Reforma electoral Ecuador sistema voto electrónico

RICHARD ORTIZ ORTIZ (ED.)
Profesor de la Universidad de Las Américas
Reforma electoral en Ecuador
Estudios sobre el sistema electoral para la
Asamblea Nacional y sobre el voto electrónico
Prólogo:
DIETER NOHLEN

Universidad de Las Américas (UDLA) - Ecuador
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales
Escuela de Derecho
Carlos Larreátegui
RECTOR
Gonzalo Mendieta
VICERRECTOR
Mauricio Montalvo
DECANO DE LA FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES
Alexandra Vela
DECANA DE LA ESCUELA DE DERECHO
GRUPO DE DERECHO CONSTITUCIONAL
Jorge Benavides
Jhoel Escudero
Dunia Martínez
Valeria Noboa
Richard Ortiz
Ángel Torres
Alexandra Vela
DEPARTAMENTO DE INVESTIGACIONES
Juan Carlos Prado
DEPARTAMENTO DE PUBLICACIONES
Pamela Jijón
Liliam Fiallo
CORRECCIÓN Y ESTILO
Emilio Cerezo
© Universidad de Las Américas 2016
ISBN: 978-9978-9914-5-9
Se autoriza su reproducción citando la fuente.
Diseño Gráfico e Impresión: V&M Gráficas - Telf.: 320 1171
Quito, Ecuador
Esta obra fue evaluada bajo la modalidad de pares anónimos previa a su publicación.

| VII
Prólogo
El sistema electoral sigue siendo un tema de alto interés político. Sin exagera-
ción normativa, la forma como se eligen autoridades públicas es considerada
uno de los elementos institucionales más importantes de las democracias
modernas; y, por eso, la reforma política equivale o se reduce en muchos
discursos políticos a la reforma del sistema electoral. Al mismo tiempo, el
sistema electoral continúa siendo un gran desafío para la ciencia política.
A pesar del enorme avance cuantitativo de la materia a nivel mundial y re-
gional, no se han logrado progresos sustanciales en relación a conceptos y
criterios de clasificación comunes en las investigaciones sobre los sistemas
electorales, sean estas monográficas o comparativas. Estas dos clases de aná-
lisis no deberían entenderse como una oposición entre dos tipos de estudios;
al contrario, ambos se encuentran en íntima interrelación: la comparación se
nutre de los estudios monográficos y la calidad de ellos depende del saber y
sabor comparativo.
Para una mejor compresión de la lógica de las reglas electorales, he
llamado ya muchas veces la atención sobre el concepto estricto de sistema
electoral, sugiriendo definirlo como el modo de expresar una preferencia
política a través del voto y de convertir esos votos en mandatos o cargos
públicos. De igual manera, para poder entender los sistemas electorales
en su funcionamiento, he insistido repetidamente en reunir datos cohe-
rentes y sistémicos en relación a las circunscripciones (y su tamaño), los
modos de candidatura (individual o de lista) y de votación (personal o de
partido), fórmulas de conversión de votos en escaños y barreras legales.
Sin embargo, se sigue subestimando la importancia de los elementos que
componen un sistema electoral, por ejemplo, al citar solo la disposición
constitucional para caracterizar el sistema electoral que rige en un país.
Así, en América Latina es usual hablar de representación proporcional
–del principio proporcional que debe informar el sistema electoral– sin
analizar la lógica de funcionamiento de cada uno de sus componentes,
con lo cual es imposible verificar de qué tipo de representación en concre-
to se trata; cuestión que solo se puede determinar conociendo los efectos

VIII |
PRÓLOGO
más o menos proporcionales de las reglas electorales, comprobados em-
píricamente.
Con esta observación, entramos en el ámbito de la definición de los prin-
cipios de representación y de decisión que, bien entendidos, permiten cla-
sificar los sistemas electorales con mayor claridad. En tantas oportunidades
he sugerido diferenciar entre ambos principios: el principio de representación,
que centra la atención en la composición del parlamento y mide si los par-
tidos políticos logran un porcentaje de escaños más o menos equivalente al
porcentaje de votos que alcanzaron en las elecciones; y, el principio o la regla
de decisión, que determina el criterio por el cual se decide sobre quienes van a
ocupar los escaños o cargos públicos. En el nivel más alto, la regla puede ser
por mayoría o por proporción (en órganos plurinominales); en cambio, a ni-
vel de las fórmulas electorales en el ámbito proporcional puede ser, por ejem-
plo, por el método D’Hondt o por el del cociente electoral natural (Hare).
Ahora bien, en América Latina, en la legislación y en el discurso polí-
tico-electoral, a veces, el concepto de representación proporcional se refiere
al principio de representación –que es lo adecuado– y, a veces, a la regla de
decisoria que se aplica. En el último caso, queda totalmente fuera de consi-
deración el efecto del diseño concreto del sistema electoral y de la interacción
de todos sus elementos sobre el grado de proporcionalidad del sistema en su
conjunto. En la región predomina, de acuerdo con el desarrollo histórico de
las reformas electorales, la comprensión equivocada de la representación pro-
porcional como principio de decisión. Al introducir la llamada representa-
ción proporcional en los años treinta y cuarenta del siglo XX, se cambió solo
la regla decisoria dentro de las circunscripciones plurinominales existentes,
con la gran excepción de Uruguay, donde sí se la entendió como principio
de representación, de forma que resultó un tipo puro de representación pro-
porcional. De este modo, la reforma ignoró la importancia de la magnitud
de las circunscripciones para la proporcionalidad entre votos y escaños, no
solo dentro de dicha entidad sino también a nivel nacional. Actualmente, el
caso de Ecuador es interesante, pues allí, en parte se regresó al principio de
decisión por mayoría; ya que, en concurrencia con los métodos de Webster
y D’Hondt para la distribución de los escaños a los partidos en pequeñas
circunscripciones, los electores cuentan con tantos votos como diputados a
elegir en la respectiva circunscripción y, entre los candidatos, ganan los más
votados.

| IX
PRÓLOGO
En comparación internacional, los países de América Latina destacan
por su enorme cantidad de circunscripciones pequeñas, sin que exista un
mecanismo de compensación proporcional a nivel nacional. Lo que hay
en el mejor de los casos es una lista nacional adicional o, alternativamen-
te, un sistema segmentado como en México, un sistema en parte mayo-
ritario y en parte proporcional. Un ejemplo paradigmático lo constituye
Panamá, cuya Constitución política, en su artículo 147 ordena: “Habrá
circuitos uninominales y plurinominales, garantizándose el principio de la
proporcionalidad”. Empíricamente hay 26 circunscripciones uninominales
y 13 plurinominales, cuyos tamaños se distribuyen así: cuatro binominales,
cuatro trinominales, dos de cuatro escaños, dos de cinco escaños y una de
siete escaños. En un reciente análisis del sistema se habla de que las curules
se distribuyen mediante un sistema mixto de representación proporcional
basado en el sistema Hare. Obviamente, la distritación no permite la re-
presentación proporcional en el sentido del principio de representación
proporcional. Más, por la mezcla de categorías, la citada calificación del
sistema panameño parece poco feliz. Tampoco es posible en Venezuela, en
su sistema segmentado en el que existen circunscripciones uninominales y
plurinominales paralelas. Venezuela es un caso extremo, pues las circuns-
cripciones plurinominales se componen de 20 binominales y de cuatro tri-
nominales. O sea: todas las circunscripciones son pequeñas, de modo que
no puede haber ni representación proporcional ni partes proporcionales.
El diseño que resultó de una maniobra política anticonstitucional, estaba
pensado para favorecer al régimen de Hugo Chávez cuando aún tenía un
fuerte apoyo electoral; sin embargo, se volvió en su contra cuando perdió
su marcada fuerza plebiscitaria, pues el sistema de pequeñas circunscrip-
ciones tiende a convertir una mayoría relativa en una holgada mayoría
legislativa, posiblemente de dos tercios.
Sin embargo, focalizarse en un solo elemento técnico para la clasifi-
cación de los sistemas electorales puede conducir fácilmente al error. Hay
autores muy citados que definen las categorías básicas según el tipo de
circunscripciones: si son uninominales, se trata de sistemas mayoritarios;
si son plurinominales, se trata de sistemas de representación proporcional.
Si hay uninominales y plurinominales, el sistema es mixto. En realidad,
más allá de sistemas puros de representación por mayoría (todos las cir-
cunscripciones son uninominales) y de representación proporcional (los

X |
PRÓLOGO
escaños se distribuyen a nivel nacional), enfrentamos sistemas combinados
en los que, el diverso tamaño de las circunscripciones puede tener mayor
o menor importancia en combinación con otros componentes del sistema
electoral; y, por tanto, ejercer efectos más mayoritarios o más proporcio-
nales según el caso, especialmente si se toma en cuenta el comportamiento
electoral y la distribución regional de las preferencias políticas. Limitarse
a la magnitud de las circunscripciones y a su posible combinación parece
demasiado sencillo para captar lo específico de un sistema electoral, para
poder clasificarlo y evaluarlo.
Un buen ejemplo es el tan referido sistema alemán. En América Latina
se lo sigue clasificando como “mixto”, por el énfasis que se hace en la adjudi-
cación de la mitad de los escaños en circunscripciones uninominales y, de la
otra mitad, de manera proporcional en circunscripciones plurinominales. Se
pasa por alto que la distribución de la totalidad de los escaños a los partidos
se produce a nivel nacional y que los escaños uninominales de los partidos se
restan de los escaños que les corresponden proporcionalmente. Se desconoce
también el carácter proporcional del sistema en la jurisprudencia del pode-
roso Tribunal Constitucional Federal alemán que, en varias decisiones sobre
el sistema electoral para la Dieta Federal (Bundestag), ha sostenido que el
precepto constitucional de la igualdad del voto exige, como objetivo propor-
cional en sí mismo, que el diseño del sistema electoral no solamente respete
la igualdad numérica de los votos, sino también la igualdad de logro de los
votos. Sin duda, el sistema electoral alemán es proporcional, y sostener que
es mixto es un buen indicador de la permanente confusión en el quehacer
clasificatorio de los sistemas electorales en la ciencia política.
La mención de la jurisdicción constitucional alemana nos lleva a conside-
rar otro nuevo reto: la intervención de los tribunales constitucionales o de
las salas de lo constitucional en América Latina en materia electoral. Ya la
sentencia del más alto tribunal de Alemania no me parece justa, dado que,
primero, a nivel teórico, la representación proporcional no es un requisito de
exactitud matemática, sino una guía general de múltiples posibles aplicacio-
nes en diferentes contextos, como sostienen recientemente Harry Brighouse
y Marc Fleurbaey; y segundo, la igualdad de logro de los votos no es una
opción que se puede decretar, sino que depende, a nivel empírico, de varios
factores que se hallan fuera del alcance de las reglas electorales, como lo cons-
tató correctamente la Corte Constitucional de Austria al decidir que este tipo

| XI
PRÓLOGO
de igualdad no puede exigirse legalmente. En América Latina, las sentencias
judiciales convencen aún menos. Una de las razones de esta falencia es el
menor desarrollo doctrinal del derecho electoral, y otra, la mayor politización
de los tribunales, de modo que la judicialización de la política institucional no
es la solución. Esta situación produce una creciente y contradictoria diversi-
dad de normas y su interpretación se realiza de acuerdo con las coyunturas
políticas. Así, la postura general es que “todo está permitido mientras no
esté prohibido”, lo que por cierto es un principio básico del derecho priva-
do, pero que, aplicado en el ámbito electoral, conduce a facilitar maniobras
poco compatibles con la idea de democracia y su defensa. Los principios del
derecho electoral se estiran hasta el extremo de contraponerse a principios
democráticos intangibles, como es el caso de Nicaragua, donde –en la lucha
de Daniel Ortega por su continua reelección– la Sala Constitucional de la
Corte Suprema de Justicia, en ausencia de tres magistrados opositores que
fueron sustituidos por suplentes afines al régimen, sentenció en 2015 que el
derecho fundamental inherente a la persona, que para este caso consistía en
la igualdad en la participación política y, más concretamente, en el derecho
a ser elegido, prevalece sobre el resto de las disposiciones constitucionales.
Esta sentencia le permite a Ortega presentarse como candidato cuando a él
le convenga, no necesariamente con fines democráticos. Otro caso es el ve-
nezolano. La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia justificó
aplicar el sistema electoral en contra del principio de representación propor-
cional establecido en la Constitución, junto al de la personalización del voto,
al permitir que los escaños uninominales (de voto personal) obtenidos por
los partidos no tengan que restarse de los asignados por el voto proporcional
(voto de lista). La reforma electoral de 2010, con la que se legalizó la prácti-
ca, no resolvió el manejo inconstitucional del sistema electoral. Finalmente,
en El Salvador, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia
–en contra de toda práctica internacional– declaró en 2014 inconstituciona-
les a las listas cerradas y bloqueadas. En la región latinoamericana florece lo
extravagante.
Frente a las tendencias señaladas, el libro que Richard Ortiz, profe-
sor de la Universidad de Las Américas, edita con mucho acierto, y que
tengo el gusto de prologar, constituye un fuerte contraste: Es de orienta-
ción monográfica con fundamentación conceptual comparativa y se ajusta
así al enfoque más prometedor capaz de enfrentar los retos que afronta

