Ambiente: Cuestión de Medio #334

Economía
ColombianaColombiana 334
Economía
Contraloría General de la RepúblicaContraloría General de la República
EconomíaColombiana RevistadelaContraloríaGeneraldelaRepública Marzo-Abril2012Edición334
Cuestión de MedioAmbiente: Cuestión de MedioAmbiente:

Foto:Minambiente.
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Subdirector
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Consejo Editorial
Sandra Morelli Rico
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Editor General
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Coordinación editorial
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Cuadros y gráficos
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Colaboración fotográfica
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Ministerio de Agricultura.
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Foto portada: Rosie Edge - Flickr.
Organización Foro “Ambiente: Cuestión de Medio”
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© Contraloría General de la República - 2012
C o n t r a l o r í a G e n e r a l d e l a R e p ú b l i c a • E d i c i ó n 3 3 4 • F e b r e r o - m a r z o 2 0 1 2 • I S S N 0 1 2 0 4 9 9 8
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Informe al congreso
sobre recursos
naturales y
medio ambiente
Minería y
Medio
Ambiente
Análisis y Evaluacion de la política
y el gasto nacional ambiental 9
Jesús Antonio Mena
Papel de la política pública como camino de solución
a la problemática ambiental 21
Alfredo Guillermo Molina Triana
“La información ambiental está muy segregada en el pais” 28
Francisco José Ruiz Marmolejo
Avances y perspectivas de la gesitón ambiental en Colombia 32
Frank Pearl
Protección de los recursos naturales involucra a todos
los estamentos de la sociedad 38
Juan Manuel Corzo
Impacto de la actividad minera sobre el medio ambiente 43
Luis Fernando Alvarado, Blanca Rudy Sotelo
Un informe contudente:
la gestión minero-ambiental al banquillo 58
Manuel Rodríguez Becerra
Desempeño ambiental
en el cierre y clausura de minas 71
Ronald P. Smith
Mejores prácticas mineras 78
Robert Goodland
Proyectos mineros a gran escala
y su relación con el recurso hidrológico 89
Robert Moran
Editorial 5
Contenido

Contenido(viene de la página anterior)
Humedales interiores:
uno de los ecosistemas más amenazados 93
Diego Alejandro Chávez Martínez, Otto Reyes,
Vanessa Salguero
Inversiones obligatorias en conservacion y manejo
de cuencas hidrográficas 100
Guillermo Rudas Lleras
Más allá de lo financiero en materia
de conservación de áreas naturales 113
Alberto Galán Sarmiento
Una visión sobre los programas
de recuperación de rio Bogotá y sus afluentes 119
Germán García Durán
In memoriam
Fernando Hinestrosa 127
Sandra Morelli Rico

Fernando Hinestrosa
El heredero del radicalismo 129
Oscar Alarcón
Ambiental
Coyuntura

E C O N O M Í A C O L O M B I A N A . 3 3 4
Editorial
Existe un tema que para la Contraloría General de la República
es fundamental y tiene que ver con la necesidad de recuperar el
Sistema Nacional Ambiental que se creó en el año 1993 siguiendo los
lineamientos de la Constitución de 1991. Esa Carta tomó en serio el
tema de la autonomía y de la descentralización en el ámbito de un
Estado unitario teniendo en cuenta los principios y valores fundamen-
tales que debe tutelar el Estado con normas oportunas y eficientes
Sin embargo, ¿qué pasó? Luego
de casi 20 años de promulgada la
ley 99, varias cosas han sucedido.
Lo primero es que el medio am-
biente dejó de ser una prioridad en
la agenda nacional; el tema em-
pezó a ocupar un segundo lugar y
se pasó a ser tolerantes con prácti-
cas de deterioro ambiental sin que
existiera ni la voluntad ni la fuerza
de la autoridades para precaver ni
prevenir esos impactos
En segundo lugar, se ha tenido
una actitud temerosa con las em-
presas extranjeras y aún nacionales
que explotan los recursos natura-
les no renovables al no invitárse-
les a desarrollar una actividad de
manera sostenible por temor a que
encuentren en otros países condi-
ciones más favorables para ejercer
la actividad minera. Con eso se sa-
crifica el desarrollo y el bienestar
social de nuestra Nación que, se
supone, deriva de esas actividades.
Foto:Minambiente.

3 3 4 . E C O N O M Í A C O L O M B I A N A
Informe al congreso sobre recursos naturales y medio ambiente
En tercer lugar, hay una desarticulación orgánica del Esta-
do. La eliminación del Ministerio del Medio Ambiente fue una
prueba irrefutable de lo que aquí sucedió y obviamente, cuan-
do desaparece el vértice del sistema pues lo demás no es nada
distinto que una montonera de órganos desarticulados que a
la hora de establecer responsabilidades se comportan como lo
haría cualquier montonera de actores, echándole la culpa al
vecino, a la autoridad central o a otra entidad territorial.
De todas maneras el Sistema Nacional Ambiental está pre-
visto en la ley. No se le ha derogado sino desarticulado y hay
que empeñarse en su fortalecimiento.
Por eso, la Contraloría General de la República está dis-
puesta a que en materia ambiental el Estado actúe teniendo
en cuenta que es un sistema y que el aislamiento o la falta
de coordinación será considerada como un indicio de culpa
que pueda determinar responsabilidad fiscal.
La situación que se vivió en el país en los dos últimos años
a raiz del invierno dio margen para que se asegurara que esas
tragedias eran consecuencia exclusiva de los fenómenos natura-
les de que fuimos víctima cuando el problema también se pro-
dujo por la mala gestión del uso del suelo y en particular a su
zonificación. Viviendas, zonas de recreo y centros educativos se
construyeron en sitios de peligro, vecinos a los humedales, obras
que se proyectaron y construyeron con la mirada cómplice de las
autoridades encargadas de preservar el medio ambiente.
Por eso, cuando se dice que los grandes responsables, los
culpables de todo este tema de la zona ambiental son las
corporaciones autónomas regionales (CAR), hay que tener
el cuenta que la eventual responsabilidad no es solo de sus
directivos, sino que ello se extiende a otros más. El Ejecutivo
tiene asiento en esas entidades y como tal participa en la
elección de sus directores, al igual que otros representantes
de instancias ambientales y autoridades locales.
Las corporaciones basaron primordialmente sus políticas en
la gestión y ejecución de sus proyectos en el recurso hídrico,
en cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010,
olvidando, o pasando a segundo plano, la prevención y con-
trol de la degradación ambiental.
Editorial

El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 le da un gran im-
pulso a los planes que tienen que ver con el medio ambiente
como aquellos que se basan en la capacidad de los territorios para
realizar programas de minería y de infraestructura vial y aeropor-
tuaria para redundar en beneficio de la estrategia de crecimiento
económico. Sin embargo, hay que anotar que el mismo plan emite
problemas ambientales serios como aquellos que tienen que ver
con la ampliación de la frontera agrícola, el fomento de monocul-
tivos, la inseguridad alimentaria y la degradación de ecosistemas.
De todas formas esperemos que con el renacimiento del Mi-
nisterio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la política nacional
en esa materia y su coordinación con los distintos estamentos,
permita que volvamos por el camino correcto y evitemos que en
el futuro se presenten los problemas que hoy lamentamos.
Editorial
Foto:Minambiente.

sobre recursos
naturales
y medio
ambiente
Informe
Foto:DiegoMauricioOspina-CGR.
al Congreso

Informe al Congreso
de la política
Resumen: el artículo es una síntesis del capítulo presentado en el “Informe sobre
el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2010–2011”. En este documento
se revisa la gestión ambiental y el gasto nacional ambiental para la vigencia 2010, re-
afirmándose para este periodo la posición marginal del sector ambiental dentro de la
estructura del Estado colombiano, medida en términos de indicadores de calidad am-
biental y en la baja asignación presupuestal. Se exponen algunas observaciones frente
al proceso de creación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y los desafíos
que enfrenta el sector, en un contexto de ola invernal.
Palabras clave: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), gestión
ambiental, gasto nacional ambiental, PIB Ambiental, ola invernal.
El análisis y evaluación de la política ambiental se realizó con base en dos metodo-
logías complementarias. De una parte, se utilizaron los criterios de evaluación propues-
tos por Mance, H. (2008): agenda, capacidad y posicionamiento1
. La agenda2
, producto
de dinámicas nacionales e internacionales, contiene la serie de temas sobre los cuales el
Gobierno decide actuar para mejorar una situación no deseada. La capacidad3
se refiere
a la serie de recursos (humanos, económicos, financieros, físicos) con los que cuentan
las instituciones del sector y que determinan el nivel de eficacia y eficiencia o, en otras
palabras, el impacto de la acción gubernamental sobre la solución de los problemas
definidos en la agenda.
Análisis y evaluación
Jesús Antonio Mena
Profesional Especializado Dirección de Estudios Sectoriales
Contraloría Delegada para el Medio Ambiente
y medio ambiente
sobre recursos naturales
y el gasto nacional ambiental
1 MANCE, Henry (2008): “La política de la sostenibilidad: ascenso y declive del Ministerio de Medio Ambiente
Colombiano”. En: Gobernabilidad, instituciones y medio ambiente en Colombia. Foro Nacional Ambiental. Bogo-
tá DC., junio. Pág. 114 – 252.
2 Ibídem. Pág. 114.
3 Ibídem. Pág. 115.

10 3 3 4 . E C O N O M Í A C O L O M B I A N A
El posicionamiento4
tiene
que ver con la “ubicación” del
sector y las relaciones e interac-
ciones con el resto de sectores
y agentes que componen la
sociedad. Hace referencia, en-
tre otros aspectos, a la impor-
tancia del medio ambiente en
los procesos de toma de deci-
siones y al grado de dificultad
que se presenta al momento de
adelantar procesos de reformas
sectoriales o institucionales.
De otra parte, se acudió a la
propuesta metodológica plan-
teada por el Banco Interame-
ricano de Desarrollo (BID), en
la que se utilizan seis criterios
para evaluar las políticas: la es-
tabilidad en el tiempo; el nivel
de coordinación y coherencia,
es decir, la medida en que las
políticas ambientales dentro del
sector se articulan y potencian,
pero además, la compatibilidad
con los demás sectores; la adap-
tabilidad o la capacidad de ajuste
que tienen las políticas cuando
fallan o cambian las circunstan-
cias; la evaluación de la eficien-
cia, entendida como la evalua-
ción de los retornos que genera
la política luego de una asigna-
ción de recursos escasos. Relacio-
nado con la eficiencia se analizó
la calidad de la implementación
y su efectiva aplicación. Así mis-
mo, aunque pudiera resultar ob-
vio, se evaluó la medida en que
la política tuvo orientación hacia
el interés público5
.
Adicionalmente, se aborda
la evaluación del presupuesto
público ambiental tanto en sus
componentes de ingresos (fuen-
tes) como de los gastos (usos).
También se presenta un
análisis comparativo entre el
como la poca claridad sobre el
uso de recursos como las re-
galías y las transferencias del
sector eléctrico.
Lo ambiental, al igual que
los demás sectores del Estado,
logró un marco de estabilidad
generado en su base por el fe-
nómeno de la reelección pre-
sidencial. Sin embargo, en el
caso de la gestión ambiental se
trató de estabilidad sin priori-
dad dentro del aparato estatal,
reflejado no sólo en la pérdi-
da de status, al pasar de mi-
nisterio a viceministerio, sino
a través de la reducción de la
asignación de recursos del pre-
supuesto nacional (dentro del
ministerio y con respecto a los
demás sectores).
documento de Bases y el texto
de la Ley 179 de 2011 “por la
cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo, 2010-2014”6
. Ade-
más, debido al impacto causa-
do por la formulación e imple-
mentación de los decretos de
emergencia económica, social y
ecológica, se hace mención al
Decreto 141 de 20117
.
Por último, se comentará el
rediseño institucional del sec-
tor, definido a través de la Ley
1444 de mayo 4 de 2011, que
determinó la conformación del
Ministerio de Ambiente y De-
sarrollo Sostenible (MADS), así
como el de Vivienda, Ciudad y
Territorio (MVCT).
Análisis y evaluación
de la política nacional
ambiental 2010
La Ley 99 de 1993 orga-
nizó el sector ambiental del
país al crear el Sistema Na-
cional Ambiental (SINA)8
. An-
tes de surgir este esquema la
estructura institucional y la
regulación de las actividades
ambientales estaban basadas
en el Decreto-Ley 2811 de
1974 o Código Nacional de
Recursos Naturales. El sector
“Ambiente, Vivienda y De-
sarrollo Territorial” cuenta
aproximadamente con 50 po-
líticas que se ejecutan tenien-
do como punto de referencia
una serie de instrumentos de
planeación y con base en un
marco legal amplio, disperso
y, en ocasiones, incoherente,
que se refleja en los conflictos
de competencias entre CAR,
autoridades ambientales ur-
banas, autoridades municipa-
les y resguardos indígenas, así
4 Op. Cit. Pág. 116.
5 Banco Interamericano de Desa-
rrollo (2006): “La política de las
políticas públicas. Progreso eco-
nómico y social en América Latina.
Informe 2006.” BID – David Roc-
kefeller Center for Latin American
Studies. Harvard University. Cam-
bridge, MA. Pág. 314.
6 DNP (2011). “Bases del Plan Na-
cional de Desarrollo 2010 - 2014:
Prosperidad para todos.” DNP. Bo-
gotá D.C. Documento electrónico.
Tomado de www.dane.gov.co en
21/05/11. Pág. 861.
7 Aunque el Decreto fue declarado
inexequible por la Corte Constitu-
cional ( Sentencia C-276 de 2011
M.P. Mauricio González Cuervo),
las instituciones adelantaron las
modificaciones allí planteadas, tan-
to institucionales, como presupues-
tales y se encuentran en proceso de
“retornar” a su estado inicial.
8 Ley 99 de 1993. Artículo 4. “El
Sistema Nacional Ambiental, SINA,
es el conjunto de orientaciones, nor-
mas, actividades, recursos, progra-
mas e instituciones que permiten la
puesta en marcha de los principios
generales ambientales contenidos
en esta Ley”.

E C O N O M Í A C O L O M B I A N A . 3 3 4 11
A nivel interno del MAVDT se puede apreciar el bajo nivel de importan-
cia que recibió el Viceministerio de Ambiente en la vigencia 2010 y que se
refleja en la asignación para el rubro de gastos de inversión10 de un 5,20%
que, sumado a la inversión destinada a los institutos de investigación am-
biental (IIA), alcanzó un 8,65%, en comparación con el viceministerio de
agua potable al que le fue asignado el 82,54% del total (Cuadro 1).
En la asignación a los diferentes sectores también pueden observar-
se diferencias significativas (Cuadro 2). Teniendo como base la Ley de
apropiaciones del Presupuesto General de la Nación (PGN), el ministerio
participó en un 1,15% del total, que ascendió a $148,3 billones.
Capacidad: coordinación, calidad
de la implementación y eficiencia
Los resultados de la integración entre la gestión ambiental y la
gestión del riesgo no han sido satisfactorios. Si bien es cierto que el
IDEAM ha mostrado que los registros pluviométricos de finales de
2010 e inicios de 2011 superaron el promedio histórico generando lo
que se ha denominado como la ola invernal, también es cierto que se
ha hecho evidente la inadecuada gestión del uso del suelo y, en parti-
cular, su zonificación. Muchas de estas viviendas se han ubicado en los
Área Inversión Participación Participación
(millones) en Inversión en PIB
VC_Agua potable y saneamiento 313.244 82,54% 0,059%
VC_Vivienda y dearrollo territorial 25.014 6,59% 0,005%
VC_Ambiente 19.728 5,20% 0,004%
Institutos de incestigación 13.100 3,45% 0,002%
Áreas de apoyo 8.419 2,22% 0,002%
Total MAVDT 379.505 100% 0,07%
Fuente: MAVDT. DANE. Elaboración DES.
Cuadro 1
Asignación de los recursos de inversión dentro del MAVDT
Entidad PGN vigencia 2010 Participación Participación
Ley 1365/09 (billones) en el PGN en ep PIB
Mincultura 0,2 0,13% 0,04%
Minminas 1,1 0,76% 0,21%
MAVDT 1,7 1,15% 0,32%
Mindefensa 10,0 6,72% 1,87%
Mineducación 20,6 13,90% 3,86%
Servicio de la deuda 39,7 26,75% 7,43%
Ingresos totales 148,3 100% 27,78%
Fuente: Decreto 4996 de 2009. DANE. Elaboración DES.
Cuadro 2
Asignación sectorial de recursos del PGN

planos de inundación de los ríos, incumpliendo las normas mínimas
para la ronda hídrica, o como producto de la desecación de zonas de
humedales, o permitiendo asentamientos en zonas de alto riesgo de
deslizamiento, es decir, en procesos de claro incumplimiento de los
determinantes ambientales.
Esta situación es generada por el bajo posicionamiento de la di-
mensión ambiental en el proceso de toma de decisiones sobre las ac-
tividades que se desarrollan en el territorio y tiene que ver con proble-
mas de economía política al interior de los consejos directivos de las
CAR y a la baja capacidad de estas entidades para cumplir su función
como autoridades ambientales (seguimiento, control y sanción)9
.
No ha sido fácil la coordinación entre los entes territoriales y las
autoridades ambientales en los escenarios en los que, de alguna for-
ma, los instrumentos de planificación han generado conflictos de
competencias10
. En ese sentido, podrían generarse este mismo tipo de
inconvenientes sobre la ordenación del uso del territorio que constitu-
cionalmente tienen los municipios. Por otra parte, en torno al artículo
22 del Decreto 2372 de 2010, existe el riesgo de que, como causa de
la acción de grupos de presión (nacionales, regionales o locales), se
permitan actividades extractivas a través del proceso de homologación
o re-categorización de áreas protegidas, poniendo en grave riesgo la
continuidad del suministro de los servicios ambientales.
El componente de promoción de procesos productivos compe-
titivos y sostenibles se caracteriza por un alto nivel de formulación
de políticas, lineamientos y estrategias que, sin embargo, presentan
niveles de ejecución muy bajos.
9 Decreto 4580 de 2010.
Numeral 1.2.: “Que la mag-
nitud de las precipitaciones
inusitadas resulta extraordi-
naria e imprevisible, como lo
demuestran los registros del
IDEAM. Estos registros indi-
can que en los quince prime-
ros días del mes de noviembre
llovió más de lo que llueve en
todo el mes. El nivel superó
todos los registros históricos
de precipitaciones para el mes
de noviembre.
10 Podría ser el mismo caso
que la discusión sobre los
Planes de ordenación y ma-
nejo de cuencas (POMCAS) y
los Planes de ordenamiento
territorial (POT), en el sentido
que el Decreto 1729 de 2002,
definió los POMCAS como nor-
ma de superior jerarquía. En
la medida que el proceso de
los POT se había iniciado des-
de 1998, esto generó no sólo
problemas operativos, sino de
competencia entre las CAR y
los municipios.
Foto:MarthaYannetGetial-CGR.

En el marco de los dos planes de desarrollo anteriores el com-
ponente ambiental del Estado se vio subsumido por la mayoría de
sectores de la economía con el apoyo de la estrategia de Gobier-
no denominada “confianza inversionista”. Esto se vio reflejado en
la pérdida de posicionamiento y capacidad del Viceministerio de
ambiente ante las agendas prevalecientes de los sectores de agua
potable y vivienda.
Las corporaciones priorizaron su gestión y la ejecución de sus
proyectos de inversión hacia la “gestión integrada del recurso hí-
drico”, eje temático propuesto por el Gobierno Nacional a través
del Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010, mientras que la pre-
vención y control de la degradación ambiental fue su segunda
prioridad. La “promoción de los procesos productivos competitivos
y sostenibles” fue el eje temático que tuvo la menor prioridad por
parte de las corporaciones en la vigencia. Tal como se afirmó, exis-
te un énfasis en la formulación de normas, lineamientos y políticas
desde el nivel nacional, que no está acorde con los procesos de
implementación en lo regional, con el agravante de que, ante la
debilidad de las CAR y CDS para adelantar el control de las acti-
vidades productivas, el sistema depende de instrumentos de auto-
regulación no vinculantes.
Por último, en lo que tiene que ver con los institutos de in-
vestigación ambiental (IIA), de acuerdo con el mandato de la Ley
99 de 1993 el programa instrumental denominado “producción y
gestión de información técnica y científica en el SINA” específica-
mente relacionado con el programa temático de “caracterización
de la estructura y dinámica de la base natural del país”, fue el eje
con el mayor nivel de prioridad, de acuerdo con el monto de las
inversiones, por parte de los IIA.
Foto:Minagricultura.

Análisis y evaluación del gasto público ambiental 2010
Nivel central
En el Cuadro 3 se puede apreciar que el monto total de ingresos del
nivel central para la vigencia 2010 alcanzó la cifra de 1,67 billones, de
los cuales el 98% provino del Presupuesto General de la Nación (PGN)
y 2% de recursos propios del Fondo Nacional Ambiental (FONAM).
Los gastos totales del nivel central (Cuadro 4) alcanzaron la cifra
de 1,65 billones, de los cuales el 98,4% corresponden a recursos del
MAVDT y el restante 1,59% al FONAM.
Eso significa que el ministerio sólo gastó $429.502 millones, de los
cuales el MAVDT destinó para gastos de inversión la cifra de $379.505
millones (Cuadro 5) y, de éstos, le correspondieron al Viceministerio de
ambiente y a los institutos de investigación $32.828 millones (8,7%)
Entidad PROP NAC TOT PROP_TOT NAC_TOT

MAVDT 1.634.571 1.634.571 0% 100%
FONAM 33.412 3.719 37.131 90% 10%
Total 33.412 1.638.290 1.671.702 2% 98%
Ingresos del nivel nacional
($millones)
ENTIDAD PERSO GRAL TRANSF_CTE FUN INV TOT FUN_TOT INV_TOT TRANF/TOTAL
MAVDT 19.642 4.095 1.226.149 1.249.887 379.505 1.629.392 76,71% 23,29% 75,25%
FONAM 0 26.260 26.260 0,00% 100%
FCA 0 32.705 32.705 0,00% 100%
TOTAL 19.642 4.095 1.266.149 1.249.887 405.764 1.655.651 75,5% 24,5% 74,10%
Cuadro 4
Gastos de nivel nacional
($millones)
Inversiones Viceministerio de Ambiente Compromisos Participación
Mercados verdes 0 0,00%
Dirección de licencias 75 0,02%
SINA 525 0,14%
Análisis económico 761 0,20%
Viceministerio de ambiente 930 0,24%
Cambio climático 1.229 0,32%
Desarrollo sectorial sostenible 3.870 1,02%
Recurso hídrico 6.156 1,62%
Dirección ecosistemas 19.283 5,08%
Subtotal Viceministerio 32.828 8,70%
Total Inversión Ministerio 379.505 100,00%
Cuadro 5
Gastos de inversión del Viceministerio de Ambiente 2010
($millones)
Fuente: MAVDT. Elaboración DES.

