Opinión que emite la Comisión de Desarrollo Municipal sobre la Iniciativa de Mando Único Policial

OPINIÓN QUE EMITE LA COMISIÓN DE DESARROLLO MUNICIPAL DE LA
CÁMARA DE SENADORES, CON RELACIÓN A LA INICIATIVA CON
PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN LOS ARTÍCULOS
21, 73, 115 Y 116, TODOS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, PARA ESTABLECER UN MANDO ÚNICO
POLICIAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS, PRESENTADA EL 07 DE
OCTUBRE DE 2010 POR EL EJECUTIVO FEDERAL.

HOJA 1 DE 23

La Comisión de Desarrollo Municipal del Senado de la República, LXI Legislatura del
Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 86, 93 y 94 de la Ley Orgánica
del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y 117, 185 y 190 del
Reglamento del Senado de la República, someten a consideración del Pleno de la
Cámara de Senadores la siguiente opinión, relativa a la iniciativa que contiene
PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN LOS ARTÍCULOS 21,
PÁRRAFOS NOVENO Y DÉCIMO PASANDO A SER ESTE ÚLTIMO EL PÁRRAFO
DÉCIMO PRIMERO; 73, FRACCIÓN XXIII; 115, FRACCIÓN II, PÁRRAFO SEGUNDO;
FRACCIÓN III, INCISO H) Y EL PÁRRAFO PRIMERO DE LA FRACCIÓN VII; SE
ADICIONAN EL PÁRRAFO DÉCIMO, ASÍ COMO LOS INCISOS B) Y C),
RECORRIÉNDOSE EN SU ORDEN LOS ACTUALES DEL ARTÍCULO 21; EL
PÁRRAFO SEGUNDO, TERCERO Y CUARTO DE LA FRACCIÓN VII DEL
ARTÍCULO 115; UN PÁRRAFO TERCERO Y CUARTO, ASÍ COMO LOS INCISOS A)
A LA C) A LA FRACCIÓN VII DEL ARTÍCULO 116; TODOS DE LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS PARA ESTABLECER UN
MANDO ÚNICO POLICIAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS, conforme a las
consideraciones de orden fáctico y jurídico que seguidamente se exponen, y conforme
a la metodología que a continuación se indica:

METODOLOGÍA:

I. En el capítulo de “ANTECEDENTES” se da constancia del trámite de inicio del
proceso legislativo relativo a la INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR
EL QUE SE REFORMAN LOS ARTÍCULOS 21, PÁRRAFOS NOVENO Y DÉCIMO
PASANDO A SER ESTE ÚLTIMO EL PÁRRAFO DÉCIMO PRIMERO; 73,
FRACCIÓN XXIII; 115, FRACCIÓN II, PÁRRAFO SEGUNDO; FRACCIÓN III,
INCISO H) Y EL PÁRRAFO PRIMERO DE LA FRACCIÓN VII; SE ADICIONAN EL
PÁRRAFO DÉCIMO, ASÍ COMO LOS INCISOS B) Y C), RECORRIÉNDOSE EN
SU ORDEN LOS ACTUALES DEL ARTÍCULO 21; EL PÁRRAFO SEGUNDO,
TERCERO Y CUARTO DE LA FRACCIÓN VII DEL ARTÍCULO 115; UN PÁRRAFO
TERCERO Y CUARTO, ASÍ COMO LOS INCISOS A) A LA C) A LA FRACCIÓN VII
DEL ARTÍCULO 116; TODOS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS
POLICIAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS, hasta la elaboración de la opinión
por parte de la Comisión emisora.


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II. En el capítulo correspondiente a “OBJETO Y DESCRIPCIÓN DE LA
INICIATIVA” se refiere en forma sintética el contenido de la iniciativa en
estudio.

III. En el capítulo de “CONSIDERACIONES”, la Comisión expresa los
argumentos generales de valoración de la propuesta y los motivos que
sustentan la parte resolutiva de la opinión que se emite.

ANTECEDENTES:

PRIMERO.- En sesión ordinaria de la Cámara de Senadores, celebrada en fecha 7 de
octubre de 2010, fue presentada por el Presidente de la República, Lic. Felipe Calderón
Hinojosa, la iniciativa con proyecto de decreto referida en el preámbulo del presente
dictamen.

SEGUNDO.- En esa misma fecha, la Presidencia de la Mesa Directiva de la Cámara de
Senadores, dispuso el turno de la iniciativa de mérito a las Comisiones Unidas de
Puntos Constitucionales, de Seguridad Pública y de Estudios Legislativos, Segunda.

TERCERO.- En fecha 19 de octubre de 2010, a instancia de la Presidencia de la
Comisión de Desarrollo Municipal, fue aprobado por la Mesa Directiva del Senado de la
República, el turno de la iniciativa de mérito a la misma para su opinión, habiéndose
recibido la comunicación correspondiente el 21 de octubre de los corrientes.

CUARTO.- Habiendo sido remitida la iniciativa de cuenta a los integrantes de la
Comisión de Desarrollo Municipal, se tuvo por recibido el expediente, para darse a la
tarea de analizar su contenido y valorar la propuesta a fin de emitir una resolución
conforme a las siguientes consideraciones.

OBJETO Y DESCRIPCIÓN DE LA INICIATIVA:

En el apartado expositivo de la iniciativa en comento, se detallan fundamentalmente los
razonamientos que dan pie a la propuesta de crear un mando policial único en cada
una de las treinta y dos entidades federativas, de manera que ahora la facultad de
mando sobre la totalidad de las corporaciones policiacas, tanto estatales como
municipales, recaería en el Gobernador.


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Aunado a lo anterior, se proponen reformas a las bases mínimas del Sistema Nacional
de Seguridad Pública, así como a la esfera de atribuciones del Congreso de la Unión
para establecer el ámbito competencial de los distintos órdenes de gobierno en el tema
de la Seguridad Pública, se suprime la facultad reglamentaria de los municipios en
materia de policía y se limitan sensiblemente las atribuciones de los municipios en
dicho rubro.