XII |
PRÓLOGO
la ciencia política en el estudio de los sistemas electorales y sus efectos.
Como he señalado arriba, el fruto de tal enfoque es doble: por un lado,
mejora el conocimiento del país en estudio, porque quien solo conoce su
país, no lo conoce bien y, por otro, enriquece nuestro saber comparativo.
Ecuador enfrenta justamente el problema al que me referí anteriormente.
Mientras que la Constitución prescribe al legislador orgánico un sistema
de representación proporcional, el sistema vigente dispone empíricamen-
te de un alto número de circunscripciones pequeñas (33 de 35) que –en
palabras de Richard en la primera contribución de la obra– “tiene un
efecto reductor muy pronunciado y una considerable desproporcionalidad
en la relación votos-escaños”. Como consecuencia no se puede cumplir
con las expectativas constitucionales. Además, Richard advierte que, en su
mayoría, los estudios sobre el sistema electoral ecuatoriano lo describen
y clasifican como proporcional, fijándose exclusivamente en la fórmula
electoral, en vez de considerar todos sus componentes. El análisis de esta
doble discrepancia lo profundiza Cristina Ramírez en el segundo estudio
de este libro. La tercera contribución de Karol Torres se dedica a ese tipo
de igualdad electoral que se refiere a la igualdad de género en la represen-
tación, que aún queda por perfeccionar, y a su relación con el diseño del
sistema electoral. Es una óptica que varía la valoración de los componen-
tes de un sistema electoral, por ejemplo la forma de lista. La cuarta con-
tribución, de Verónica Santillán, trata el tan controvertido tema del voto
electrónico, y pone énfasis en la evaluación jurisprudencial comparativa de
la materia, en la que una sentencia del Tribunal Constitucional Federal
alemán ha representado un hito fundamental en su prohibición consti-
tucional. Todos los aportes de esta obra no se limitan al análisis, sino
que incluyen consideraciones prácticas de consultaría política, de modo
que aumentan considerablemente el valor de esta publicación, dado que
las propuestas y sugerencias institucionales se fundamentan en saludables
criterios comparativos y son compatibles con los principios democráticos
del Estado constitucional.
Finalmente, solo me queda reconocer el aporte de Richard al derecho
electoral ecuatoriano, uno de mis discípulos que, durante sus investigaciones
de doctorado en la Universidad de Heidelberg, enriqueció su formación aca-
démica con un enfoque institucional en la ciencia política que reconoce el
valor de las instituciones democráticas en los resultados y procesos políticos

| XIII
PRÓLOGO
y es sensible a las condiciones concretas de cada país. Es, además, digno de
mención el hecho de que Richard haya podido integrar a tres jóvenes estu-
diantes en el desarrollo de nuestro conocimiento científico sobre sistemas
electorales, a través de sus trabajos de titulación de fin de carrera, que ahora
salen a luz pública y quedan abiertos a la crítica tanto de los especialistas
como de los ciudadanos. Reciba Richard y sus alumnas mis más cordiales
felicitaciones.
Heidelberg, otoño 2016
Dieter Nohlen

| XV
Índice
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Richard Ortiz Ortiz
Las singularidades del sistema electoral legislativo
en Ecuador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
La arquitectura del sistema electoral legislativo . . . . . . . . . 7
Qué es el sistema electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
Principios de representación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
Componentes del sistema electoral legislativo . . . . . . . . . . . . . . . . 10
Los problemas del sistema electoral legislativo . . . . . . . . . . . 17
La evaluación de sistemas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Distorsión del principio de igualdad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
Marcada desproporcionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
El largo camino a la paridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
Reflexiones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Cristina Ramírez Marriott
El sistema electoral legislativo y el mandato constitucional
de la proporcionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
Sistema electoral y representación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
Sistemas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
Principios de representación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Proporcionalidad y sistemas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
Sistema electoral legislativo ecuatoriano . . . . . . . . . . . . . . 62
Hitos en la historia electoral de Ecuador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
Principios constitucionales del sistema electoral . . . . . . . . . . . . . . . 64
Reglas constitucionales electorales para la Asamblea Nacional . . . . . . . 66
Regulaciones de la LOEOP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

ÍNDICE
XVI |
Incompatibilidad del sistema electoral legislativo
con el mandato constitucional de la
proporcionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
Integración de la Asamblea Nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
Índice de desproporcionalidad electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
Efectos mayoritarios del sistema electoral legislativo
y elecciones 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
Inconstitucionalidad del sistema electoral y sus efectos
en la representación política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
Propuesta: escaños compensatorios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
Karol Torres Carrión
Las barreras del sistema electoral legislativo a la
paridad de género . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
Paridad de género y sistemas electorales . . . . . . . . . . . . . . . 99
Paridad de género y representación política . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
Sistemas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
Paridad y su relación con el sistema electoral . . . . . . . . . . . . . . . 120
Paridad y la regulación del sistema electoral
legislativo en Ecuador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
Paridad en Ecuador y la Constitución del 2008 . . . . . . . . . . . . . . 122
Evolución de la representación parlamentaria de la mujer . . . . . . . . . 127
Regulación del sistema electoral legislativo en Ecuador . . . . . . . . . . 134
Los efectos del sistema electoral sobre la paridad . . . . . . . . . . . . . 141
Barreras del sistema electoral legislativo a la
representación paritaria y propuestas de reforma . . . . . . . . . 141
Lista abierta contra paridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
Voto personalizado contra paridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
Circunscripciones electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148
Efectos de los métodos de asignación de
escaños legislativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
Efectos del sistema electoral ecuatoriano y paridad . . . . . . . . . . . . 155
Propuesta: reformas para un sistema electoral legislativo
con paridad de género . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

ÍNDICE
| XVII
Verónica Santillán Rosero
La constitucionalidad del voto electrónico a la luz de la
sentencia del Tribunal Constitucional Federal alemán . . . . . . . 163
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
Principios del sufragio y voto electrónico . . . . . . . . . . . . . 165
Elecciones y democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
Principios del sufragio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
El voto electrónico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
Voto electrónico y los principios de secreto y publicidad
del sufragio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
Sentencia del Tribunal Constitucional Federal
Alemán y los criterios sobre el voto electrónico . . . . . . . . . 182
Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182
Argumentos de las partes procesales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
La sentencia del Tribunal Constitucional Federal Alemán
y sus argumentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
Otras experiencias negativas con el voto electrónico . . . . . . . . . . . . 195
Criterios para evaluar normativa sobre el voto electrónico . . . . . . . . 196
Constitucionalidad del voto electrónico
en Ecuador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198
Marco constitucional y legal del sufragio . . . . . . . . . . . . . . . . . 198
Regulación del voto electrónico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
Problemas normativos de la votación electrónica . . . . . . . . . . . . . 207
Propuesta para garantizar la vigencia de los principios
constitucionales del sufragio en la votación electrónica . . . . . . . . . . 210
Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215

| 1
Introducción
Los cuatro estudios que contiene esta obra son el fruto de la decisión de la
Escuela de Derecho de la Universidad de Las Américas (UDLA) de incluir
en su programa de investigación el análisis del sistema electoral ecuatoriano
y la representación política, como parte de las actividades del área de derecho
constitucional. El proyecto estuvo dirigido por mí y fue realizado por tres es-
tudiantes mediante sus trabajos de titulación de final de carrera para obtener
el título de abogado. A estas tres investigaciones se agrega una contribución
mía.
El proyecto tuvo como objetivo central evaluar las normas electorales
en base a los parámetros constitucionales. Las tres primeras contribuciones
toman como eje de sus reflexiones los principios constitucionales que infor-
man el diseño de los sistemas electorales pluripersonales, en concreto de la
Asamblea Nacional, y que son: la igualdad del voto, la proporcionalidad y la
paridad de género (art. 116). La última contribución se plantea la cuestión
de si el voto electrónico tiene sustento constitucional y cuáles son las exigen-
cias para su implementación conforme a los principios generales del sufragio
(art. 62.1).
La planificación de las investigaciones empezó en marzo de 2014 y el
proyecto concluyó en junio de 2016, con la aprobación y defensa de los
trabajos de titulación de las tres estudiantes. La estructura de la obra no
corresponde al orden en que se realizaron las investigaciones, sino a cierto
orden lógico: el primer estudio tiene intenciones introductorias; el segundo
y tercero profundizan en los efectos problemáticos del sistema electoral sobre
la proporcionalidad y la paridad de género, respectivamente; y el último se
refiere al voto electrónico y sus experimentos en Ecuador.
Las primeras tres contribuciones tienen una parte teórico-dogmática
sobre los sistemas electorales y sus componentes. Aunque puede resultar re-
petitiva para el lector, el editor decidió conservar los apartados respectivos,
puesto que cada trabajo se puede leer independientemente, y con la finalidad
de preservar el plan original de cada investigación. En el trabajo de edición

INTRODUCCIÓN
2 |
se revisaron por completo los tres textos, se hicieron algunas correcciones y
supresiones, pero se respetó el estilo y la estructura individual de los trabajos.
La versión final fue avalada por cada uno de los participantes en el proyecto.
La contribución de Richard Ortiz en esta obra pretende ofrecer claridad
sobre los aspectos técnicos del sistema electoral ecuatoriano, pues hay mucha
confusión en su descripción y clasificación, y presentar sus aspectos proble-
máticos. Primero se explica como la asignación automática de escaños a las
provincias con poca población distorsiona la representación política, cuyo
efecto es que existan provincias subrepresentadas (las más grandes) y otras
sobrerepresentadas (las más pequeñas), un hecho que afecta la igualdad de
voto de los electores. Luego, a pesar de que en el debate público se insiste que
el responsable de la pronunciada desproporcionalidad del sistema electoral
es el método de D’Hondt, Ortiz insiste en que el elemento más decisivo es
el tamaño de la circunscripción. Este hallazgo plantea la discusión sobre la
constitucionalidad del sistema electoral, ya que la Constitución, en su ar-
tículo 116, ordena al legislador orgánico diseñar un sistema proporcional.
Otra idea central es que los especialistas no emplean un criterio sistemático
para calificar y clasificar los sistemas electorales. Lamentablemente se tien-
de a decir que un sistema electoral es “proporcional” solo porque emplea
un procedimiento de asignación de escaños más o menos proporcional, sin
tomar en cuenta que el procedimiento de conversión es solo uno de los ele-
mentos y que la denominación del sistema se hace en base al efecto global de
todos elementos; y, puesto que el índice de desproporcionalidad es alto, califica
al sistema electoral para la Asamblea Nacional de mayoritario. Finalmente,
sobre las barreras a la paridad de género en la representación parlamentaria
efectiva de las mujeres, coincide con otros autores en que el encabezamiento
de lista y el tamaño de circunscripción son las variables más importantes para
mitigar los obstáculos de una representación paritaria.
El estudio de Cristina Ramírez profundiza el problema de la proporcio-
nalidad entre votos y escaños en el sistema electoral legislativo. La investiga-
ción trata de determinar si el sistema electoral que se aplica para la elección
de los miembros de la Asamblea Nacional es compatible con el mandato
constitucional de proporcionalidad establecido en el artículo 116 de la
Norma Fundamental. Con este objetivo, Ramírez empieza con los aspectos
conceptuales del sistema electoral; posteriormente analiza en qué consiste el
principio de proporcionalidad con relación a los sistemas electorales. Para