En el caso del MAVDT el rezago constituido durante la vigencia
($194.620 millones), comparado con los compromisos ($1.629.392
millones), alcanzó el 11,9%.11
El rubro de gastos que tuvo la mayor
participación en el rezago total del Ministerio fue el de inversión
con una relación rezago/compromisos del 50,8%.
Corporaciones autónomas regionales
y de desarrollo sostenible (CAR)
Las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sos-
tenible tuvieron ingresos en 2010 por $1.350.958 millones, de los
cuales el 94% ($1.268.792 millones) corresponden a recursos pro-
pios y el 6% ($82.165 millones) provienen de la Nación (PGN).
Teniendo en cuenta que el Producto Interno Bruto (PIB) calculado
para el año 2010 fue de $546,9 billones12
, los ingresos de las cor-
poraciones corresponden al 0,25% de la producción nacional.
Las corporaciones autónomas regionales (CAR) participaron en
el 92,3% del total de ingresos ($1.247.173 millones), mientras que
las de desarrollo sostenible (CDS) en el restante 7,7% ($103.784
millones), lo que significa que las CAR tuvieron 12 veces más recur-
sos que las CDS. Como se ha observado en los informes anteriores
el esquema actual de ingresos basado en la sobretasa al impuesto
predial no privilegia a las corporaciones de desarrollo sostenible
(CDS) que se ubican en zonas ambientalmente estratégicas, pero
que por esa misma razón se encuentran menos pobladas, por ello
este tipo de entidades participaron apenas en el 3,3%, del total de
ingresos tributarios de la vigencia.
Ya se ha planteado en los informes previos la posición de la
CGR en torno a la relación entre los dos tipos de entidades: las
CDS que representan la agenda verde (asegurar la oferta de bienes
y servicios ambientales y prevención del riesgo), y las CAR a cargo
de la agenda gris (manejo y regulación de la demanda de recursos).
Si bien no se espera que la relación sea 1:1, sí se ha hecho énfasis
en que la diferencia actual entre las dos agendas y el bajo esfuerzo
que realiza el Estado en términos de asignación de recursos, hace
que el modelo de desarrollo del país no sea sostenible. La reciente
ola invernal así lo demostró.
En el Cuadro 6 se puede apreciar que el gasto total de las cor-
poraciones alcanzó la cifra de $1.215.182 millones, distribuidos en
11 No existe en las normas un estándar que permita clasificar el nivel de rezago que
presenta una entidad. Sin embargo, algunos funcionarios consideran que el manejo
presupuestal presenta fallas si el rezago supera el 30%. Por otra parte, la califica-
ción del rezago depende del rubro: en el caso de los gastos de servicios personales
asociados a la nómina o los pagos de servicios públicos el rezago es mínimo, mien-
tras que se debe analizar con precaución el rubro de inversión.
12 www.dane.gov.co Producto interno bruto trimestral por ramas de actividad eco-
nómica a precios corrientes. Series Desestacionalizadas - IV Trimestre de 2010.
Consultada en 31/05/11.
Foto:SamuelGaitán-FondodeBienestar-CGR.

gastos funcionamiento 18,3% (personal, generales y transferencias
corrientes), inversión 80,6% y pago del servicio de la deuda 1,1%.
Las corporaciones constituyeron un rezago presupuestal total
de $540.308 millones y su relación con respecto a los compromisos
alcanza un 46,3%.
Como ejecutoras de la política nacional ambiental la distribu-
ción de los recursos y la prevalencia de la inversión están acordes
con esa misión. La relación del total de gastos de funcionamiento
sobre los de inversión arroja un 22,7%. Sin embargo, hay que men-
cionar que existe un debate frente a los gastos de funcionamiento,
en el sentido que para ejercer las funciones como autoridad am-
biental una corporación necesita no solo cantidad, sino personal
idóneo para adelantar labores de seguimiento, monitoreo y con-
trol; en tal sentido se requiere un análisis de las normas de austeri-
dad fiscal que restringen este tipo de gastos, pero más importante
aún es que, como se ha afirmado atrás, se asignen rápidamente
mayores recursos para estas entidades13
.
Institutos de investigación ambiental (IIA)
Los ingresos de los IIA alcanzaron la suma de $80.048 millones,
de los cuales el 67,7% corresponden a recursos del PGN, mientras
que el restante 32,3% son recursos propios, principalmente debi-
dos al producto de la venta de bienes y servicios.
13 Este problema es particular-
mente crítico en las CDS debido a
las restricciones que impone su te-
rritorio para ejercer las labores de
autoridad ambiental.
Rubro de gasto $ %
Personal 135.822 11,2%
Generales 53.246 4,4%
Transf. CTE. 33.552 2,8%
Funcionamiento 222.620 18,3%
Inversión 978.855 80,6%
Serv. Deuda 13.707 1,1%
Total 1.215.182 100,0%
Cuadro 6
Gastos de las corporaciones 2010
($millones)
Fuente: Corporaciones. Elaboración DES.
Entidad TRIBUT NO_TRIBUT REC_CAP PROP NAC TOT
IIAP 0 699 9 707 2.672 3.379
SINCHI 0 1.336 40 1.376 7.499 8.875
IAvH 0 2.927 0 2.927 8.332 11.259
INVEMAR 0 10.027 7.277 17.304 17.304
IDEAM 0 3.545 3.545 35.687 39.232
Total 0 18.533 7.326 25.859 54.189 80.048
Cuadro 7
Ingresos de los IIA. 2010
($millones)

Los ingresos de los institu-
tos con respecto a los ingresos
totales del SINA tuvieron una
participación del 4,23%. Los IIA
comparten con las CDS la de-
pendencia de los escasos recur-
sos transferidos por la Nación y,
como ellas, presentan una re-
ducida capacidad (personal téc-
nico y presupuesto) y un bajo
posicionamiento en el SINA.
El total del gasto de los IIA
en 2010 fue de $74.432 millo-
nes, constituido por gastos de
personal 40%, generales 24%,
transferencias corrientes 0,3%,
servicio de la deuda 0,1%14
e
Inversión 36%. Como se discu-
tió en el acápite de las corpora-
ciones, la participación del ru-
bro de gastos de personal (que
corresponde a funcionamien-
to), debería ser mayor ya que se
requieren más investigadores y
equipos para adelantar la mi-
sión de este tipo de entidades.
Análisis del plan nacional
de desarrollo 2010–2014
El plan privilegia la dimen-
sión económica como eje para
la realización del desarrollo15
y,
por ello, la visión y la posibili-
dad del desarrollo regional en el
PND se basa en la capacidad de
los territorios para articularse a
los ciclos económicos nacional
y/o internacional. De allí, la im-
portancia de las locomotoras,
en particular, minería e infra-
estructura (vial, de puertos y
aeropuertos), sobre los que se
soporta la estrategia de creci-
miento económico.
La inclusión de la “respues-
ta a la ola invernal 2010–2011”
dentro del capítulo de “sosteni-
bilidad ambiental y prevención
del riesgo”, en la medida en
que está enfocada a las labo-
res de atención y remediación
de los efectos del desastre, no
es del todo adecuada y contri-
buye a profundizar el mal en-
tendido en torno a la función
prioritariamente preventiva de
las entidades del Sistema Na-
cional Ambiental. En ese mismo
sentido, aparece el subcompo-
nente de “canasta y eficiencia
energética” que, si bien tiene
relación con el medio ambiente
(como todos los temas secto-
riales), también tiene un alto
contenido de gestión específica
del sector de minas y energía
en el que por mencionar sólo
algunos ejemplos se omiten
problemas ambientales serios
como su relación con la am-
pliación de la frontera agrícola,
el fomento de monocultivos, la
inseguridad alimentaria y la de-
gradación de ecosistemas.
Uno de los artículos sobre el
que mayor polémica se presentó
durante el trámite de la ley, fue
el relacionado con el proceso de
licenciamiento ambiental. En la
propuesta inicial no sólo se re-
ducía a 90 días el tiempo para
que el Ministerio adelantara el
proceso, sino que se proponía
un comité especial, en el que
participaría, de forma incon-
veniente, un representante del
sector solicitante de la licencia y
en donde las corporaciones ten-
drían voz, pero no voto.
14 El IIAP pagó $82 millones,
siendo el único instituto que repor-
tó servicios de la deuda en 2010.
15 Lo que en la literatura económi-
ca se denomina el “efecto goteo”
o “trickle down”, cuya hipótesis
básica es que, eventualmente, el
crecimiento económico llegará
hasta las capas de menores ingre-
sos de la población, elevando la
calidad de vida de la sociedad en
su conjunto.
Foto:PaulaEspinosaSanabria-CGR.

El texto final de la Ley dispuso un esque-
ma (figura 1) completamente diferente en el que
incluso se amplían los términos legales para el
análisis técnico de la información por parte del
ministerio, se sigue manteniendo la figura del
comité, pero ahora con carácter de asesor y sin la
posibilidad tomar la decisión final sobre la licen-
cia que sigue estando en cabeza de la máxima
autoridad ambiental.
Finalmente, en lo que tiene que ver con la fi-
nanciación en los próximos cuatro años, para el
subcomponente ambiental propiamente dicho se
asignaron $7.811.792 millones, que correspon-
den al 23,16% del componente y al 1,39% del
total del plan de inversiones para el cuatrienio.
Eso significa un aumento en términos reales del
9,26%, con respecto al plan plurianual propuesto
para el cuatrienio anterior 2006 – 2010 que asig-
nó al componente ambiental $723.148 millones
(pesos de 2010). Si se tienen en cuenta los resul-
tados reflejados en la situación de desastre nacio-
nal16
actual, es poco probable que en el próximo
cuatrienio se logre la meta de la “sostenibilidad
ambiental y prevención del riesgo”, cuando del
total del plan plurianual de inversiones se destina
Figura 1
Tiempos establecidos en la Ley 179 del PND: 200 días
Fuente: Ley 179 de 2011. Elaboración DES.
apenas el 1,39% a la “gestión ambiental para el
desarrollo sostenible” y el 0,03% a la “gestión del
riesgo de desastres”.
Ley 1444 de mayo 4 de 2011:
Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible
El principal argumento que justifica la modi-
ficación del MAVDT, según el gobierno, es que el
proceso de reforma institucional que se adelantó
en 2003 presentó dos fallas relevantes dentro de
las cuales “La segunda falla es que la reforma
agrupó bajo un mismo ministerio agendas de po-
lítica sectorial que en determinadas circunstan-
cias podían volverse excluyentes, y, en esa me-
dida, propició que se desatendiera la agenda de
algunos sectores, como parece haber sido el caso
del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial que conllevó a que las políticas de me-
dio ambiente fueran relegadas a segundo plano
con respecto a las de agua.”
16 Decreto 4579 de 2010

La Ley 1444 de 2011 es escueta y sólo deter-
mina que la estructura actual del MAVDT cam-
biará para convertirse en dos nuevos ministerios:
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
(MADS) y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Te-
rritorio (MVCT). Dentro de los temas relevantes
que deberán ser analizados en torno a la reforma
institucional está la asignación de funciones so-
bre el ordenamiento territorial.
El nuevo gobierno, en el marco de la decla-
ratoria de estado de emergencia generado por
la ola invernal a finales de 2010 y principios de
2011, formuló el Decreto 141 de 2011 mediante
el cual no sólo reformó algunas de las CAR, sino
que le asignó nuevas funciones a todas estas en-
tidades, fundamentalmente relacionadas con la
gestión del riesgo.
La Corte Constitucional mediante la Senten-
cia C-216 de 2011, declaró inexequible el Decreto
020 de 2011 por el cual se declaró el segundo es-
tado de emergencia económica, social y ecológi-
ca por razón de grave calamidad pública. De esta
forma, desaparecido del ordenamiento jurídico el
sustento normativo en el cual se fundó el Decre-
to 141 de 2011 (diciembre 12) devino también en
inconstitucional.
No obstante, en la medida en que el gobierno
ha planteado que de todas maneras adelantará la
reforma de estas instituciones a través de la vía
legislativa, es importante, en forma esquemáti-
ca, resaltar algunos “principios” contenidos en
el inexequible Decreto 141 de 2011:
• Como se ha insistido en este informe y en los
anteriores, no se puede adelantar la gestión y
la investigación ambiental con los actuales re-
cursos. Mecanismos como el Fondo de Com-
pensación Ambiental (FCA) que redistribuye
recursos dentro de las propias corporaciones
no es suficiente.
• La reforma deberá tener en cuenta una rea-
signación de presupuesto al más alto nivel, así
como esfuerzos para obtener nuevos recursos
de otras fuentes.
• La modificación de las jurisdicciones de las
corporaciones atendiendo a criterios ecosis-
témicos y no político-administrativos, es un
avance en la dirección correcta. De allí que
la definición y delimitación de la estructu-
ra ecológica principal del país sea una tarea
prioritaria para adelantar no sólo tales modi-
ficaciones, sino también como referente para
la gestión ambiental en general.
• Es importante hacer énfasis en la disminu-
ción de poderes políticos o económicos o de
otros ministerios diferentes al del ramo, en
los cuerpos directivos de las CAR, que even-
tualmente generen problemas de presiones, co-
optación o captura de los reguladores ambienta-
les. Así mismo, la inclusión de un representante
de los institutos de investigación del SINA en los
cuerpos directivos de las CAR es positiva.
• La precisa definición y alcance del concepto
de autonomía de las CAR es urgente. Ello re-
dundaría en la disminución de conflictos de
competencias entre las diferentes autorida-
des ambientales y entre ellas y las entidades
territoriales.
5. Conclusión
Desde el punto de vista estructural el sector
ambiental ha ocupado históricamente un lugar
marginal dentro del Estado frente a los secto-
res productivos, lo que se puede evidenciar en
los reportes de indicadores de calidad y cantidad
ambiental y en la baja asignación presupuestal.
En términos reales, la participación promedio
de los gastos del SINA en el Producto Interno
Bruto (PIB) del país durante los últimos 10 años
ha sido de 0,35%. Por otra parte, el esfuerzo pre-
supuestal en la asignación de recursos desde la
Nación hacia las corporaciones ha sido, en pro-
medio, del 7%.
Esta situación ha facilitado la modificación
constante de la agenda ambiental y ha debilita-
do la capacidad institucional a través de la dis-
minución de recursos del presupuesto nacional
que, entre otros, ha generado la disminución de
personal de gran capacidad técnica (sobre todo
en el MAVDT), y debilitado una de las princi-
pales funciones de las CAR-CDS como es la de
autoridades ambientales.

En el SINA se presentan graves problemas de economía pública: en la definición
de jurisdicciones, en la asignación del presupuesto y en la conformación de los
cuerpos directivos de las CAR-CDS; así mismo, en la decisión sobre la aprobación
de licencias a grandes proyectos, en el otorgamiento y control de concesiones y
permisos, es decir, en el ejercicio de la autoridad ambiental.
Uno de los vacíos más relevantes dentro de la estructura del SINA y que genera
gran parte de los problemas de coordinación intra e intersectorial (asimetrías de
información y captura de rentas), es la dispersión y en ocasiones ausencia de datos
-continuos y sistemáticos-, que impide la adecuada planeación, implementación,
coordinación, seguimiento a las políticas (ambientales y sectoriales) y, en general,
los procesos de priorización y toma de decisiones. Unido a las dificultades del Eje-
cutivo por las debilidades de los sistemas de información, desde el punto de vista
del control fiscal lo más grave es que no es posible evaluar en forma precisa la
eficiencia del gasto ambiental ni el impacto de la gestión institucional del SINA.
Por otra parte, las consecuencias en términos de pérdidas de vidas humanas,
infraestructura y degradación de ecosistemas por el mantenimiento de una débil
institucionalidad ambiental en el país se ven reflejadas en el impacto que aún en
2011 sigue causando el fenómeno climático de La Niña. Las corporaciones, los
entes territoriales y hasta el gobierno nacional han permitido la desecación de
humedales, la construcción de viviendas en los planos inundables de los cuerpos
de agua y en zonas de alto riesgo, el incumplimiento de las normas sobre rondas
hídricas y, en resumen, la no inclusión o el incumplimiento de los determinantes
ambientales en la ordenación del territorio. Por ello se insiste en este informe en
que los desastres no son naturales, son producto del inadecuado uso del suelo.
En síntesis, es urgente realizar un análisis del 99,65% del resto del PIB o, en
otras palabras, “repensar” el modelo.
Gráfica 1
Participación del SINA en el PIB 2000 - 2010
($constantes de 2010)
Fuente: MAVDT – CAR. Elaboración DES

Informe al Congreso
y medio ambiente
Papel de la política pública
Resumen: el autor presenta unas reflexiones relacionadas con el nexo existente en-
tre el crecimiento económico, las políticas públicas, los derechos de los ciudadanos y la
necesidad de que entre ellas se garantice la calidad de vida en el planeta. Plantea que el
hombre no sólo ha estado en una constante guerra en la búsqueda del poder, sino que
tal guerra se ha transferido al sistema ambiental.
Palabras clave: política pública, desarrollo sostenible, crecimiento económico, sociedad.
El análisis parte de la problemática ambiental global, que se relaciona estrechamen-
te con el ser humano, con la sociedad construida por este y su desarrollo desde varias
concepciones relacionadas con fenómenos sociales, culturales, económicos y políticos,
entre otros, dentro de un sistema natural. Si analizamos las necesidades humanas desde los
componentes fisiológicos, estas se reducirían a elementos como el agua, el aire y la ener-
gía representada en forma de alimento o energía vital. Sin embargo, tales elementos en la
sociedad no son suficientes, para constituirse como tal, por lo que dicha sociedad,
tiene particularidades y su evolución parte de la misma interpretación que el ser humano
ha dado al ambiente, dejándose de lado muchas veces lo básico que podría estar denotado
en lo fisiológico y, por ende, en lo complejo que podría ser la vida misma.
Voy a plantear, igualmente, que el hombre no solo ha estado en una constante guerra
en la búsqueda del poder, sino que tal guerra se ha transferido al sistema ambiental, como
otra forma de dominación y de poderío. La dicotomía entre la physis y el nomos en el
comportamiento humano, han conducido a comportamientos irracionales a partir de su-
puestos racionales en su propio hogar “el planeta tierra”. Lo anterior implica, a partir
de derechos y libertades, obligaciones como mecanismos regulatorios dentro del marco
de la política pública ambiental, en la búsqueda de conductas humanas propias de los
consensos de la sociedad.
como camino de solución
Alfredo Guillermo Molina Triana
Representante a la Cámara por Cundinamarca
de la problemática ambiental

Incremento de los problemas ambientales como
producto de la acción humana sobre el sistema natural
Se podría afirmar que los problemas ambientales no son propios
únicamente de la sociedad actual. Desde el paleolítico, cuando el
hombre era cazador, inventó armas y acorraló sus presas usando el
fuego, esa innovación lo convirtió en un individuo asombroso, capaz
de conseguir por si solo la energía vital representada en el alimento.
Sin embargo, con el hombre y sus primeras innovaciones se inicia-
ron los problemas ambientales. Las transformaciones en el actuar y
en el modo de pensar, han permitido al hombre iniciar el proceso de
artificialización masiva de los ecosistemas, en donde se destaca la
conversión del hombre en agricultor, para facilitar la obtención de
energía vital (Ángel, 1999, pág. 43).
Posteriormente, la revolución industrial introduce una nueva
problemática ambiental que hasta ese momento solo se traducía en
las acciones humanas de cacería y agricultura, de modo tradicional,
donde la fuerza de trabajo humano se complementaba con la fuerza
animal; la derivada de las maquinas. Las maquinas, por lo tanto,
funcionan igualmente con energía, lo que propició una nueva revo-
lución paralela: la energética, que fue incorporando a la par
de la otra revolución, la tecnológica, nuevos modos de relación
entre el ambiente y la sociedad.
Hoy, desde el punto de vista
productivo, la relación ambiente
y sociedad, introduce variables
dominantes relacionadas con el
tamaño poblacional y el consu-
mo de energía, que presionan
todo el tiempo los recursos na-
turales para satisfacer las ne-
cesidades complementarias a
las fisiológicas, propias de los
nuevos modelos de desarrollo
social, que en su contexto de-
nota un consumismo excesivo,
propio de la comodidad cultu-
ral de la sociedad (Ángel, 1999,
pág.43).
Lo anterior, por lo tanto,
denota un afán del hombre por
conquistar y dominar su casa u
“oikos”, según la terminología
griega. Es la acción permanente
contenida en una guerra inter-
na en su pensamiento encami-
nada a dominar no solamente
a los demás, sino también al
ambiente inhóspito desde el co-
nocimiento y en su actuación
externa a tomarla y modificarla
para su comodidad y según su
forma de pensar. Lo subsecuen-
te, es el aumento en la intensi-
dad de los problemas ambienta-
les, que se resumen, entre otros,
en la contaminación atmosféri-
ca, referida como la desestabi-
lización del equilibrio atmosfé-
rico ocasionado principalmente
por el consumo de energía fósil,
destacándose fenómenos como
el cambio climático o efecto
de invernadero, la lluvia acida,
ocasionada por la inyección
en la atmosfera de azufre y
nitrógeno, y el debilitamiento
de la capa de ozono; la ge-
neración de residuos líquidos
o vertimientos y de residuos
sólidos producto de la activi-
dad doméstica e industrial; el
crecimiento poblacional y la
Foto:www.wxxi.org

competencia por la producción
de alimento; la perdida irrecu-
perable del suelo; la pérdida de
biodiversidad, entre otros (Án-
gel, 1995, pág.17- 70).
Según el informe de World-
watch Institute en el año 2004,
cuyo tema central se dedico a
la sociedad de consumo, esta-
bleció que el consumo de bie-
nes y servicios ha aumentado
constantemente durante déca-
das en los países industrializa-
dos, y creció de forma acelerada
en muchos países en desarro-
llo. Las inversiones del consumo
privado, solamente en lo que
tiene que ver con bienes y ser-
vicios de los hogares, superaron
en el año 2000 los 20 bi-
llones de dólares, un aumento
considerable respecto a los 4.8
billones de dólares invertidos en
1960. Sin embargo, el informe
atribuye este aumento, no so-
lamente a la cultura creciente
del consumismo, sino también,
al crecimiento poblacional y al
aumento en la prosperidad en
muchos hogares del mundo.
De otro lado, el informe
hace alusión a que las cifras en-
mascaran las enormes dispari-
dades del consumo. Se describe
que el 12% de la población del
mundo que vive en Norte Amé-
rica y en Europa Occidental es
responsable del 60% del gasto
privado mundial, mientras que
a la tercera parte que vive en
el sudeste asiático y el África
subsahariana le corresponde
sólo el 3.2% (Worldwatch Insti-
tute, 2004, pág. 37-38).
Frente a la población del
mundo, el mismo informe se-
ñaló que según proyecciones de
la División de Población de las
Naciones Unidas, esta se elevará
a 8.900 millones de personas en
el año 2050, lo que supone un
aumento del 41% del número de
habitantes. De la misma forma
señala un creciente consumo de
autos y de aparatos adquiridos,
lo que a la par del crecimiento
poblacional amenaza cualquier
logro en la reducción del consu-
mo medio individual.
Igualmente, se estableció
que cuando se combina un
aumento de población con ni-
veles de consumo muy altos,
como ocurre en Estados Uni-
dos de América, se incrementan
las emisiones de carbono a la
atmósfera. Solo el aumento de
población de los Estados Uni-
dos de América, que es aproxi-
madamente de 3 millones de
personas al año, comparado con
el de la India que es de 16 mi-
llones, incremento en 15.7 mi-
llones de toneladas de emisio-
nes de carbono a la atmósfera,
comparado con 4.9 millones de
toneladas de la India. Los paí-
ses ricos económicamente, con
una población en expansión tie-
nen que preocuparse tanto por
el impacto de sus niveles de
consumo como de sus polí-
ticas de población (Worldwatch
Institute, 2004, pág. 39).
Por lo tanto, si el hombre
mantiene una lucha constan-
te entre sí, en la búsqueda del
poder, el análisis deja de lado
las repercusiones que se derivan
de esa lucha y de la forma de
dominación de su entorno. Ello
se constituye en una guerra in-
directa de todos contra todos,
cuando inconscientemente la
Foto:http://pasaloaunmejor.wordpress.com