En virtud de lo anterior, seguidamente se enuncian extractos de la iniciativa en estudio,
cuyo tenor literal detalla el objeto de la misma, así como los argumentos torales que
sostienen la propuesta:

“La reforma constitucional de 1994 dio sustento a la coordinación en materia de
seguridad pública, estableciendo las bases sobre las cuales actúan los tres
órdenes de gobierno en el ejercicio de esta función. Sin embargo las actuales
bases de coordinación y actuación de los cuerpos policiales se han visto
rebasadas.”

“Los delincuentes han modificado sus patrones de operación, articulando redes
entre la delincuencia organizada y la común.”

“…en noviembre de 2008, en el seno del Consejo Nacional de Seguridad
Pública, se aprobó el Modelo Nacional de Evaluación y Control de Confianza
para las instituciones policiales y de procuración de justicia…” “No obstante, la
delincuencia organizada ha logrado vulnerar a las instituciones policiales,
principalmente aquéllas que tienen mayor acercamiento a la población, es decir,
las policías municipales.”

“Dichos cuerpos policiales tienen encomendado realizar labores de prevención
de los delitos; en virtud de su cercanía con la realidad de las comunidades a las
que sirven, deberían ser las primeras encargadas de combatir los delitos del
fuero común.”

“Sólo 12 de los 31 estados tienen cuerpos policiales en todos sus municipios y
más de 400 municipios en el país no cuentan con un cuerpo de seguridad
pública propio, mientras que casi el 90% de los que sí tienen policía, disponen
de menos de 100 elementos.”


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“Los municipios reciben considerables recursos federales a través del Fondo de
Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal
(FASP), del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y
de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN), y del
Subsidio para la Seguridad Pública de los Municipios y las Demarcaciones
Territoriales del Distrito Federal (SUBSEMUN)…”

“Entre 1994 y 2009, los delitos del fuero común representaron entre el 92 y el 95
por ciento de la incidencia delictiva nacional. Entre 2005 y 2009, se ha
observado un incremento constante en la comisión de estos delito.”

“Por otra parte, de los 892,854 delitos denunciados de enero a junio de 2010,
92.18% correspondieron al fuero común (823,032). A lo largo del presente año,
tampoco se aprecia reducción alguna en la comisión de estos delitos.”

“…el robo representa cerca del 80% del total de los delitos que se cometen a
nivel nacional…”

“El robo suele ser el primer eslabón en la cadena delincuencial, de no ser
atendido y sancionado oportunamente por la autoridad, genera impunidad y
motiva la comisión de delitos tales como la extorsión, el secuestro, entre otros.”

“El panorama anterior se debe a un deterioro estructural de las policías
municipales a lo largo de los últimos años. Los factores que han incidido en
dicho deterioro son:”
“La policía en México, a lo largo de su derrotero institucional, no había tenido un
modelo policial claro”;

Existen alrededor de 2,000 instituciones de policías municipales, las cuales,
cuentan con procedimientos muy variados y difusos, así como con acentuadas
disparidades estructurales, presupuestales y de equipamiento;

“Falta de homologación y estandarización en materia de ingreso, capacitación
y operación, aunada, en algunos casos, al reducido número de integrantes en
las instituciones municipales, haciéndolas proclives a la cooptación, corrupción
e infiltración por parte del crimen organizado”;

“Gran rezago en términos de capacitación”;


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“2% de los efectivos municipales son analfabetas o carecen de instrucción,
mientras que 68.3% sólo cuentan con educación básica”;

“Claras diferencias en las condiciones laborales de los miembros de las
distintas corporaciones policiales”; y

“Creciente desconfianza en la institución policial y los severos cuestionamientos
respecto de las políticas y estrategias en materia de seguridad pública,
derivados, entre otras cosas, del actual sistema de fragmentación de las
instituciones policiales, de la limitada coordinación en su actuación, así como de
la falta de claridad en la distribución de competencias.”

“En razón a lo anterior y a la debilidad institucional de gran parte de los cuerpos
de seguridad pública municipal del país, se estima conveniente que sólo los
cuerpos policiales estatales o los municipales que acrediten cumplir con las
condiciones objetivas de desarrollo institucional puedan hacerse cargo de todas
aquellas acciones que conforman la función de seguridad pública, en tanto se
consolida el sistema de desarrollo policial, en los términos que establece la Ley
General del Sistema Nacional de Seguridad Pública. En caso de que los
municipios no puedan cumplir con las condiciones que establezca la Ley
General, los servidores públicos que formen parte de sus corporaciones deberán
ser integrados a los cuerpos estatales…”

“Los municipios que se encuentren en el supuesto anteriormente descrito no
podrán conservar unidades de policía o servidores públicos que desempeñen
ningún tipo de función de seguridad.”

“Es claro que de continuar con el actual esquema de policías municipales, que
implica en su operación una diversidad de mandos, sería casi imposible avanzar
en la construcción de un modelo policial moderno, eficiente y transparente, con
la capacitación necesaria, que responda a las necesidades actuales y
represente un proyecto de vida para sus integrantes, capaz de mantenerlos
alejados de la corrupción y el abuso de poder.”

“De igual forma, la falta de claridad en la distribución de competencias ha
provocado un alto grado de confusión en el ejercicio de la función de seguridad
pública, lo que ha fomentado la evasión de las responsabilidades policiales en
sus respectivos ámbitos de competencia, generando espacios de impunidad.”