INTRODUCCIÓN
| 3
evidenciar los efectos desproporcionales, la autora realiza un análisis de los
resultados de las elecciones parlamentarias de 2013, y concluye que, al ser
pequeñas la mayoría de las circunscripciones (33 de 35) y al existir en prome-
dio diez organizaciones políticas participantes en cada distrito electoral que
compiten solo por cuatro escaños –también en promedio–, el sistema electo-
ral tiene un efecto reductor muy pronunciado que genera una considerable
desproporcionalidad en la relación votos-escaños. También constata que el
efecto concentrador de las reglas electorales está determinado en parte por
el método empleado para la repartición de escaños (D’Hondt). Ese estudio
finaliza con una propuesta para mitigar la desproporcionalidad mediante la
introducción de escaños compensatorios, que puede en el futuro alimentar el
debate sobre la mejor forma de diseñar el sistema electoral.
Por su parte, la investigación de Karol Torres pretende estudiar y pro-
fundizar el problema de si el sistema electoral legislativo en Ecuador es con-
gruente con el mandato constitucional de paridad de género establecido en
los artículos 65 y 116 de la Carta Magna. Con este fin, Torres se ocupa con
los aspectos conceptuales y teóricos de paridad de género y de los sistemas
electorales. Posteriormente analiza la evolución de la representación parla-
mentaria de las mujeres y la regulación del sistema electoral. Para evaluar
los efectos del sistema electoral sobre la paridad, analiza los resultados de las
elecciones parlamentarias de 2013. A partir de este análisis, determina que la
forma de lista, el procedimiento de votación, el tamaño de la circunscripción
y el encabezamiento de la lista son obstáculos para la efectiva representación
parlamentaria paritaria de las mujeres. Por tal motivo, propone una nor-
mativa encaminada a materializar la paridad de género más allá de la sola
alternabilidad y secuencialidad de las listas que constituye solo una garantía
de participación, pero no de representación efectiva de las mujeres en los
procesos de elección popular. Esta propuesta consiste en introducir las listas
cerradas y bloqueadas, el voto en lista, reemplazar D’Hondt por Webster,
diseñar circunscripciones grandes y asegurar paridad en el encabezamiento
de las listas. Esperamos que estas propuestas también sean tomadas en cuenta
en el debate público sobre la importancia de la participación de la mujer en
la vida política del país.
Finalmente, la contribución de Verónica Santillán parte del análisis de
la sentencia del Tribunal Constitucional Federal alemán (TCFA) de marzo
de 2009 respecto a la constitucionalidad de la normativa alemana que regu-

INTRODUCCIÓN
4 |
la el uso de urnas electrónicas, con el objetivo de establecer qué principios
deben informar a la legislación sobre el voto electrónico y de determinar
la constitucionalidad de marco jurídico ecuatoriano en ese campo. Aunque
actualmente, el Consejo Nacional Electoral ha suspendido todo plan piloto
de implementación del voto electrónico en Ecuador, es muy probable que la
introducción de este procedimiento de votación vuelva nuevamente al deba-
te público; por dicha razón, es importante saber qué criterios se deben tomar
en cuenta para regular el voto electrónico con estándares constitucionales
y democráticos. En este contexto, Santillán se ocupa primero de los aspec-
tos conceptuales del sufragio, sus principios y del voto electrónico, y resalta
que el voto electrónico entra en tensión especialmente con el principio de
secrecía del voto y con el principio de publicidad de los actos electorales.
Luego desglosa y estudia la sentencia del TCFA, con el fin de extraer crite-
rios relevantes para evaluar las normas legales y reglamentarias sobre el uso
de aparatos electrónicos de votación. Dentro de estos parámetros, la TCFA
destaca el principio de publicidad que se traduce en la posibilidad real de que
los ciudadanos –sin conocimiento especializado previo– puedan entender y
reproducir qué sucede con su voto depositado en una urna electrónica. Tam-
bién insiste el Alto Tribunal en la prevalencia del principio democrático sobre
el secreto empresarial, puesto que no se puede justificar la falta de fiscalización
pública de los aparatos electrónicos con el derecho de las empresas de mante-
ner en reserva información técnica que ellos consideran sensibles; caso en el
cual prevalece el interés público sobre el privado. Con estos y otros insumos,
se procede a evaluar la normativa de los planes pilotos de voto electrónico
ejecutados en las elecciones locales de 2014 en las provincias de Azuay y
Santo Domingo de los Tsáchilas, donde se evidencia la falta de garantías a
los principios constitucionales del sufragio. El trabajo concluye con una pro-
puesta de mejoras a la ley electoral y a las disposiciones reglamentarias, con
la finalidad de brindar las garantías necesarias a la votación electrónica en el
país. Esperamos que estas propuestas también alimenten un debate futuro
sobre el voto electrónico y las condiciones para su implementación.
Los estudios recopilados en este libro son una contribución al debate de
la importancia que tiene el derecho electoral en el Estado constitucional y
democrático. No es una coincidencia que se me haya confiado la dirección
de las investigaciones y el cuidado de esta obra, pues tuve el privilegio de que
mi investigación doctoral estuviera dirigida por uno de los expertos interna-

INTRODUCCIÓN
| 5
cionales en materia electoral más prestigiosos del mundo, el profesor alemán
Dieter Nohlen de la Universidad de Heidelberg, Alemania, quien me trans-
mitió el interés por el estudio de los sistemas electorales y su fe en la política
democrática. Por tanto, esta obra es una continuación del esfuerzo investi-
gativo de la Escuela de Heidelberg, que siempre puso énfasis en los factores
institucionales que afectan al desarrollo democrático de los diferentes países.
No me queda sino agradecer a todos quienes hicieran posible que el pro-
yecto llegara con éxito a su final; primero a sus participantes: Cristina, Karol
y Verónica, tres jóvenes mujeres que pusieron todo el interés y dedicación
para culminar con excelentes calificaciones sus trabajos de titulación; y, lue-
go, a la señora decana de la Escuela de Derecho, Alexandra Vela, quien apoyó
la iniciativa y depositó en mí toda su confianza. También estoy agradecido
con mis compañeros de área de derecho constitucional: Alexandra Vela nue-
vamente, Dunia Martínez, Jorge Benavides, Jhoel Escudero y Ángel Torres,
que colaboraron en la corrección de los trabajos de titulación y conforma-
ron los tribunales de defensa. Finalmente agradezco a Leidy Velandia que
contribuyó con la verificación de los datos electorales, a Jimmy Rodríguez
y Darío Flores, que apoyaron en las correcciones de los borradores, y a mi
maestro Emilio Cerezo, que mejoró considerablemente la redacción y estilo
del documento final.
Richard Ortiz Ortiz
Editor

| 7
Las singularidades del sistema electoral
legislativo en Ecuador
Richard Ortiz Ortiz
Universidad de las Américas - Ecuador
Politólogos y constitucionalistas coinciden en que el sistema electoral es una
pieza fundamental en las democracias modernas y herramienta sensible de la
ingeniería de la representación política (Kelsen, 2002, pp. 557-568; Nohlen,
2015; Pérez Royo, 2014, pp. 527-547; Sartori, 2003). Las reglas electorales
deciden quién puede participar en la lucha institucionalizada por el poder y
cómo se determina a los ganadores de las contiendas electorales. Pero los sis-
temas electorales son también un “procedimiento destinado a crear jurídica-
mente la voluntad del cuerpo electoral” (Pérez Royo, 2014, p. 529), mediante
mecanismos de agregación de preferencias que producen una representación
política legítima.
En este ensayo solo se analiza el sistema electoral diseñado para la elec-
ción de los miembros de la Asamblea Nacional en Ecuador. Este sistema
electoral es especialmente singular por dos razones: (1) por su diseño téc-
nico y (2) por sus efectos sobre la igualdad del voto, la proporcionalidad y
la representación paritaria de las mujeres en el cuerpo legislativo. Estos dos
aspectos serán tratados en este trabajo, con el fin de comprender la estructura
y función de las reglas electorales que influyen en la democracia ecuatoriana.
LA ARQUITECTURA DEL SISTEMA
ELECTORAL LEGISLATIVO
Para una correcta compresión del sistema electoral que se emplea en la elec-
ción de los miembros de la Asamblea Nacional es importante analizar y des-
cribir cada uno de sus componentes y su concreta configuración en las nor-

RICHARD ORTIZ ORTIZ
8 |
mas constitucionales y legales. Además es necesario contar con algún criterio
sistemático para su clasificación.
Qué es el sistema electoral
Para el análisis de los sistemas electorales y sus efectos es recomendable
establecer una definición estricta de “sistema electoral”, que comprende el
conjunto de reglas que definen el modo según el cual el elector manifiesta,
por medio del voto, su preferencia política por un partido o candidato, y la
manera en que esos votos se convierten en un cargo público. El sistema elec-
toral, por tanto, regula básicamente dos cosas:
1. El modo como los ciudadanos expresan su preferencia política (votan)
por un candidato o partido; y,
2. La forma como (mediante qué cálculo) esos votos se transforman en un
cargo público; por ejemplo: Presidente de la República o asambleísta.
En este sentido, las normas que regulan el sistema electoral no abarcan todas
las reglas electorales que se pueden referir a los procesos electorales, finan-
ciamiento electoral, autoridad electoral y justicia electoral. En cuanto a las
reglas para la elección de los asambleístas, estas se hallan contenidas básica-
mente en el artículo 118 de la Constitución y en los artículos 120, 150, 160
y 164 de la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas (LOEOP).
Principios de representación
Todavía en el estudio de los sistemas electorales no se ha impuesto un criterio
claro para clasificar y entender los diversos tipos de sistemas electorales. Esta
cuestión es fundamental, ya que se tiende a calificar los sistemas electorales
como proporcionales solo porque incluyen un método de asignación de es-
caños proporcional, sin considerar que el efecto global del sistema puede ser
más bien mayoritario.

