de conciliación continua entre ambas entidades, de manera que no vuelvan
a generarse diferencias entre los costos efectivamente proyectados versus los recursos
autorizados y entregados.
Conforme lo expuesto, la observación debe
mantenerse, con la misma salvedad efectuada en los casos precedentes, respecto de
las futuras medidas que la entidad adoptará.

4. CONTRATACIÓN DE ASESORÍAS
Al respecto, medios de prensa indicaron que el
señor Maximiliano Raide Prunes habría prestado servicios al INE asesorando al Director
Nacional de la época, señor Francisco Labbé Opazo, sin estar contratado por el
instituto, recibiendo el pago por dichos servicios a través de otras personas que
presentaban relaciones laborales con esa repartición, a saber, los señores Juan Pablo
Raide Prunes, Antonio Hartmann Ramírez y la señora Constance Pooley Topali, el
primero y segundo, socio y representante legal de la empresa Productora Grupo
Liderazgo Educación Limitada, respectivamente, durante los años 2012 y 2013.
También, denuncian tales canales informativos
que el señor Raúl Chinchón González, ex fiscal del INE, habría pagado al aludido señor
Maximiliano Raide Prunes, a través de terceros vinculados con ese servicio, por orden
del aludido director.
Sobre la materia, corresponde expresar que del
análisis de los contratos revisados, entrevistas efectuadas y otros antecedentes
recopilados, se determinaron las siguientes situaciones:
4.1. Sobre la participación del señor Maximiliano Raide Prunes.
De las indagaciones efectuadas, antecedentes
proporcionados por el Instituto Nacional de Estadísticas, consultas formuladas al
Servicio de Impuestos Internos, y de la información obtenida de la página web Gobierno
Transparente, no se advierten registros que den cuenta de la contratación del señor
Maximiliano Raide Prunes, como tampoco de pagos efectuados al mismo por parte del
INE, no obstante, se tomó conocimiento de la participación de tal personero en
actividades de esa repartición.
En efecto, el señor Juan Radrigán Araya, ex
Jefe del Departamento de Infraestructura Estadística y Tecnología de ese servicio, entre
junio de 2013 y enero de 2014, expresó conocer al mencionado señor Raide Prunes,
por cuanto coincidieron en más de una reunión técnica al interior del servicio.
A su turno, la señora Jara Echegoyen expuso
que don Maximiliano Raide Prunes era conocido al interior de esa repartición,
precisando que trabajaba en el Comité de Comunicaciones del Proyecto Censo 2012.
Por su parte, la señora Tamara Arroyo Thoms,
Coordinadora del Área de Atención Ciudadana, dependiente del Departamento de
Comunicaciones del INE al momento de la revisión, confirmó que el aludido participó en
el mencionado Comité de Comunicaciones, instancia integrada, además, y entre otros,
por los señores Sebastián Mathews Capetillo, Eduardo Carrasco Arriagada, Constance
Pooley Topali, Juan Pablo Raide Prunes, Antonio Hartmann Ramírez, todos
contratados bajo la modalidad de honorarios por el instituto; y, por la empresa Vox
~ Comunicaciones, representada por las señoras Gabriele Lothholz y Carmen Paz
Maldonado Caerols, quienes también estaban contratadas bajo igual modalidad.
Añadió, que en sesiones del referido comité
.también se compartían las decisiones relativas al tema de comunicaciones,
27

adoptadas entre el Ministerio de Economía, la empresa Vox Comunicaciones y
Sebastián Mathews, como por ejemplo, la fecha de entrega de las cifras oficiales, el
lugar donde se concretaría, material de difusión”.
De los antecedentes recabados aparece que,
efectivamente, el señor Maximiliano Raide Prunes habría participado en actividades
propias del instituto, sin que existiese un vínculo contractual con este.
En este orden de consideraciones, es
pertinente anotar que los contratos a honorarios suscritos por esa repartición establecen
una cláusula en la cual se indica expresamente que “el contratado no podrá divulgar los
datos, antecedentes y hechos que se refieran a personas o entidades determinadas de
que se haya tomado conocimiento en el desempeño de sus actividades (Secreto
Estadístico). Su incumplimiento hará incurrir al contratado en el delito previsto en el
artículo 247° del Código Penal, esto es reclusión menor en su grado mínimo a medio
(de 61 días a 3 años) y multa de 6 a 10 UTM”, condición que no resultó exigible en el
caso del señor Raide Prunes, al no existir documento contractual que lo vincule con el
INE.
Conforme a lo anterior, se advierte que esa
repartición no habría adoptado las medidas tendientes a cautelar el manejo de la
información, lo que vulnera el principio de control establecido en los artículos 3°, inciso
segundo, y 11 de la ley W 18.575.
Al respecto, esa institución señala en su oficio
de respuesta que, en lo que concierne al mérito de las contrataciones y a la supervisión
de las mismas, atendida su data de inicio y término, no se contaba con antecedentes
adicionales a los que se consignan en su informe.
Considerando lo expuesto, la observación
debe mantenerse.
Con todo, de acuerdo a las indagaciones
realizadas, no se obtuvo evidencia respecto de que los pagos efectuados a los señores
Juan Pablo Raide Prunes, Antonio Hartmann Ramírez y a la señora Constance Pooley
Topali hubiesen sido destinados a cubrir los servicios del señor Maximiliano Raide
Prunes, como lo señalaron medios de prensa.
4.2. Sobre servidores del INE mencionados en los medios de prensa.
Del examen de los antecedentes recopilados,
es posible señalar que el INE suscribió contratos a honorarios con las personas antes
individualizadas conforme al desglose que se detalla en anexo.
N° DE MONTO
NOMBRE CONTRATOS PERÍODO LABOR CONTRATADA TOTAL
SUSCRITOS $
Juan Pablo Diciembre Relacionador público del Proyecto 11.710.6732 2012 a junio Modernización Institucional.Raide Prunes 2013
Abril a Relacionadora pública delConstance
1 noviembre Proyecto de Modernización 14.999.994Pooley Topali de 2012 Institucional — OCDE.
28