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“…la propuesta del mando único policial estatal subsidiario, tiene las siguientes
premisas:

a) Se crean o fortalecen policías estatales capaces, profesionales que logren la
confianza y el apoyo social;

b) Concentra el mando de todos los cuerpos policiales de los estados en el
Gobernador de cada entidad;

c) Adopta el “principio de subsidiariedad”;

d) Adiciona el “principio de corresponsabilidad”, el cual consiste por una parte,
en la obligación compartida que tienen las instituciones de seguridad pública
de cumplir con los fines de la misma, y por la otra, con el apoyo que deben
brindarse las instituciones policiales entre sí;

e) Defiende la necesidad de conservar y desarrollar a la policía municipal, en la
medida en que cumpla con las condiciones objetivas de desarrollo
institucional; y

f) Los retos actuales sugieren la necesidad de contar con policías federales,
estatales y en su caso, policías municipales certificadas destinadas a la
prevención y reacción inmediata en contra de los delitos, en especial
aquellos vinculados con el accionar de la delincuencia organizada y de alto
impacto social, en el que la inteligencia y la contrainteligencia deben
constituir sus pilares;

“…se incluye la figura de "reacción inmediata" de las policías, ésta consiste en
hacer frente a las conductas delictivas al momento de ejecutarse y debe
circunscribirse únicamente al momento mismo de la comisión de dichas
conductas…”

“La reacción inmediata será corresponsabilidad de todas las instituciones
policiales, ya que con esta medida se busca, por ejemplo, que en casos de un
enfrentamiento contra la delincuencia, cualquier policía de los tres órdenes de
gobierno tenga la obligación de actuar y apoye de la forma más adecuada a las
otras corporaciones en circunstancias específicas de tiempo, modo y lugar”


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“…se propone que los municipios, para contar con policías deberán no sólo
certificar a sus integrantes a través de las evaluaciones de control de confianza,
sino acreditar que las instituciones mismas cumplen con las condiciones
objetivas de desarrollo institucional que establezca la Ley General para las
policías. En caso de que estos cuerpos policiales municipales no logren obtener
la acreditación correspondiente, quedará a cargo de la policía estatal respectiva,
bajo el mando del Gobernador, quien estará obligado a garantizar la seguridad
pública en los municipios en todo momento, de manera inmediata y sin
excepción, cuando así lo soliciten los Presidentes Municipales…”

“…las policías municipales que logren acreditar que cumplen con las
condiciones objetivas de desarrollo institucional estarán bajo el mando del
Gobernador, quien designará a su director o titular…y lo removerá libremente.”

“Los municipios que no tengan policías municipales, contarán con servidores
públicos o agentes municipales que estarán bajo el mando de los Presidentes
Municipales, y les corresponderá auxiliar en las tareas de tránsito, vialidad y en
la vigilancia del cumplimiento de los reglamentos y bandos municipales, aplicar
sanciones administrativas y demás que determine la Ley.”

“Los servidores públicos o agentes municipales gozarán de la facultad de
prevenir e imponer sanciones ante faltas administrativas o en su caso, hacerla
del conocimiento de la autoridad competente, así como de reportar aquellos
servicios públicos deficientes o de mala calidad, como alumbrado público y
recolección de basura.”

“Los cuerpos policiales municipales que no logren cumplir con la acreditación de
las condiciones objetivas de desarrollo institucional, deberán transferir sus
recursos humanos, materiales y financieros a la policía estatal correspondiente.”

“…se prevé la creación de policías únicas para aquellos municipios que formen
parte de zonas metropolitanas de una misma entidad federativa…” “…las
actuales corporaciones municipales deberán transferir sus recursos humanos,
materiales financieros a la nueva policía metropolitana, a fin de homologar las
acciones que en materia de seguridad pública se realicen en una zona
geográfica determinada…”

“En caso de que este cuerpo policial metropolitano no logre cumplir con las
condiciones objetivas de desarrollo institucional que determine la Ley General


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para integrar un cuerpo metropolitano, en los municipios que formen parte de la
zona metropolitana correspondiente la seguridad pública quedará a cargo de la
policía estatal.”

“Las policías Metropolitanas que logren acreditar que cumplen con las
condiciones objetivas de desarrollo institucional estarán bajo el mando del
Gobernador, quien designará a su director o titular y lo removerá libremente...”

“Ahora bien, en lo que a las funciones de prevención y reacción inmediata en
contra de los delitos se refiere, se propone que tanto las policías federales,
estatales y, en su caso, municipales deberán desempeñarlas con independencia
de que la conducta delictiva corresponda al fuero federal o común, reconociendo
que la calificación del fuero es función del Ministerio Público de la Federación y
de las entidades federativas. Lo anterior, tiene como objeto evitar que los
cuerpos policiales evadan sus responsabilidades bajo la excusa de la no
competencia…”

“El “principio de subsidiariedad” o “de complementariedad escalonada” establece
que el orden de gobierno más amplio, distante o mayor no debe hacer lo que el
orden de gobierno más próximo o cercano a la ciudadanía puede hacer. Sólo
cuando éste no pueda, no sepa o no quiera resolver los problemas públicos de
su comunidad, entonces entra complementariamente el siguiente orden de
gobierno.”

“El “principio de corresponsabilidad” consiste en la obligación compartida que
tienen todas las instituciones de seguridad pública del país, de salvaguardar la
integridad, los derechos, las libertades y el patrimonio de las personas, así como
preservar el orden y la paz públicos…”

“…la policía federal podrá asumir la conducción de las policías estatales en
aquéllas entidades federativas en las que sus mandos superiores no cumplan
los fines de la seguridad pública, lo mismo por incapacidad, que por corrupción o
cooptación, o por cualquier otra circunstancia que impida el cumplimiento de los
mismos.”

“…se propone ampliar las facultades del Congreso de la Unión para distribuir
competencias y desarrollar las bases mínimas del Sistema Nacional de
Seguridad Pública…”


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CONSIDERACIONES:

I. Por lo que respecta a la reforma constitucional de 1994 mencionada en la iniciativa en
estudio, es claro que el Ejecutivo Federal pretende remitirse a la Ley General que
Establece las bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública,
ordenamiento abrogado por la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública,
promulgada en diciembre de 2008.

Ahora bien, por lo que respecta a la argumentación inicial con la que es presentada
esta iniciativa, es de valorarse que teniendo en cuenta el comportamiento del fenómeno
delincuencial en los últimos cuatro años, es arriesgado afirmar que “la delincuencia
organizada haya articulado redes con la delincuencia común” como si se tratara bien de
dos problemáticas diversas o de grupos criminales de diferente clase, cuando los
hechos han venido demostrando que, cada vez más, la llamada delincuencia
organizada diversifica sus actividades ilícitas, incurriendo ahora en tipos penales que
anteriormente eran casi “exclusivos” de individuos o grupos no tan bien estructurados.