sociedad actúa de conformidad al crecimiento po-
blacional y a su comodidad mediante un consumo
excesivo de bienes y servicios, lo que acrecienta la
problemática ambiental y la alteración y vulneración
del sistema natural. Esto implica regulaciones a partir
de derechos o libertades como mecanismos regula-
torios de las libertades humanas frente a su entorno
natural, muchas veces excesivamente consumistas.
Derecho y Ley de Naturaleza “libertad u
obligación de hacer o de omitir”
En este punto es importante retomar el concepto
relacionado con el Derecho de Naturaleza (jus natura-
lis), que en las palabras de Hobbes (pág 106), en la li-
bertad el ser humano se hace valer del poder, es decir,
de los medios, con el objeto de conservar su propia
naturaleza. Sin embargo, esa razón que busca la con-
servación de la propia vida, se antagoniza cuando
en la búsqueda de la comodidad, de conformidad
con la cultura de la sociedad, altamente consumis-
ta, se pierde inconscientemente este principio, como
fin esencial. Tal situación se denota en las acciones
cotidianas que intensifican la problemática am-
biental colectiva.
Igualmente, la ley de naturaleza (lex naturalis)
como norma general derivada de la razón, consiste
en la prohibición del auto-daño sujeto de la conser-
vación de la vida. Entonces, el derecho en este sentido
consiste en la libertad de “hacer o de omitir” las accio-
nes, mientras que la ley determina y obliga “a hacer o
a omitir” (Hobbes, 1994, pág. 106). Esta dualidad, por
lo tanto pone en duda una supuesta libertad, basada
en el derecho de hacer. Sin embargo, la reflexión en
este punto se resumiría en lo siguiente: si la libertad
expresada en términos de hacer lo que queramos en
la búsqueda de la comodidad del sistema social,
acción que desencadena mayor afectación al sistema
ambiental ¿es una acción razonable para garantizar
la conservación de la vida de la tierra y del propio ser
humano? Se requiere, por lo tanto, regulación o leyes
que determinen obligaciones a la sociedad y restrinja
a los miembros de la sociedad ese tipo de libertades.
En complemento de lo anterior, Hobbes textual-
mente afirma lo siguiente: “Así, la ley y el derecho
difieren tanto como la obligación y la libertad, que
son incompatibles cuando se refieren a una misma
materia” (Hobbes, 1994, pág.106). Esto implica que
la libertad excesiva en materia de comportamiento
humano frente al sistema ambien-
tal expresada con derecho, que ha
desencandenado en la problemá-
tica ambiental referida, debe tener
un límite en la ley, como forma de
adaptar el comportamiento que en
el escenario ideal, sería a través de
la autorregulación, para pasar a la
obligatoriedad.
En concordancia con lo anterior,
en materia de convivencia huma-
na dentro del sistema ambiental,
¿quien no quiere libertad en el ac-
tuar, en el modo de pensar, en su
consumo, en el respeto a su modo
de vida? Por lo tanto ¿quién estaría
dispuesto en una sociedad moder-
na, a cambiar su estilo de vida? Por
esto, como la tendencia del hom-
bre es a realizar libremente lo que
le agrade, esto intensifica la acción
de guerra de la sociedad frente al
sistema ambiental.
En tal sentido, por libertad se en-
tiende la ausencia de impedimentos
externos, que con frecuencia redu-
cen parte del poder que un hombre
tiene de hacer lo que quiere, pero
no pueden impedirle que use el
poder que le resta, de acuerdo con
lo que su juicio y razón le dicten.
(Hobbes, 1994, pág. 106). Entonces
¿qué es la libertad en lo ambiental?
Podría determinarse como hacer lo
que queramos, en un mundo en
constante cambio, y el consumo
por tanto de elementos fisiológicos
y complementarios para el estable-
cimiento de la sociedad caracteriza-
da principalmente como sociedad
productiva y consumista. Pareciera
que inconscientemente bajo una
racionalidad, estuviéramos introdu-
ciendo la cabeza en una bolsa cuyo
oxigeno se agota lentamente, al
igual que la vida misma.
Como consecuencia de lo ante-
rior, se requieren acciones concre-

tas, y es el mismo orden social el
que garantiza o no las propues-
tas de solución de dicha proble-
mática, relacionada con conduc-
tas individuales, desordenes locales
que en su conjunto alteran el or-
den ambiental global. De por sí, el
orden ambiental depende en gran
medida del orden social. La capaci-
dad de auto recuperación natural
de los ecosistemas ha disminuido,
pudiéndose afirmar que el sistema
ambiental entró en una crisis y de-
pende en gran medida del orden
social que se le imprima a partir de
políticas públicas y de una acción
colectiva que las legitime.
Política pública como un
camino de acción del Estado
La política surge, por lo tanto,
“de la escasez, los conflictos y el
deseo de habitar dentro de un en-
torno social predecible” (Taylor,
1975, pág. 413. Citado por Losada,
2010, pág. 21). El entendimiento
del entorno social predecible se
complementaria de la siguiente
manera: cuando un grupo de indi-
viduos quieren vivir en comunidad,
o se ven inducidos a ello, inevita-
blemente van a surgir preferencias
diversas sobre cómo conseguir o
emplear los recursos necesarios
para la vida en comunidad.
Pero esos recursos naturales y
bienes y servicios para la vida fisio-
lógica y social nunca son suficien-
tes para atender las preferencias de
todos y cada uno de los miembros
de la sociedad. En la medida en
que los recursos sean insuficientes
para todos, se crea la necesidad de
repartirlos, atendiendo las priori-
dades de unos y dejando en la in-
satisfacción a otros. Por otro lado,
en medio de sus necesidades y sus
desacuerdos, los miembros de la
comunidad no sabrán a qué atenerse si no conocen
las reglas sobre las que se dirimirán los desacuer-
dos (Losada, 2010, pág. 21-22).
Si retomamos a Aristóteles frente al fin de la po-
lítica, este estaría referido principalmente al bien hu-
mano supremo, es decir, a lo que es bello/bueno y
justo. Aristóteles fue el primero en plantear la opo-
sición entre el nomos (ley, convención o institución)
y la physis (naturaleza). Esa oposición se manifiesta
con violencia desde el despertar del pensamiento Grie-
go. Estas oposiciones que dividen desde el principio a
la filosofía y a los filósofos, son oposiciones políticas
o el conflicto político que desgarra la polis. La po-
lis, por lo tanto no es simplemente paz, armonía y
discusión tranquila entre ciudadanos, sino guerra
Foto:www.wikipaintings.org

entre hombres y ciudades, exi-
lio y masacre. Tampoco se pue-
de analizar al hombre griego
orientado a la mesura y la luz,
sino irresistiblemente orientado
hacia la desmesura. (Castoria-
dis, 1998, pág. 50-54).
El análisis debe tomar en
cuenta, a partir de las particu-
laridades del contexto de rea-
lidad actual, la comparación
de otras realidades propias de
otras sociedades en épocas y
tiempos de desarrollo de la so-
ciedad distintas. Si retomamos
la realidad Griega, no todos los
individuos eran iguales y por
lo tanto, no gozaban de la li-
bertad con la que adquirían los
derechos a participar. La polí-
tica se ejercía entre los polites
es decir, entre iguales. Sin em-
bargo, la visión como tal de la
época se limitaba a la polis,
como manera de organización
social. Lo que permite si apli-
cáramos una analogía entre la
polis de la sociedad griega y las
polis surgidas a partir del de-
sarrollo social y el crecimiento
poblacional, denotaría que el
modelo casi ideal de los filóso-
fos griegos, se vería vulnerado
por la nueva polis moderna,
donde los problemas ambien-
tales y sociales son el resultado
de una convivencia social, cada
vez más conflictiva.
El resultado del análisis
debe concretarse en la genera-
ción de políticas públicas que
respondan a un determinado
contexto de realidad, por eso el
mundo ha concentrado sus es-
fuerzos en acciones colectivas
para generar acciones locales.
Según Roth (1999, pág. 27)
“una política pública designa
la existencia de un conjunto
conformado por uno o varios
objetivos colectivos conside-
rados necesarios o deseables y
por medios y acciones que son
tratados, por lo menos parcial-
mente, por una institución u
organización gubernamental
con la finalidad de orientar el
comportamiento de actores
individuales o colectivos para
modificar una situación per-
cibida como insatisfactoria o
problemática”.
Por lo tanto, la política pú-
blica ambiental, como forma de
concretizar el “nomos” que se-
gún Aristóteles implica el esta-
blecimiento de las leyes, institu-
ciones, entre otras, que estarían
orientadas a impartir orden al
sistema ambiental y orden a
la “physis” interpretada como
el comportamiento humano a
partir de su naturaleza y orden
a la sociedad de un país.
Sin embargo, la aplica-
ción y puesta en marcha de
tal política, de conformidad
a mi posición, ha perdido
relevancia y legitimidad en
muchas naciones del mundo,
situación que se ha intensi-
ficado entre otras por modi-
ficaciones al entorno natural
de origen antrópico; las pre-
siones sociales en la búsque-
da de elementos fisiológicos y
de desarrollo social con índi-
ces altamente consumistas; la
concentración de la sociedad
en ciudades; la variación en la
intensidad de los fenómenos
climáticos; la falta de voluntad
política relacionada con el tema
ambiental, la debilidad en el
grado de desarrollo institu-
cional y en su coordinación
de las entidades encargadas
de la política ambiental.
Lo anterior implica que la
organización de una sociedad
en forma de Estado sugiere
que sus problemas, son proble-
mas estatales. Y, por lo tanto,
la distribución del poder y las
funciones de éste, particu-
larmente materializadas en el
establecimiento de acciones,
permiten develar, como lo in-
troduce André-Nöel Roth (2002,
pág. 18), el “comportamiento
institucional y cómo sus varia-
ciones pueden ser atribuidas
a las estructuras mismas”. En
este sentido, el Estado y sus
instituciones pueden ser ana-
lizados como organizaciones a
través de las cuales los agentes
públicos formalizan unas reglas
de juego en ámbitos que pre-
tenden regular (Roth Deubel,
2002, pág. 19).
La política pública, por lo
tanto, puede ser la respuesta
a la pregunta relacionada con
el qué hacer en respuesta a
la problemática de la sociedad
cambiante, que cada día lucha
no solamente por su sobrevi-
vencia, sino también por man-
tener la ética de garantizar la
dignidad humana, y una condi-
ción moral superior propia de la
condición genética individual.
Esto a partir de consensos que
restrinjan el Estado, entendido
como entidad no homogénea,
desarrollo y uso de tecnolo-
gías que vayan en contravía del
sistema natural y de la misma
naturaleza humana (Fukuyama,
2002, págs. 289-294).
Finalmente, podríamos afir-
mar que en las políticas públi-
cas se deben analizar una serie
de objetivos, de medios y de
acciones, definidos por el Es-
tado, para transformar parcial

o totalmente la sociedad, así como sus resultados
y efectos. Entonces la política pública existe en la
medida que tenga definido su campo de acción.
Por lo tanto, no se puede hablar de una política
de Estado como tal, sino que esta debe estar en-
marcada en su acción. Tal vez, la problemática
ambiental global debe ser abordada desde una
política pública ambiental mundial basada en
convenios y acuerdos, y en una tendencia social
casi obligatoria de cooperación. De la aplicación
y cumplimiento de dicha política, dependerá la
prolongación de la vida del planeta.
Las acciones colectivas, en consecuencia, han
desencadenado compromisos plasmados en conve-
nios de cooperación, como forma de acción huma-
na frente a problemas ambientales como el cambio
climático, entre otros, en la búsqueda de una con-
mensurabilidad entre las acciones humanas des-
tructivas y las de conservación. De ellas depende,
tal vez, la vida de la tierra y, por ende, la
supervivencia de la especie humana.
Conclusiones
La búsqueda constante del poder del ser huma-
no dentro del desarrollo social, ha desencadenado
guerras como forma de dominación entre huma-
nos, cuya acción se ha replicado indirectamente
al sistema ambiental, con los consecuentes pro-
blemas ambientales que deriva el establecimiento
de la sociedad dentro del sistema natural.
La libertad excesiva en materia de comporta-
miento humano frente al sistema ambiental ex-
presado como derecho, que ha desencadenado en
la problemática ambiental referida, debe tener un
límite en la ley, como forma de adaptar el compor-
tamiento que en el escenario ideal, sería a través
de la autorregulación, antes de pasar a la obliga-
toriedad.
Se debe propender por la generación de po-
líticas públicas que respondan a un contexto de
realidad específico, a partir de acciones colectivas
que generen acciones locales efectivas.
Es importante la participación y apropiación
de las políticas estatales por parte de los miem-
bros de la sociedad, lo cual otorga el carácter
legitimo a las políticas públicas, sin que parezca
una imposición o coacción, sino un instrumento
coordinador, armonizador y consensuado.
La generación de acciones colectivas, en su
conjunto, han conducido a las naciones a repen-
sar los modelos de desarrollo que incorporen la
variable ambiental como el principal sustento o
la base de dicho modelo. Las mismas han desen-
cadenado compromisos plasmados en convenios
de cooperación, como forma de acción humana
frente a problemas ambientales como el cambio
climático entre otros, en la búsqueda de una
conmensurabilidad entre las acciones humanas
destructivas y las de conservación. El desarrollo
como modelo debe visionarse a partir de políticas
locales sostenibles que impliquen en sumatoria
mejorar el establecimiento mundial cuyo cumpli-
miento es el reto para garantizar la prolongación
de la vida de la tierra.
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Angel Maya, A. (1999). Capacitación de docen-
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Worldwatch Institute. (2004). la situación del
mundo: la sociedad del consumo. Barcelona: ICA-
RIA editorial S.A

“La información ambiental
Resumen: el documento describe la importancia de la CGR en el marco de la evalua-
ción de las políticas públicas, resaltando las dificultades que afrontan ejercicios de este
tipo en Colombia, entre otras por la escasa y baja calidad de la información, así como
por la baja capacidad de investigación ambiental por parte de las entidades públicas.
También se presentan ejemplos importantes de vinculación de la ciudadanía dentro de
los ejercicios de control fiscal ambiental, finalizando con ejemplos de lo que el autor ha
denominado “conflictos ambientales”, que propone sean seguidos de cerca por la CGR.
Palabras clave: participación ciudadana, conflictos ambientales, evaluación de polí-
ticas públicas, proyectos Amazonía.
Los cambios en los paradigmas del control fiscal que se dieron en el mundo entero hace
aproximadamente una década, permitieron una transformación en la Contraloría General
de la República, para orientar su trabajo al análisis profundo de las cuentas y a la evalua-
ción de la gestión y las políticas públicas.
Ahora hay mejores elementos analíticos y conceptuales en el ejercicio del control fiscal
y para la Dirección de Estudios Sectoriales de la Contraloría Delegada para el Medio Am-
biente los resultados así lo prueban.
La Contraloría General debe convertirse en punto de referencia para generar informa-
ción cuantitativa, cualitativa, analítica, sobre los distintos aspectos de la gestión pública,
para cumplir su papel de control fiscal, pero también para contribuir al diseño y al mejo-
ramiento de la política de gestión pública.
Es una tarea difícil. Todos los funcionarios trabajan arduamente para la producción
de este tipo de informes técnicos por la debilidad en información que tiene el país. No
está muy segregada en el país”
Francisco José Ruiz Marmolejo
Exsecretario General de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica
Informe al Congreso
y medio ambiente

hay una investigación fiable sobre
muchos de los componentes de la
gestión pública por lo segregada
que se encuentra la información
en el país.
La sociedad civil también hace
esfuerzos de investigación en dis-
tintos tópicos, como la entidad
“Amazonas 20-30”, que en dis-
tintas ocasiones ha evaluado la
intervención pública en Colombia
y no ha dudado en señalar las difi-
cultades que significa recolectar la
información, teniendo que acudir
a figuras como la tutela para po-
der obtenerla. De manera que ese
es uno de los principales desafíos
que el país tiene para los cuales la
Contraloría es y debe ser un punto
de referencia oficial.
Por ejemplo, en materia de de-
forestación no tenemos una fuente
única en el Estado. El IDEAM ha
hecho referencia a la situación de
los bosques en Colombia y, en un
primer informe, reporta cerca de
300 mil hectáreas, de las cuales
más de 100 mil son deforestadas
al año en la Amazonía. Pero una
cuestión es lo que dice el IDEAM y
otra lo que dicen diferentes institu-
ciones del propio Sistema Nacional
Ambiental, como el Instituto SIN-
CHI, que es el organismo encarga-
do dentro del SINA para la investi-
gación de esta subregión del país.
Eso es solo un ejemplo puntual del
sistema de información.
El papel de la Contraloría en
esta materia debe ser un referente
oficial para la información sobre la
política y la acción pública. Es cla-
ve. El tema de la información va
ligado al tema del esfuerzo fiscal
orientado al sector ambiental en
Colombia, que históricamente no
ha ido más allá del 0.3%, excepto
en algunos casos como en el pe-
ríodo de 1998-1999 que alcanzó un pico máximo
de 0.46% del PIB como el mayor esfuerzo fiscal de
la Nación orientado al sector. Pero el promedio es
0,34%, que es absolutamente vergonzoso.
El sector ambiental del país se ha cansado de
decirle al legislativo y al ejecutivo que se requieren
mayores recursos para afrontar el enorme desafío
de proteger el patrimonio natural de la Nación. Lo
más dramático es lo que corresponde al nivel central,
donde solamente un 24% de esos 1,7 billones de
pesos destinados en el 2010 al sector, de los cuales
la mayor parte estuvo destinado al renglón de agua
potable y saneamiento, deja un 1.4 % al sector de
vivienda y al Viceministerio del Ambiente, el 1,1 %
de ese total, es decir alrededor de 19 mil millones de
pesos. También resaltan los cinco institutos de inves-
tigación que hacen parte del Sistema Nacional Am-
biental a los cuales solamente se les asigna el 0.7%.
¿El Instituto de Investigaciones del Pacífico, el de
la Amazonía, el Invemar, el Von Humbolt y el IDEAM,
con esa cifra absolutamente escasa, pueden construir
información para una política pública? A la genera-
ción de conocimiento se le dedica un esfuerzo fiscal
muy pobre y eso tal vez explica por que no hay co-
incidencia entre la información que producen unos
y otros, complicando más las cosas, porque sobre al-
gunos ecosistemas no hay información agregada que
permita diseñar realmente políticas públicas.
Si a nuestra institucionalidad, dedicada a la ge-
neración de conocimiento científico y técnico en la
construcción de políticas públicas, la tratamos de
esta manera, el resto de la arquitectura institucional
para la gestión ambiental es pobre también.
El tema de las corporaciones autónomas regionales
(CAR) y la contrareforma tampoco es un debate nue-
vo. Es un tema viejo al que la Contraloría General de
la República pretendió ofrecer insumos y herramientas
analíticas para que el gobierno tomara una decisión.
En el año 2002 el economista Luis Jorge Garay
escribió “Colombia, entre la exclusión y el desarrollo”
y en su capítulo ambiental hay una propuesta preli-
minar incompleta, pero con el propósito de alentar el
debate y ofrecer elementos de política sobre lo que
podría ser una reforma de la institucionalidad am-
biental y lo que hacen las corporaciones autónomas,
a quienes de forma mediática se les carga de una

enorme responsabilidad sobre los desastres naturales
y sus impactos en las poblaciones.
Esta propuesta de la Contraloría General de la
República sugería, en su momento, reestructurar las
corporaciones basados en criterios biogeográficos,
colocando 14 corporaciones, 10 regionales y 4 para
las grandes capitales de Colombia. Algo importante
en este ejercicio de la Contraloría es cómo el diseño
institucional de estas autoridades ambientales versus
sus rentas, ingresos y desafíos ambientales, era muy
inequitativo. Las áreas que representan el mayor ca-
pital natural de nuestra nación, tiene la instituciona-
lidad más débil y los menores recursos.
La propuesta también pretendía con la reforma
dar algunas respuestas para un mejor balance en los
índices de desafíos ambientales relativos y rentas de
las corporaciones regionales autónomas.
La Contraloría ha venido mejorando su capacidad
de análisis propositivo y eso debe ser visibilizado de
la mejor manera. Ahora se producen informes y eva-
luaciones pertinentes sobre lo que está sucediendo
en el sector minero, desde la autoridad que tiene la
Contraloría General.
Hay un tema dejado de
lado, pero que es clave frente
a los desafíos de un país que
se ha propuesto locomotoras de
desarrollo con cuatro sectores,
que por la naturaleza de sus ac-
tividades generan tensiones en
la sociedad, refiriéndome con
esto específicamente a la par-
ticipación ciudadana.
Lo que se necesita realmen-
te es dar un viraje en el sector
público y la participación ciu-
dadana como parte del reco-
nocimiento del concepto y el
enfoque en la gestión ambien-
tal de conflicto. Así como este
gobierno da un viraje cuando
reconoce que nuestra socie-
dad vive un conflicto interno,
en materia ambiental también
debemos hacerlo.
A veces se piensa que hablar
de conflicto es algo sombrío,
pero no. Conflicto, en materia
de gestión ambiental, es re-
conocer que existen intereses
competitivos, convergentes o
contrapuestos frente al uso y/o
aprovechamiento de bienes o
servicios ambientales, en mu-
chos casos legítimos. Cuando
la empresa privada requiere
hacer sus procesos extractivos,
llámese minería o hidrocarbu-
ros, son intereses legítimos y
el país requiere de los recursos
provenientes de esos sectores.
Por eso los instrumentos que la
ley y el ordenamiento jurídico
le han dado al Estado, son una
necesidad imperiosa.
No se puede, como se ha
hecho en algunos momentos,
estigmatizar o despreciar la
participación ciudadana. En al-
gunos casos, se le admite como
una mera formalidad, un simple
Foto:NéstorAdolfoPatiñoForero-CGR

relleno de requisitos, como en el licenciamiento
ambiental, pero no como parte sustancial de un
principio constitucional. Es la participación legí-
tima de los ciudadanos.
Eso hizo que algunas decisiones claves para el país
fueran declaradas inexequibles por la Corte Constitu-
cional, como la ley forestal o la sentencia C149.
No hay otra manera para tramitar conflictos
socio ambientales, sino sobre la base de un diálo-
go e interacción con las comunidades locales. Ahí
existe un reto muy importante y la Contraloría tie-
ne un papel fundamental con todo el sistema na-
cional ambiental para revisar su comprensión del
concepto, el enfoque del conflicto ambiental y la
participación ciudadana en la gestión ambiental.
En el tema de la información y sus desafíos
con las licencias ambientales, la Contraloría Ge-
neral de la República tiene un papel importante
para consolidarse con calidad y capacidad como
referente en el manejo y producción de infor-
mación y ver la evaluación de los impactos am-
bientales en las iniciativas productivas con un
enfoque ecosistémico.
Cuando se pasa del tema de las licencias caso a
caso en toda la cuenca amazónica, se tienen más
de 1.100 tributarios, 7.5 millones de km2, 40% del
territorio de Suramérica etc. Y en este momento
hay más de 350 hidroeléctricas planeadas, en pro-
yecto o en operación. En Colombia solamente hay
una prevista y no se puede seguir aceptando esos
análisis de caso a caso.
Con la hidroeléctrica de Bello Monte en el rio
Xingú del Brasil y otras, surge esta pregunta: ¿Cuá-
les son los efectos acumulativos de las intervencio-
nes antrópicas en esa escala sobre estos ecosiste-
mas? Guainía hoy día acumula entre 2500 y 3000
títulos mineros y cuando esos títulos se conviertan
en procesos productivos se exigirán los análisis de
impacto ambiental de cada caso. Pero ¿dónde es-
tán los impactos acumulativos de una intervención
antrópica de esa magnitud?
Foto:NéstorAdolfoPatiñoForero-CGR

de la gestión ambiental
Resumen: el Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible expone en este artículo
los resultados de la gestión de su cartera, enfocándose en cuatro grandes aspectos: los
resultados de las tareas para contrarrestar la deforestación en el país, la revisión de la
actual situación estructural y las propuestas de reforma a las corporaciones autóno-
mas regionales (CAR), las necesarias articulaciones de su cartera con la institucionalidad
minera, para una explotación y exploración sostenible y la no subvaloración del tema
ambiental y las acciones para la protección de los ecosistemas estratégicos en el país
incluidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para todos”.
Palabras clave: gestión ambiental, deforestación, corporaciones autónomas regiona-
les, minería, ecosistemas estratégicos, reformas institucionales.
No es un secreto que en Colombia el tema ambiental ha estado por debajo del ni-
vel que debería tener. Hay otros países que valoran más que nosotros lo que tenemos.
También debemos encontrar nuestra vocación: Colombia es un país con una historia
dura y como responsables por eso hay que cambiarla. Estamos tomando conciencia de la
inmensidad de la riqueza de Colombia.
Muchas veces en los foros decimos que Colombia es uno de los países mas biodiver-
sos del mundo y las preguntas que surge son: ¿Qué vamos a hacer con esa responsabi-
lidad que tenemos de haber nacido en un país tan rico y con tantos recursos naturales?
¿Cómo vamos a manejar esta oportunidad y cuáles son los límites que vamos a poner a
las actividades económicas y sociales para preservar eso que nos hace únicos y que nos
distingue de otros para también compartir esa riqueza con el mundo entero?
Para referirme al informe de la Contraloría General de la República en una sola
frase diría: ¿Será que estamos quedados? ¿Qué vamos para atrás? ¿Que las realidades
económicas y sociales nos están atropellando y que nos falta planeación, capacidad de
ejecución y compromiso por parte de todas las instancias de la sociedad? Esto no es
Avances y perspectivas
Frank Pearl
Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible
Informe al Congreso
y medio ambiente
en Colombia