LAS SINGULARIDADES DEL SISTEMA ELECTORAL LEGISLATIVO
| 9
Los politólogos especializados han discutido sobre el criterio más ade-
cuado para clasificar los sistemas electorales. Para Giovanni Sartori (2007,
pp. 293-294), los sistemas electorales deben clasificarse según el grado del
efecto manipulador sobre el elector: mientras más constriñe al elector, más
fuerte es el sistema electoral. Desde esta perspectiva, el sistema uninominal
de mayoría es un sistema fuerte, mientras que los sistemas proporcionales
son más o menos débiles. Un sistema proporcional puro sería un sistema
“sin efecto”.
Para Nohlen (2008), el criterio de Sartori no es muy sistemático, y pro-
pone clasificar los sistemas electorales conforme al principio de representación.
El principio de representación plantea la cuestión de la decisión política de
una sociedad para configurar su propia representación. Esta decisión se fun-
damenta en experiencias históricas, en consideraciones político-ideológicas,
democráticas y político-pragmáticas. El principio de representación puede
ser proporcional o de mayoría, y ambos son formas diferentes de ver y hacer
política.
El principio de representación proporcional tiene como objetivo principal
reflejar en la asamblea legislativa la diversidad política y social. El cuerpo
legislativo debe ser un espejo de la sociedad. Lo importante es que los grupos
políticamente relevantes alcancen representación parlamentaria. Se dirá que
un sistema electoral es proporcional si la diversidad a nivel de la representa-
ción de la asamblea se compadece con la pluralidad política, social y étnica.
El costo generalmente es una alta fragmentación del sistema de partidos.
El principio de representación por mayoría, en cambio, concentra su aten-
ción en el gobierno efectivo. Este principio traduce la decisión política de per-
mitir un gobierno mayoritario o con un sólido apoyo parlamentario. En este
contexto, la función de representación pasa a segundo plano, y se argumenta
que el elector debe tener la oportunidad de tomar una decisión clara y dotar al
gobierno del suficiente apoyo político para llevar a cabo su plan de gobierno.
El costo es la baja representación de grupos minoritarios a nivel legislativo.
El constituyente ecuatoriano se decidió por el principio de representa-
ción proporcional que se consagra en el artículo 116 de la Constitución, el
cual ordena:

RICHARD ORTIZ ORTIZ
10 |
“Para las elecciones pluripersonales, la ley establecerá un sistema electoral
conforme a los principios de proporcionalidad, igualdad del voto, equidad,
paridad y alternabilidad entre mujeres y hombres (…) [cursivas añadidas].”
(Constitución, 2008, art. 116).
Este mandato constitucional no ha sido bien entendido por el legislador,
que en la LOEOP (art. 164) reduce la proporcionalidad a la simple existen-
cia de un procedimiento de conversión de votos en escaños más o menos
proporcional (Webster-D’Hondt), sin considerar los otros componentes del
sistema electoral, especialmente el tamaño de las circunscripciones, que tiene
un efecto decisivo en el grado de proporcionalidad del sistema.
Componentes del sistema electoral legislativo
El sistema electoral legislativo ecuatoriano se compone de cuatro elementos
interrelacionados entre sí: (1) la forma de candidatura, (2) el procedimiento
de votación, (3) el tipo y tamaño de la circunscripción y (4) la fórmula de
conversión de votos en escaños. Otros sistemas incluyen un quinto compo-
nente, las barreras o umbrales legales, pero en Ecuador no existe este meca-
nismo.
En los cuatro elementos enumerados, el sistema legislativo para la Asam-
blea Nacional ecuatoriana es muy particular. Esas singularidades se expresan
en una lista abierta, un voto personalizado múltiple, en el tamaño y número
de circunscripciones, y en la regla de decisión y la fórmula electoral combi-
nadas.
La forma de candidatura
En la sistemática electoral se diferencia básicamente entre la candidatura uni-
personal y la de lista. Según Nohlen (2004a), “las diferentes formas de lista
y votación otorgan al elector mayor o menor influencia en la selección de
candidatos” (p. 65), y proporcionan mayor o menor control a los partidos
políticos sobre la selección de los candidatos y la estructuración de las listas.
Las candidaturas en lista (más de dos candidatos) se clasifican a la vez en:

| 11
1. Lista cerrada y bloqueada: El elector tiene un solo voto para elegir a toda
la lista en su conjunto, estructurada previamente por un partido o mo-
vimiento político.
2. Lista cerrada y no bloqueada: El elector tiene por lo menos dos votos, uno
para la lista entera y otro para uno de los candidatos dentro de la lista
(voto preferencial); puede haber más de un voto preferencial.
3. Lista abierta: El elector tiene tantos votos como escaños a elegir y puede
seleccionar sus candidatos de una lista o entre listas, es decir, el elector
puede servirse de la oferta electoral de los diversos partidos y hacerse su
propia lista.
En Ecuador, para la elección de los miembros de la Asamblea Nacional, la
forma de lista es abierta:
“El elector podrá indicar su preferencia por los o las candidatas de una sola
lista o de varias listas hasta completar el número permitido para cada uno de
los cargos señalados.” (LOEOP, 2009, art. 160)
Por mandato constitucional (arts. 108 y 116) y legal (art. 160 LOEOP),
las candidaturas se establecerán mediante procesos democráticos internos o
elecciones primarias, y las listas se estructurarán con estricta paridad, alter-
nabilidad y secuencialidad entre mujeres y hombres.
Por tanto, lo que caracteriza estructuralmente a las listas para asambleístas
es que deben construirse en combinaciones estrictas de hombre-mujer-hom-
bre o mujer-hombre-mujer, y el elector puede desestructurar la lista con su
voto entre listas o votando por más candidatos de un determinado sexo.
El procedimiento de votación
La manera en que el elector vota está estrechamente relacionada con la for-
ma de lista, y los extremos están representados por el voto por un candidato
(personalizado) y por el voto por una lista de partido (programático). Hay
también formas combinadas de sistemas con votos preferenciales dentro de
la lista.

RICHARD ORTIZ ORTIZ
12 |
En Ecuador, la forma de voto es por personas y el elector cuenta con
tantos votos como candidatos a elegir en la respectiva circunscripción; a esta
manera de sufragar se ha denominado voto personalizado múltiple. Al respec-
to, la LOEOP ordena:
“los electores marcarán la casilla que identifique a cada candidato de una
sola lista o entre listas, hasta el máximo de la representación que corresponda
elegir.” (LOEOP, 2009, art. 120)
Con el voto personalizado en listas abiertas, las ofertas estructuradas por
los partidos y movimientos políticos son meras sugerencias al elector y, por
tanto, las organizaciones políticas pueden ejercer menos control sobre sus
candidatos. El elector prácticamente puede fabricar su propia lista a base de
las ofertas de las diversas organizaciones políticas (panachage).
La circunscripción electoral
Junto a la fórmula de conversión de votos en escaños, la circunscripción
electoral es el elemento más relevante de un sistema electoral y el que tiene
mayor influencia en la proporcionalidad entre votos y escaños. En el sistema
electoral legislativo ecuatoriano hay que considerar tanto el tipo como el ta-
maño o magnitud de las circunscripciones, para entender cómo se estructura
la representación política territorialmente y el grado de proporcionalidad del
sistema.
Tipo de circunscripciones
El artículo 150 LOEOP establece siete tipos posibles de circunscripciones
para las elecciones parlamentarias en Ecuador, que se configuran según la
unidad geográfica a la que corresponden: única (o nacional ampliada), re-
gional, provincial, subprovincial, distrital, subdistrital y especial del exterior.
En las elecciones de 2013, solo hubo cinco tipos de circunscripciones;
puesto que las regionales no pudieron constituirse, porque todavía no se ha
conformado ninguna región en los términos que establece la Constitución

| 13
en sus artículos 144 a 146; tampoco hubo circunscripciones distritales, pues
el único distrito metropolitano tuvo que subdividirse. Por tanto, los tipos de
circunscripciones electorales implementadas son:
1. Única (nacional ampliada), que incluye todo el territorio nacional y
las circunscripciones del exterior, y en las que se eligen 15 asambleístas
(LOEOP, 2009, arts. 13 y 151).
2. Provincial, en la cual cada una de las provincias elige por lo menos dos re-
presentantes y uno adicional por cada 200.000 habitantes o fracción que
supere los 150.000, conforme al último censo nacional de población.
Para las elecciones de 2013, fueron 22 las circunscripciones provinciales.
Guayas y Manabí tuvieron que subdividirse.
3. Subprovincial, que, según el artículo 150 LOEOP, se forman con la sub-
división de los circunscripciones provinciales de la siguiente manera:
– Las circunscripciones de 8 a 12 se dividirán para 2.
– Las circunscripciones de 13 a 18 se dividirán para 3.
– Las circunscripciones de 19 o más se dividirán para 4.
Manabí tuvo que dividirse para dos, pues le correspondían un total de
nueve escaños; y, Guayas tuvo que dividirse para cuatro, ya que tenía
un total de 20 escaños. Por tanto, en las elecciones de 2013 hubo seis
circunscripciones subprovinciales.
4. Subdistrital, que se forman con la subdivisión de las circunscripciones
metropolitanas, con las reglas que se aplican para las circunscripciones
provinciales y subprovinciales. Quito es el único cantón con el estatus
de distrito metropolitano y fue considerado por primera vez como una
unidad electoral independiente en las elecciones de 2013. Por el número
de escaños que le correspondió (13) también tuvo que subdividirse en
tres circunscripciones subdistritales.
5. Especial del exterior, que son tres, una conformada por Europa, Oceanía
y Asia; otra por Canadá y Estados Unidos; y la tercera por América La-
tina, el Caribe y África. Cada una elige dos representantes a la Asamblea
Nacional (LOEOP, 2009, art. 150).

RICHARD ORTIZ ORTIZ
14 |
Como puede notarse, la provincia sigue siendo la principal unidad territorial
electoral en Ecuador. Estas circunscripciones representan el 62,9% del total
de los distritos electorales (22 de 35).
Por la asignación automática de dos escaños a cada provincia indepen-
dientemente de su población, se producen distorsiones en la igualdad del
voto, que se analizarán más abajo.
El tamaño de las circunscripciones
El tamaño de la circunscripción no se refiere a la extensión territorial, sino
al número de escaños que se adjudican en cada unidad territorial. Según ese
criterio, las circunscripciones se subdividen en:
1. Pequeñas: de 2 a 5 escaños.
2. Medianas: de 6 a 9 escaños.
3. Grandes: 10 o más escaños.
Tabla 1: Circunscripciones electorales
Tamaño Número Circunscripciones Escaños
15 escaños 1 Única (nacional ampliada) 15
6 escaños 1 Los Ríos 6
5 escaños 8 Azuay, El Oro, Manabí-C2, Quito-C2, Guayas-C1, 40
Guayas-C2, Guayas-C3 y Guayas-C4
4 escaños 10 Cotopaxi, Chimborazo, Esmeraldas, Imbabura, Loja, 40
Tungurahua, Santo Domingo, Quito-C1, Quito-C3,
y Manabí-C1
3 escaños 6 Bolívar, Cañar, Carchi, Sucumbíos, Santa Elena, 18
y Pichincha
2 escaños 9 Morona Santiago, Napo, Pastaza, Zamora Chinchipe, 18
Galápagos, Orellana, Exterior-1, Exterior-2 y Exterior-3
Promedio Total 1 única, 22 provinciales, 6 subprovinciales, 3 Total
3,9 35 subdistritales y 3 del exterior 137

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El tamaño de la circunscripción es decisivo para los efectos proporcionales de un
sistema electoral: mientras más pequeña es la circunscripción menos propor-
cional será la relación votos-escaños. Así, en circunscripciones pequeñas, una
fórmula electoral proporcional es casi irrelevante; en otras palabras, la elección
en circunscripciones pequeñas, aunque se aplique un método de asignación
de escaños proporcional, produce una alta desproporcionalidad. Esta es la
característica sobresaliente del sistema electoral legislativo en Ecuador.
La Tabla 1 resume las 35 circunscripciones plurinominales, en las que
son elegidos los 137 miembros de la Asamblea Nacional. En Ecuador, hay
una circunscripción grande, la única (nacional ampliada); una mediana, Los
Ríos; y, 33 pequeñas, con un promedio global de 3,9 escaños por circuns-
cripción. Las circunscripciones pequeñas constituyen el 94,3% del total.
La fórmula electoral
La fórmula electoral es el mecanismo mediante el cual, después del conteo
de votos, se adjudican los escaños a cada partido. Es importante distinguir
entre la regla de decisión y el procedimiento de cálculo para la conversión de
votos en escaños. En Ecuador se combina una regla de decisión de mayoría
relativa con dos procedimientos de cálculo proporcionales: uno para los 15
asambleístas nacionales y el otro para los 122 restantes.
La regla de decisión
La regla de decisión es el criterio que al final determina quién gana, a quién le
corresponde el escaño parlamentario. En Ecuador, como se dijo, se combina
un criterio proporcional con uno mayoritario. Primero se determina qué
organizaciones políticas obtienen escaños y en qué número y, luego, dentro
de cada movimiento o partido, a los más votados se les adjudican los pues-
tos parlamentarios. Es decir que, mientras que a nivel de las organizaciones
políticas el criterio es proporcional, entre los candidatos decide la mayoría
relativa (arts. 164.1.[4] y 164.3 LOEOP).