Cabe entonces la hipótesis de que pueda deberse esta expansión de los grupos
delincuenciales a un espacio de impunidad que les ha permitido mayores ganancias
como consecuencia de dichas actividades ilegales. Dicho de otra forma, la poca
efectividad y probidad de todas las instituciones policiales encargadas tanto de prevenir
como de investigar estos delitos y su consecuente casi nula sanción, han invitado a los
grupos criminales a incursionar cada vez más en estas actividades ilícitas.

Por lo que respecta al Consejo Nacional de Seguridad Pública, órgano que, de acuerdo
al artículo 10, fracción I de la invocada Ley General del Sistema Nacional de Seguridad
Pública, es “…la instancia superior de coordinación y definición de políticas públicas…”,
es de señalarse que dicho cuerpo colegiado se integra entre otros por el Presidente de
la República, el Procurador General de la República, los Gobernadores de los estados y
el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, sin que haya representación alguna de los
municipios del país. Tomando en cuenta entonces que, de acuerdo al artículo 21 de
nuestra Carta Magna, “El Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres
órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los objetivos de la
seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Pública…”, se
evidencia un desbalance en la integración de dicho Consejo Nacional, más aún,
siguiendo el texto constitucional, es claro que no se cumple en la Ley General con el


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espíritu representativo que debe revestir al Órgano de coordinación del mencionado
Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Volviendo a la aseveración de que desde 2008 se aprobó por el Consejo Nacional de
Seguridad Pública el Modelo Nacional de Evaluación y Control de Confianza para las
instituciones policiales y de procuración de justicia, es de reiterarse el vacío de
representatividad municipal que ya se expuso en el párrafo anterior, siendo que el
diseño y aprobación de dicho modelo no incluyó en modo alguno la participación de los
municipios.

Ahora bien, se afirma que no obstante la aprobación del mencionado Modelo Nacional
de Evaluación, la delincuencia organizada ha vulnerado a las instituciones policiales,
principalmente a las municipales; sin embargo, no se presentan datos que permitan
llegar a tal conclusión, es decir, este argumento no se sustenta en información objetiva
que señale cuáles instituciones policiales han sido mayormente corrompidas por los
criminales, y más simple aún, no se clarifica qué parámetro tomó el Ejecutivo para
afirmar que las policías municipales son las más corruptas, por encima de las estatales
y de la federal.

Adicionalmente, es de considerarse que si el punto de partida para esta afirmación es el
multicitado Modelo Nacional de Evaluación, la Ley General del Sistema Nacional de
Seguridad Pública estipula en su artículo transitorio segundo, que a partir de la entrada
en operación del Centro Nacional de Certificación y Acreditación, se deberán acreditar
los centros de evaluación y control de confianza de las instituciones de seguridad
pública y sus respectivos procesos de evaluación, en un plazo no mayor a dos años.
También el tercero transitorio de la misma Ley concede un plazo de cuatro años, a
partir de la entrada en vigor de dicho ordenamiento, para que las instituciones de
seguridad pública practiquen las evaluaciones respectivas a sus integrantes. Finalmente
el cuarto transitorio de la misma Ley, establece la obligación para todos los integrantes
de las instituciones de seguridad pública de contar con el certificado a que se refiere el
artículo 21 constitucional, en el mismo plazo de cuatro años.

A partir de esta reflexión, queda claro que la obligación de crear centros de evaluación y
control de confianza se impone tanto a la federación como a las entidades federativas, y
que la certificación que impone el artículo 21 de nuestra carta magna comprende a los
integrantes de cualquier institución policial de los tres órdenes de gobierno.


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Ahora bien, el propio Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública,
ha declarado en diversas ocasiones que hay un rezago importante en este proceso,
tanto en la policía federal, como en las estatales y municipales, por lo que es claro que
no se ha cumplido con las disposiciones enunciadas, ni por el gobierno federal, ni por
los estados y municipios. Se refuerza entonces la duda de cuáles datos objetivos fueron
tomados como base para afirmar que son las policías municipales las que más han sido
infiltradas por los grupos delincuenciales, cuando ninguna institución de seguridad
pública ha cumplido con la obligación de certificar a sus integrantes.

Es preciso en este punto resaltar la necesidad de que exista un órgano que
efectivamente se dé a la tarea de evaluar, acreditar y finalmente certificar a las
corporaciones policiacas; para cuyo efecto, ha lugar a tomar razón del Consejo
Nacional de Seguridad Pública como instancia superior en la materia, para que tenga
por menester, con reconocimiento elevado a rango Constitucional, desarrollar las bases
mínimas del Sistema Nacional de Seguridad Pública, de las cuales se deba advertir
expresamente para aquel cuerpo colegiado representativo de todos los órdenes de
gobierno, la atribución de evaluar y certificar a todas y cada una de las corporaciones
policiacas, y no solamente de las municipales o metropolitanas.

Para dichos efectos, será preciso que el Consejo Nacional de Seguridad Pública cuente
con un Secretariado Ejecutivo, que como organismo técnico, pueda desarrollar las
políticas, procedimientos y criterios objetivos para la evaluación y certificación de las
corporaciones policiacas así como de sus elementos en activo.

II. Por lo que respecta a los recursos que reciben tanto los gobiernos de las entidades
federativas como los municipales, vía distintos fondos como son el FASP, el
FORTAMUN y el SUBSEMUN, para fortalecer las tareas de seguridad pública, es de
precisarse que si la intención del Ejecutivo es nuevamente evidenciar un pobre
desempeño de las policías municipales no obstante la magnitud de los montos
recibidos, es omiso en señalar que el primero de los fondos mencionados se otorga a
los gobiernos estatales, que el segundo no es para aplicarse exclusivamente a la
función de seguridad pública y que solamente el SUBSEMUN se otorga efectivamente a
los municipios para aplicarse al ejercicio de dicha función, destacando que estos últimos
recursos se aplican solamente a alrededor de doscientos municipios.