una responsabilidad exclusiva
del Gobierno. Lo primero que
hay que hacer es reconocer la
realidad para poderla cambiar.
Vamos a mirar cuáles son esas
realidades del reporte institu-
cional de la Contraloría General
de la República.
Observaciones alrededor
de las CAR
Las primeras observaciones
se refieren a las CAR que tenían
para este año un presupuesto
de 1.2 billones de pesos. Tres
temas sobre las CAR: primero,
que ningún sistema es total-
mente bueno y ningún sistema
es totalmente malo; segundo,
que las CAR requieren una re-
forma profunda; y tercero, que
esa reforma requiere múltiples
frentes de acción.
Sobre el primer punto hay
avances en la gestión de las
CAR. Por ejemplo, en térmi-
nos de áreas protegidas entre
2007 y 2010 hubo 2.4 millones
de hectáreas que se declararon
como protegidas, además hay
2.7 millones de hectáreas con
planes de manejo, 341 especies
amenazadas de fauna y flora
tienen planes de conservación,
285 cuencas con planes for-
mulados y de esos hay 362 de
atrás en ejecución. En términos
de áreas reforestadas o vegeta-
lizadas para protección de las
cuencas abastecedoras tenemos
68 mil hectáreas, hay proyec-
tos pilotos de producción, 477
proyectos que estamos desarro-
llando a nivel regional, cerca de
1800 empresas pequeñas vincu-
ladas a esos proyectos, tenemos
registros de calidad en redes de
monitoreo en poblaciones de
más de100.000 habitantes.
Estos números hay que co-
locarlos en un contexto. Por
ejemplo, el tema de la refores-
tación: en Colombia, si toma-
mos las estadísticas de 1990 a
2010, estamos reforestando 300
millones de hectáreas y aquí
tenemos programas de 68 mil
hectáreas para 2007-2010, en-
tonces lo que estamos hacien-
do en ese tema es totalmente
insuficiente.
En el tema de la deforesta-
ción hay varios casos. Entre el
periodo 1998-2004, el promedio
era cercano a las 330 ó 340 mil
hectáreas, eso tuvo mucho que
ver con el aumento de cultivos
ilícitos. La nueva metodología
que hoy tenemos nos permite
identificar, a través de figuras de
satélite, cuáles son los departa-
mentos en los que la deforesta-
ción es más intensa pero, sobre
todo, cuáles son las causas.
Hay tres causas principales:
en algunos departamentos los
cultivos ilícitos son la causa
principal; hay otros departa-
mentos donde las causas son
los incendios forestales, pero el
55.5% de la deforestación en el
país se explica con el cambio de
uso de suelos que está relacio-
nado con agricultura y gana-
dería. ¿Qué estamos haciendo
ahí? Estamos trabajando en
conjunto con el Ministerio de
Defensa en la consolidación del
territorio. Ahí tenemos trabajo
para hacer en parques natura-
les porque hay que contener el
tema de los cultivos ilegales.
Sobre el segundo punto, hay
iniciativas de trabajo conjunto
con las corporaciones, con De-
fensa Civil y con brigadas mi-
litares para prevenir los incen-
dios forestales y fortalecer el
sistema de alarma y monitoreo
Foto:www.jetphotos.net

funciona bien, lo que ocurre es que la mayoría de incendios son
provocados de forma intencional y eso es difícil de predecir.
En el tercer punto venimos trabajando de la mano con el Mi-
nisterio de Agricultura para aumentar la eficiencia del uso del suelo
en ganadería; tenemos proyectos donde estamos haciendo varias
cosas. El promedio de cabeza por hectárea en el país es media ca-
beza y estos proyectos no permiten aumentar la eficiencia del uso
del suelo a 2.5 ó 3 millones de hectáreas. Debemos reducir en un
40% el tiempo de reproducción, tenemos por ejemplo un proyecto
en el cual vamos a trabajar sobre 17 mil hectáreas para implantar
un sistema silvopastoril. Además, vamos a recuperar otras 9 mil
hectáreas de bosque natural.
En resumen, lo que vemos aquí es que a pesar de que las corpo-
raciones han tenido iniciativas, han resultado insuficientes.
Existe una falencia estructural que se refiere a la concen-
tración de los recursos de las CAR. Estas entidades tienen un
presupuesto de cerca de 1.4 billones de pesos. ¿De dónde los
obtienen? En las regiones, en un 85%, de los impuestos prediales.
En los municipios donde los predios están declarados cerca de su
valor comercial y la gente paga sus impuestos las CAR reciben
más ingresos. Eso normalmente ocurre es en zonas donde la eco-
nomía es más rica y más formalizada.
Hay corporaciones como la
CAR de Cundinamarca o la CVC
que pueden tener presupuestos
de 200 y 300 mil millones de
pesos al año y hay corporacio-
nes que tienen presupuestos de
2 mil ó 3 mil millones en unas
zonas como el Chocó, que tie-
ne una gran diversidad con una
extrema pobreza, debilidad en
instituciones y grandes necesi-
dades en el tema ambiental.
Una de las acciones a rea-
lizar es lograr un equilibrio en
los presupuestos porque hay
un círculo vicioso: las regiones
más ricas tienen más recursos
y las más pobres tienen menos
recursos y más necesidades. Es-
tamos trabajando en un inven-
tario de necesidades por región
para determinar el presupuesto
que pueda atenderlas y tratar,
probablemente a través del sis-
tema de regalías, de compensar
esas disparidades entre los in-
gresos porque esos no se pue-
den desviar.
Ahora, la reforma a las CAR
requiere mejor gobernabilidad
y en los Consejos Directivos
hay unos conflictos de intere-
ses enormes. Hay corporaciones
donde hay personas que dicen
acreditar 50 ó hasta 200 ONG,
pero cuando se revisa en detalle
hay unas de papel, que tienen
la misma dirección y un repre-
sentante que se gana los votos
y está en la corporación.
Además, está incluido el
sector privado. Cuando las CAR
tienen la necesidad y responsa-
bilidad de vigilar a los privados,
¿cómo pueden hacer la vigilan-
cia si los entes que están sien-
do vigilados están sentados en
los consejos directivos? ¿Cómo
Foto:Corpoica

pueden poner multas cuando
tienen a los empresarios senta-
dos en la misma mesa? Eso es
como tener a los presidentes de
los bancos en una junta direc-
tiva que tuviera la Superinten-
dencia Financiera. Eso no tiene
ningún sentido.
Esto, sin querer satanizar
todo el sistema, porque hay cor-
poraciones que funcionan muy
bien y aparecen cinco o seis
ejemplos de buen gobierno.
Otra cosa que tenemos que
hacer es subir el perfil de las
personas que componen las
corporaciones, deben ser perfiles
técnicos, los temas ambientales
son sofisticados y hay que en-
tenderlos para proveer solucio-
nes adecuadas a las regiones.
Lo tercero es que tienen que
estar vigiladas y controladas y
que los colombianos podamos
saber qué hacen las CAR con su
presupuesto. El tema de fondo
es que las corporaciones son
autónomas. El artículo 159 nu-
meral 7 de la Constitución lo
dice claramente pero uno de
los dramas que hemos tenido
es que la autonomía regional
no ha sido entendida, porque
uno puede tener un país don-
de hay autonomía pero no hay
control. La autonomía sin con-
trol se vuelve anarquía; por eso
el papel de la Contraloría en el
Sistema Nacional Ambiental es
fundamental.
Yo quiero pedir formalmen-
te un acompañamiento perma-
nente preventivo. El Sistema
Nacional Ambiental, el Minis-
terio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible son instituciones de
puerta abiertas, que deben me-
jorar pero cuando la Constitución dice que son autónomas, cuando
la Corte Constitucional declara inexequible el decreto del 21 de
enero de este año, a través del cual el gobierno pretendía transfor-
mar las corporaciones para darles mayor control y mas gobernabili-
dad, la Corte Constitucional no le está haciendo un bien al Sistema
Nacional Ambiental porque ese pronunciamiento quedó corto.
¿Cuál es entonces la solución? Mayor control, más veedurías,
por ejemplo, porque todo se materializa con recursos públicos.
Queremos llegar a un sistema ambiental que realmente sea el bra-
zo de ejecución que la política pretende, eliminar los temas de
corrupción que hay en todas las regiones. Un sistema con procesos
claros, reglas de juego claras e iguales para todo el mundo y, sobre
todo, que esas políticas buenas se hagan realidad. Entre las 10 de
la noche y las 8 de la mañana mientras dormíamos se destruyeron
en Colombia 350 hectáreas de bosques.
La actividad minera
El segundo capítulo del informe de la Contraloría se refiere a
los temas de la minería. Hay unas observaciones que son ciertas
todas: en primer lugar hay una desarticulación, en eso venimos
trabajando con el Ministro de Minas, Mauricio Cárdenas, en mu-
chas reuniones para tener una sola visión desde el punto de vista
de Gobierno, pero tenemos que hacer dos cosas en ese sentido: en
Foto:Corpoica

primer lugar, estamos trabajando por instruc-
ción del presidente para que Colombia tenga
una política de desarrollo ambiental sostenible.
Una de las dificultades que tenemos como país
es que las políticas públicas tienen un enfoque
sectorial y los elementos transversales siempre
son secundarios.
Las instituciones están diseñadas para que
la coordinación sea secundaria; estamos traba-
jando en una mesa de cinco ministros con el
presidente para revisar las políticas públicas y
tener estrategias de desarrollo sostenible en el
país, donde los temas que en este momento no
son transversales lo sean en el nuevo desarrollo
que entendemos.
Lo anterior tiene dos pasos: el primero es
el diseño de la política, segundo, ponernos de
acuerdo en unas metodologías para tomar de-
cisiones porque hoy no tenemos en cuenta las
opciones para el país. Hay otros países que han
avanzado como México y Guayanas en unas
metodologías donde independientemente de la
cartera que sea el proyecto, las decisiones van
guiadas a lo mejor para el país en conjunto y a
largo plazo.
La segunda observación es la subvaloración
del tema ambiental en la política minera, una
política que predomina sobre el tema ambiental.
No estamos dimensionando las consecuencias de
las actividades sobre los ecosistemas. El tema de
los cerros mineros no está resuelto en Colombia,
por ejemplo. En ese punto lo que estamos ha-
ciendo es que con estas metodologías vamos a
cambiar también los criterios de autorizaciones
ambientales, lo que estamos teniendo es que el
efecto ambiental neto es negativo y eso lo vamos
a cambiar entendiendo cual es realmente el im-
pacto de una actividad en un ecosistema y obli-
gando a las compañías a recuperar o restaurar el
mismo ecosistema en una zona.
Lo segundo que vamos a hacer es cambiar
los tiempos de explotación. Las compensaciones
tienen que hacerse durante el mismo tiempo de
actividad económica. Dos cosas más: como re-
quisito para licencias ambientales vamos a incluir
unos requisitos de estrategia hacia las comuni-
dades, es decir, solamente cumplir con estánda-
res ambientales no es suficiente. Las compañías
van a tener que adoptar un accionar legítimo en
el desarrollo de capacidades en las comunidades
y eso va a tener que ser monitoreado. Lo tercero
que vamos a hacer es tomar medidas drásticas
con las compañías que están incumpliendo y eso
va a ser en pocas semanas.
En una primera fase, a junio 30 del año en-
trante, vamos a tener los procesos básicos bien
montados y el 31 de diciembre del año entrante
creo que podemos contar con una autoridad en
licencias que empiece a ser un modelo de gestión
en el país. Para eso necesitamos el compromiso de
los ciudadanos porque es importante que denun-
cien las cosas que no funcionan.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Soste-
nible tiene una dirección de correo que se llama
denuncias@minambiente.gov.co Muchas veces
los privados o ciudadanos no se atreven a denun-
ciar por miedo, pero esos correos los leo directa-
mente yo. Les pido que nos escriban. Tenemos
un sistema de correspondencia que da prioridad
a las denuncias porque no podemos dejar que la
corrupción nos carcoma las buenas intenciones
de tener un mejor país.
Las acciones en perspectiva
Hay unas observaciones de la Contraloría en
el tema de humedales. Hay varias iniciativas del
ministerio y todas están incluidas en el Plan de
Desarrollo pero tenemos pendiente el tema de de-
limitación de los humedales.
Sobre el tema de los páramos tenemos una
dificultad técnica y es que algunas empresas del
sector privado tienen mejores mecanismos de me-
dición de los que nosotros tenemos. La escala de
medición es insuficiente para determinar si real-
mente un ecosistema es un paramo o no, enton-
ces hay que ir directamente al terreno, tenemos
clarísimo que las fuentes de agua del país están
en los páramos principalmente.
Si sabemos lo que tenemos como activos úni-
cos en este país estaríamos muy equivocados si
no los protegemos; acá vamos a proteger los pá-
ramos, pero además le vamos a dar importancia al
agua. Acá hay discursos sobre la importancia del

agua pero cuando uno va a mirar cómo funcionan los incentivos y los sistemas
económicos se da cuenta de que el propio Gobierno está pasando mensajes
equivocados porque ¿cómo puede uno pretender que alguien valore algo que
es gratis para una actividad de otro?.
Si queremos que la empresa privada valore el agua tiene que pagar por ella.
No es justo que alguien que está haciendo agricultura extensiva y está obte-
niendo un lucro legítimo pague proporcionalmente menos por metro cubico de
agua que lo que paga una mujer que vive en una vereda y tiene tres hijos y tiene
que salir a trabajar todos los días para darle de comer y de beber a su familia.
En un país donde tenemos 45% de personas pobres ese es un mensaje
equivocado. Parte de lo que estamos haciendo hacia el transito a una economía
verde, que es como el sueño del ministerio, es hacer los cambios en política y
legislación y crear conciencia. Tenemos que empezar a llamar las cosas por su
nombre y a ponerle un precio adecuado en cada bien. En ese tema el próximo
año, en el primer semestre, vendrán cambios en las tarifas de todos los elemen-
tos de los ecosistemas.
Para cerrar, diría que tenemos una oportunidad muy grande y lo primero
que tenemos que hacer es reconocer la realidad. El reporte de la Contraloría nos
ayuda a reconocerla y lo segundo que tenemos que hacer es trazar el rumbo
de un país que es capaz de obtener unas buenas tazas de crecimiento pero que
respeta y preserva lo mejor que tenemos.
Lo tercero es ponerle dientes a un sistema que pueda llevar ese proceso ade-
lante y liderarlo. Los invito a ejercer un liderazgo colectivo desde donde estemos
para que cuando pensemos en el país que tenemos reconozcamos que estamos
apreciando esos valores y activos únicos que tienen mucho que ver con nuestra
Fotos:Minambiente.

“Protección de los recursos naturales
los estamentos de la sociedad”
Juan Manuel Corzo
Presidente del Congreso de la República
Resumen: el autor destaca en su artículo el valioso aporte del Congreso de la Re-
pública en la defensa del medio ambiente, convoca a todos los estamentos de la
sociedad para que se unan en la lucha por la protección de los recursos naturales y
advierte que es indispensable generar mecanismos que resuelvan o, por lo menos, dis-
minuyan las tensiones existentes entre las autoridades ambientales nacionales y las
autoridades regionales para que la acción del Estado sea efectiva en esta materia.
Palabras clave: políticas estatales, parques naturales, minería, ecosistemas.
La participación de expertos ambientalistas en estos eventos que congregan el interés
nacional se constituye en un innegable aporte para encontrar respuestas satisfacto-
rias a los grandes interrogantes ambientales que inquietan no solo a Colombia sino
al planeta en su conjunto. Las políticas estatales, cobran entonces especial interés
al lado de la sociedad civil que se moviliza en pro de la protección del medio am-
biente.
En el contexto global, Suramérica se proyecta como un actor destacado, dada su
estabilidad económica, los logros alcanzados en materia social y su vasta riqueza
ambiental, además de la fortaleza de sus democracias que debe reflejarse en políticas
y reformas de largo aliento.
Es así como el legislativo colombiano se ha pronunciado sobre el desarrollo de temas
vitales para el medio ambiente, muchos de los cuales tienen su origen en la Cons-
titución de 1991, entre los cuales puede destacarse el de la función ecológica que
debe cumplir la propiedad privada al que hay que articular necesariamente con otras
iniciativas de carácter ambiental, tales como los proyectos en torno al agua, en los
cuales la participación comunitaria y la acción de las autoridades ambientales tienen
un lugar central.
involucra a todos
Informe al Congreso
y medio ambiente

A este respecto es innegable el
avance que constituyó en su mo-
mento la Ley 99 de 1993 y la crea-
ción de las corporaciones autóno-
mas regionales que sin duda hoy
requieren de una revisión cuida-
dosa y de un mayor interés en el
Congreso de la República desde las
mismas comisiones especializadas.
Fenómenos tan evidentes como el
cambio climático, del cual ya so-
mos víctimas pero también respon-
sables, deben congregarnos en la
búsqueda de medidas que si bien
no conduzcan a evitar lo inevita-
ble si por lo menos atenúen, hasta
donde sea posible, sus efectos.
No obstante, para que la acción del
Estado sea efectiva en esta materia
como en otras de vital importancia
ambiental es indispensable generar
mecanismos que resuelvan o, por
lo menos, disminuyan las tensio-
nes existentes entre las autorida-
des ambientales nacionales y las
autoridades regionales en temas
diversos como el de las áreas pro-
tegidas, para citar solo un caso, justo ahora cuando la actividad
minera se constituye en uno de los motores de la economía del país
y se hace más evidente entonces la necesidad de una mejor coor-
dinación entre los entes mineros y los entes ambientales en aras
de la sostenibilidad ambiental de la minería. Los problemas con el
nuevo código minero y el posible recorte de poder de las CAR fren-
te a la minería, ilustran de la mejor manera la urgente necesidad de
esa mejor coordinación en todo el aparato estatal.
El empuje de la actividad minera puede desbordar la capacidad
institucional como se ha visto en el caso de Ingeominas, en el que
la debilidad estatal ha llevado a una situación de expansión casi sin
control de la exploración y explotación de recursos mineros cuyos
dividendos no siempre redundan en beneficios para el país, amén
de los problemas que acusa el licenciamiento ambiental en temas
sensibles como este.
Cuando se aprecia la incomparable belleza y riqueza de nuestros
ecosistemas, sus fuentes hídricas, nacimientos y bosques aun no
intervenidos es cuando emerge con más fuerza la imperiosa ne-
cesidad de protegerlos. El hecho de que Colombia cuente con
el 60% de los páramos en su zona andina y que sus especies ve-
getales, organismos y microorganismos cumplan un papel funda-
Foto:AgenciaUN.

mental en la regulación hídrica son asuntos que
se desconocen o pasan desapercibidos pero que
encuentran en la figura de los parques naturales
regionales o nacionales espacios propicios para
su protección.
Un buen ejemplo es el parque natural regional de
Sisavita ubicado en los departamentos de San-
tander y Norte de Santander por el que corre el
agua de ríos como el Pamplonita, el Peralonso
y el Táchira, entre otros, que compromete tan-
to la gestión ambiental de Colombia como la de
Venezuela por lo que su protección se enmarca
dentro de tratados ambientales internacionales
que obligan a una mayor atención y recursos,
destinados, por ejemplo, a la compra de terrenos
en áreas de páramo.
Este, como varios de los parques naturales en
el país es el escenario de la disyuntiva entre la
protección de los recursos naturales vitales como
el agua frente al desarrollo de megaproyectos
mineros y lo que esto significa en términos de
una acción estatal balanceada enmarcada den-
tro de los principios del desarrollo sostenible y
que al tiempo propicie el crecimiento económico.
Lo deseable, entonces, es que el Estado no ceda
ante la poderosa presión que ejerce la existencia
de recursos minerales como el oro, el mármol etc,
sin consideración de la importancia capital que re-
visten para la vida, los recursos hídricos de estos
ecosistemas que abastecen a numerosas comuni-
dades santandereanas y norte santandereanas.
Por todos es conocido que el desarrollo de la
actividad minera implica la utilización, muchas
veces incontrolada de cianuro, mercurio y otros
metales pesados que van a parar a las fuentes
abastecedoras para el consumo humano, y de
técnicas depredadoras que llevan rápidamente a
la deforestación y en el caso de los páramos, a
la destrucción de la delicada capa vegetal y sus
organismos asociados tan esenciales para la regu-
lación hídrica.
Esta lucha por la protección de los recursos natu-
rales involucra a todos los estamentos de la socie-
dad y el presidente del Congreso de la República,
aun a pesar del costo que esta lucha pueda repre-
sentar, se opone a las licencias ambientales para
explotación minera que representen un atenta-
do contra los páramos. Aun cuando la ingeniería
minera esté buscando alternativas de explotación
para los recursos auríferos ubicados en San Tur-
bán, no existe aún una explicación técnica satis-
factoria sobre la afectación que se causaría a los
recursos hídricos de esta región.
Es satisfactorio que el gobierno nacional haya
creado la Agencia Nacional Minera que asume
las funciones de delegación, antes en cabeza de
algunos departamentos, la que se espera se coor-
dine de mejor manera con el Ministerio de Am-
biente para la protección efectiva de los recursos
naturales en relación con la actividad minera, una
mejor gestión de licenciamiento ambiental y el
combate a la minería ilegal.
Foto:Ingeominas.