RICHARD ORTIZ ORTIZ
16 |
Los procedimientos de cálculo
Después de la reforma electoral de febrero de 2012 se reemplazó el método
Hare por un sistema doble de adjudicación de escaños. Según el artículo 164 re-
formado de la LOEOP, para los 15 asambleístas elegidos en circunscripción
nacional se aplica el método Webster, es decir que, después de consolidar los
votos de cada organización política (suma total de los votos que recibió cada
candidato individual), se divide esa cifra para divisores impares (1, 3, 5, 7,
etc.) hasta el total de escaños a repartirse en cada circunscripción; después,
se escogen los cocientes mayores hasta el total de escaños a adjudicarse para
determinar los escaños que le corresponden a cada organización política; y
finalmente, se asignan a los más votados dentro de cada lista los escaños que
les correspondieron a cada partido. Para los 122 asambleístas provinciales,
subprovinciales, subdistritales y del exterior se procede de forma similar que
para los nacionales, pero los divisores son continuos (1, 2, 3, 4, etc.), es decir,
se aplica el método D’Hondt.
La regla en los sistemas de adjudicación de escaños de divisores reza en
que mientras mayor es la distancia entre los divisores, más proporcional es el
reparto de escaños entre las organizaciones políticas participantes. Por tanto, el
método D’Hondt es menos proporcional que el de Webster, y con D’Hondt se
eligen el grueso de asambleístas, un hecho que refuerza la tendencia mayorita-
ria del sistema marcada por el dominio de circunscripciones pequeñas.
La mayoría de estudiosos del sistema electoral legislativo ecuatoriano
tienden a afirmar que el sistema es proporcional porque la “fórmula es pro-
porcional”, pero olvidan que la calificación y clasificación del sistema depen-
de del efecto global de todos los componentes del sistema electoral, donde
el tamaño de las circunscripciones es un factor poderoso (cfr. Freidenberg
y Došek, 2016, pp. 75-76; Freidenberg y Pachano, 2016, p. 159). Por ello,
Sartori afirma:
“la pureza de los sistemas proporcionales se establece bastante menos por las
fórmulas matemáticas de conversión de los votos en escaños que por el tama-
ño de las circunscripciones. Por lo tanto una proporcionalidad técnicamente
pura puede resultar impura en la práctica. La regla general es que cuanto más
pequeña es la circunscripción tanto menor es la proporcionalidad; y vicever-
sa.” (Sartori, 2007, p. 288).

| 17
Una vez descrito el diseño concreto del sistema electoral que se aplica en la
elección popular de los miembros de la Asamblea Nacional, corresponde
ahora evaluarlo desde una perspectiva constitucional. La pregunta es: ¿cum-
ple el sistema electoral legislativo los parámetros constitucionales del artí-
culo 116 de la Norma Suprema, es decir los criterios de igualdad del voto,
proporcionalidad y paridad de género? Sobre esta cuestión nos ocupamos a
continuación.
LOS PROBLEMAS DEL SISTEMA
ELECTORAL LEGISLATIVO
Según investigaciones comparadas (Freidenberg y Došek, 2016), Ecuador es
el país con más reformas electorales en América Latina y con mayor manipu-
lación del sistema electoral. Por esta razón se afirma que, en Ecuador, desde
el regreso al orden democrático, casi nunca se ha dado una elección con las
mismas reglas electorales.
La inestabilidad de las reglas es un problema en sí mismo. El cambio
constante no permite que los actores políticos asimilen y se acostumbren a
las normas del juego democrático y es muy difícil evaluar los efectos de los
sistemas electorales con un margen de tiempo tan corto (Pachano, 2007, p.
54). En todo caso se han desarrollado varios criterios de evaluación funcional
de los sistemas electorales, pero también se pueden tomar parámetros cons-
titucionales para juzgar la compatibilidad de las reglas electorales infracons-
titucionales con la Norma Suprema.
La evaluación de sistemas electorales
Los politólogos son los que más se han ocupado del estudio de los efec-
tos mecánicos de los sistemas electorales. Para su evaluación, en la cien-
cia política se han desarrollado criterios funcionales para juzgar su grado
de inclusión, efectividad y participación (Nohlen, 2015, pp. 79-81). Los
constitucionalistas han discutido poco sobre la importancia de los sistemas
electorales para la representación política; pero otro criterio para juzgar las
reglas electorales a nivel legal o reglamentario es su compatibilidad con los

RICHARD ORTIZ ORTIZ
18 |
principios constitucionales que informan la concepción de democracia y
representación política.
Después de exponer brevemente dos distintos modos de evaluar los sis-
temas electorales (politológica o constitucional), nos centraremos en los as-
pectos constitucionales de las reglas electorales para elegir a los miembros de
la Asamblea Nacional en Ecuador.
Criterios funcionales
Para evaluar los sistemas electorales y sus efectos, Nohlen (2015, pp. 79-81)
ha propuesto distinguir que estos sistemas y sus componentes cumplen por
lo menos tres funciones:
1. Representación: Se mide en función de la capacidad del sistema para re-
flejar a nivel parlamentario las diversas tendencias políticas, los grupos
sociales y minorías (representación sociológica). Se dice que un sistema
electoral cumple mejor la función de representación cuando la compo-
sición parlamentaria se acerca a la diversidad política y social de un país.
El otro criterio de la representación es la relación simétrica entre votos y
escaños, es decir, que a cierta cantidad de votos de un partido le debe
corresponder una cantidad proporcional de escaños.
2. Efectividad: Tiene relación con la velocidad en la que el sistema político
puede tomar decisiones. Un sistema electoral es más efectivo si permite
la generación de mayorías parlamentarias y concordantes con el ejecu-
tivo; si incentiva la formación de coaliciones electorales; si provoca la
concentración de fuerzas políticas; y, por tanto, reduce la fragmentación
de la representación a nivel parlamentario.
3. Participación: Se refiere a la relación votante-candidato. Mientras más es-
trecha es esa relación, mejor se cumple la función de participación. Con
respecto a esta dimensión de los sistemas electorales, la disyuntiva se
plantea entre el voto por un candidato (voto personalizado) o el voto por
una lista. En el primer caso, el elector tiene mayor influencia y control
sobre un candidato que en el segundo; es decir, el voto personalizado

| 19
acerca el candidato al elector y, por tanto, contribuye a la participación.
En cambio, en el voto de lista, al elector solo le queda adherirse entera-
mente a las propuestas de los partidos, sin ningún tipo de influencia en
la composición u orden de los candidatos, y en consecuencia su partici-
pación se reduce considerablemente.
La Tabla 2 resume la evaluación funcional del sistema electoral legislativo en
Ecuador, bajo los tres criterios expuestos. A breves rasgos, este sistema puede
ser descrito como un sistema mayoritario con circunscripciones pequeñas y voto
personalizado, donde el tipo de circunscripción ejerce una influencia decisiva
en la relación votos-escaños.
Tabla 2: Evaluación funcional del sistema electoral legislativo ecuatoriano
Representación Efectividad Participación
Sistema mayoritario con circunscripciones
pequeñas y voto personalizado
+ – – + + + + + –
En términos generales, el sistema electoral ecuatoriano cumple de manera
deficiente con la función de representación, pues las circunscripciones pe-
queñas son dominantes y hay una gran desproporción entre votos y escaños,
como se explica más adelante. Tampoco el sistema garantiza la representación
de minorías étnicas, a pesar de que la Constitución declara a Ecuador como
un Estado plurinacional (art. 1.1). Como contrapartida, la función de efec-
tividad está sobredimensionada, debido nuevamente al tamaño reducido de
las circunscripciones y al empleo del método D’Hondt. Sin embargo, estos
efectos concentradores están relativizados por el gran número de circunscrip-
ciones (35) y la distribución regional del electorado. Finalmente, la función
de participación también está maximizada con el voto múltiple personalizado,
mediante el cual el elector puede elegir uno por uno a los candidatos de su
preferencia. Mientras que, así, se favorece la identificación del elector con su
candidato, al mismo tiempo se acentúa el carácter personalista de la política
que marcha en dirección contraria a la política institucionalizada. Pero esta
función también está relativizada por el reparto proporcional de escaños a
nivel de organizaciones políticas que, bajo ciertas condiciones, deja a los más
votados fuera de la asignación de escaños.

RICHARD ORTIZ ORTIZ
20 |
Criterios constitucionales
A más de los criterios funcionales se pueden emplear los parámetros consti-
tucionales de cada país para evaluar el sistema electoral. Puesto que las Cons-
tituciones recogen los principales compromisos políticos de una sociedad y
las normas infraconstitucionales deben someterse a las directrices constitu-
cionales, estos parámetros pueden servir para juzgar la labor del legislador al
diseñar el sistema electoral.
El artículo 116 de la Constitución consagra los principios que debe res-
petar y desarrollar el legislador al momento de diseñar los sistemas electorales
para órganos colegiados como es la Asamblea Nacional, en los siguientes
términos:
“Para las elecciones pluripersonales, la ley establecerá un sistema electoral
conforme a los principios de proporcionalidad, igualdad del voto, equidad,
paridad y alternabilidad entre mujeres y hombres; y determinará las circuns-
cripciones electorales dentro y fuera del país.” (Constitución, 2008, art. 116).
La norma constitucional distingue por lo menos tres principios que deben
inspirar la legislación electoral: (1) igualdad del voto, (2) proporcionalidad y
(3) paridad entre hombres y mujeres. En la realización práctica de estos tres
principios en el sistema electoral legislativo, se pueden identificar algunos
problemas que afectan a la representación política y se alejan de las decisio-
nes fundamentales del constituyente.
Distorsión del principio de igualdad
Nohlen (2000, p. 168) considera que una de las cuestiones fundamentales
en el diseño de las circunscripciones electorales es saber si subyace una clave
de la representación; vale decir, si en las diversas circunscripciones electorales
existe una relación simétrica entre habitantes o electores y escaños a repar-
tirse. La diferencia entre las proporciones de escaños atribuidas a un distrito
electoral y el número de habitantes o electores se denomina malapportion-
ment, que significa mal reparto. Este afecta a la igualdad del voto en las dis-
tintas circunscripciones y distorsiona la representación política.

| 21
En Ecuador, por la asignación automática de dos asambleístas a cada pro-
vincia o distrito metropolitano independientemente del tamaño de su po-
blación (art. 118.3.[2] CRE y 150.[2] LOEOP), se produce un desfase en la
relación escaño-población y, en consecuencia, varía el valor del voto de cada
ciudadano según el lugar geográfico en el que habite.
La Tabla 3 muestra que, en la Provincia del Guayas, cada asambleísta
representa unos 140.000 electores, mientras que en Santo Domingo, San-
ta Elena y Cañar, la relación es casi de la mitad, es decir, un asambleísta
para aproximadamente 70.000 electores; en Carchi y Orellana, de un tercio
(unos 45.000); en Napo y Zamora Chinchipe, un cuarto (unos 35.000); y,
finalmente, en Galápagos es de casi una décima sexta parte (8.800). En otras
palabras, el voto de un elector en Galápagos pesa 16 veces más que el de un
elector de Guayas; el de Napo y Zamora Chinchipe, cuatro veces más; el de
Carchi y Orellana, tres veces más; y, el de Santo Domingo, Santa Elena y
Cañar, el doble.
Esta desigualdad en la relación escaño-población se refleja en el hecho
de que un asambleísta requiere un mayor o menor número de votos para ser
electo según la circunscripción en la que se postule. Mientras que el asam-
bleísta elegido menos votado en la provincia del Guayas necesitó 97.841 vo-
tos; en Galápagos, bastaron 3.293 votos, prácticamente 30 veces menos; en
Napo fue suficiente 13.167; en Carchi, 27.575; en Santo Domingo, 28.830
(CNE, 2013).
La asignación de escaños con criterios territoriales trae como consecuen-
cia, por tanto, una subrepresentación de las provincias más pobladas frente a las
menos pobladas, que se encuentran sobrerrepresentadas en la relación electo-
res-escaños. Así, las provincias más pobladas de Ecuador: Guayas, Pichincha
y Manabí, con un porcentaje de electorado del 24,6; 18,2 y 9,7, solo tienen
una representación en escaños de 17,2; 13,8 y 7,8 por ciento, respectivamen-
te; es decir, diferencias de 7,4; 4,4 y 1,9. En cambio, las provincias menos
pobladas: Galápagos, Pastaza, Zamora Chinchipe y Napo, únicamente con
el 0,2%, 0,5%, 0,6% y 0,6% del electorado, obtienen una representación de
1,7; es decir, en el caso de Galápagos, 8,5 veces más en la relación electora-
do-escaños; en Pastaza, Zamora Chinchipe y Napo, 3 veces más. Por ende,
con este criterio de reparto “se privilegia a las provincias pequeñas y se castiga
a las grandes” (Pachano, 1998, p. 27).