Ahora bien, según datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el mismo
período en que se ha agravado el problema de inseguridad en el país, se han detectado
importantes subejercicios no sólo por parte de los municipios en lo relativo al


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SUBSEMUN, sino también por parte de los gobiernos estatales en lo relativo al FASP,
siendo esto atribuible únicamente a los ejecutivos de las entidades federativas.

Aunado a lo anterior, no debe pasar desapercibido el hecho de que para el caso de los
municipios, a pesar de los montos recibidos por parte de la Federación, las escasas
atribuciones en materia de seguridad pública, hacen imposible que sus policías tengan
un impacto real en la tarea de combate al crimen, cuando las funciones de procuración
y administración de justicia que se realizan a nivel estatal y federal, no han logrado
desincentivar la actuación de quienes, frente a un clima de impunidad, encuentran la
oportunidad para delinquir.

III. En lo relativo a la incidencia nacional sobre delitos denunciados, en la iniciativa en
estudio se presentan datos tomando el período de 1994 a 2009, siendo la proporción
aproximada de 92-95% para delitos del fuero común y entre 8 y 5% para delitos del
orden federal, afirmándose que hasta junio de 2010 de los delitos denunciados en el
país, la tasa aproximada de delitos del fuero común representa el 92.18%, por lo que no
se aprecia una reducción en la comisión de estos ilícitos, destacando el robo con
alrededor del 80%. Tenemos pues a propósito de lo anterior, que al no ser atendidas y
sancionadas dichas conductas ilícitas por la autoridad, se genera la impunidad que
motiva la comisión de otros tipos penales como extorsión y secuestro.

Posteriormente se expone que lo anterior es debido a un deterioro estructural de las
policías municipales a lo largo de los tres últimos años, presentando lo que, a juicio del
Ejecutivo Federal, son los factores que han determinado dicho deterioro, mismos que ya
fueron transcritos en el cuerpo de este documento. Finaliza esta parte expositiva de la
iniciativa en estudio, afirmando que por las razones expuestas, sólo las policías
estatales y las municipales que acrediten “cumplir con las condiciones objetivas de
desarrollo institucional” puedan hacerse cargo del a función de seguridad pública.

En virtud de lo anterior, es importante hacer algunas precisiones.

Si bien es cierto que se debe dar pronta respuesta y sanción a cualquier delito para
salvaguardar el interés colectivo, siendo esta de hecho una de las características que
dan fundamento al Estado como ente de cohesión social, también lo es que nuestro
orden jurídico delimita en forma clara los aspectos relativos a la seguridad como son la
prevención, investigación y sanción de las conductas delictivas, y prescribe a qué
autoridad corresponde originariamente cumplir cada una de estas funciones.


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En principio llama la atención que habiéndose hecho énfasis en la iniciativa acerca de la
desproporción en los delitos del orden común respecto de los del fuero federal, se
atribuya el peso de la responsabilidad, en el alto índice de los primeros, a las policías
municipales, cuando la investigación de dichos delitos corresponde exclusivamente a
las instituciones estatales, y además, el hecho de que no se hayan investigado,
procesado y finalmente sancionado tales conductas delictivas en caso de haberse
acreditado los extremos que impone la constitución, es cuestión que atañe directamente
a la entidad federativa de que se trate.

Acerca de la impunidad que se señala como resultado de la no atención y sanción de
estas conductas ilegítimas, también es importante precisar que de acuerdo al artículo
16 de nuestra carta magna, es responsabilidad de cualquier autoridad detener a un
individuo que sea sorprendido cometiendo un delito, independientemente de la
naturaleza del mismo, debiendo ponerlo a disposición del Ministerio Público, sin que
diga el texto constitucional que dicha obligación corresponda exclusivamente a las
policías municipales.

Adicionalmente, cabe reflexionar si la impunidad con que actúa un delincuente deriva
de la percepción de que puede realizar la conducta ilícita sin que haya una
consecuencia, es decir una sanción, o en términos coloquiales, un castigo. En este caso
ya fue expuesto que la imposición de una pena corresponde a la autoridad judicial, la
cual a su vez está sujeta a la debida integración de la averiguación correspondiente,
siendo esto último tarea del Ministerio Público, dependiente del Ejecutivo Estatal.

En virtud de este análisis, parece quedar sin sustento la pretendida relación directa
entre los altos índices de incidencia de delitos del fuero común, impunidad y “debilidad
estructural” a que alude la iniciativa en comento. De igual forma se evidencia
desmedida la pretensión de que sólo las policías estatales o las municipales
“acreditadas” ejerzan la función de seguridad pública.

En todo caso, es compartida la inquietud de abatir estos altísimos índices en los delitos
del fuero común, como también de los que corresponden a los delitos federales entre
los que se encuentran los llamados “de alto impacto”; pero para concretar acciones
orientadas a tales fines, es preciso realizar un acucioso estudio de los diferentes
elementos que comprenden la función de seguridad pública que ya fueron referidos,
prevención, investigación y sanción, buscando implementar medidas que impacten
positivamente en cada una de estas facetas, y cuestionando en todo caso los
resultados a las autoridades que ya tienen claramente señaladas estas obligaciónes.


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IV. Por lo que hace a la supuesta falta de claridad en la distribución de competencias
entre las instituciones policiales, que provoca “un alto grado de confusión en el ejercicio
de la seguridad pública”, fomentando la evasión de las responsabilidades policiales y
generando espacios de impunidad; cabe enfatizar que nuestra Carta Magna es clara al
señalar, de los diferentes aspectos que comprenden la función de seguridad pública,
cuáles corresponden a qué autoridad; la lectura del texto constitucional no deja dudas.