Minería
y
Medio AmbienteFoto:ÁlvaroVergara-CGR.

sobre el medio ambiente
Resumen: la CGR pone de presente en este estudio los altos riesgos ambientales de
la actividad minera, asociados a la desatención de los compromisos socio ambientales
por parte del sector minero, aunado a la debilidad del sector ambiental para realizar
un adecuado control y seguimiento. Así mismo, se mencionan los escasos avances
del país para identificar los pasivos ambientales mineros, para lo cual señala la nece-
sidad de una participación más activa y coordinada del Estado para coadyuvar a un
desempeño de la actividad minera que garantice los máximos beneficios posibles y
minimice los costos sociales y ambientales de la misma.
Palabras clave: minería, corporaciones autónomas regionales, salud pública, pasivos
ambientales mineros, títulos mineros, costos sociales, salud pública.
En los principios fundamentales de la Constitución Política Colombiana, se proclama
al país como un Estado Social de Derecho, basado en una democracia participativa y
pluralista, y en el respeto de la dignidad humana, la prevalencia del interés general,
donde se facilita la participación de todos y se busca proteger la riqueza cultural y
natural. En su capítulo II, sobre los derechos sociales, económicos y culturales se
proclama la función ecológica de la propiedad y se establece que los bienes de uso
público son inembargables, imprescriptibles e inalienables.
Igualmente, en el Capítulo III, sobre los derechos colectivos y del ambiente, se erige
el derecho a un ambiente sano, se garantiza la participación de la comunidad, se
protege la diversidad e integridad del ambiente y se conservan las áreas de impor-
tancia ecológica como principios rectores. Señala además que el Estado planificará
el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo
sostenible, conservación, restauración o sustitución.
de la actividad minera
Luis Fernando Alvarado Cárdenas, Blanca Rudy Sotelo Torres
Profesionales Dirección de Estudios Sectoriales,
Impacto
Minería
y medio ambiente

Minería y medio ambiente
El contexto actual del país, es de cambios norma-
tivos e institucionales, en un marco de “confianza
inversionista”, con una primarización de la econo-
mía basada en las actividades extractivas, asimi-
lándolas a “locomotoras” del crecimiento econó-
mico y generadoras de prosperidad en la Nación.
La minería, una de estas locomotoras, se ha ca-
racterizado por una fuerte debilidad institucional,
con deficiente información, problemas de están-
dares, dificultades de articulación de sus obliga-
ciones y deberes ambientales, con un marco legal
limitante, y una visión parcializada de su queha-
cer, sin indicadores de gestión medio-ambientales
y de impacto rigurosos, donde impera una gran
incertidumbre de los resultados en la aplicación de
instrumentos de gestión minero-ambiental.
Querer y poder: de buenos intenciones
está lleno el camino
En este contexto la CGR ha realizado diferentes
estudios y evaluaciones, además de otras activi-
dades y tareas sobre la gestión minero-ambiental
en donde se han evidenciado notorios y serios
problemas de información sobre la titulación
minera, con grandes diferencias entre entidades
del mismo sector o al menos con competencias
semejantes, como Ingeominas (ahora Agencia
Nacional de Minerales) y las delegaciones depar-
tamentales. Ver figura 1.
Hay una importante titulación minera en zonas
de importancia ambiental relacionadas, como son
los parques naturales nacionales y regionales, las
zonas de reserva forestal protectora y de ley 2ª,
los páramos y humedales, con el desconocimien-
to incluso de las autoridades ambientales regio-
nales; y lo que es aún más grave, sin contar con
un procedimiento institucional explícito y con-
creto para evitar el otorgamiento de títulos mi-
neros en dichas zonas de importancia ambiental.
Ver figuras 2 y 3.
Frente a este hecho, es claro que la Sentencia
C-339 de 2002 de la Corte Constitucional1
, con-
Figura 1
Títulos mineros otorgados y títulos mineros solicitados
según delegaciones e Ingeominas
Fuente: Datos INGEOMINAS, delegaciones departamentales de Ant, Bol, Boy, Ces, NdS.
Elaboró: DES-CDMA-CGR.
1 La Corte Constitucional en Sentencia C-339 de 2002, M.P.
Jaime Araujo Rentería declaró EXEQUIBLE el inciso 2º del ar-
tículo 34 en el entendido que el deber de colaboración de la
autoridad minera no condiciona el ejercicio de la competencia
de la autoridad ambiental

dicionó algunos artículos de la Ley 685 de 2001 -Código de Minas- y
reconoció la necesidad de respetar las áreas de manejo especial exis-
tentes y las que se declaren posteriormente por parte de las Autorida-
des Ambientales, en función del principio de precaución2
.
Figura 2
Evolución de la superficie minera titulada 1999-2009
Fuente: Rudas (2010) a partir de Ingeominas, Titulos mineros (bases de datos a Oct 31 de 2009)
2 La Corte Constitucional en Sentencia C-339 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería
declaró EXEQUIBLES los incisos 3º y 4º del artículo 34, en el entendido que la auto-
ridad ambiental deberá aplicar el principio de precaución.
Foto:Ingeominas.

Con posterioridad a la expe-
dición de la Ley 685 de 2001
-Código Minero-, las autori-
dades mineras han otorgado
títulos mineros en áreas que
corresponden a parque natu-
rales en contradicción con lo
establecido en dicha norma.
Tal es el caso del contrato de
concesión minera cuya área es
de 2.000 hectáreas, que se su-
perpone totalmente con el Par-
que Nacional Natural Yaigojé
Apaporis declarado por el Mi-
nisterio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial en el de-
partamento del Vaupés.
Así mismo, ha quedado claro
que las autoridades del sector
minero no tienen establecida
una política para la identifica-
ción y manejo de los pasivos
ambientales y sociales3
deri-
vados de la actividad minera
(PASM), pero más grave aún es
que dichas autoridades sosten-
gan que “no es posible hablar
Figura 3
Evolución de la superficie minera titulada en páramos 1999-2009
en Colombia de Pasivos Am-
bientales de la Minería debido
a que como tal no está defini-
da dicha figura en la legislación
colombiana”, lo cual evidencia
la precariedad y poco rigor de
la normatividad en la materia,
pero ante todo una desaten-
ción al deber constitucional de
proteger la integridad y diver-
sidad del ambiente.
El resultado es la ausencia de
un inventario de PASM siquie-
ra preliminar (Ver figura 4), a
pesar de los graves impactos
acumulativos, residuales y si-
nérgicos de la actividad minera
en diferentes zonas del país. A
manera de ejemplo: la deser-
tización del departamento del
Cesar, la contaminación por
mercurio del complejo cenago-
so de La Mojana y la pérdida
de suelo y ecosistemas únicos
e irremplazables en la Sabana
de Bogotá, sólo por señalar al-
gunos casos.
La Sabana de Bogotá cuenta
con protección especial según
el artículo 61 de la Ley 99 de
1993 y, sin embargo, arrastra
una serie de impactos ambien-
tales negativos, especialmente
pero no exclusivamente, por
actividades mineras de mate-
riales de construcción, situa-
ción que se repite a lo largo y
ancho del país, con la mirada
pasiva de las autoridades am-
bientales y sobre todo mineras
que se desentienden de sus
obligaciones ambientales como
parte del Estado y de cuya ob-
servancia no están exentas se-
gún la CPC. Ver figura 5.
3 Entendidos de forma amplia
como impactos ambientales nega-
tivos no previstos o considerados
y por ende no tratados, que gene-
ran menoscabo en el patrimonio
ambiental de la nación y deterioro
en la calidad de vida de vida de las
comunidades.

Figura 4
CAR con pasivos ambientales mineros identificados
Fuente: Datos CAR
Figura 5
Pasivos ambientales mineros

Estas imágenes muestran diferentes pasivos ambientales y sociales
asociados a la actividad minera del oro en Chocó, en la cuenca del río
Tunjuelo por materiales de construcción, y por la extracción de carbón
térmico en el Cesar, en todos los casos hay modificaciones mayores del
paisaje y los ecosistemas, así como afectaciones a las comunidades ve-
cinas ya sea por la pérdida de calidad en el agua o del aire circundante.
En el caso de la Sabana de Bogotá la CAR reporta 137 canteras aban-
donadas, de las cuales las zonas más afectadas corresponden al sector
de Rafael Uribe en Bogotá, y en los municipios de Tocancipá y Sibaté,
donde se presenta el mayor número de canteras abandonadas, en el
Páramo de Guargua y Laguna Verde, donde se reportan 16 Títulos Mi-
neros, algunos con vigencia hasta el año 2037, y en la Reserva Forestal
Protectora Bosque Oriental de Bogotá, cerros que se encuentran den-
tro de la zona de la reserva forestal protectora-productora declarada
en la Resolución Ejecutiva 76 del 31 de marzo de 1977 del Ministerio
de Agricultura . Ver Figura 6: Mapa de zonas protegidas y títulos mi-
neros otorgados y solicitados (TM O/S) en la Sabana de Bogotá.
Figura 6
Mapa de Zonas Protegidas y TM O/S en la Sabana de Bogotá.
Fuente: MAVDT, IAvH, 2009.
4 En Sentencia de fecha 30 de enero de 2004, la Sección Primera, de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado señaló que la Resolución Ejecutiva
No. 076 de 1977 del Ministerio de Agricultura era válida y por lo tanto producía efectos
jurídicos, y en Sentencia T-774 de 2004 la Honorable Corte Constitucional Señaló que
era inaceptable que las autoridades se abstengan de proteger las reservas forestales
declaradas por la Resolución 76 de 1977.

Se debe recordar que la Ley 99 de 1993 en el artículo 61 de la
misma dispuso:
“Declárese la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles ale-
daños, cerros circundantes y sistemas montañosos, como de
interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la
agropecuaria y forestal.
El Ministerio del Medio Ambiente determinará las zonas com-
patibles en las cuales exista compatibilidad con las explotacio-
nes mineras, con base en esta determinación, la Corporación
Autónoma de Cundinamarca (CAR), otorgará o negará las co-
rrespondientes licencias ambientales.
Los municipios y el Distrito Capital, expedirán la reglamenta-
ción de los usos del suelo, teniendo en cuenta las disposiciones
de que trata este artículo y las que a nivel nacional expida el
Ministerio del Medio Ambiente”.
El Ministerio de Medio Ambiente a través del tiempo ha reglamen-
tado este artículo 61 de la Ley 99 de 1993 mediante las resolu-
ciones 222 y 249 de 1994, 1277 de 1996, 803 de 1999 y 1197 de
2004; esta última estableció las zonas compatibles con la minería
y los términos y escenarios para la legalización de las actividades
mineras. Si bien la Resolución 1197 de 2004 solo reglamentó la
actividad para materiales de construcción y arcillas el mandato de
la ley es para todos los minerales.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible requirió el apo-
yo del Ministerio de Minas para complementar la información,
que se plasma en el proyecto de Resolución 1198, que tiene por
objeto el resto de materiales diferentes a los de construcción -de
que trata la 1197 de 2004- en la Sabana, sin embargo, tal proyec-
to se encuentra desde hace un año en estudio por parte del MME,
sin que hasta la fecha se haya logrado pronunciamiento alguno.
La Corte Constitucional en Sentencia C-534 del 16 de octubre de
1996, declaró exequible el artículo 61 de la Ley 99, bajo el enten-
dido de que las disposiciones del Ministerio del Medio Ambiente
“se derivan de sus competencias específicas y expresas que surgen
de la Ley y su decreto reglamentario, y que tienen el sentido de
velar por su estricto cumplimiento”5
.
Así mismo, el Consejo de Estado, Sección Primera, en Sentencia
del 12 de agosto de 1999 reiteró que frente a derechos colectivos,
como es el derecho a un ambiente sano, no proceden los dere-
chos adquiridos.
5 Sentencia C-534 del 16 de octubre de 1996. M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
Foto:SamuelGaitán-FondodeBienestar-CGR.

Lo anterior hace evidente y notorio que persis-
ten visiones parcializadas y poco integrales en
las autoridades mineras, en las cuales hay una
gran dificultad para articular la legislación am-
biental en su gestión, como parte de su queha-
cer misional y legal, y aunado a esto una esca-
sa capacidad institucional para seguimiento y
control, aspecto que comparte con las autori-
dades ambientales. Es también demostrativo de
lo anterior, la poca consulta que han tenido las
autoridades ambientales del orden nacional y
regional en los procesos de reforma de la norma
marco de la actividad minera como es el Códi-
go de Minas, sólo una tercera parte de las CAR
señalan haber sido consultadas o capacitadas
sobre dicho tema. Ver figura 6.
Figura 6
% de CAR consultadas o capacitadas en la reforma al Código Minero
Fuente: Datos CAR
Foto:CondoresCalama-www.panoramio.com

El que contamina paga….
Hay serios indicios y evidencias de que los costos de recuperación
de los impactos de la actividad minera no son debidamente consi-
derados, y menos incorporados en el balance costo-beneficio, a lo
que se añade el hecho objetivo de que el medio ambiente recibe
una muy baja proporción de las regalías indirectas, a pesar de asu-
mir los mayores efectos de la actividad minera.
Si tenemos en cuenta además que han existido desproporcionadas
exenciones para el sector minero, en aras de la “confianza inversionis-
ta”, los resultados de los posibles beneficios de la actividad son muy
cuestionables. En la figura 7 se observa como los recaudos por tribu-
tación minera han decrecido en tanto que los montos de las exencio-
nes han aumentado llegando a superar a los primeros en 2007.
Figura 7
Montos recaudos y exenciones tributarias minería de carbón 2000-2007
(Millones de pesos constantes 2010)
Fuente: Datos DIAN 2011
La democracia participativa, la protección de la riqueza
natural y cultural y la consulta previa
Colombia incorporó el Convenio 169 de la OIT6
en su marco cons-
titucional y normativo mediante la Ley 21 de 1991, sin embargo,
la titulación minera y el desarrollo de estas actividades se ha reali-
zado sobre territorios étnicos que cuentan con protección especial
de la ley, para los cuales la CPC y la ley contemplan la consulta
previa a las comunidades, garantía que ha sido la mayoría de las
veces incumplida en el ejercicio de la actividad minera tanto por
los ejecutores de los proyectos, como por las autoridades mineras
y ambientales y otras encargadas de velar por este principio rector
de la Constitución y la Ley. Ver figura 8.
6 Que ordena el Consentimiento
Previo Informado de las comuni-
dades étnicas y ancestrales cuando
se pretenda adelantar actividades,
obras o proyectos en sus territorios.

Figura 7
Territorios étnicos y títulos mineros otorgados y solicitados a 2008.
Fuente: Datos MAVDT y Acción Social, 2010. Tomado de presentación digital copia disponible en
archivo.
Es sintomático que las comuni-
dades étnicas hayan tenido que
acudir a las acciones de tutela,
y que mediante sentencias de
la Corte Constitucional se ha-
yan salvaguardado sus derechos
ante la conducta omisiva de las
autoridades mineras, que han
titulado y avalado proyectos
mineros en sus territorios sin
surtir las disposiciones consti-
tucionales en la materia, como
han sido los casos de La Toma7
(Cauca) y Chidima8
(Chocó).
7 Sentencia T-1045A de 2010.
8 Sentencia T-129 de 2011-Res-
guardos Emberá Katios Chidima-
Tolo y Pescadito.
Foto:Corpoica.

El derecho a un ambiente sano
A través de las diferentes evaluaciones realizadas
por al CGR, ha quedado claro que la red pública
del Estado en la actividad minera resulta precaria,
en aspectos como la salud pública, ocupacional,
seguridad industrial y derechos laborales, entre
otros, la desatención de estos componentes inte-
grales concomitantes a cualquier actividad, pero
en mayor grado a una con altos niveles de riesgo
ambiental, de seguridad industrial y ocupacional,
así como de riesgo epidemiológico por los im-
pactos a la salud pública de las personas, no solo
de las que laboran en estas tareas sino de aque-
llas que se encuentran en las áreas de influencia
directas de los proyectos mineros, p.e. en el Cesar
o La Mojana.
Vale la pena recordar una vez más que la Ho-
norable Corte Constitucional limitó los supues-
tos derechos adquiridos de particulares, en su
Sentencia C-126 de 1998 precisó que, conforme
al artículo 58 de la Constitución Política de Co-
lombia, la propiedad privada sobre los recursos
naturales renovables está sujeta a todas las limi-
taciones y restricciones que derivan de la función
ecológica de la propiedad9
. En el mismo sentido
la Sentencia C-293 de 2002 de la Corte Cons-
titucional declaró exequible el principio de pre-
caución consagrado en el numeral 6 del artículo
1 de la Ley 99 de 1993, e hizo clara alusión a
la prevalencia del derecho colectivo al ambiente
sano, frente a derechos de carácter particular y
concreto como el derecho al trabajo, la libre em-
presa, la iniciativa privada y a los denominados
derechos adquiridos.
La protección de la riqueza natural
Por lo anteriormente planteado, es necesaria y
urgente una decisión política respecto de los in-
tereses de crecimiento económico fundamenta-
do en la extracción de recursos minerales, frente
a la realidad medio-ambiental del país, de gran
biodiversidad, con riqueza de especies y ecosiste-
mas, como de etnias y culturas, todas objeto de
especial protección por la Constitución Política
de 1991. (Ver figuras 9 y 10). Más aun cuando
dichas actividades extractivas han sido escogidas
como locomotoras de la prosperidad y son, por
su naturaleza, altamente impactantes y predato-
rias del medio ambiente y los ecosistemas donde
se llevan a cabo y adolecen además de una insti-
tucionalidad débil y vulnerable.
9 Sentencia C-126 de 1998, abril 1. Corte Constitucional.
Magistrado Ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero.
Foto:CarlosE.Porras-Minambiente.

Figura 10
Biodiversidad global: número de especies de plantas vasculares
Fuente: Barthlott et al. 1997, presentación de FIERRO, Julio., Geólogo MSc, disponible en archivo.
Plantas Anfibios Reptiles Aves Mamíferos
Brasil Colombia Australia Colombia Brasil
53.000 698-733 755 1.865 523
Colombia Brasil México Perú Indonesia
41.000 517 717 1.703 515
Indonesia Ecuador Colombia Brasil México
35.000 407 524 1.622 502
China México Indonesia Ecuador China
28.000 284 511 1.559 499
México China Brasil Indonesia Colombia
26.000 274 468 1.531 471
Riqueza por grupos taxonómicos.
Figura 9
Fuente: Romero M., Cabrera E. Ortiz N. 2008. Informe sobre el estado de la biodiversidad en Colombia 2006-2007. Instituto de Investigación
de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt. Bogotá D. C., Colombia. 181 p.

Síntesis
Está claro que los altos riesgos
ambientales de la actividad mi-
nera giran en torno al incum-
plimiento de compromisos so-
ciales y ambientales por parte
de los ejecutores de los proyec-
tos, en primer lugar, y también
a la debilidad de las autorida-
des ambientales y mineras para
ejercer control y seguimiento.
Hay graves problemas ambien-
tales derivados de los impactos
acumulativos, residuales y si-
nérgicos que ha traído la activi-
dad minera en diferentes regio-
nes del país, no sólo asociados
a la minería ilegal, o informal,
tradicional y de hecho, sino
también a aquellos emprendi-
mientos mineros de gran esca-
la, legales y de alta tecnología
como los realizados en el depar-
tamento del Cesar, derivados de
la inobservancia de normatividad
ambiental y minera de los eje-
cutores mineros, de la debilidad
institucional, y de la ausencia de
voluntad de los rectores de polí-
tica y reguladores de dicho sec-
tor, cuando no a fenómenos de
corrupción en el mismo.
Es evidente que las plantas de
personal son insuficientes, en
especial para atender adecuada-
mente las funciones de segui-
miento y monitoreo de las exi-
gencias mineras y ambientales.
Debilidad fundada también en
información desordenada, dis-
persa, escasa y contradictoria, y
aunado a ello vacíos normativos
que atentan contra un desarrollo
sostenible de cualquier actividad
económica y más aún de una al-
tamente impactante y predatoria
de los recursos naturales como lo
es la actividad minera.
Más allá de las diferentes acep-
ciones conceptuales y alcances
que pueda tener, la realidad de
los pasivos ambientales deriva-
dos de las actividades mineras
son un hecho tangible, aunque
no estén definidos formalmente
en la norma, lo que quiere decir
más bien, que la norma en ese
sentido es insuficiente y precaria.
Lo mismo sucede con los pasi-
vos sociales derivados de las ac-
tividades mineras, subestimados,
cuando no ignorados, en especial
aquellos referidos al menoscabo
de la salud pública y a los riesgos
epidemiológicos por substancias
tóxicas como son los ocasiona-
dos por la bioacumulación del
mercurio en los ecosistemas, por
ejemplo, el complejo cenagoso
de La Mojana.
Se debe recalcar, también, la
subestimación de determina-
dos impactos de las actividades
mineras sobre el recurso suelo,
las subsidencias del terreno, el
abatimiento de los niveles de las
aguas freáticas y el drenaje ácido
de minas, los cuales, no son teni-
dos en cuenta de forma rigurosa
dentro de los impactos derivados
de las actividades mineras.
Las CAR (autoridades ambien-
tales regionales) frente a los
pasivos ambientales mineros,
desconocen la situación en
sus jurisdicciones sobre dicho
tema. El caso del departamen-
to del Cesar, es al menos para-
digmático, en la medida en que
acarrea las más notorias conse-
cuencias de una actividad mi-
nera predatoria, Corpocesar se
escuda en el tema de las com-
petencias sobre las licencias de
los emprendimientos mineros
(que recae sobre el Ministerio
de Ambiente), para justificar su
inobservancia sobre este crucial
asunto para su región.
Subsiste el problema frente a la
obtención de las pólizas para
cubrir la adecuada aplicación
de las medidas de manejo am-
biental para el sector minero de
que trata el artículo 60 de la
Ley 99 de 1993, para garan-
tizar la restauración o sustitu-
ción morfológica y ambiental
de todo el suelo intervenido
con la explotación minera, una
clara debilidad en la fase de
cierre de las minas establecido
en los PMA y en el abandono
de las mismas.
Es problemática la eliminación
de la licencia ambiental para la
fase exploratoria, bajo la no-
ción de que esta etapa no pre-
senta mayores impactos, lo cual
resulta impreciso en relación
con la escala y dimensión de los
proyectos a realizar, y las activi-
dades implícitas en las mismas
(construcción de vías de acceso,
campamentos, etc.).
En la reforma al Código Mine-
ro con la Ley 1382 de 2010, se
generaban serias dudas por su
artículo 5º, modificatorio del
artículo 74 del Código Minero,
mediante el cual se prorrogaba
hasta por once años la etapa de
exploración en las actividades
mineras, teniendo como base
sólo razones técnicas y econó-
micas para tal fin, sin incluir en
éstas las de orden ambiental.
Frente al ordenamiento terri-
torial y su marco normativo
principal dado en la Ley 388
de 1997, no se consideró una
visión regional del territorio
más allá del municipio, a esca-
la supra-municipal, no hay una

adecuada articulación entre los usos del suelo
planteados en los Planes de Ordenamiento Te-
rritorial (POT) y los desarrollos de proyectos en el
subsuelo, como son los mineros.
Preocupa a la CGR la no convocatoria a las au-
toridades ambientales para el proceso de reforma
del Código Minero por parte de las autoridades
mineras, lo que resulta ilustrativo de la sub-valo-
ración y desinterés dado a la variable ambiental
por el sector público minero.
En la política y planeación minera y la insti-
tucionalidad minero-ambiental, persisten las
visiones parcializadas y poco integrales, en par-
ticular en aquellas entidades responsables de
la planeación y rectoras de las políticas en el
sector minero, además de la poca coordinación
entre las autoridades mineras y ambientales en
los distintos niveles.
Es evidente la dificultad de las autoridades mine-
ras para articular la legislación ambiental, como
parte de su quehacer misional y legal, lo que
genera una visión sesgada y poco integrada de
su gestión con los mandamientos ambientales y
constitucionales. La incorporación de los princi-
pios del desarrollo sostenible en la actividad mi-
nera, sin indicadores de gestión e impacto aso-
ciados, y con proyectos piloto de baja cobertura,
generan incertidumbre sobre los alcances y efec-
tos que realmente tienen sobre el desempeño y
la gestión ambiental de la minería.
En relación con el balance costo-beneficio de la
actividad minera, quedó establecido que el me-
dio ambiente recibe una muy baja proporción de
las regalías indirectas asignadas para su preser-
vación, a pesar de padecer los mayores impactos
de la actividad minera; situación esta que se ve
agravada con las políticas de “confianza inver-
sionista” que han derivado en mecanismos de
exenciones tributarias a la actividad que llegan a
equiparar casi lo que se recibe por tributación.
Hay evidencias de que los costos de recuperación
de los impactos de la actividad minera pueden
superar los beneficios obtenidos, es claro que los
costos ambientales y sociales de las actividades
mineras no se han evaluado rigurosamente, es
necesario y urgente incluir estos costos en las
cuentas y el balance costo-benefi-
cio para saber con precisión cuan
útiles son social y ambientalmente
las actividades mineras.
Respecto a la participación de la
red pública del Estado en la acti-
vidad minera, resulta precaria para
coadyuvar a un desempeño de la
actividad minera que garantice los
máximos beneficios posibles y mi-
nimice los costos sociales y ambien-
tales de la misma, esto en especial
en lo que hace a la salud pública,
ocupacional, seguridad industrial y
prevención y atención de emergen-
cias. Es urgente una mayor con-
vergencia inter-institucional para
facilitar a un buen desempeño de
la actividad minera en el país.
El impacto de la minería en la ca-
lidad de los recursos naturales y la
estabilidad de zonas estratégicas
para conservar la biodiversidad y la
regulación hidrológica se debe a la
predominancia del crecimiento eco-
nómico, basado en la extracción de
materias primas minerales, en des-
medro de la calidad de los recursos
naturales y las comunidades.
Claramente ha prevalecido el inte-
rés minero, respecto del ambiental,
lo que aunado a la debilidad de las
instituciones ambientales, ha inci-
dido negativamente para desarrollar
una adecuada política ambiental res-
pecto a los desarrollos mineros.
Es necesaria y urgente una decisión
política respecto de los intereses de
crecimiento económico fundamen-
tado en la extracción de recursos
minerales, frente a la realidad me-
dio-ambiental del país, de gran
biodiversidad, con riqueza de espe-
cies y ecosistemas, como de etnias
y culturas, todas objeto de especial
protección por la Constitución Po-
lítica de 1991.