RICHARD ORTIZ ORTIZ
22 |
El resultado de la relación desequilibrada entre escaños y electores es, por
tanto, que el peso de votos de los electores en Ecuador es marcadamente distinto.
Si tomamos como unidad el peso del voto de un elector en la provincia más
poblada (Guayas), en la Tabla 3 se evidencia que el voto de un elector de Ca-
Tabla 3: Relación electores-escaños en las elecciones legislativas 2013
Electores Escaños
Relación
Núm. % Núm. %
electores- Peso relativo
Provincias escaños por elector
1. Guayas 2.803.438 24,6 20 17,2 140.172 1,0
2. Pichincha 2.075.230 18,2 16 13,8 129.702 1,1
3. Manabí 1.101.718 9,7 9 7,8 122.413 1,1
4. Los Ríos 580.264 5,1 6 5,2 96.711 1,4
5. Azuay 600.130 5,3 5 4,3 120.026 1,2
6. El Oro 479.341 4,2 5 4,3 95.868 1,5
7. Esmeraldas 380.194 3,3 4 3,4 95.049 1,5
8. Tungurahua 422.667 3,7 4 3,4 105.667 1,3
9. Chimborazo 389.227 3,4 4 3,4 97.307 1,4
10. Loja 366.370 3,2 4 3,4 91.593 1,5
11. Cotopaxi 322.811 2,8 4 3,4 80.703 1,7
12. Imbabura 329.173 2,9 4 3,4 82.293 1,7
13. Sto. Domingo 289.754 2,5 4 3,4 72.439 1,9
14. Santa Elena 209.477 1,8 3 2,6 69.826 2,0
15. Cañar 213.964 1,9 3 2,6 71.321 2,0
16. Bolívar 154.120 1,4 3 2,6 51.373 2,7
17. Sucumbíos 119.104 1,0 3 2,6 39.701 3,5
18. Carchi 135.597 1,2 3 2,6 45.199 3,1
19. M. Santiago 107.698 0,9 2 1,7 53.849 2,6
20. Orellana 90.387 0,8 2 1,7 45.194 3,1
21. Napo 70.845 0,6 2 1,7 35.423 4,0
22. Zam. Chinchipe 70.139 0,6 2 1,7 35.070 4,0
23. Pastaza 60.302 0,5 2 1,7 30.151 4,6
24. Galápagos 17.738 0,2 2 1,7 8.869 15,8
11.389.688 100 116 100
Fuente: CNE, 2013.

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ñar, Santo Domingo y Santa Elena vale el doble que el de Guayas; de Carchi,
Orellana y Sucumbíos, más de tres veces; de Napo y Zamora Chinchipe, cua-
tro veces; y de la provincia menos poblada del país (Galápagos), vale casi 16
veces más. De manera que el principio democrático básico de “una persona,
un voto y de igual valor” queda entredicho.
Ahora bien, la asignación automática de escaños está establecida consti-
tucionalmente (art. 118.[2]), y el objetivo de la norma es asegurar la repre-
sentación de zonas periféricas del país, que históricamente han sido margi-
nadas por el bicentralismo de Quito y Guayaquil. Por tanto, la solución a
este sesgo de la representación política (provincias más poblados con menos
representación y provincias menos pobladas con más representación), no es
fácil de resolver. Tratar de construir artificialmente circunscripciones que
guarden una relación simétrica entre electorado y escaños es muy compli-
cado en Ecuador, debido a la alta concentración de población en las zonas
urbanas de las grandes ciudades. Para encontrar una solución habría que re-
pensar si la provincia debe seguir siendo la unidad territorial electoral básica.
Marcada desproporcionalidad
En el caso ecuatoriano, la circunscripción es el elemento más decisivo para
determinar el grado de proporcionalidad-desproporcionalidad (voto-escaño)
del sistema electoral, reforzada por el método de adjudicación de escaños. Es
fácil entender que, si se tiene que distribuir solamente cuatro escaños entre
diez partidos, nunca el reparto podrá ser proporcional, ya que a lo mucho
alcanzará para cuatro organizaciones políticas y quedarán siempre exclui-
dos seis partidos, independientemente del método de asignación de escaños
(Hare vs. D’Hondt).
Como consecuencia del rediseño del tamaño de los distritos y de la sub-
división de las circunscripciones grandes (diez o más escaños: Guayas y Qui-
to D.M.) y de la única mediana (nueve escaños: Manabí), prácticamente
todas las circunscripciones son pequeñas (de 2 a 5 escaños), 33 de las 35. So-
lamente la circunscripción única (nacional ampliada) es grande (15 escaños)
y hay una mediana (Los Ríos: 6 escaños), que puede considerarse pequeña
(su desproporción es casi igual a las circunscripciones más pequeñas).

RICHARD ORTIZ ORTIZ
24 |
El efecto del dominio de las circunscripciones pequeñas es que el sistema
electoral tiene claras tendencias mayoritarias. Como Nohlen (2000) constata,
“la elección en circunscripciones pentanominales [cinco escaños] e incluso
más pequeñas es una elección mayoritaria” (p. 167). En otras palabras, de las
35 circunscripciones en las que se eligen los 137 asambleístas, 34 son peque-
ñas y en ellas se eligen casi el 90% de asambleístas (122) –se cuenta Los Ríos
como pequeña y se consideran las circunscripciones del exterior–.
Tabla 4: Desproporcionalidad en las 31 circunscripciones del territorio nacional
Tamaño circunscripción Número circunscripciones Promedio IG
6 escaños 1 22,0
5 escaños 8 23,1
4 escaños 10 22,0
3 escaños 6 28,2
2 escaños 6 29,4
Promedio: 3,7 Total: 31 Promedio: 24,9
La Tabla 4 muestra el grado de desproporcionalidad de las circunscripcio-
nes electorales en Ecuador agrupadas por su tamaño, mediante el índice
de Gallagher (IG). Un valor mayor a diez puntos en el índice hace presu-
mir que el sistema electoral tiene una clara tendencia mayoritaria (Lijphart,
2007, pp. 153-154). En Ecuador, el IG en las circunscripciones sobrepasa
los 20 puntos, con un promedio de 24,9. A pesar de que se pueden atribuir
algunos efectos desproporcionales a elementos ajenos al sistema electoral
propiamente dicho (distribución geográfica del electorado, fragmentación
del sistema de partidos, presencia de un partido dominante), el índice de
desproporción tan elevado en las circunscripciones obliga a concluir que el
sistema electoral ecuatoriano no es proporcional, al contrario: es claramente
mayoritario.
Además, la Tabla 4 ilustra como el tamaño de la circunscripción afec-
ta a la relación votos-escaños. Mientras más pequeña es la circunscripción,
aumenta la desproporcionalidad. Así, mientras el IG en la circunscripción
más grande de seis escaños (Los Ríos) es de 22,0, en las seis circunscripcio-
nes de dos escaños es de 29,4, más de siete puntos de diferencia. Además se
puede constatar que las circunscripciones impares (3 y 5 escaños) tienen una

| 25
tendencia a un mayor grado de desproporcionalidad que las pares (6 y 4 es-
caños). En las pares, la desproporción se mantiene constante (22,0), excepto
en las más pequeñas de dos escaños. Y, en las impares, sube a 23,1 en las de
cinco escaños y a 28,3 en las de tres escaños. Lo que confirma la tesis de que
las circunscripciones impares tienden a favorecer a los partidos grandes.
Consecuencia del enorme efecto reductor de las reglas electorales es que,
como promedio de las 31 circunscripciones, el sistema electoral ecuatoriano
solo permite que menos de dos organizaciones políticas (1,9) de casi diez
que se presentan en cada circunscripción (9,8) superen la barrera que impo-
ne el sistema electoral; movimientos y partidos con votaciones significativas
superiores al 5% de votos son excluidos sistemáticamente de la repartición
de escaños. Sin embargo, no todo el efecto desproporcional del sistema legis-
lativo ecuatoriano puede ser imputado a las circunscripciones. El método de
adjudicación de escaños D’Hondt –introducido en la reforma de febrero de
2012 a la LOEOP que reemplazó al sistema Hare–, acentuó las tendencias
mayoritarias del sistema electoral en cerca de siete puntos IG (6,9).
En la Tabla 5 se compara el número de organizaciones políticas que al-
canzaron escaños con el método D’Hondt con las que hubiesen alcanzado
con el método Hare, y el grado de desproporcionalidad en ambos casos.
De los datos de la Tabla 5 se concluye que, en promedio, con Hare casi un
partido más (0,9) hubiese podido acceder a la repartición de escaños en cada
circunscripción, es decir, 86 partidos en lugar de 60, en todas las circuns-
cripciones. Con Hare se hubiese atenuado la desproporcionalidad en las 31
circunscripciones en casi 7,0 del IG. Mientras que el IG con D’Hondt es
24,9, con Hare hubiese sido de 18,0, aunque todavía muy alto para consi-
derar al sistema como proporcional; lo que nos reconduce nuevamente a la
importancia de las circunscripciones para la proporcionalidad o despropor-
cionalidad del sistema electoral.
Por tanto, en un ejercicio ilustrativo, al dominio de las circunscripciones
pequeñas se le puede atribuir un 50% del efecto concentrador del sistema,
al método D’Hondt aproximadamente un 30% y el 20% a otros elementos
fuera del sistema electoral. Hay que considerar que todo sistema electoral tie-
ne un efecto reductor del número de partidos que participan en la contienda
electoral; sin embargo, para que un sistema sea calificado como proporcional
no debería permitir grados de desproporcionalidad mayores a los diez IG.