En todo caso esta Comisión apoya cualquier esfuerzo de otorgar mayores facultades a
los órdenes de gobierno, que podrían beneficiarse de un mayor campo de acción no
sólo para prevenir el delito, sino para coadyuvar en la investigación del mismo. Si se
refiere la “evasión de las responsabilidades policiales”, sería más preciso señalar que
ha habido casos donde Agentes de distintas corporaciones policiales tanto federales
como estatales y municipales, han dejado de cumplir su labor, sea por falta de apoyo,
equipamiento, incapacidad o corrupción.

Es pues menester de la que emite la presente opinión, aportar elementos para precisar
los mecanismos que doten a los integrantes de las instituciones policiales de una
capacidad de respuesta efectiva e inmediata al fenómeno delictivo.

V. Por lo que respecta al fortalecimiento y profesionalización de las instituciones
policiales, es claro que esta debe ser una meta compartida por todos los órdenes de
gobierno, y por ende, se debe valorar la objetividad del planteamiento hipotético de que
por el sólo hecho de que las policías municipales queden sujetas a un mando estatal,
se logrará dicho propósito. Ya fue expuesto que las policías estatales no han cumplido
siquiera con la obligación elemental de acreditar a sus integrantes, según lo prescribe
nuestra constitución y la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

VI. Acerca de la disposición de que las policías municipales queden, en cualquier caso,
sujetas al mando del Gobernador de la entidad federativa de que se trate, no se
sustenta una lógica que fundamente el por qué deba ser así cuando se trate de una
policía municipal que efectivamente haya acreditado un proceso de certificación, como
tampoco se explicaría que una policía estatal quedara bajo el mando de la policía
federal habiéndose certificado en los términos de Ley.

VII. En relación al concepto de subsidiariedad, es alentador observar la intención de
incorporarlo a los principios que deban regir la actuación de las instituciones policiales,
no obstante es de señalarse que dicho principio debe operar a favor del gobernado, es


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decir, que el orden de gobierno que le resulte más próximo pueda prestar en forma
eficaz un servicio o ejercer una función. Esto conlleva la posibilidad de que un gobierno
municipal pueda prestar un servicio o ejercer una función de estado, siempre y cuando
tenga la capacidad para ello, y desde luego, que cuando un municipio no tenga la
capacidad para llevar a cabo dichas tareas, pueda solicitar al siguiente orden de
gobierno apoyo para determinar la forma en que la comunidad pueda recibir el servicio
o función de que se trate.

Se tiene pues, que si bien la subsidiariedad supone en principio la proximidad de las
funciones de estado a los gobernados, se desdibuja tal concepto del contexto en que se
desarrolla la propuesta del Ejecutivo Federal, pues ésta sugiere la necesidad de alejar
del espacio de decisión municipal a la función policial.

VIII. Por lo que respecta al principio de corresponsabilidad, es preciso resaltar la
importancia de que las diferentes instituciones policiales se coordinen y brinden apoyo
para realizar las tareas que les competen, en cualquier caso el artículo 21 constitucional
ya es claro en el sentido de que la seguridad pública es una función a cargo
indistintamente de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los municipios.

IX. En relación a la aludida necesidad de conservar y desarrollar a la policía municipal
en la medida que cumpla con las condiciones objetivas de desarrollo institucional, es
encomiable que se tenga dicha pretensión, y en todo caso debe hacerse extensiva a las
instituciones policiales de los diferentes órdenes de gobierno, para que todas cumplan
con una serie de condiciones y protocolos que permitan confiar en su profesionalismo,
capacidad y honestidad.

X. Esta Comisión comparte la percepción de que es necesario contar con policías
federales, estatales y municipales certificadas, sin embargo, del texto de la iniciativa no
se desprende que dicho procedimiento pretenda imponerse a todas las instituciones
policiales, y en todo caso, sólo las policías municipales son las que enfrentarían la
consecuencia de perder el mando por no acreditar esta certificación, mas aún, como ya
fue señalado, la iniciativa propone que el Gobernador tendrá el mando de las policías
municipales de su entidad, certificadas o no.

Resulta entonces importante diferenciar entre la intención de los Gobernadores de
ejercer en forma exclusiva la función de seguridad pública, excluyendo a los municipios
de dicha tarea, de la responsabilidad compartida que impone la propia constitución a los
diferentes ordenes de gobierno de prestar esta vital función, reconociéndose inclusive


HOJA 16 DE 23

en la fracción VII del artículo 115 constitucional, que en los casos que el Gobernador
juzgue de fuerza mayor o alteración grave del orden público podrá dictar órdenes a la
policía preventiva. En virtud de este razonamiento, debe evitarse en todo caso
cualesquier intervención unilateral por parte del gobierno estatal, que a todas luces
sería violatorio de la autonomía municipal.

Entretanto, ésta Comisión estima pertinente asentar, que no será mediante esquemas
que limiten las facultades de los municipios en materia de seguridad pública y policía, ni
pretendiendo suprimir la atribución reglamentaria que actualmente ostentan los
ayuntamientos en dicha materia, que se concretarán avances en la tarea del combate a
la delincuencia.

Esta comisión estima de suma relevancia que cualquier política en materia de seguridad
atienda en principio la gran diversidad que prevalece entre las comunidades
municipales, a sus capacidades y potencialidades, por lo que es indispensable que en
un esquema efectivamente subsidiario, se atienda a la voluntad de los municipios para
ceder de manera temporal el mando de sus corporaciones policiacas a cualesquier otro
orden de gobierno.

XI. Sobre la figura de “reacción inmediata” que introduce la iniciativa, puede
comprenderse su concepción a partir de la inquietud del Ejecutivo Federal de que
cualquier institución policial intervenga para impedir la comisión de un delito “de alto
impacto”. No obstante esto, ya se expuso en el presente estudio que dicha hipótesis ya
está contemplada en el artículo 16 constitucional, numeral que impone a cualquier
persona, y con mayoría de razón a las policías, la obligación de intervenir cuando se
detecte la comisión de un delito, sea éste de competencia federal o del fuero común.
Entretanto, esta Comisión considera que en caso de presentarse una omisión de este
tipo por parte de elementos de una corporación policial, no se trataría de una conducta
que pueda desincentivarse mediante la inclusión en la carta magna de conceptos que
ya están previstos en la misma.