N°DE MONTO
NOMBRE CONTRATOS PERIODO LABOR CONTRATADA TOTAL
SUSCRITOS $
Análisis de información de
remuneraciones del sector
empresas, entre otros.
Asesoría para la estratificación deAntonio Agosto de
Hartmann 4 2011 a junio empresas para la clasificación en 56.802.144
- CIIU-4,Ramirez de 2013
- en las próximas etapas del
programa IPC,
- las próximas etapas del
Programa de Estadísticas
Económicas.
Gabriele 7 28-12-11 al
Asesoría comunicacional. 41.626.663Lothholz 01-10-12
Asesoría comunicacional del
Programa Censal;
Carmen Paz Revisión comunicacional y
01-02-12 al
Maldonado 2 editorial de publicaciones 7.482.77501-12-12
Caerols económicas/estadísticas pata los
sectores de la industria, comercio
y servicios.
Fuente: elaborado por la CGR en base a antecedentes proporcionados por el INE.
Ahora bien, del análisis de las contrataciones
de los aludidos prestadores de servicios, es del caso exponer las siguientes situaciones:
4.2.1. Labores que no corresponden a cometidos específicos.
los contratos
Se constaté que las labores encomendadas en
que a continuación se individualizan, no corresponden a labores
accidentales o cometidos específicos:
NOMBRE RESOLUCIÓN QUEAPRUEBA CONTRATO LABORES CONTRATADAS
Gabriela Lothholz AfectaN° 110, de 2012 Asesora comunicacional del programa
censal.
Gabriela Lothholz Exenta N° 7.385, de 2012 Asesora comunicacional del programa
censal.
Gabriela Lothholz Exenta N° 7.968, de 2012 Asesora de comunicación para el
programa de estadísticas económicas.
Gabriela Lothholz Exenta N° 7.969, de 2012 Asesora de comunicación para elprograma de estadísticas económicas.
Carmen Paz
Maldonado Caerols ExentaN° 1.510, de 2012 Asesora comunicacional del programacensal 2012.
Lo anterior no se ajusta a lo previsto en el
artículo 11, de la ley N°18.834, sobre Estatuto Administrativo, según el cual se podrá
contratar sobre la base de honorarios a profesionales y técnicos de educación superior
o expertos en determinadas materias, cuando deban realizarse labores accidentales y
no habituales de la institución, o bien, para el caso que se requiera estas últimas, deberá
n