En suma, el examen de la actividad
minera en la actualidad, a la luz de
los resultados obtenidos, muestran
un desfase entre la teoría y la prác-
tica, una teoría formal del deber ser
que dista de lo que se observa en la
realidad, donde los derechos colec-
tivos aun son vistos de forma retó-
rica por los rectores y ejecutores de
políticas y actividades que como la
minería aun no han incorporado de
manera efectiva y real los avances
que en ese sentido logró la Consti-
tución de 1991.
Figura 11
Títulos Mineros en Colombia a 2010
Fuente: Revista Poder 360 del 30 de abril de 2011, Ed. No. 115, págs. 20-25.
Foto:http://mercaderes-cauca.gov.co

Un informe contundente:
Resumen: el artículo ofrece comentarios al documento “Minería y Medio Ambiente”
elaborado por la Contraloría General de la República, destacando la forma irrespon-
sable como el Estado ha adelantado la gestión minera en los componentes sociales y
ambientales, evidenciando como esta ”locomotora de la prosperidad” lleva un rumbo
incierto, poniendo en riesgo las riquezas naturales del país. Advierte la necesidad de
profundizar en la revisión de los daños sociales, principalmente los asociados a los
temas de salud pública e iniciar la estimación de las externalidades ambientales de la
minería, teniendo como referencia procesos similares desarrollados en Estados Unidos.
Palabras clave: minería, costos sociales, salud pública, externalidades ambientales,
pasivos mineros ambientales, salud pública.
La Contraloría en su informe al Congreso de la República sobre el Estado de los
Recursos Naturales y del Ambiente, 2010-20111
, señala en forma contundente que
la gestión minero-ambiental de las entidades del poder ejecutivo está muy lejos
de garantizarle al país una adecuada protección de sus riquezas en biodiversidad y
aguas, y en general del medio ambiente, de conformidad a los mandatos constitu-
cionales y legales. Es una situación que no solamente está poniendo en grave riesgo
la integridad del patrimonio ecológico de la nación, sino que ya ha generado daños
ambientales injustificados e irreversibles con los consecuentes impactos negativos
para el bienestar humano.
En particular la CGR “evalúa la gestión ambiental del Ministerio de Minas y Ener-
gía (MME), Ingeominas, la Unidad de Planeación Minero Energética, las entidades
del Sistema Nacional Ambiental (incluyendo el Ministerio de Vivienda, Ambiente
la gestión minero-ambiental
al banquillo
Manuel Rodríguez Becerra
Profesor Titular, Facultad de Administración
Universidad de los Andes
1 Contraloría General de la República. 2011.Informe del Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente, 2010-
2011. Bogotá: Contraloría General de la República. A lo largo de este artículo se citará como Informe CGR
Minería
y medio ambiente

y Desarrollo Territorial (MAVDT) y las
corporaciones autónomas regionales),
el Departamento Nacional de Planea-
ción (DNP), el Ministerio de Portección
Social y el Instituto Nacional de Salud,
entre otras, y su impacto en la actividad
minera y ambiental.”2
En el pasado reciente diversas entida-
des públicas, líderes de la opinión y
de ONGs, y entidades de investigación
han cuestionado, desde diferentes pers-
pectivas y en forma severa, la gestión
minero-ambiental, incluyendo en ese
cuadro desde la gran minería formal,
hasta la minería artesanal, pasando por
las operaciones ilegales de alto aliento.
El informe de la Contraloría recoge mu-
chos de esos cuestionamientos, plantea
unos nuevos, presenta facetas poco co-
nocidas de la problemática, y sustenta
sus afirmaciones con sólidas evidencias,
una gran parte de las cuales son el pro-
ducto de juiciosas investigaciones e in-
dagaciones de la CGR al interior de 65
entidades públicas.
Como le corresponde a la Contraloría,
las observaciones y conclusiones de su
informe están redactadas en un lenguaje políticamente correcto, pero
el cuadro que presenta luce inescapablemente patético y escandaloso.
Retrata un poder ejecutivo que por acción u omisión está, en esencia,
eludiendo en su gestión minero-ambiental su obligación constitucio-
nal de “proteger la diversidad e integridad del ambiente” y, por
ende de garantizar el derecho de todas las personas “a gozar de un
ambiente sano” (artículo 79).
Principales conclusiones del Informe
y propósito de la presentación
Entre los muchos aportes del Informe, en esta presentación se subra-
yan tres de sus principales conclusiones, que están soportadas por una
amplia evidencia: (1) el país no cuenta con los estudios e información
que le permita saber a ciencia cierta los beneficios netos de la minería
puesto que como lo señala el informe: “es claro que los costos am-
bientales y sociales de las actividades mineras no se han evaluado ri-
2 Informe CGR, pág. 127.

gurosamente. Es necesario y urgente incluir estos
costos en las cuentas y el balance costo-beneficio
para saber con precisión cuan útiles son social y
ambientalmente las actividades mineras”; (2) la
precaria consideración que tiene el tema de la
salud en la gestión minero-ambiental del gobier-
no, no obstante las graves consecuencias que en
esta materia estaría teniendo la actividad; (3) la
práctica inexistencia de un proceso dirigido a de-
terminar los pasivos ambientales mineros (PAM)
dejados por las minas cerradas, abandonadas o
inactivas, ya sean de carácter legal o ilegal, como
etapa necesaria para remediar o mitigar esos pa-
sivos allí donde los haya, y así evitar sus daños
actuales o potenciales sobre los ecosistemas y el
bienestar humano.
Este escrito se concentrará en hacer algunas con-
sideraciones sobre estos tres puntos particulares,
los cuales son de extremada importancia pero
que por ahora han sido materia de poca aten-
ción pública y que, la CGR, a buena hora señala.
Y para hacerlo se han articulado en cuatro sec-
ciones: (i) impactos no evaluados por la ciencia;
(ii) desconocimiento de los pasivos ambientales;
(iii) desconocimiento de los daños sociales: el
caso de la salud; (iv) imperativo de estimar las
externalidades ambientales de la minería.
Naturalmente, para enmarcar adecuadamente
el objetivo señalado para este escrito, y para
hacer justicia al Informe, es necesario sinteti-
zar, así sea brevemente, algunas de sus princi-
pales conclusiones.
1. Subraya “que en el pasado reciente ha pre-
valecido el interés minero, respecto a lo am-
biental, lo que aunado a la debilidad de las
instituciones ambientales, ha incidido ne-
gativamente para desarrollar una adecuada
política ambiental respecto a los desarrollos
mineros.3
” Es una prevalencia que en primer
término se manifiesta en los vacíos y proble-
mas que presenta el Código Minero expedido
en 2001. Este, como se sabe, fue reforma-
do en el año de 2009, pero sus principales
falencias en materia ambiental, que en su
momento señalaron el MAVDT y las ONG, se
2 Informe CGR, pág. 187
Foto:www.bastardilla.org/blog

mantuvieron, con unas pocas excepciones. Al
haber sido declarada inexequible por la Cor-
te Constitucional, organismo que mantuvo la
vigencia de una parte de sus artículos por
un período de dos años, el Gobierno Nacio-
nal deberá someter al Congreso una nueva
reforma, lo que, como lo sugiere la CGR,
constituye una oportunidad para corregir los
problemas presentados por el Código en ma-
teria ambiental.
2. Al ofrecer nuevas evidencias sobre la debili-
dad de las entidades ambientales propiamen-
te dichas (el MAVDT y las CAR) y su política
minero-ambiental, la CGR señala también las
debilidades operacionales y técnicas del MME
y de INGEOMINAS, todo lo cual se traducen
en diversas falencias en la gestión socio am-
biental de la actividad. Y resalta que sigue
siendo “muy evidente para las autoridades
mineras la dificultad para articular la legisla-
ción ambiental en su quehacer misional y le-
gal, lo que genera una visión sesgada y poco
integradas de su gestión, con los mandamien-
tos ambientales.4
” La CGR subraya que si bien
en Colombia se ha mejorado, en general, la
institucionalidad y la gestión ambiental, “La
misma, per se, no ha logrado corregir de fon-
do los graves impactos de la actividad minera
sobre el recurso suelo, el recurso hídrico y la
generación de sustancias peligrosas, así como
tampoco ha logrado controlar la ilegalidad y
marginalidad de la minería, todo lo cual con-
tinúa atentando contra la diversidad biológi-
ca y cultural del país.5
”
3. La forma caótica e irresponsable como se
otorgaron más de 6000 títulos mineros en
el período 2002-2010, y la gran incapacidad
de fiscalización por parte de las autoridades
mineras se hacen patentes en este nuevo
examen de la CGR (por ejemplo, Ingeominas
cuenta con 31 funcionarios de planta y 57
contratistas para llevar a cabo la fiscalización
minero-ambiental en todo el país). Además,
se muestran las grandes inconsistencias de
información que sobre los títulos mineros
otorgados y solicitados existen al interior de
Ingeominas y entre esta entidad y aquellas
entidades territoriales que cuentan con la de-
legación para el otorgamiento de títulos. Así
mismo, se identifican discrepancias entre In-
geominas y las autoridades ambientales en la
información sobre los títulos otorgados en zo-
nas de importancia ambiental (parques natu-
rales y regionales, reservas forestales, parques
nacionales), que, en muchos casos (como el de
los parques nacionales y los páramos) fueron
entregados violando la ley.
4. La prevalencia de lo minero sobre lo ambiental
y la forma como se otorgan los títulos mineros
está llevando a que, en la práctica, una gran
parte del ordenamiento ambiental del país se
esté predeterminando desde Ingeominas, que
como lo reitera la CGR, sustentada en diversas
evidencias, tiene muy poca sensibilidad por el
tema.
5. La CGR identifica, también, una gran preca-
riedad en la capacidad de otras entidades gu-
bernamentales relevantes -como el DNP, Col-
ciencias, el Ministerio de Protección Social, el
Instituto Nacional de Salud, el INCODER y el
Sena-, en asuntos claves atinentes a la política
y la gestión minero-ambiental sobre los cuales
tienen responsabilidad. Y, además, evidencia“
la poca armonía y baja coordinación inter-ins-
titucional de la red pública(que incluye tanto
las entidades antes mencionadas como las del
SINA y el MME) para tener un sector minero
capaz de desarrollar sus actividades con el ma-
yor beneficio social, ambiental y económico
para el país”.
6. La CGR plantea diversos interrogantes sobre la
medida en que son adecuados, o no, los bene-
ficios económicos directos, que por concepto
de regalías e impuestos, recibe el gobierno na-
cional. Y llama la atención sobre el hecho de
que con frecuencia los montos que ha recibido
el gobierno están por debajo de las inversiones
que tendría para reparar muchos de los daños
dejados por la minería (como lo muestra, por
ejemplo, las inversiones en que ha tenido que
incurrir el Distrito Capital en la restauración de
las riberas del Río Tunjuelo que superan con
creces el monto de las regalías recibidas por
concepto de la explotación de materiales de
5 Informe CGR, págs. 180-181.

construcción). Y llama también la atención la poca participa-
ción que el sector ambiental tiene en las regalías mineras vs los
crecientes montos que deberá invertir en remediar los Pasivos
Ambientales Mineros, y las necesarias inversiones que para ase-
gurar compensaciones ecológicas productos de los daños am-
bientales de la minería (formal e ilegal) deberían hacerse.
Impactos no evaluados por la ciencia
La minería a gran escala se perfila como el gran motor de la loco-
motora minera que se intenta impulsar, es decir, una minería que
por su naturaleza tiene un alto impacto en materia social y am-
biental. Pero, según el Informe de la CGR, la información de ori-
gen científico producida en Colombia sobre los impactos de este, o
cualquier otro tipo de minería es prácticamente inexistente.
Así, “de conformidad a la información suministrada por Colciencias,
en Colombia, entre el año 1988 y 1998 se realizaron 5 investigacio-
nes por diferentes universidades y co-financiadas por este instituto,
en tanto que entre 2000 y 2010 se realizaron 22 investigaciones. Sin
embargo, hay que precisar que buena parte de estas estaban refe-
ridas a las tecnologías de punta y uso industrial de minerales, y se
registraron muy pocas dirigidas a los temas sociales y ambientales de
la minería, apenas cinco tuvieron ese carácter.” “A este respecto, se
solicitó información a los gremios del sector, de los cuales no se ob-
tuvo respuesta alguna sobre estudios y evaluaciones originados por
ellos sobre la actividad.6
” Como es obvio, los estudios de impacto
ambiental, que deben adelantar de conformidad a la ley las empre-
sas mineras que solicitan la
licencia ambiental, contienen
necesariamente información
producto de la investigación
científica (obtenida previamen-
te a la explotación), pero como
señala el Informe de la CGR, no
se cuenta prácticamente con
evaluaciones independientes de
entidades científicas sobre los
impactos sociales y ambientales
de la minería.
Pero las entidades de investiga-
ción del SINA (en particular el
Instituto Alejandro Von Hum-
boldt, el Instituto Sinchi, e Inve-
mar) así como diversos centros
de investigación han avanzado
en el conocimiento ambiental
del país, señalando, entre otras,
los lugares de especial valor
ecológico. Es un hecho que las
entidades del sector minero, en
el momento de otorgar los títu-
los mineros, simplemente han
desconocido, como lo evidencia
la forma caótica en que se en-
tregaron los entre 2002 y 2010,
muchos de los cuales, como ha
sido una y otra vez denunciado,
se localizan en ecosistemas que,
de conformidad al conocimiento
científico, deberían estar exclui-
dos de esta actividad. Más grave,
aún, las autoridades ambientales
han llegado a desconocer con-
ceptos técnicos de los institutos
de investigación. Así ocurrió en
el caso del otorgamiento de la
licencia ambiental para la cons-
trucción del Puerto Brisas en Di-
buya, que no tomó en cuenta el
concepto de INVEMAR que seña-
laba, en forma contundente, la
inconveniencia de intervenir este
lugar dada su singular riqueza en
diversidad biológica.
6 Informe CGR, págs 181-181
Foto:Minambiente.

Desconocimiento de
los pasivos ambientales
Relacionada con la anterior si-
tuación, y según el Informe de
la CGR, el país no tiene cono-
cimiento alguno sobre los pasi-
vos ambientales mineros (PAM).
Tanto en el MME como en el
MAVDT, apenas se inician unos
proyectos dirigidos a concep-
tualizar y caracterizar los pasi-
vos ambientales7
. Ello en con-
traste con países como Perú o
Chile que han avanzado en el
establecimiento de legislaciones
y programas para para mitigar
los pasivos ambientales, aun-
que la CEPAL reconoce que “el
concepto de pasivos ambien-
tales es algo poco conocido y
desarrollado en América Latina
y el Caribe” (CEPAL, 2008, 5).
Precisamente, de conformidad
a la legislación peruana que
rige los pasivos ambientales, se
consideran como tales “aque-
llas instalaciones, efluentes,
emisiones, restos o depósitos de
residuos producidos por opera-
ciones mineras, en la actualidad
abandonadas o inactivas y que
constituyen un riesgo perma-
nente y potencial para la salud
de la población, el ecosistema
circundante y la propiedad.8
”
Como se ha señalado en estu-
dio de la CEPAL,9
los PAM pre-
sentan o pueden presentar un
riesgo de seguridad o de con-
taminación tanto para la salud
humana como para el medio
ambiente. El riesgo de conta-
minación se debe a la presencia
de sustancias tóxicas, como por
ejemplo el cianuro, el arsénico,
los metales pesados en los resi-
duos mineros, como son los re-
laves y los desmontes y la libe-
ración de ellos al medio ambiente. El riesgo por seguridad se debe
a la estabilidad física de las instalaciones remanentes. Además, en
América Latina, “la mayor parte de estos pasivos fueron abandona-
dos por los propietarios u operadores mineros sin la adopción de
medidas de seguridad minera o de protección ambiental ni control
por parte de las autoridades competentes y pueden presentar por
lo tanto efectos adversos a la vida, a la salud de la población o al
medio ambiente.10
”
En el Informe de la CGR, se señala que al revisar las respuestas
de las CAR frente al tema de los pasivos ambientales mineros sor-
prende “la insuficiente noción que sobre dicho tema tienen esas
entidades” un hecho que se aúna a su inacción. Además, “es parti-
cularmente inquietante que Ingeominas, como principal autoridad
minera, no cuente con un inventario, siquiera preliminar, sobre los
pasivos ambientales mineros en el país, pero más inquietante aún
que el MME afirme que no es posible hablar en Colombia de pasi-
vos ambientales de la minería debido a que como tal no existe esa
7 En el informe de la CGR se incorpora una tabla en que se clasifican y describen
los pasivos ambientales, pág. 149.
8 Presidencia del Perú. Ley nº 28271 que regula los pasivos ambientales de la
actividad Minera
9 Angela Oblasser, Eduardo Chaparro. Estudio comparativo de la gestión de pasi-
vos ambientales en Bolivia, Chile, Perú y Estados Unidos. En CEPAL, serie Recursos
naturales e infraestructura, No. 131
10 A. Oblasser et al, ibid, pág. 9
Foto:http://choconta.wordpress.com

figura” (CGR, 2011, 184). Evi-
dentemente, la afirmación de
MME es un señalamiento sobre
un grave vacío en la legislación
colombiana y, de alguna mane-
ra, una evidencia más, casi que
una caricatura, del poco mira-
miento que tiene el sector pú-
blico minero por lo ambiental.
El no contar con un inventario
y evaluación de los pasivos am-
bientales, de las minas cerradas
o inactivas, y un programa para
enfrentarlos, podría tener in-
justificables y graves impactos
para el medio ambiente y las
comunidades. Además, el erario
público podría verse afectado
en el largo plazo, puesto que
en algún momento el Estado
colombiano se verá abocado a
resolver los pasivos ambienta-
les, como lo muestra la expe-
riencia de diversos países. Y en
la medida en que se posponga
la acción, el Estado tendrá me-
nos posibilidades de exigir a
quienes operaron las minas, hoy
cerradas, abandonadas o inac-
tivas, la responsabilidad por la
mitigación y la remediación de
los daños ya producidos, o por
la prevención de los riesgos de
futuros daños.
Y es precisamente para tratar
esta última problemática que
se requiere una normatividad
específica sobre los pasivos am-
bientales mineros la cual debe
diferenciarse de la normativi-
dad sobre el cierre de las minas
que apunta a “la prevención de
la generación de futuros daños
y la generación de nuevos pasi-
vos.” Esta es una diferenciación
necesaria puesto que “muchas
veces existe una confusión
acerca de la necesidad de contar
con una normativa que abarca
el tema de los pasivos ambien-
tales mineros y una normativa
para el cierre de las minas.”11
En principio una normatividad
sobre cierre debe abarcar sola-
mente las operaciones mineras
activas y futuras, mientras que
una normatividad sobre pasivos
se refiere a problemas históricos
de antes de entrada en vigencia
de la normativa ambiental, o a
pasivos producto del incumpli-
miento de la ley, o a problemas
generados por la minería ilegal
cuyos responsables no son iden-
tificables. Naturalmente cuáles
son los límites entre una y otra
normatividad es un asunto de
definición de las mismas.
En un sentido estricto, la mi-
tigación y remediación de
aquellos daños ya registrados y
riesgos futuros de daños como
consecuencia de un cierre in-
adecuado de una mina (es decir
que se haya hecho violando la
normatividad ambiental), debe
exigirse a quienes la explota-
ron, y, por consiguiente no es
una pasivo ambiental que deba
resolver el Estado. Sin embargo,
la experiencia de otros países in-
dica que muy frecuentemente el
Estado acaba teniendo la respon-
sabilidad por los mismos ante la
desaparición de las empresas que
explotaron las minas en cues-
tión, muchas veces producto de
la ejecución de artilugios jurídi-
cos dirigidos a evadir sus obli-
gaciones, como lo registra, por
ejemplo, el General Accounting
Office de los Estados Unidos en
informe presentado al Congreso
de ese país sobre el caso de la
minería en los Apalaches.12
Los pasivos ambientales de la
minería, prácticamente sin nin-
guna evaluación por parte del
Estado colombiano, pero cuya
existencia y negativos impac-
tos para la calidad de vida son
evidentes para muchos grupos
de colombianos, se encuentran,
como quedó dicho, tanto en lu-
gares que fueron materia de ex-
plotación legal como ilegal. No
necesariamente en todos y cada
uno de los lugares de minas ya
cerradas o inactivas, se presen-
tan pasivos ambientales, pero
la realidad solamente se puede
establecer mediante juiciosas
evaluaciones, que, en muchos
casos, implica la utilización
de la mejor ciencia disponible.
Pero dada la muy deficiente
fiscalización de las actividades
mineras por parte de las en-
tidades competentes, lo más
probable es que gran parte de
las antiguas minas presenten
daños y riesgos de considera-
ción. De hecho, actividades mi-
neras legales activas, como se
registra en el centro del Cesar,
ya han ocasionado daños que
de no remediarse antes de su
cierre, pasarían seguramente a
hacer parte de los pasivos am-
bientales no inventariados del
país, si no llegare a corregirse
esta anómala situación.
Además, como el mismo in-
forme de la CGR lo subraya,
actividades mineras ilegales-
adelantadas recientemente en
diferentes regiones del país sin
que las autoridades guberna-
mentales lo impidieran-, han
11 A. Oblasser et al, ibid, pág. 11.
12 GAO, United States Government
Accountability Office. 2010 Surface
coal mining. Financial Assuran-
ces for, and Long-Term Oversight
of, Mines with Valley Fills in Four
Appalachian States

dejado tras de sí enormes daños ambientales que
no han sido evaluados, ni por las CAR, ni por el
MAVDT, ni por las autoridades mineras, como
se evidencia, por ejemplo en los casos de la ex-
plotación ilegal del oro, en Zaragoza, en el río
Dagua, o en Ayapel.
Finalmente, es necesario subrayar, que el cierre de
las minas hoy activas es un tema que prácticamen-
te está ausente de este informe. Es un tema que
la Contraloría debería examinar a fondo, y hacerlo
público para aclarar cuáles han sido las exigencias
impuestas por las autoridades a las mineras en
esta materia, y qué están haciendo para asegu-
rar que estas se estén moviendo en una dirección
consistente con lo que las autoridades públicas les
han exigido para el momento en que termine su
explotación. La Contraloría debería también hacer
claro a la opinión pública cuáles son las previsio-
nes hechas frente a la gestión del riesgo de estas
minas, una vez cerradas, que incluye un perma-
nente monitoreo de la recuperación de la biodi-
versidad y la calidad de las aguas, así como el ade-
cuado aprovisionamiento de recursos económicos
para la remediación y mitigación de los problemas
ambientales que se presenten.
Y es que no debe olvidarse que la minería a cielo
abierto deja enormes e inevitables huellas ecoló-
gicas como son los grande cráteres que quedarán
para siempre abiertos en la Guajira y en el Cesar
(se afirma que podrían alcanzar el 20% o más
de la superficie explotada), o la disposición que
se haya hecho de los materiales inertes, que pre-
sentan en si mismas altos riesgos -por ejemplo,
de drenajes ácidos, de fallas en infraestructuras
de prevención- cuya probabilidad de ocurrencia
deben ser conocidos por la ciudadanía.
Desconocimiento de los daños sociales:
el caso de la salud
De acuerdo al Informe de la CGR, las agencias de
la protección social y de la salud serían las enti-
dades públicas más ausentes de la gestión mine-
ra. “Respecto al Ministerio de Protección Social
(MPS) y el Instituto Nacional de Salud (INS) se
puede señalar que su concurrencia en el tema
es marginal, con base también en las respues-
tas suministradas por las entidades sobre qué
evaluaciones, estudios e investigaciones ha de-
sarrollado o dispone el MPS, o con su auspicio,
sobre la actividad minero-energética en el país
Foto:http://entornoamericas.com