XII. Sobre la certificación que propone la iniciativa para las policías municipales,
oponiendo a su incumplimiento la desaparición de dicha institución y la cesión del
mando en favor de la policía estatal de la entidad federativa de que se trate, se reitera lo
previamente expuesto en el cuerpo del presente estudio.

Esta Comisión comparte la intención de contar con policías honestas, capacitadas,
profesionales, sujetas a controles objetivos tanto de desempeño como de probidad; sin


HOJA 17 DE 23

embargo, también es de destacarse la inquietud de que, siguiendo el espíritu del artículo
21 constitucional, todas las instituciones policiales, de los diferentes ordenes de
gobierno, pasen por este proceso; y que aquellas que no acrediten dicha certificación
deban pasar por otro proceso de saneamiento, capacitación, o para la definición de
protocolos o perfiles, según sea el caso; y que entretanto logren acreditar aquellas
áreas de la certificación en que hubieran fallado, el mando sea cedido temporalmente a
la institución policial del siguiente orden de gobierno correspondiente. En congruencia
con esta lógica, tanto las policías municipales como estatales y federales deberán estar
acreditadas y evaluadas.

XIII. Acerca de la propuesta de crear policías únicas para municipios que formen parte
de áreas metropolitanas de una misma entidad federativa, si bien el artículo 115
constitucional ya contempla la posibilidad de que los municipios, previo acuerdo de sus
ayuntamientos, puedan coordinarse y asociarse para la mas eficaz prestación de los
servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan, esta
Comisión comparte el interés de que se dé la mejor coordinación posible entre las
diferentes instituciones policiales, tomando en cuenta lo que ya fue expuesto acerca del
respeto a los municipios en lo relativo al mando de dichas instituciones, por lo que las
reglas y supuestos que se les apliquen deberán ser las mismas que al resto de las
instituciones policiales.

XIV. Finalmente, esta Comisión encuentra atinada la propuesta de dar atribuciones al
Congreso para crear leyes que desarrollen las bases mínimas del Sistema Nacional de
Seguridad Pública, mas no así por lo que hace a la pretensión de otorgarle la facultad
de distribuir competencias entre los diferentes ordenes de gobierno, siendo que ésta
atribución corresponde al Constituyente Permanente, además de que ya la propia
Constitución establece en forma clara qué competencias corresponden a la Federación,
el Distrito Federal, los Estados y los Municipios en materia de Seguridad Pública.

En virtud de las reflexiones hechas a partir del presente estudio, esta Comisión coincide
absolutamente con el interés de preservar la seguridad de los ciudadanos y mantener el
estado de derecho en nuestro país, reconociendo la necesidad de enfrentar en forma
indeclinable las acciones ilegítimas realizadas por los grupos criminales. En todo caso,
la que emite esta opinión considera que las tareas a realizar por los diferentes ordenes
de gobierno para concretar el cumplimiento efectivo de esta responsabilidad, debe
darse con respeto a la autonomía de cada una de estas esferas públicas, coordinándose
según impongan las circunstancias de cada localidad, y obedeciendo en todo momento


HOJA 18 DE 23

el principio de respeto a la legalidad y probidad que debe caracterizar a la función
policial.

Es por todo lo expuesto, que tomando en principio razón de la iniciativa de reforma
Constitucional presentada por el Ejecutivo Federal, así como de los razonamientos que
sostienen las pretensiones vertidas en la misma, y atendiendo a los argumentos
vertidos en la parte considerativa de la presente opinión, se somete a la consideración
de las Comisiones Dictaminadoras el proyecto de Decreto que en la parte resolutiva del
presente se detalla.

Atento a lo anterior, con fundamento en los artículos 86 y 94 de la Ley Orgánica
del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, 117 y 185 del
Reglamento del Senado de la República, es de resolverse por esta Comisión de
Desarrollo Municipal, y se resuelve, en la siguiente:

OPINIÓN:

PRIMERO.- Se comparte la visión de que es necesario contar con instituciones
policiales honestas, profesionales y capacitadas para enfrentar el reto mayúsculo que
plantea la situación actual de inseguridad en el país.

SEGUNDO.- Es necesario revisar el actual marco institucional en que se desarrolla la
función de seguridad pública, a efecto de que se garantice la protección a los
ciudadanos en su vida, integridad física y protección de su patrimonio.

TERCERO.- Es necesario crear y fomentar la carrera policial profesional a efecto de
que sea vista como una vocación, así como revisar y mejorar el esquema de salarios y
prestaciones a los integrantes de las instituciones policiales de todos los niveles.

CUARTO.- Se comparte la visión de que las instituciones policiales deban ser
certificadas para realizar la función de seguridad pública, debiendo imponerse tal
obligación a las corporaciones dependientes de todos los órdenes de gobierno.

QUINTO.- Es necesario crear los mecanismos que garanticen objetividad en este
proceso de certificación, así como la inclusión de todos los órdenes de gobierno en el
Órgano responsable de coordinar el Sistema Nacional de Seguridad Pública.


HOJA 19 DE 23

SEXTO.- Aquellas instituciones policiales que acrediten la certificación podrán
conservar el mando de las mismas, sean estatales o municipales, sólo cuando una
policía estatal no se certifique deberá ceder en forma temporal el mando a la federal, de
igual forma sólo cuando una policía municipal falle esta acreditación perderá
temporalmente el mando en favor del Gobernador de la entidad respectiva.

SÉPTIMO.- Se estima necesario establecer que, en forma adicional a lo previsto en el
resolutivo anterior, la única otra hipótesis en que pueda sustituirse el mando de una
corporación policial sea mediante convenios, aprobados y suscritos por el gobierno de
la entidad federativa o el ayuntamiento que corresponda, según sea el caso, donde se
establezcan, en cada caso, las condiciones en que habrá de darse dicha transferencia.