tratarse de cometidos específicos. Tampoco guarda armonía con lo resuelto en los
dictámenes Nos 37.390 y 47.972, ambos de 2009, de esta Contraloría General, que
previenen que se entiende por “cometido específico” las tareas puntuales, claramente
individualizadas, determinadas en el tiempo y circunscritas a un objetivo establecido, lo
cual no se observa en los acuerdos indicados.
En efecto, las labores de asesoría convenidas
aparecen descritas de manera genérica, sin detallar las actividades que se deben
desempeñar, lo cual no se condice con el criterio contenido entre otros en los
dictámenes Nos 35.224 de 2011, y 9.212 de 2014, ambos de este origen.
En relación con lo expuesto, el INE expone en
su oficio de respuesta que no cuenta con antecedentes adicionales, que den cuenta del
mérito de las contrataciones y a la supervisión de las mismas, atendida su data de inicio
y término.
Agrega, que dadas las razones de
temporalidad no le es posible referirse al control jerárquico asociado a tales acuerdos,
así como tampoco a sus fundamentos, ni a las condiciones de cumplimiento de las
prestaciones objeto de cada uno de los mencionados convenios, puesto que todos ellos
iniciaron y terminaron su vigencia con anterioridad a la llegada de la actual
administración.
Añade, que en el marco de las acciones
destinadas al fortalecimiento institucional, se prevé el levantamiento y mejora de
procesos de control legal y administrativos, lo que en la práctica se ha traducido en la
revisión de las cláusulas contenidas en las convenciones a honorarios a suma alzada
que suscribe el INE con profesionales, técnicos y expertos requeridos, teniendo siempre
en vista la normativa vigente y las directrices que a este respecto ha impartido esta
Entidad de Control.
Conforme lo expuesto, la observación se
mantiene, sin perjuicio de que la implementación de medidas tendientes a evitar su
reiteración en el futuro será verificada en una próxima auditoría a esa entidad.
4.2.2. Falta de antecedentes que permitan acreditar la ejecución de las labores
contratadas.
Se detectó que los informes de actividades
entregados por los profesionales analizados no presentan un detalle suficiente de las
labores realizadas por los mismos. Asimismo, se observó que, en algunos casos, dichos
reportes fueron reproducidos textualmente mes a mes, no constituyendo, por tanto, un
respaldo que dé cuenta de la ejecución de la tarea encargada en los respectivos
contratos, cuyo detalle se muestra como sigue y se detalla en anexo.
CONTRATADO DETALLE DE ACTIVIDADES
“Coordinador actividades para proyecto OCDE” “Seguimiento
Juan Pablo Raide Prunes de actividades de comunicación...”
“Apoyo de planificación de reuniones...”
“Apoyo en la preparación de la presentación de...”
Constance Pooley Topalli “Apoyo en la comunicación y difusión...”
“Apoyo en la coordinación...”
30

“Asesoría modernización...”
“Asesoría comunicacional...”
“Alianzas con universidades...”
“Apoyo en estrategias de comunicación...”
“Generación y adaptación de piezas gráficas...”
Carmen Paz Maldonado Caerols “Desarrollo de contenidos y publicaciones...” “ Desarrollo de
Informes de contingencia...”
“Gestión de crisis”
Fuente: Elaborado por la CGR en base a antecedentes proporcionados por el INE.
Atendido lo expuesto, debe observarse la
infracción del principio de control, a que se refieren los artículos 3° y 11 de la citada ley
N° 18.575.
Sobre la materia, resulta preciso señalar, que
el artículo 64, letra a), de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, en armonía
con lo dispuesto en las mencionadas disposiciones de la ley N° 18.575, contempla como
una de las obligaciones especiales de las autoridades y jefaturas, el ejercer un control
jerárquico permanente de las actuaciones del personal de su dependencia, función que
en la especie no habría ejecutado en forma cabal la jefatura responsable de visar los
respectivos certificados, toda vez que dicha instancia no reparó en las situaciones
descritas.
Al respecto, el oficio de respuesta entregado
por el INE reitera la imposibilidad de referirse a la ausencia de control jerárquico,
añadiendo que ha impartido instrucciones a las subdirecciones y departamentos del
INE, con la finalidad de que en la documentación pertinente se consigne el detalle que
represente mejor las gestiones realizadas por cada una de las personas contratadas
por el instituto. Agrega que la referida instrucción sería formalizada por la autoridad
superior durante el mes de junio del año 2014, una vez definidos los términos y formatos
que deben ser remitidos a la Subdirección Administrativa para que sean autorizados los
pagos respectivos.
Tal como en los casos anteriores, se mantiene
lo objetado, y la adopción de medidas tendientes a evitar la ocurrencia de tales hechos
será constatado en una próxima auditoría.
5. EVENTUAL TRASPASO DE FONDOS ENTRE SERVIDORES PÚBLICOS Y
RELACIÓN CON LA EMPRESA GRUPO LIDERAZGO EDUCACIÓN LIMITADA.
5.1. Relación con el Grupo Liderazgo Educación Limitada.
De acuerdo a lo señalado en algunos medios
de prensa, el INE habría estado vinculado con la empresa Grupo Liderazgo Educación
Limitada, de propiedad de los señores Juan Pablo y Domingo Raide Prunes, cuyo
representante legal sería el señor Antonio Hartmann Ramírez.
Sobre la materia, es del caso manifestar que,
le la información requerida al Servicio de Impuestos Internos, se determinó que las
•iguientes personas contratadas por el INE, junto con percibir ingresos por parte de
te, recibieron recursos de la empresa señalada, como se detalla a continuación:

AÑO RENTA
RETENEDORNOMBRE RUT
TRIBUTARIO $
2012 790.540 Grupo Liderazgo Educación Limitada
Juan Pablo Raide
16.609.425-9
Prunes
2013 2.525.220 Grupo Liderazgo Educación Limitada
Antonio Hartmann
15.959.263-4
Ramirez
Constance
16.317.325-5 2013 6.939.130 Grupo Liderazgo Educación Limitada
Pooley Topali
Luego, cabe anotar que, conforme al extracto
de la escritura pública de constitución de la mencionada empresa, publicado el 14 de
marzo de 2008, ella fue conformada en partes iguales por los señores Juan José León
Bustos, José Domingo Raide Prunes y Juan Pablo Raide Prunes, estos dos últimos
hermanos del señor Maximiliano Raide Prunes, siendo su representante legal el señor
Hartmann Ramírez, con el objeto de planificar, organizar, ejecutar, realizar o desarrollar
cursos, talleres, seminarios, conferencias y demás actividades de educación, formación
de capacidades, promoción de talentos e instrucción; y prestar servicios de difusión,
promoción y publicidad, entre otros.
Sobre lo anterior, cabe señalar que si bien se
advierte que las tres personas mencionadas presentan contrataciones con el INE y con
la citada empresa Grupo Liderazgo Educación Limitada, no se constató alguna
vinculación contractual entre tal firma y el instituto, por lo que en este aspecto no se
verificaron situaciones que representar.
5.2. Sobre la comprobación de las labores contratadas.
Para efectos del análisis, se determinó que la
totalidad de los acuerdos analizados establecieron que el Director Nacional era el
encargado de velar por el cumplimiento de las obligaciones convenidas, no obstante,
se constató que algunos de los informes de actividades de cumplimiento no contaban
con la visación de esa autoridad, no ajustándose, por tanto, a los respectivos contratos,
como se muestra a continuación:
INSTANCIA QUE VISÓ LOS INFORMES
N° N°CONTRATADO CONTRATOS INFORMES CANTIDAD DE CARGO
INFORMES
3 Director Nacional
Director Nacional;
~ Jefe Proyecto Censo
Gabriela Lothholz 7 14
2 Jefe Proyecto Censo
Jefe Proyecto Censo;
~ Jefe Gabinete
5 Director NacionalCarmen Paz
Maldonado 2 9 Director Nacional;
Caerols Jefe Proyecto Censo
Juan Pablo Raide 2 5 5 Director Nacional
Prunes
32

INSTANCIA QUE VISÓ LOS INFORMES
N° N°CONTRATADO CONTRATOS INFORMES CANTDADDE CARGO
6 Director Nacional
Jefe del Departamento de
5 Infraestructura Estadística
y Tecnológica, DIET
Jefe del DIET;1 Jefe de Gabinete
Antonio Hartmann 4 19 Jefe Proyecto
Ramírez 1 Actualización Cobertura
indices de Precios
Jefe Proyecto
Actualización Cobertura
3 Indices de Precios;
Coordinador de
Estadísticas de Precios;
Jefe Proyecto
Actualización Cobertura
1 Indices de Precios;
Jefe de GabineteAntonio Hartmann Director Nacional;
Ramírez 1 Jefe DIET
Jefe DIET;
1 Jefe Subdepartamento
DlET
Fuente: elaborado por ia CGR en base a antecedentes proporcionados por el INE.
Lo anterior vulnera el principio de control
establecido en los artículos 3°, inciso segundo, y 11, de la ya Citada ley N° 18.575.
Al respecto, el INE señala en su oficio de
respuesta que, en lo relativo al mérito de las contrataciones y a la supervisión de las
mismas, atendida su data de inicio y término, a la actual administración no le es posible
referirse al control jerárquico asociado a las mismas, así como tampoco a su mérito o
fundamentos, ni a las condiciones de cumplimiento de las prestaciones objeto de cada
uno de los mencionados contratos.
mantiene.
En atención a lo anterior, la observación se
5.3. Labores contratadas al señor Antonio Hartmann Ramírez.
Cabe anotar que las actividades descritas en
algunos de los informes de actividades de este prestador de servicios, son propias del
Departamento de Infraestructura Estadística y Tecnología, DIET, acorde a lo señalado
por quien fuera jefe de dicho departamento. Ahora bien, como se mostrara en el cuadro
del numeral anterior, el señor Hartmann Ramírez entregó 19 informes mensuales de
cumplimiento de actividades durante el período comprendido entre agosto de 2011 y
junio de 2013, de los cuales dicha ex jefatura firmó 8, quien expuso que los visó por
instrucción del ex Director Nacional, señor Francisco Labbé Opazo, por cuanto los
honorarios eran pagados con el presupuesto del Subdepartamento de Estadísticas
Económicas, del cual dependía su jefatura, no obstante no haber trabajado para dicha
unidad organizacional.

Informe de investigacion especial 3 14 instituto nacional de estadisticas sobre eventuales irregularidades en el proyecto censo 2012 - junio 2015

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