RICHARD ORTIZ ORTIZ
26 |
Tabla 5: Desproporción con D’Hondt y Hare
OP con escaños Índice Gallagher
Diferencia
D’Hondt
Circunscripción Tamaño OP D’Hondt Hare D’Hondt Hare Hare
1. Los Ríos 6 9 2 4 22,0 10,5 11,5
2. Azuay 5 12 1 3 33,0 14,7 18,3
3. El Oro 5 8 2 3 18,8 11,9 6,9
4. Guayas-C1 5 10 2 3 20,2 11,3 8,9
5. Guayas-C2 5 10 2 2 19,8 12,5 7,3
6. Guayas-C3 5 10 2 2 12,4 12,4 0,0
7. Guayas-C4 5 10 1 3 28,6 13,8 14,8
8. Manabí-C2 5 11 1 3 33,5 13,7 19,8
9. DM. Quito-C2 5 11 2 3 18,2 13,8 4,4
10. Cotopaxi 4 10 2 3 29,0 18,4 10,6
11. Chimborazo 4 11 3 4 19,7 19,5 0,2
12. Esmeraldas 4 12 2 3 23,8 15,5 8,3
13. Imbabura 4 9 2 3 22,5 11,4 11,1
14. Loja 4 10 3 4 18,0 17,7 0,3
15. Tungurahua 4 11 2 3 27,2 13,2 14,0
16. Sto. Domingo 4 12 2 3 18,8 16,5 2,3
17. Manabí-C1 4 11 2 3 22,7 10,2 12,5
18. DM. Quito-C1 4 11 2 3 21,7 14,3 7,4
19. DM. Quito-C3 4 11 2 2 16,6 16,6 0,0
20. Bolívar 3 8 2 3 29,5 17,2 12,3
21. Cañar 3 7 2 3 25,6 19,0 6,6
22. Carchi 3 10 2 3 27,3 18,2 9,1
23. Sucumbíos 3 8 2 3 28,9 18,6 10,3
24. Santa Elena 3 13 2 3 20,5 19,6 0,9
25. Pichincha 3 11 1 2 37,2 20,5 16,7
26. M. Santiago 2 5 2 2 24,7 24,7 0,0
27. Napo 2 7 2 2 27,1 27,1 0,0
28. Pastaza 2 9 2 2 34,7 34,7 0,0
29. Z. Chinchipe 2 8 2 2 30,7 30,7 0,0
30. Galápagos 2 9 2 2 30,8 30,8 0,0
31. Orellana 2 9 2 2 28,3 28,3 0,0
Promedio 3,7 9,8 1,9 2,8 24,9 18,0 6,9

| 27
Ahora bien, el fin político de la reforma electoral de febrero de 2012 fue
acentuar las tendencias concentradoras del sistema electoral con el objetivo
de favorecer al partido de gobierno. Alianza País (AP), segura de su fortaleza
electoral, calculó que, con la simultaneidad de las elecciones presidenciales
y parlamentarias –que también fue reformada– y el método de D’Hondt,
podría maximizar sus resultados electorales.
La Tabla 6 muestra como AP, unido a sus alianzas, se benefició en 29 es-
caños más debido a la introducción del método D’Hondt, y el más perjudi-
cado fue CREO, que hubiese podido obtener diez escaños más junto con sus
alianzas, y así hubiera sumado un total de 20 escaños. El PSP con sus alianzas
hubiese obtenido cinco escaños más; MPD/MUPP y sus alianzas cuatro más;
AVANZA, dos más; el PRE, dos adicionales; y, el PRIAN y RUPTURA
hubiesen por lo menos obtenido un escaño en la Asamblea Nacional: Car-
los Matamoros y María Paula Romo, respectivamente. Con Hare, AP no
hubiese podido llevarse todos los escaños en las circunscripciones de Azuay,
Guayas-C4, Manabí-C2 y Pichincha; solo en estas cuatro circunscripciones,
AP pierde siete escaños.
Si se restan los 29 escaños de los 100 obtenidos por AP y sus alianzas,
AP solo hubiese alcanzado 71 escaños, aunque todavía sobre la mayoría ab-
soluta, hubiese quedado lejos de la mayoría de dos tercios que le permitió
reformar la Constitución en el 2015, con la que se introdujo la reelección
indefinida de los cargos de elección popular. Por tanto, AP calculó bien y no
se equivocó.
En suma, si se buscara un nombre para denominar al sistema electoral
legislativo ecuatoriano, se lo podría calificar como un sistema mayoritario en
circunscripciones plurinominales pequeñas con voto personalizado. Este sistema
solo tiene de proporcional el método de adjudicación de escaños; que, ade-
más de favorecer a los partidos más votados, pierde gran parte de su fuerza
proporcional en circunscripciones pequeñas, como son casi todas en Ecua-
dor. Este es otro de los problemas de la representación política que tiene que
ser discutido.

RICHARD ORTIZ ORTIZ
28 |
El largo camino a la paridad
La consagración de la paridad en la Constitución de 2008 (art. 65) consti-
tuye otro punto de quiebre en la lucha por una participación más activa de
la mujer en la vida política y parlamentaria en Ecuador. Ya en las elecciones
Tabla 6: Traslado de escaños con Hare
Escaños con Hare
OP Circunscripción Adicionales Perdidos
AP Los Ríos, Azuay, Guayas-C1, Guayas-C2, 0 22
Guayas-C4, Quito-C2, Cotopaxi,
Esmeraldas, Imbabura, Tungurahua,
Sto. Domingo, Quito-C1, Cañar, Carchi,
Sucumbíos, Santa Elena, Pichincha,
Extranjero-1, Extranjero-2
AP/MAR El Oro 0 1
AP/MU Manabí-C2, Manabí-C1 0 3
AP/MUPP Chimborazo 0 1
AP/PS-FA Loja, Bolívar 0 2
CREO Azuay, Cotopaxi, Imbabura, Cañar,
Santa Elena, Pichincha, Extranjero-1,
Extranjero-2 8 0
PSP Los Ríos, Guayas-C4, Tungurahua 3 0
AVANZA Manabí-C2, Chimborazo, Sucumbíos 3 0
MPD/MUPP Quito-C2, Esmeraldas, Bolívar 3 0
PRE Los Ríos, El Oro 2 0
PSC/MDG Guayas-C2, Guayas-C4 2 0
CREO/MAC Manabí-C2, Manabí-C1 2 0
PDR/MUPP/MPD Azuay 1 0
PRIAN Guayas-C1 1 0
CUP Loja 1 0
A-TSA Sto. Domingo 1 0
RUPTURA Quito-C1 1 0
MSC Carchi 1 0
29 29

| 29
de 2009 se superó el punto crítico del 30% de presencia de las mujeres en la
Asamblea Nacional; y en las elecciones del 2013, las mujeres están muy cerca
del llamado equilibrio de género, es decir, una representación de 40%-60%
de los dos géneros.
Sin embargo, aún persisten ciertas barreras culturales, legales e institu-
cionales que impiden la participación de la mujer en la vida pública en igual-
dad de condiciones que los hombres. Uno de esos obstáculos institucionales
son los aspectos técnicos del sistema electoral, que propician que la paridad
a nivel de las candidaturas no se cumpla rigurosamente y, además, que el
porcentaje de las candidaturas de mujeres no se refleje con el mismo peso en
la representación efectiva en el cuerpo legislativo.
A continuación se realiza un breve recuento del proceso de inclusión de
las mujeres en la política parlamentaria; y, luego, se analizan algunos aspectos
del sistema electoral con respecto a la paridad en la distribución equitativa de
escaños parlamentarios.
Mujeres en el parlamento
El regreso al régimen democrático en los años 1978/1979 y las tres primeras
décadas de vida democrática estuvieron dominados por los hombres. En el
primer Congreso Nacional de 1979, de 69 legisladores, ninguno era mujer.
Las mujeres, sus organizaciones y sus aliadas legisladoras hicieron posible
que, en una lucha de treinta años (1979-2009), se crearan las condiciones ju-
rídicas para alcanzar la paridad en la presentación de candidaturas y la alter-
nancia y secuencialidad en la estructura de las listas para elecciones pluriper-
sonales; y, así, que la representación parlamentaria de la mujeres se acercara
al 40% del total de los miembros de la Asamblea Nacional en 2013 (Goyes,
2013a y 2013b; Vega, 2005).
En esta lucha por la participación electoral de la mujer se pueden reco-
nocer tres fases que se reflejan en una ascendente representación parlamenta-
ria de las mujeres. La primera corresponde a elecciones sin ningún mecanis-
mo institucional que favorezca la inclusión de la mujer en la participación
electoral (1979-1996); la segunda se caracteriza por la introducción de la ley
de cuotas en 1997 y la reforma de 2000 a la Ley Orgánica Electoral (1998-

RICHARD ORTIZ ORTIZ
30 |
2006); y, la tercera comprende a las elecciones con candidaturas paritarias y
listas alternadas y secuenciales (2009-2013).
Como lo muestra la Figura 1, las tres fases mencionadas representan
crecimientos importantes en la representación parlamentaria de las muje-
res. En los ocho parlamentos desde 1979-1996, las mujeres tuvieron una
representación parlamentaria ínfima, con un promedio del 5,1% del total
de los parlamentarios. Estos niveles tan bajos de representación se explican
con aspectos culturales de la sociedad ecuatoriana, en los cuales predomina
una concepción androcéntrica de la política que se reflejaba en las cópulas
partidistas dominadas por hombres y por la restricción de la mujer a labores
domésticas (Andrade, 2012, pp. 17-24).
Figura 1: Evolución de la representación parlamentaria de las mujeres
En el periodo 1998-2006, la representación de las mujeres en los tres parla-
mentos de 1998, 2002 y 2006 alcanza el promedio de 18,4%, con lo cual los
escaños asignados a mujeres casi se cuadruplicaron (3,6 veces más que en el
periodo anterior). La explicación fundamental de este progreso son las cuotas
establecidas en las reformas electorales de 1997 y 2000. En las elecciones de
1998 se aplicó una cuota del 20%, en las de 2002 del 35% y en las de 2006
del 45%. La investigación internacional confirma que el mecanismo más
Fuente: Los datos son tomados del estudio de Torres en esta obra.
45,00
40,00
35,00
30,00
25,00
20,00
15,00
10,00
5,00
1979 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2002 2006 2009 2013
0,0
0,0
4,2
1,4
7,0 6,9
5,2 9,7 6,1
13,2
17,0
25,0
32,3
38,7

| 31
efectivo para asegurar una presencia significativa de la mujer en los parla-
mentos son las leyes de cuotas (Krennerich, 2009, pp. 189-195).
En la fase 2009-2013, el promedio de representación parlamentaria de
las mujeres en los dos parlamentos de 2009 y 2013 es de 35,5% del total de
escaños, con lo que la presencia de la mujer en el órgano legislativo es casi
siete veces mayor que en la primera fase y el doble que la segunda. Los fac-
tores que explican este ascenso son: la relativa paridad en la presentación de
candidaturas, acompañada de la estricta alternancia y secuencialidad entre
hombres y mujeres en la estructura de las listas para asambleísta. Un factor
que puede explicar la diferencia entre las elecciones de 2009 (32,3%) y las
de 2013 (38,7%) es la presencia de una organización política dominante
(AP), que acaparó la mayor parte de escaños en las distintas circunscrip-
ciones, y en algunas incluso todos, un fenómeno que permitió asignar a
las mujeres más escaños por la estructura de la lista (Goyes, 2013b, pp.
66-67).
En conclusión, el proceso iniciado en 1997 ha producido consecuencias
importantes en la actividad política y electoral de las mujeres, pues su pre-
sencia en las asambleas legislativas abre nuevas oportunidades para superar
las relaciones de desigualdad de género en la esfera política. Cómo esta nueva
realidad cambiará la actividad legislativa y la posición de la mujer en la vida
democrática del país, es un tema que merece nuevos estudios empíricos.
Sistema electoral y paridad
A pesar de los avances normativos y de representación efectiva de las mujeres
en los cuerpos legislativos, aún se discute si la configuración legal del sistema
electoral legislativo en Ecuador se corresponde con el mandato constitucio-
nal de la paridad consagrada en los artículos 65 y 116 de la Constitución.
¿Puede haber elementos del sistema electoral que impongan algún tipo
de barrera a la realización de la paridad? Sobre esta cuestión, las investigacio-
nes especializadas (Andrade 2012; Arboleda, 2014; Goyes, 2013a y 2013b;
Krennerich 2009; Nohlen 2004b, pp. 457-460; Vega, 2005), sugieren lo
siguiente:

RICHARD ORTIZ ORTIZ
32 |
1. Las cuotas son el mecanismo más poderoso y efectivo para asegurar una
significativa representación parlamentaria de las mujeres.
2. Los sistemas electorales proporcionales son más favorables a la presencia
efectiva de las mujeres en las asambleas legislativas que los sistemas ma-
yoritarios.
3. El voto de lista –antes que el personalizado– contribuye a elevar las posi-
bilidades de que las mujeres obtengan más escaños.
4. Las listas cerradas y bloqueadas son más propicias a reforzar la represen-
tación parlamentaria de las mujeres.
5. El encabezamiento de la lista por mujeres aumenta la posibilidad de que
estas sean electas en las elecciones legislativas.
6. Las circunscripciones grandes (diez o más escaños) aumentan las proba-
bilidades de que más mujeres sean elegidas.
7. Un método de asignación de escaños más concentrador (D’Hondt vs.
Hare) hace más probable que más mujeres participen de la distribución
de escaños.
8. La presencia de organizaciones políticas con fuertes apoyos electorales
aumenta la probabilidad de que más mujeres sean elegidas.
Determinar los efectos precisos de cada uno de los elementos del sistema
electoral es muy complicado y difícil, no solo porque sus componentes in-
teractúan entre sí, sino por factores endógenos como el sistema de partidos
y la distribución geográfica del electorado. En todo caso se hacen algunos
comentarios sobre las conjeturas señaladas entorno a la relación entre las nor-
mas electorales y la paridad con respecto al sistema electoral para la elección
de los miembros de la Asamblea Nacional:
1. La experiencia ecuatoriana confirma que el avance de la presencia le-
gislativa de las mujeres no es explicable si no se considera el poder que tienen
las leyes de cuotas para obligar a las organizaciones políticas a abrir espacios de
participación electoral efectiva de las mujeres. Las leyes de cuotas de 1997 y
2000 influyeron decididamente en el porcentaje de escaños legislativos ocu-
pados por las mujeres; así se explica que del 5,1% de representación parla-

| 33
mentaria de las mujeres en la fase sin cuotas se pasara al 18,4% en la fase con
cuotas y, con paridad de listas alcanzara casi al 40%.
2. Ciertamente, si pensamos en un sistema electoral proporcional puro
(todos los legisladores se eligen en una solo lista nacional), es muy probable
que, con listas paritarias, alternadas y secuenciales, se alcance la paridad casi
perfecta en el resultado. El mayor o menor número de escaños destinados a
mujeres dependerá únicamente de su posición en las listas y del número de
partidos que acceden a los escaños. El problema en Ecuador es que el siste-
ma electoral no es proporcional, sino claramente mayoritario, como ya se
demostró. Con circunscripciones electorales predominantemente pequeñas,
la desproporcionalidad es significativa y, en teoría, las oportunidades de las
mujeres de obtener más escaños se reducen.
3. Las listas cerradas y bloqueadas podrían contribuir a la representación
parlamentaria de las mujeres, pero siempre y cuando las circunscripciones
sean grandes y la posición de las mujeres en las listas sean favorables. Por el
contrario, la lista abierta con voto personalizado en circunscripciones peque-
ñas puede servir para mejorar la ubicación de las mujeres y aumentar sus po-
sibilidades de ser electas (Andrade, 2012, p. 98-100), o se muestra indiferen-
te, como concluye Goyes (2013b): “El mismo número de mujeres habrían
resultado electas con lista cerrada [y bloqueada] que con lista abierta” (p. 67).
4. Sobre el voto de lista se puede hacer la misma reflexión que en el párra-
fo anterior. En un sistema proporcional puro con circunscripciones grandes,
la lista cerrada y bloqueada y el voto en lista podrían conducir a una paridad
casi perfecta en la asignación de escaños parlamentarios. En Ecuador, en
cambio, el voto personalizado puede neutralizar en parte el efecto de las
circunscripciones pequeñas y de la desfavorable posición de las mujeres en
las listas.
5. Para la mayoría de los estudios electorales sobre sistema electoral y
paridad (Andrade, 2012; Goyes, 2013a y 2013b; Vega, 2005), el factor que
más se destaca como barrera para la representación parlamentaria efectiva de
las mujeres es el encabezamiento de la lista. Esta variable no solo influye en
el porcentaje de mujeres elegidas, sino también en los porcentajes de candi-
daturas de hombres y mujeres, sobre todo en las circunscripciones impares:
“la candidatura masculina continúa siendo mayor en relación a la femenina,

RICHARD ORTIZ ORTIZ
34 |
derivada de la desigualdad numérica de hombres y mujeres que subsiste en
las listas impares” (p. 55). En las elecciones de 2013, a pesar del mandato
de paridad, el 53,1% de las candidaturas correspondieron a los hombres y
el 46,9% a las mujeres. Del total de listas presentadas, las mujeres apenas
encabezaron el 17,8% en las 35 circunscripciones. Estas condiciones trajeron
como consecuencia que los hombres mejoraran su participación en el reparto
de escaños (61,3%) en más de ocho puntos porcentuales en relación a su
participación en las candidaturas y las mujeres la empeoraran en más de ocho
puntos (38,7%) en la misma relación. De estos datos se deduce que el enca-
bezamiento produce que los hombres tengan mejores condiciones de arran-
que en las candidaturas y mayores posibilidades de elección, ya que sigue
siendo decisiva la ubicación de los candidatos en los primeros lugares de la
lista para aumentar sus posibilidades de elección (Goyes, 2013b, pp. 64-67).
6. El segundo factor que se señala como crucial para que las mujeres ten-
gan más probabilidades de acceder a escaños parlamentarios es el tamaño de
la circunscripción. Se afirma que “el tamaño de la circunscripción tiene rela-
ción directa con el número de mujeres electas” (Andrade, 2012, p. 79). Este
argumento es muy convincente, ya que listas con mayor número de candi-
datos con un reparto proporcional puede permitir que más mujeres accedan
al reparto de escaños. Buena prueba de este supuesto es la circunscripción
nacional en Ecuador, en la cual se eligen 15 escaños con un método bastan-
te proporcional (Webster). Bajo esas condiciones, a pesar de que la lista es
abierta y el voto personalizado, se alcanza paridad perfecta: ocho hombres y
siete mujeres. Sin embargo, casi todas las circunscripciones en Ecuador son
pequeñas, un factor que no favorece que las mujeres se beneficien de escaños
en un reparto proporcional. Pero lo que explica el hecho de que las mujeres
alcanzaran un porcentaje importante de escaños parlamentarios en las elec-
ciones de 2013 (38,7%, el más alto de la historia electoral) –a pesar de que
las circunscripciones fueron más numerosas y más pequeñas que en las del
2009– es la presencia de un partido fuerte que concentró el mayor número
de preferencias (AP), y que con un 53,0% de votos alcanzó más del 76,0%
de representación, situación que le permitió repartir más escaños entre sus
candidatas mujeres. De las 53 mujeres elegidas, 47 corresponden a AP (Go-
yes, 2013b, pp. 66-67).
7. Como ya se anotó, en teoría, un sistema proporcional es más favora-
ble a la representación paritaria. Bajo ciertas condiciones –circunscripciones

| 35
grandes y método de conversión de votos en escaños bastante proporcional– esta
suposición podría verificarse. Pero ¿bajo qué condiciones un método de asig-
nación de escaños concentrador podría ser favorable a la elección de candida-
tas mujeres?: cuando las circunscripciones son medinas o pequeñas y hay una
o dos organizaciones políticas fuertes, es decir, cuando el sistema electoral en
su conjunto ya no es proporcional. Para las mujeres, por tanto, en la confi-
guración concreta del sistema electoral ecuatoriano, puede ser conveniente
la presencia de un partido fuerte (como en las elecciones del 2013) y un
método mucho más concentrador como el que se introdujo en la reforma de
febrero de 2012 (D’Hondt). Es decir: en un sistema electoral con circuns-
cripciones pequeñas, la forma de maximizar las posibilidades que poseen
las mujeres de ser elegidas es que un partido fuerte gane la gran mayoría de
escaños o todos de un distrito, con el fin de que, por la estructura de la lista,
las mujeres salgan favorecidas –como ya se expuso en el punto anterior–. A
las mujeres no les es rentable que los pocos escaños de las circunscripciones
se repartan entre varios partidos.
8. El sistema de partidos y su fortaleza electoral no es un componente del
sistema electoral. Pero, ¿qué significado tiene que partidos electoralmente fuer-
tes favorezcan la representación paritaria? Esta afirmación surge de considerar
la configuración concreta del sistema electoral legislativo en Ecuador, ya que
un partido fuerte que puede ganar potencialmente todos los escaños en las
circunscripciones pequeñas, podrá incluir más mujeres en la repartición de
escaños por la conformación paritaria de la lista. Este efecto se explica por los
elementos mencionados en los dos puntos anteriores.
En resumen, los factores que más inciden en la paridad de la represen-
tación parlamentaria en Ecuador parecen ser que el encabezamiento de las
listas es el más decisivo, seguido por el tamaño de la circunscripción. Tal vez
la reforma de estos aspectos debería formar parte de la agenda de las mujeres
por una paridad parlamentaria efectiva.
REFLEXIONES FINALES
Hay que recordar que el método de asignación de escaños no define a un
sistema electoral. El sistema electoral legislativo ecuatoriano no es propor-

RICHARD ORTIZ ORTIZ
36 |
cional, porque uno de sus componentes (método de conversión de votos en
escaños) sea proporcional. Para clasificar un sistema electoral hay que consi-
derar el resultado global de los efectos mecánicos de sus cuatro componentes
en interacción. Y, si consideramos los resultados a los que conduce el sistema
electoral legislativo en Ecuador, se evidencia una desproporcionalidad muy
marcada que sobrepasa los 24 puntos en el índice de Gallagher. Con estos
valores solo podemos calificar al sistema de mayoritario y, por tanto, de in-
constitucional.
La solución no está en introducir simplemente un sistema proporcio-
nal puro; pues, en sociedades complejas como Ecuador, hay que buscar que
las tres funciones que deben cumplir las reglas electorales (representación,
efectividad y participación) se combinen según las exigencias de la dinámica
política concreta del país. Creo que sí se puede corregir la desmesurada des-
proporcionalidad del sistema actual, pero a la vez hay que mantener cierta
concentración en el sistema de partidos; ya que, de lo contrario, se podrían
nuevamente dificultar las relaciones ejecutivo-legislativo.
La introducción de escaños compensatorios podría ser una solución para
mitigar el excesivo efecto reductor del sistema electoral, una reforma que
permitiría que partidos importantes con apoyos electorales dispersos tam-
bién estén representados. La representación territorial es más difícil resolver;
tal vez se podría pensar en aumentar los asambleístas nacionales para con-
trarrestar en parte la sobrerrepresentación de las provincias pequeñas y las
tendencias desintegradoras de las políticas locales a nivel nacional.
En cuanto a la paridad de género, la primera prioridad de la agenda de
las mujeres debería ser alcanzar la paridad en el encabezamiento de las listas,
con el fin de que la igualdad numérica en las candidaturas se realice plena-
mente y, en consecuencia, las condiciones de partida sean iguales a las de los
hombres. Con esta nueva exigencia en la estructura de la lista, es muy pro-
bable que la presencia de las mujeres en la Asamblea Nacional supere el 40%
de asambleístas y se cumpla, por lo menos, con el equilibrio de género en la
representación efectiva. Además, como la presencia de un partido fuerte no
siempre está asegurada en la inestable política ecuatoriana, las organizaciones
de mujeres deben tener, como segunda demanda, que las circunscripciones
sean más grandes o se piensen en distritos electorales regionales con mayor
número de escaños.

| 37
En todo caso, las reflexiones contenidas en este documento pretenden
llamar la atención sobre la importancia e impacto del sistema electoral sobre
la representación política y sobre el modelo de democracia que desean los
ecuatorianos.

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