OCTAVO.- El concepto de “reacción inmediata” ya está contemplado en el artículo 16
constitucional, por lo que se considera innecesaria su inclusión en la reforma propuesta.

NOVENO.- Se considera apropiada la propuesta de dotar al Congreso de atribuciones
para emitir leyes que desarrollen las bases mínimas del Sistema Nacional de Seguridad
Pública, mas no así la pretensión de que el Congreso determine la distribución de
competencias de los diferentes ordenes de gobierno.

DÉCIMO.- La Comisión de Desarrollo Municipal, en atención a lo vertido en los
resolutivos precedentes tiene a bien proponer el siguiente:

PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN DIVERSOS
ARTÍCULOS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS.

Artículo Único.- Se reforman los artículos 21, párrafos noveno, décimo e inciso a); 73,
fracción XXIII, y 116, fracción VII, párrafo último; y se adicionan al artículo 21, los
párrafos undécimo, duodécimo, décimo tercero y décimo cuarto, así como los incisos b),
c), d) y e), recorriéndose los actuales, y al 115, fracción VII un segundo párrafo; todos
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

ARTÍCULO 21…

…
…
…


HOJA 20 DE 23

…
…
…
…
…

La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los
Estados y los Municipios, que tiene como fines salvaguardar la integridad, los
derechos, las libertades y el patrimonio de las personas, así como preservar el orden
y la paz públicos y comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución
para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los
términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La
actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad,
objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez, corresponsabilidad, subsidiariedad y
respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución.

Las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil, disciplinado y profesional. El
Ministerio Público y las instituciones policiales de la Federación, los Estados, el Distrito
Federal, los municipios y las zonas metropolitanas, deberán coordinarse entre sí para
cumplir los fines y objetivos de la seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de
Seguridad Pública, el cual contará con un Consejo Nacional de Seguridad Pública que
será la instancia superior de coordinación y definición de políticas en materia de
seguridad pública, y deberá contar en su integración al menos con el Presidente de
la República, los Gobernadores de los Estados, el Jefe de Gobierno del Distrito
Federal y la representación de los municipios, en los términos que determine la Ley.
El Consejo será presidido por el Presidente de la República.

El Consejo Nacional de Seguridad Pública tendrá un Secretariado Ejecutivo y de
Vigilancia, que será el órgano técnico y de investigación encargado de la evaluación
de las políticas implementadas por el Consejo Nacional, la certificación de todas las
instituciones policiales en el país, el establecimiento de los protocolos en materia
policial y los perfiles que deban cubrir los miembros de dichas instituciones.

El Secretariado Ejecutivo contará con las facultades necesarias para garantizar el
cumplimiento de las bases mínimas establecidas en esta Constitución y se integrará
por el número de Secretarios que determine la Ley.

El titular del Secretariado Ejecutivo será nombrado por el Consejo Nacional de
Seguridad Pública y deberá ser ratificado por el Senado.


HOJA 21 DE 23

El Sistema Nacional de Seguridad Pública, estará sujeto a las siguientes bases mínimas,
cuya operación y desarrollo serán competencia del Consejo Nacional de Seguridad
Pública:

a) La regulación de la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación,
reconocimiento y certificación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública,
así como la regulación del sistema de desarrollo institucional y las condiciones
objetivas del mismo.

b) La regulación y el procedimiento para la certificación de las instituciones
policiales;

c) Los procedimientos que deberá observar la policía federal cuando previo convenio
con la entidad federativa correspondiente, asuma el mando y conducción de su
institución policial, así como los procedimientos que deberán observar las policías
estatales cuando mediante convenio debidamente aprobado por el o los
ayuntamientos respectivos, asuman la conducción de las instituciones policiales
municipales o metropolitanas.

d) Los procedimientos que deberá observar la policía federal cuando asuma
temporalmente el mando y conducción de una policía estatal por no haber acreditado
la certificación que impone esta constitución, así como los procedimientos que
deberán observar las policías estatales cuando asuman el mando y conducción
temporal de las municipales por la misma causa;

e) Las acciones a implementar cuando sea una institución policial federal la que no
acredite la certificación a que está obligada;

f)…

g)…

h)…

i)…

ARTÍCULO 73.- El Congreso tiene facultad:


HOJA 22 DE 23

I a XXII…

XXIII. Para expedir leyes que establezcan las bases de coordinación entre la Federación, el
Distrito Federal, los Estados y los Municipios, desarrollar las bases mínimas del Sistema
Nacional de Seguridad Pública, así como establecer y organizar a las instituciones de
seguridad pública en materia federal, de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de
esta Constitución.

ARTICULO 115.-

I a VI…

VII. La policía preventiva estará al mando del presidente municipal en los términos de la
Ley de Seguridad Pública del Estado. Aquélla acatará las órdenes que el Gobernador del
Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración
grave del orden público.

En los casos en que se celebre convenio entre un municipio o varios que integren
una zona metropolitana y el gobierno de la entidad o entidades federativas que
correspondan, para que el o los gobiernos estatales ejerzan la función de seguridad
pública, se estará a lo dispuesto en el convenio respectivo en lo relativo al mando de
la corporación policíaca de que se trate.

ARTICULO 116.-

…

I a VI…

VII. La Federación y los Estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por
parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la
prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga
necesario.

Los Estados y los municipios estarán facultados para celebrar entre sí estos convenios, a
efecto de que cualquiera de estos órdenes de gobierno asuma temporalmente la
prestación de los servicios o la atención de las funciones a las que se refiere el párrafo
anterior.


HOJA 23 DE 23

Dado en la sede de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, en México, D.F.
a 7 de diciembre de 2010.

COMISIÓN DE DESARROLLO MUNICIPAL.

Sen. Ramón Galindo Noriega ________________________________
Presidente.

Sen. Norma Esparza Herrera ________________________________
Secretaria.

Sen. Josefina Cota Cota _________________________________
Secretaria.

Sen. Ludivina Menchaca Castellanos ________________________________
Integrante.

Sen. Ernesto Saro Boardman _________________________________
Integrante.

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