y sus conflictos.”13
Y como conse-
cuencia de esta situación conclu-
ye que a similitud del caso de los
pasivos ambientales “los pasivos
sociales derivados de la actividad
minera son subestimados, cuando
no ignorados, en especial aquellos
referidos al menoscabo de la salud
pública y a los riesgos epidemio-
lógicos por substancias tóxicas
como son los ocasionados por la
bio-acumulación del mercurio en
los ecosistemas.”14
Igualmente sorprendente es el he-
cho de que las agencias de salud
justifiquen su inacción, alegando,
en sus respuestas a la CGR, que no
tienen competencias o responsabi-
lidades sobre los asuntos mineros,
un asunto que esta entidad refuta
con contundencia. Es el caso del
INS que afirma que “por carecer de
competencia, no ha desarrollado o
auspiciado evaluaciones, estudios e
investigaciones desde el punto de
vista epidemiológico de dicha acti-
vidad” y, asimismo manifiesta “no
tener estadísticas sobre este aspec-
to.”15
Para la CGR es claro que de
conformidad al decreto de creación
y reglamentación del Sistema de
Vigilancia en Salud Pública (SI-
VIGILA), (Decreto 3518 de 2006)
el MPS y el INS tienen una clara
competencia en la materia, como
responsables del sistema.
La Contraloría, en buena hora, ha
señalado al país como, en la prác-
tica, el Estado colombiano, tiene
abandonado el tema de los pasivos
ambientales y de los pasivos para la
salud humana producto de la ac-
tividad minera, una clara omisión
de sus obligaciones constituciona-
les y legales que necesariamente
está teniendo graves consecuen-
cias para la sociedad colombiana
en su conjunto. En conjunción con
el tema de los pasivos de salud, es
necesario establecer los pasivos sociales y económi-
cos en otras áreas como los referentes a daños a
la propiedad privada, y a la infraestructura urbana y
rural, entre otros.
Imperativo de estimar las externalidades
ambientales de la minería
El informe no hace mención a las externalidades (so-
ciales, culturales, ambientales, económicos) de la mine-
ría, un tema crítico que se ha tratado muy poco en los
debates públicos y consideraciones hechas por diferen-
tes analistas sobre la locomotora minera. Y esa omisión
seguramente se podría interpretar como un asunto de
orden: ¿sí ni siquiera estamos enfrentando el caso de
los pasivos ambientales, para qué tratar el tema, relacio-
nado, y más complejo, de las externalidades?
Sin embargo, en el informe se enfatiza, como quedó
consignado, que “es claro que los costos ambientales
y sociales de las actividades mineras no se han eva-
luado rigurosamente. Es necesario y urgente incluir
estos costos en las cuentas y el balance costo-bene-
ficio para saber con precisión cuan útiles son social
y ambientalmente las actividades mineras.”16
Y es
justamente con miras a llenar este vacío identificado
por la Contraloría, que se propone aquí el concepto
de externalidades de la minería, que es diferente al
de los pasivos ambientales mineros.
En efecto, cada etapa del proceso minero (la explora-
ción, construcción de la infraestructura para extraer y
transportar el mineral, la explotación, y el transporte
del mineral a su destino final dentro del territorio
colombiano) genera un flujo de residuos y conlleva
múltiples riesgos para la salud y el medio ambiente.
Se subraya que estos costos son externos a la activi-
dad minera y por eso son considerados como “exter-
nalidades” o como “costos ocultos”.
En contraste los pasivos ambientales de la mine-
ría, son costos internos a la actividad misma. De
los pasivos hacen parte todos aquellos daños de
los ecosistemas y, en general del medio ambiente, y
los consecuentes impactos en el bienestar humano,
14 Informe CGR, págs. 184-185.
16 Informe CGR, pág. 187

que son producto de no cumplir con la normativi-
dad ambiental. En últimas, como lo señaló el MA-
VDT en su esfuerzo de conceptualizar el tema los
pasivos ambientales“deben ser consecuencia de un
detrimento de los recursos naturales renovables su-
perior a los impactos contemplados en las licencias
ambientales, los cuales son admitidos social, técnica
y legalmente, y para los cuales existen instrumentos
de gestión, supervisión y control en la normatividad
ambiental vigente.”17
Así, lo que caracteriza a las externalidades es que es-
tas ocurren cuando la actividad de un agente afecta
el bienestar de otro agente por fuera de cualquier
tipo de mecanismo de mercado. Sin embargo, estos
no son a menudo tomados en cuenta en la toma
de decisiones y al no serlo, pueden distorsionar el
proceso de toma de decisiones y reducir el bienestar
de la sociedad.18
No es del caso entrar aquí a hacer una descripción
de cada uno de los componentes de los posibles
costos de la minería. Pero unos pocos ejemplos bas-
tan para relievar el imperativo de que el concepto
de externalidades se incorpore en los procesos de-
cisorios sobre la materia como paso indispensable
para determinar la deseabilidad, o no, de adelantar
los diversos proyectos mineros.
Así, por ejemplo, en el caso de la minería del carbón a
cielo abierto en Colombia , se pueden identificar como
externalidades, o costos ocultos, los efectos sobre la
salud pública de las comunidades vecinas a las minas
y a los corredores de transporte del carbón, la inutili-
zación de fértiles suelos del Cesar para la agricultura,
la perdida de fuentes de agua en esta última región, el
deterioro de las vías públicas de diversas poblaciones
en el largo período en que las tractomulas cargadas de
carbón hicieron uso de ellas y la consecuente ruptura
de la tranquilidad de sus pobladores por el tránsito de
las mismas, la contaminación de las playas de Ciénaga,
Santa Marta y regiones vecinas con polvillo de carbón
como resultado de inadecuados procesos de cargue y
descargue, y la destrucción de un valioso ecosistema
para la construcción del puerto Brisa en Dibuya. Y una
vez se cierren las minas, los grandes cráteres que que-
darán allí para siempre (que se dice puede superar el
20% de la superficie explotada) harán también parte
de los costos escondidos o externalidades, que por
escondidos no quiere decir que no sean fácilmente
vistos! ¿Por qué clasificamos todos estos elementos
como externalidades? Entre otras,
porque todos estos daños al am-
biente y al bienestar humano muy
probablemente las han producido
las empresas mineras cumpliendo
con todas las condiciones esta-
blecidas en la licencia ambiental.
Es decir el cubrimiento de esos
costos (muchos de los cuales no
son fácilmente cuantificables) no
se les podría exigir a quienes han
operado las minas.
Para ilustrar aún mejor el tema de
las externalidades de la minería
del carbón resulta útil hacer refe-
rencia a un estudio que se efectuó
en los Estados Unidos, dirigido a
cuantificar monetariamente aque-
llas producidas por el ciclo del
carbón, incluyendo su extracción,
transporte y combustión en las
termoeléctricas. Este estudio fue
liderado por el profesor Paul R.
Epstein, del Centro para la Salud
y el Medio Ambiente Global de la
Escuela de Medicina de la Univer-
sidad de Harvard, y en él participa-
ron otros diez investigadores per-
tenecientes a prestigiosos centros
de los Estados Unidos.19
17 Citado en Informe, p. 148. Correspon-
de esta cita al estudio: MME-Econometría.
2010. “Diseño y validación del marco con-
ceptual y metodológico para caracterizar,
priorizar y valorar económicamente los pa-
sivos ambientales mineros en Colombia.
18 National Research Council. 2009.
The Hidden Costs of Energy: Unpriced
Consequences of Energy Production.
Washington,DC.
19 Paul R. Epstein, Jonathan J. Buonocore,
Kevin Eckerle, Michael Hendryx, Benjamin
M. Stout III, Richard
Heinberg, Richard W. Clapp, Beverly May,
Nancy L. Reinhart, Melissa M. Ahern, Samir
K. Doshi, and Leslie Glustrom. 2011.
Full cost accounting for the life cycle of
coal in “Ecological Economics Reviews.”
Robert Costanza, Karin Limburg Ida
Kubiszewski, Eds. Ann. N.Y. Acad. Sci.
1219: 73–98.

Al evaluar los daños para la salud humana de las comunidades
que habitan la región montañosa de los Apalaches, en donde el
carbón se explota a cielo abierto, en el estudio se recuerda que en
investigaciones efectuadas por Hendryxand Ahern20
en los conda-
dos de esta región para el período 1979-2004, se encontró que las
tasas de mortalidad asociadas al cáncer del pulmón, a fallas car-
díacas, y a enfermedades respiratorias y del hígado, eran más altas
en las áreas con alta concentración de minería del carbón en los
Apalaches, menores en áreas con concentración leve y muchísimo
menores en áreas no mineras de los Apalaches. Las menores tasas
se encontraron en áreas por fuera de la región.
Epstein et al., cuantifican los daños para la salud humana de los
habitantes de los Apalaches en 75.000 millones de dólares anua-
les. En contraste, los autores estimaron los beneficios económi-
cos totales de la minería de carbón para la región en US$8.080
millones de dólares anuales en el año 2005, que incluye la suma
de los beneficios directos (los salarios y las utilidades de los em-
presarios), de los beneficios indirectos (suministros a la industria
y otros) y de los beneficios inducidos (los efectos multiplicadores
en la economía).21
En el caso de los Apalaches, los autores también evalúan otros im-
pactos y sus efectos sociales, ambientales y económicos. No todos
los pueden cuantificar como ocurre con los daños ecológicos que
son muy notables en los casos de la biodiversidad y las fuentes
de agua, los cuales son también reportados por el informe de la
GAO antes mencionado.22
Pero
su recomendación final es con-
tundente: “Nosotros debemos
terminar con la Minería a Cielo
Abierto de Montaña, recupe-
rar los sitios y tierras mineras
abandonadas, y asegurar que
las fuentes de agua son seguras
para el consumo.”23
Las observaciones y conclusio-
nes sobre la minería de carbón
a cielo abierto en los Apalaches,
deberían ser tomadas en cuen-
ta en los debates y análisis que
se están haciendo en Colom-
bia sobre la conveniencia de la
minería de oro a cielo abierto
en la región andina. Si bien se
trata de dos minerales diferen-
tes, no es difícil suponer que se
presentan externalidades co-
munes o semejantes que deben
ser evaluadas.
Además, los hallazgos en el caso
de los efectos de la minería del
carbón sobre la salud humana
de los habitantes de los Apa-
laches, justifican con creces la
preocupación y alarma de la
CGR sobre la indolencia del
sector público de la salud (MPS
y INS) frente a los daños de la
minería para la salud humana.
¿Qué externalidades para la sa-
lud de las comunidades de La
Guajira y del centro del Cesar
en la zona de influencia de la
minería de carbón genera esta
20 Hendryx, M. M. Ahern.2008.
Relations between health indica-
tors and residential proximity to
coal mining inWest
Virginia. Am. J. of Public Health 98:
669–671.Conclusiones citadas por
Epstein et al. pág. 82.
21 Epstein et al, ibid, pág. 83.
22 GAO, ídem.
23 Epstein et al, ibid, pág. 84
Foto:http://3.bp.blogspot.com

actividad? ¿Habría razones
para suponer que los efectos
de la minería de carbón a cie-
lo abierto sobre la salud de los
habitantes de los Apalaches, es
sustantivamente diferente en
los casos del Cesar y la Guaji-
ra? Una respuesta a esta pregun-
ta solamente nos la podría dar la
investigación científica adelanta-
da por entidades independientes
de las empresas mineras.
El concepto de externalidades
podría también ser muy útil en
el caso de Colombia, si de lo
que se trata es de analizar los
efectos agregados del conjunto
de las locomotoras de la pros-
peridad, incluyendo la minera,
en los campos social, ambiental
y económico. Un reciente estu-
dio sobre el futuro de la selva
amazónica peruana, dirigido
por Marc Dourojeanni,24
nos sir-
ve para ilustrarlo. Se sumaron
todos los proyectos de inversión
que se planean ejecutar en los
próximos diez años en esa re-
gión y que están representados
en: 56 centrales hidroeléctricas
(26 en la selva), 53 bloques de
exploración y explotación de
petróleo en una extensión de
35.6 millones de hectáreas (7
en producción, 46 en explora-
ción), 24.00 títulos mineros en
10.000.000 de hectáreas (7002
en exploración), mejoramien-
to de carreteras (4.800 kms.)
y construcción de nuevas vías
(800 kms.), nuevas líneas de
ferrovías (2000 kms.), hidrovías
(4213 kms.), concesiones fores-
tales en 16.000.000 de hectá-
reas en adición a las concedi-
das en 7.000.000 de hectáreas,
e inversiones agroindustriales
en aproximadamente 500.000
hectáreas. Al simular diferentes
escenarios de impacto de este
conjunto de proyectos sobre la selva amazónica se estima que para
el año 2041 se habrían destruido y degradado entre 43 y 71 mi-
llones de hectáreas de selva; que la deforestación a tabula rasa se
ubicaría entre 17 y 25.1 millones de hectáreas; y que en el peor
escenario solamente quedarían 7 millones de hectáreas de selva en
buen estado de conservación de las 77 millones hoy existentes.
De nuevo, este masivo proceso de destrucción y degradación am-
biental de la selva amazónica peruana, podría darse en un contexto
en el cual las diversas empresas responsables por los proyectos de
inversión cumpliesen a cabalidad con la normatividad ambiental y
los condicionamientos incorporados en las licencias ambientales.
Incluso, y aunque parezca paradójico, semejante tragedia ambien-
tal podría darse en un contexto en que las empresas ejercieran sus
códigos de responsabilidad empresarial corporativa. La deforesta-
ción y la degradación de la selva son, en gran parte, impactos in-
directos que se producen por fuera de las áreas de ejecución de los
diversos proyectos de inversión y que están asociados a fenómenos
sociales de diversa naturaleza (entre otros la pobreza, la inequidad
y la especulación de tierras), que, como lo demuestra la historia del
mundo tropical es incontrolable.
24 Marc Dourojeanni, Alberto Barandiarán y Diego Dourojeanni. 2010. Amazonía
2021. Lima: Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, Pro-Naturaleza, 2010
Foto:http://labitacoradehumboldt.blogspot.com

Consideraciones finales
El Informe de la Contraloría evi-
dencia la forma irresponsable como
el Estado colombiano ha adelanta-
do su gestión minera en los cam-
pos ambiental y social. En últimas,
señala que la actividad minera
-que las dos administraciones del
Presidente Álvaro Uribe promovie-
ron con ímpetu, y que la adminis-
tración del Presidente Santos le ha
dado alta prioridad, incorporándola
como una de las locomotoras de
la prosperidad-, está moviéndose
por una senda que claramente está
poniendo en altísimo riesgo la in-
tegridad de las riquezas naturales
del país y la calidad de vida de los
colombianos.
No son pocos los colombianos que,
a partir de diferentes perspectivas,
han señalado el negativo socioam-
biental que registra la minería co-
lombiana Y como es natural, fren-
te a estas posiciones críticas, son
muchos los defensores de la ac-
tividad minera que las consideran
exageradas o injustas con el sector,
y que ven en ella la gran panacea
para el desarrollo del país. Así lo
expresó en columna periodística
Claudia Jiménez, la Presidenta del
gremio de la gran minería: “Co-
lombia necesita la minería para
impulsar su crecimiento, pero re-
quiere una minería responsable y
competitiva, que no solo cumpla
las leyes nacionales, sino que vaya
más allá e incorpore estándares in-
ternacionales. Es lo que hacen las
13 empresas del Sector de la Mine-
ría a Gran Escala, que se agruparon
bajo nuestro nuevo gremio.”25
Pero esta visión no parecería co-
incidir con la realidad, como lo se-
ñala el informe de la Contraloría en
su contundente veredicto sobre la
política minero-ambiental.
Del caso recordar que desde tiempo atrás, otras en-
tidades del Estado habían venido señalando los di-
versos problemas que aquejan el sector minero. Así,
por ejemplo, recientemente, la Defensoría del Pueblo
presentó un excelente diagnóstico sobre las causas y
consecuencias de la minería informal, incluyendo la
artesanal y las operaciones ilegales a mediana escala.
Y años atrás, a mediados de la pasada década, la Pro-
curaduría General de la Nación efectuó una balance
ambiental de la minería a cielo abierto del carbón
en el centro del César, una región en que los daños
ambientales y sociales de la gran minería, aunados al
mal uso y malversación de los fondos provenientes de
las regalías, presentan un cuadro desolador.
Así nos lo recuerda el Informe de la CGR, y así lo
han denunciado públicamente diversos observadores
de la realidad nacional, tal como lo hiciera, por ejem-
plo, el periodista Mauricio Gómez, en su reportaje
presentado, en varias entregas, en el noticiero de te-
levisión CM, en 2011.
Lo anterior no significa que todas las empresas del
sector minero no estén cumpliendo con la ley. Ese
podría ser, por ejemplo, el caso de la empresa Cerre-
jón, según lo afirma León Teitcher, en una reciente
columna que publicara en Portafolio: “La dicotomía
entre minería y medio ambiente es falsa cuando se
hace minería en forma responsable. Está demostra-
do que en Colombia hacer minería responsable sí se
puede. Basta con preguntarle a Corpoguajira, a las
ONG serias que sí conocen el territorio, al Ministerio
del Medio Ambiente. Pero no hay peor ciego que el
que no quiere ver.”26
Ese es el juicio del Presidente
de una de las mayores empresas mineras del país.
Pero según lo sugiere el informe de la Contraloría, el
Estado mismo no cuenta con la información que le
permita evaluar con rigor los costos socio-ambien-
tales de esta, ni de ninguna otra operación minera,
y por consiguiente, conocer cual es su relación be-
neficio costo para la sociedad. El hecho de que una
empresa cumpla con la ley no necesariamente signi-
fica que su balance socio ambiental sea positivo, una
dimensión que, naturalmente, es un componente
fundamental de la denominada minería responsable,
a que hace referencia el Presidente de Cerrejón.
25 Claudia Jiménez.“Sí se puede” en El Tiempo, 17 de Julio del 2011
26 León Teitcher. “No hay peor ciego...”, en Portafolio diciembre
23 de 2011.

Una discusión basada
Resumen: el autor, mediante cuatro estudios de casos relacionados con planes de cierres
integrados de minas en Ghana (África), muestra los efectos a largo plazo de la actividad
minera en las cuencas hidrográficas y las poblaciones locales, así como las limitaciones y
problemáticas asociadas a estos desarrollos, concluyendo que es necesaria una adecua-
da identificación del costo de oportunidad de cada uno de los proyectos mineros, una
interlocución equilibrada e independiente entre las autoridades mineras y ambientales
para lograr que los beneficios y los pasivos ambientales mineros sean equitativos para
todas las partes involucradas. En caso contrario, puede ser fuente de conflicto entre las
partes involucradas.
Palabras clave: cierre de minas, pasivos minero ambientales, costos de oportunidad,
salud pública, autoridades ambientales.
Desarrollo versus conservación y protección
Los proyectos de minería definitivamente pueden traer desarrollo a un país, no sólo
en términos de ingresos por concepto de impuestos y regalías a las autoridades, sino
también como resultado de mayores niveles de empleo y la compra de productos locales
y servicios. Sin embargo, la minería, también tiene efectos negativos, principalmente
ambientales, sociales y socio-económicos. Todos estos efectos, buenos y malos, son
claramente visibles en países como Ghana, que tiene una industria minera activa y bien
desarrollada.
Aunque algunos efectos negativos de la minería pueden ser mitigados, otros son per-
manentes, por lo tanto, es importante considerar el concepto de costo de oportuni-
dad: en este caso, el costo de un proyecto minero en términos del valor de la mejor
alternativa no elegida.
Desempeño ambiental
en el cierre y clausura de minas
en la experiencia en Ghana:
Minería
y medio ambiente
Ronald P. Smith
Consultor Internacional, experto en la industria de la minería.

Elegir a las minas en una ubicación determinada implica muchos
costes de extracción directa que son asumidos por la empresa mi-
nera. Sin embargo, hay otro potencial costo: el de los daños o
deterioros del medio ambiente. Las empresas mineras deben limi-
tar tales daños tanto como sea posible, para rehabilitar las zonas
afectadas y asumir el costo de los daños a largo plazo. No hacerlo,
significa que ese costo sería trasladado a la Nación, principalmente
por la población local en la zona afectada, lo que implica un sub-
sidio a largo plazo.
¿Permiso para explorar minas?
La decisión de las autoridades nacionales para conceder permiso
para explorar o no minas, debe tener en cuenta el valor económico
y de desarrollo de la mina, el costo de la rehabilitación del medio
ambiente y el costo potencial de perder ciertos aspectos del medio
ambiente natural para siempre. No todas estas valoraciones serán
llevadas a cabo por la empresa minera, pues se requieren valoracio-
nes independientes y lo más importante, la supervisión por parte
de las autoridades de minería y medio ambientales en un país.
Es crucial para una empresa minera obtener permisos de explo-
ración, así como permisos ambientales. Uno sin el otro implicaría
una valoración injusta del proyecto. En Ghana, la Comisión de
Minerales (CM) podría emitir licencias de exploración y conce-
siones mineras, pero los permisos independientes que otorga la
Agencia de Protección Ambiental (APA) son necesarios antes de
que pueda comenzar cualquier
actividad sobre el terreno. En
la práctica, el MC y EPA con-
sideraron conjuntamente las
aplicaciones de exploración y
las empresas mineras, que in-
cluyen evaluaciones de impac-
to ambiental.
Es de gran importancia que
esas zonas donde no se per-
mitiría ninguna actividad mi-
nera bajo ninguna condición
(por ejemplo entornos natura-
les únicos, áreas con signifi-
cado cultural, histórico o re-
ligioso) deben ser conocidas,
demarcadas, publicadas y de-
claradas como fuera de límites
a la minería y su exploración.
Es esencial que antes de otor-
garse cualquier licencia, se
consideren los prospectos de
áreas protegidas, para evitar
la concesión de permisos en
zonas donde la minería más
adelante no se permitirá.
Foto:Ingeominas.

Plan de cierre integrado
La planificación para el even-
tual cierre de una mina no debe
realizarse cuando la mina está
cerca de ser agotada, este debe
hacerse desde antes del inicio
de las operaciones. Esto requie-
re buena interacción entre los
diferentes actores (la empresa
minera, las comunidades loca-
les, organismos gubernamenta-
les, empresas proveedoras, etc.)
con una comunicación total-
mente transparente. Las nece-
sidades y los deseos de la em-
presa minera y las comunidades
quizá son fáciles de imaginar, y
el papel mediador de las autori-
dades de Gobierno es crucial en
el proceso de discusión.
La planificación de la rehabi-
litación del medio ambiente o
trabajo de recuperación, inclu-
yendo las estimaciones de cos-
tos pertinentes, debe involucrar
a consultores independientes y
debe estar sujeta a escrutinio
por las autoridades de Gobier-
no, así como de las comunida-
des locales. Esta planificación
con el presupuesto asociado,
no permanece constante du-
rante la vida de la mina. Es un
proceso que requiere una ac-
tualización periódica, debido a
las expansiones que usualmen-
te se llevan a cabo. Un adecua-
do proceso de planificación de
cierre es esencialmente un acti-
vo para la empresa minera y las
demás partes interesadas.
Transparencia
Es fundamental para la bue-
na toma de decisiones que se
comparta la información perti-
nente. Las autoridades mineras
necesitan conocer el método
de minería propuesto por la
empresa y debe estar de acuer-
do que este es el que ofrece el
mejor interés económico para
el país. En este sentido, las
autoridades ambientales nece-
sitan saber el impacto espera-
do de la operación prevista y
deben ponerse de acuerdo con
los costos de rehabilitación pre-
vistos. Igualmente importante
es que la población del país y
la comunidad local tengan la
oportunidad de participar en
un proceso de consulta. Este
requisito denominado consen-
timiento informado, previo y
libre (CIPL) implica que la co-
munidad debe tener acceso a la
información pertinente y debe
adiestrarse en las habilidades
necesarias para poder evaluar
esa información de forma in-
dependiente. En ausencia de
transparencia, el proceso de
aprobación total para la mine-
ría, podría interpretarse como
un sesgo en el otorgamiento
de los permisos a favor de la
empresa minera, dejando po-
tenciales efectos ambientales a
largo plazo y los costos serian
trasladados a personas que no
han participado en la decisión.
Aseguramiento financiero
del medio ambiente
Ya se ha señalado que la au-
toridad ambiental del país
debe conocer (y probablemente
aprobar) el costo del trabajo de
rehabilitación final, así como el
costo potencial de daño am-
biental a largo plazo, como
consecuencia del “drenaje aci-
do en las minas”.
Estos gastos, solventados por
la empresa minera, deben ser
asegurados o garantizados de
alguna manera. Hay una se-
rie de mecanismos para lograr
este objetivo.
La variedad de mecanismos de
aseguramiento en uso hoy re-
flejan el rango de tamaño de
las empresas mineras involu-
cradas tanto como el tamaño
del proyecto y la actitud de la
autoridad reguladora. Sassoon
(2008) enumera las ventajas y
desventajas de cada tipo, pero
en general se puede afirmar
que, desde el punto de vis-
ta del Gobierno, una garantía
bancaria (Carta de crédito) pro-
porcionada por un banco inde-
pendiente, supervisado por el
Gobierno, es la mejor garantía.
Este método se utiliza también
en Ghana, donde a veces es
complementado por un depó-
sito en efectivo.
Estudios de caso: mina de
Oro de Obotan (Ghana)
La mina de oro de Obotan,
propiedad de Resolute Mining
Company de Australia, produjo
aproximadamente 730.000 on-
zas de oro, unas 150.000 onzas
por año. Entre 1997 y 2002,
hasta 2,4 millones de toneladas
de mineral fueron extraídas de
3 piscinas abiertas. Esto proceso
involucra actividades de tritura-
ción, molienda y lixiviación en
tanques. El área de concesión
fue 52 km2, pero el área de mi-
nería activa se limitaba a 448
hectáreas, aproximadamente 40
de las cuales eran una piscina
de relaves (sobrantes).
Para esta mina se ha registrado
una reclamación de U$750.000
y este monto poco a poco fue
recuperado por la compañía
cuando el área fue rehabilitada.

La mina fue finalmente cerrada debido a un bajo precio del oro y la
concesión fue entregada al Gobierno en 2006. La compañía ganó
el premio de la Agencia de Protección Ambiental (APA) por ser la
“empresa ambientalmente más comprometida” en 1999 y 2005. Las
figuras 1 y 2 muestran una piscina de relaves (sobrantes) rehabilitada
y su revegetalización.
Figura 1 y 2
Figura 1 Figura 2
La figura 3 muestra la estabilización de la pendiente del muro superior
en el pozo de Nkran. Sin embargo, ha habido un error en la ladera in-
ferior del pozo Dubiaso, como ilustra la figura 4. Todas estas imágenes
son de 2007.
Figura 3

Figura 4
El sitio se encuentra invadido por los mineros pequeños ilegales, cau-
sando daño a la antigua piscina de relaves y su nueva vegetación,
como se ve en la figura 5.
Figura 5
Después de aumentos en el precio del oro, se ha establecido una nueva
licencia de exploración.

Mina de oro de Bonte (Ghana)
Las minas de oro de Bonte, una filial de la Akroke-
ri-Ashanti Inc., de Canadá, operaron mediante dos
concesiones de minería, con un tamaño de 29 km2
y 46 km2 desde 1990. (Esta empresa no está co-
nectada a AngloGold Ashanti, pero fue nombrada
por la ubicación cerca de Akrokeri en la región de
Ashanti en Ghana). El Trabajo a gran escala comen-
zó en 1994 y en 2004 se suspendieron las activi-
dades. Produjo aproximadamente 65.000 onzas al
año de oro y 1,8 millones de metros cúbicos (Mm3)
de minerales aluviales. Las llanuras aluviales y las
terrazas del río fueron intervenidas en tiras de an-
cho de 200 – 800 m, y el oro fue recuperado pos-
teriormente por métodos de gravedad (canalones,
plantillas ondulantes, agitando tablas y un concen-
trador Knelson). No se utilizó mercurio.
Aunque aparentemente se hizo una evaluación
de impacto ambiental (EIA) y al parecer tam-
bién hubo un Plan de Administración Ambien-
tal (PAA), las conversaciones con la APA estaban
en curso cuando la empresa cayó en bancarrota,
debiendo cerca de U$18 millones a empleados,
proveedores y contratistas locales.
No se ha hecho ninguna reclamación y el 10% de
la zona de concesión se ha visto afectada por la
invasión de mineros ilegales en pequeña escala.
Lamentablemente estos utilizan mercurio para
recuperar oro de concentrados de metal pesado.
Dos ONG en Ghana han demandado a la APA y
la Comisión de minerales (como reguladores del
Gobierno) por incumplimiento de sus deberes
oficiales, en 2005.
Las lecciones de esta experiencia indican que
operaciones incluso relativamente pequeñas, don-
de no se utilizan productos químicos peligrosos,
pueden tener grandes impactos. Por otra parte,
las autoridades pueden encontrarse culpables
por no llevar a cabo sus responsabilidades
Mina de oro de Wassa (Ghana)
La mina de oro de Wassa es propiedad mayori-
taria de Golden Star Resorces desde finales de
2002. La producción ha estado entre 3,7 y 4,5
millones de toneladas (Mt) al año de mineral.
Inicialmente el mineral fue tratado por lixivia-
ción, pero luego fue introducida la lixiviación en
tanques convencionales.
Durante 2005, los costos ambientales anua-
les incluyen U$310.000 para administración,
U$107.487 de vigilancia y U$170.975 para
el trabajo de recuperación. El bono de recu-
peración fue firmado en noviembre de 2004
y se compone de una garantía bancaria por
U$2.850.000 bancaria y U$150.000 en efec-
tivo. (Es interesante notar que la misma em-
presa también ha fondeado recursos por U$
9.000.000 en 2006 para cubrir el trabajo de
recuperación en la cercana mina de Bogoso
Prestea, una operación de extracción de oro
mucho más grande con más graves impactos
ambientales).
Las auditorías ambientales son realizadas por em-
presas externas e independientes como SGS Ltd.
(Ghana). La figura 6 muestra un pozo minero de
estos, con vegetación natural.
Foto:FUPADColombia-http://laciudadverde.buenanota.org

Figura 6
Mina de Tarkwa (Ghana)
Esta mina es propiedad mayoritaria de Gold Fields
Ghana Limited, actualmente el mayor productor
de oro en el país. La concesión minera abarca 208
km2, pero el área de minería activa está limitada
a 14 km2. Durante el 2005, fueron producidas
724.971 onzas de oro a partir de 21 millones de
toneladas (Mt) de mineral excavado. El mineral
fue tratado mediante lixiviación y el nivel supe-
rior con lixiviación a través de tanques.
El área tiene una pluviosidad anual extremada-
mente alta (hasta 3,500 mm) y es importante
garantizar que el agua contaminada de la mina
no derrame sobre el entorno natural. Durante
2005, U$1,8 millones fueron gastados en temas
de seguimiento al manejo ambiental y en 2006,
se estableció un bono de recuperación por U$ 24
millones. El costo de los pasivos ambientales en
ese momento fue estimado en U$ 17 millones.
Como puede verse en los dos últimos ejemplos, las
minas de Wassa y Tarkwa, es posible y viable para la
empresa cuidar el medio ambiente y esto puede ha-
cerse a través de la supervisión por las autoridades
de Gobierno como EPA y Comisión de Minerales.
El autor de este documento fue líder del equi-
po del proyecto, que ha investigado 61 sitios de
exploración y explotación minera en Ghana, ade-
más de evaluar el efecto general de la minería en
cuencas hidrográficas y las poblaciones locales, de
una manera más integral. La información de este
proyecto fue lanzada durante 2010 y ahora es de
dominio público.
Conclusiones generales
En resumen, es importante tener en cuenta los
siguientes aspectos esenciales:
• Para cada nuevo proyecto minero es impor-
tante reconocer el valor económico y su costo
de oportunidad.
• El equilibrio de poderes entre las entidades mi-
neras y las instituciones ambientales es nece-
sario. Es bueno para esas dos organizaciones
trabajar coordinadas, sin desconocer que son
organizaciones independientes, y que la auto-
rización de ambos es necesaria para aprobar las
operaciones mineras.
• Los beneficios nacionales, regionales y locales,
así como los pasivos resultantes de las operacio-
nes mineras deben ser equitativos para todas las
partes involucradas. Si todos los beneficios se
acumulan para el gobierno nacional, mientras
los pasivos permanecen cerca del área de mi-
nería, existe un gran potencial para el conflicto,
que en otras partes del mundo dio lugar a dis-
turbios y a la guerra civil.

Mejores
Resumen: el documento centra su análisis en la importancia de la realización
de evaluaciones ambientales y sociales de proyectos mineros, desde su proyección,
evaluación y formulación del Plan de Manejo Ambiental y Social, destacándose la ne-
cesidad de contar en todas la fases con la plena participación ciudadana. Así mismo,
enumera cada una de las buenas prácticas empresariales que debe considerar el Esta-
do para priorizar a las empresas que las cumplan en el momento de entregar títulos
o concesiones mineras y del mismo modo advierte acerca de las prácticas indeseables
a ser rechazadas por la institucionalidad minera y ambiental.
Palabras clave: buenas prácticas mineras, participación ciudadana, evaluaciones
socio ambientales, planes de manejo ambiental minero.
Principios globales para mejores prácticas de la minería
Los activos más importantes de Colombia - capital social y capital natural - son
crónicamente vulnerados después de medio siglo de conflicto. En el contexto con-
tinuado de inseguridad ciudadana, la cohesión social y la confianza social siguen
siendo frágiles. Porque el capital social es un requisito previo para la reducción de
la pobreza y desarrollo y un indicador de calidad de vida en sí misma, su protec-
ción debe ser una consideración primordial dentro de las mejores prácticas mineras.
La conservación e inversión en capital natural y social deben ser primordiales y la
gestión ambiental y social del riesgo debe considerarse como un principio esencial
dentro de las buenas practicas mineras.
Las instituciones son la clave para unas mejores prácticas mineras y estas deter-
minan la calidad de la gestión económica de desarrollo y de la explotación de los
recursos naturales; sin embargo, en muchos casos, la actividad minera se expande
con más rapidez frente a unas instituciones que deberían ser más eficaces, ante lo
cual surgirán problemas graves tales como corrupción, conflictos y contaminación.
Robert Goodland
Consultor Internacional, especializado en ciencias ambientales
prácticas mineras
Minería
y medio ambiente

Lascondicionespertinentes
a la minería en Colombia
La necesidad de darle priori-
dad a la conservación del capital
natural y social, reduciendo el
riesgo ambiental, profundizan-
do la democracia y participa-
ción ciudadana y ejerciendo los
principios de precaución, indi-
can que ahora podría no ser el
mejor momento para fomentar
la inversión en el sector minero
por razones relacionadas con:
(1) medio ambiente y capaci-
dad reguladora, (2) democracia,
violencia y minería y (3) la po-
breza, desarrollo y la minería.
Medio ambiente y
capacidad de regulación
La administración de cuen-
cas, como eje de planificación
del territorio y especialmente
lo concerniente a su reforesta-
ción, deben tener una máxima
importancia. Sobre todo, no
debe permitirse que se reduz-
ca la capacidad protectora de
la cuenca, o reducir la calidad
o cantidad del recurso hídrico.
La minería en la mayoría de los
casos deja una gran acumula-
ción de residuos expuestos a la
erosión, durante tormentas vio-
lentas es preocupante en zonas
sísmicamente activas.
La mayoría de actividades
mineras también dejan abiertos
piscinas de residuos o efluentes
líquidos a menudo contamina-
dos con químicos tóxicos como
el cianuro. La minería de oro
normalmente requiere grandes
cantidades de cianuro y piscinas
de desechos tóxicos, expuestas
a la intemperie. El almacena-
miento de grandes volúmenes
de residuos tóxicos de la mine-
ría mediante presas, frecuentemente resulta en la rotura de la presa
y el derrame de cianuro y otras toxinas en la cuenca, evento es-
pecialmente problemático en una Colombia sísmicamente activa.
A diferencia de presas de agua que pueden ser drenadas cuando
hay fugas o problemas, los embalses de residuos tóxicos de las
minas deben durar y tener confiabilidad a perpetuidad. Mientras
que los desechos de las minas salinas podrían almacenarse en
lugares subterráneos, las minas subterráneas implican la cons-
trucción de piscinas de desechos tóxicos. En síntesis, la minería
a cielo abierto puede ir en contravía al prudente manejo de las
cuencas hidrográficas.
Capacidad regulatoria del gobierno
A los gobiernos de los países ricos les resulta cada vez más
difícil y costoso supervisar las operaciones mineras. El reto para
Colombia es, pues, muy grande, planteando dudas sobre hasta qué
punto el Gobierno puede tener la capacidad técnica para supervisar
y hacer cumplir los acuerdos de la minería responsable. ¿En este
punto, es seguro que Colombia pueda supervisar el sector mine-
ro responsablemente? Incluso si el Gobierno insiste en supervisión
independiente de terceros totalmente pagados por las empresas
administradoras, pero que respondan e informen sólo al Gobierno,
parece riesgoso promover la minería a nivel nacional. Inclusive una
tercería independiente, revelaría que las instituciones gubernamen-
tales en Colombia aún no pueden tener plenamente la capacidad
para regular la minería. Para lograr de esta manera conservar el
medio ambiente de los colombianos.
Foto:Ingeominas.

Democracia, violencia y minería
En los últimos años Colombia ha recorrido
un largo camino en la lucha contra la violencia
y la pobreza. La prioridad ahora es continuar y
fortalecer esas dos tendencias encomiables. Este
fortalecimiento implica un gran esfuerzo recono-
ciendo y actuando en acuerdo con las mayorías.
La amarga experiencia internacional sugiere
que no es recomendable continuar con la mi-
nería en zonas de conflicto, o al menos, esperar
a que disminuyan, para determinar si el conflic-
to es relacionado con la minería o no. Normal-
mente, nuevos proyectos, especialmente en las
industrias extractivas, exacerban conflictos pre-
existentes. En Colombia, esto se refleja en la bien
documentada historia de intimidación de líde-
res de la minería, sugiriendo que muchas de las
áreas actuales de exploración minera son zonas
de conflicto. Se puede argumentar que dicha si-
tuación social es más grave que cualquier vulne-
rabilidad ambiental relacionada con la minería.
Mientras que la vulnerabilidad ambiental podría
ser administrada mediante la implementación de
tecnologías, la vulnerabilidad social de este tipo
es mucho menos proclive a la administración.
Perú ofrece quizás el ejemplo más relevan-
te para Colombia en este aspecto. El auge de la
minería en Perú comenzó poco después de un
período de 12-15 años de conflicto armado, en
un contexto de debilidad institucional importan-
te (aunque las instituciones de Perú en el sector
minero se pueden considerar más fuertes que las
colombianas). Los niveles de conflicto social al-
rededor de la minería han aumentado constan-
temente desde finales de los 90 y los conflictos
socio-ambientales siempre han constituido más
de la mitad de todos los registrados. En un in-
tento de reducir esta problemática, el recién ele-
gido Gobierno de Perú ha aprobado una ley de
consulta previa.
La reducción de la pobreza, el creci-
miento y la minería
El argumento principal para promover la
minería en Colombia es que conducirá a la re-
ducción de la pobreza, tanto directamente (por
ejemplo, a través de empleo) y también indirec-
tamente (mediante la promoción del desarrollo
sostenible). Hay todavía muy poca evidencia para
concluir que este será el caso. Hay tres razones
para afirmarlo.
En primer lugar, en las condiciones actuales
(de reservas probadas y los actuales impuestos y
tasas de regalías), los beneficios económicos de la
minería en el país son modestos y son superados
por los riesgos que la minería genera. La teoría
Foto:FermínSilva-Minambiente.

económica exige que todos los
costos ambientales y sociales
sean internalizados al evaluar el
valor de la inversión. Externa-
lizar los costos es una manera
para que la proyección de los
mismos (por ejemplo, una cor-
poración minera) sea ajustada a
los impactos, los aleje del agen-
te causal y los dirija a la socie-
dad en general. No hay todavía
ninguna evidencia convincente
para refutar el argumento de
que el valor neto de la mine-
ría para el gobierno colombia-
no sería negativo, si fueran los
costos totales de los impactos
ambientales y sociales incluidos
en una evaluación económica
del sector. Si no se han inter-
nalizado estos costos, el análisis
económico debe ser rechazado.
Los daños y los costos de re-
paración de inundaciones, acci-
dentes, derrames, rehabilitación
post-mineria, entre otras, nor-
malmente no son contabiliza-
das previamente.
En segundo lugar, la minería
no se traduce automáticamen-
te en reducción de la pobreza
y desarrollo local. Para que ello
ocurra, tres mecanismos deben
implementarse. El primero ope-
ra a través del empleo y de otros
efectos multiplicadores locales
que podría tener una inversión
minera. El segundo se produce
a través del apoyo directo de
la propia compañía minera a la
comunidad y al desarrollo local
a través de la responsabilidad
social corporativa e iniciativas
conexas. El tercero aparece a
través de la inversión de los in-
gresos de impuestos y regalías
en medidas para reducir la po-
breza y fomentar el desarrollo.
Ninguno de estos mecanismos
puede darse por sentado y para
al respecto. De manera enco-
miable, la Corte Constitucional
de Colombia objetó el nuevo
proyecto de código de mine-
ría en mayo de 2011 por la
ausencia de consulta previa
con los pueblos indígenas; el
Gobierno colombiano tiene
dos años para corregirlo, pero
entre tanto reina actualmente
el código antiguo, que es con-
siderado regresivo.
El código minero propues-
to incluye una disposición para
prohibir la minería en los par-
ques nacionales, páramos y
humedales, pero pocos orga-
nismos parecen conscientes de
su importancia. Una suspensión
puede ser la opción más pru-
dente a seguir. Una moratoria
no implica prohibición perma-
nente; involucra la suspensión de
todas las actividades hasta que
se cumplan ciertas condiciones
que garantizan que los riesgos y
evaluaciones costo beneficio ad-
versos descritos anteriormente se
pueden administrar y revertir.
Una moratoria no viene sin
riesgos. El más grave es el de
acciones legales por las empre-
sas. En un ejemplo atroz, dos
empresas mineras han recurrido
a demandas contra el Gobierno
de El Salvador.
Zonas de exclusión mineras
Los cinco principales tipos
de zonas sensibles, que son más
valiosas cuando están intactas,
y cuyo valor podría comprome-
ter las industrias extractivas, se
enumeran a continuación.
1. Las reservas de los pue-
blos indígenas: las zonas en que
viven los pueblos indígenas, o
que cada uno de ellos funcio-
ne se requiere la existencia de
otras condiciones: una fuerza
de trabajo adecuadamente ca-
pacitada, mano de obra local,
mercados de servicios capaces
de responder a las demandas
de la minería, capacidad de
la empresa para gestionar los
programas de responsabilidad
social corporativa eficazmente,
capacidad del gobierno regio-
nal para invertir los ingresos
fiscales y regalías estratégica-
mente, una sociedad civil cohe-
rente que pueda (junto con el
Gobierno) estar de acuerdo so-
bre cómo invertir esos recursos,
etc.. No hay actualmente sufi-
ciente evidencia de que todas y
cada una de estas condiciones
previas existan, por lo tanto,
no hay garantías razonables de
que los proyectos de la minería
conduzcan a la reducción de la
pobreza y el desarrollo local (in-
cluso si su valor presente neto
es positivo después de interna-
lizar todos los costes sociales y
ambientales).
En tercer lugar, pocos de
los operadores de la minería
que actualmente trabajan en
Colombia han demostrado una
trayectoria a nivel mundial de
querer convertir la minería en
desarrollo económico.
La opción de una morato-
ria en la minería
Una de las opciones políti-
cas estudiadas activamente en
Perú, Costa Rica, Filipinas, El
Salvador y en otros lugares es la
de una moratoria en la minería.
Una moratoria minera también
se está discutiendo en algunos
círculos en Colombia pero aún
no existe una posición oficial

de las que dependen para su
supervivencia. Allí se incluyen
los resguardos de reservas, los
pueblos indígenas, pueblos triba-
les, habitantes de los bosques, las
minorías étnicas vulnerables, afro-
colombianos, afrodescendientes,
palenqueros, raizales y ROM.
2. Las zonas de conflicto
social, sobre todo conflicto ar-
mado, que aún afecta a gran
parte de Colombia. El país pue-
de estar entrando en una etapa
posterior al conflicto, pero to-
davía hay un largo camino por
recorrer.
3. Cuencas frágiles: aquellas
que incluyen los proyectos de-
pendientes aguas abajo y son
importantes para la conserva-
ción de servicios y ecosistemas
ribereños, tales como la oferta
de recurso hídrico para riego en
la agricultura. En este sentido,
cualquier actividad minera debe
ser ilegal si se ubica alrededor de
600 metros de cualquier fuente
de agua (Código de minas Ley
685/2001). Por lo tanto, todos
los páramos - equivalentes al
2% del territorio nacional-de-
berían estar por fuera de los
límites de la minería, y de esta
manera se conservarían y mejo-
rarían los cinco ríos que abas-
tecen de agua a 70 por ciento
de los colombianos. Las zonas
de sismicidad activa deben evi-
tarse para la minería debido a
los riesgos de que los desechos
tóxicos ubicados en lagunas o
piscinas se rompan o tengan
fugas. El Volcán Galeras, el
Nevado del Huila y cuencas de
Puracé son especialmente ries-
gosos tectónicamente.
4. Biodiversidad, hábitats y
áreas protegidas: son zonas de
alta biodiversidad, endemismos, especies exóticas o en peligro de
extinción, hábitats particulares (por ejemplo, los arrecifes de co-
ral, bosques tropicales, corredores biológicos, desiertos, etc.). Esto
incluye todas las unidades de conservación, tales como parques
nacionales, regionales o municipales, reservas de la Biosfera de Na-
ciones Unidas, sitios del patrimonio mundial, zonas de protección
de los bosques, humedales Ramsar, así como sus zonas de amorti-
guamiento. La mayoría de los manglares y bosques tropicales an-
tiguos deben incluirse.
5. Propiedad cultural: por ejemplo, un sitio religioso de los
pueblos indígenas; arboledas sagradas, campos de batalla, sitios
arqueológicos, petroglifos o ricos yacimientos de fósiles. Puede
perfectamente haber excepciones, por ejemplo, cuando una reser-
va compensatoria es comprada con fondos a perpetuidad por el
promotor de la minería que es claramente mejor en tamaño y con-
tenido que el área buscada para la mina.
Evaluación Social y Ambiental (ESA)
La Evaluación Social y Ambiental (ESA) está vinculada estre-
chamente al ciclo del proyecto, desde su identificación, a través de
la viabilidad o la preparación del proyecto, construcción, operación
y desmantelamiento del proyecto. La ESA es la principal o única
forma de determinar si el proyecto va a ser de alto o bajo impacto
y para identificar los factores más severos, para prevenirlos o miti-
garlos a un nivel aceptable.
Foto:Minambiente.

les importancia y que no sea
tan minucioso para mantener
el proceso de ESA corto y de
tan bajo costo como sea posi-
ble. Esto, que es más frecuente
de lo que parece se denomina
“lavado verde” o pérdida de
recursos. Desafortunadamen-
te muchos consultores de ESA
viven de proponer este tipo de
evaluaciones para oferentes y
estos equipos obtendrían me-
nos consultorías al ser de línea
dura y profunda, que si están
dispuestos a encubrir algún im-
pacto.
No es fácil reunir un equipo
independiente de ESA. Tiene
que haber una serie de cinco
controles y equilibrios para fo-
mentar la independencia y redu-
cir el sesgo. La primera es en la
selección del equipo de la ESA.
Debe seleccionarse un equipo
basado en su trayectoria por
la independencia en proyectos
anteriores. En segundo lugar,
están las opiniones de la depen-
dencia encargada de la materia
en el Ministerio de Ambiente y
las autoridades ambientales. En
tercer lugar, están las opiniones
de los financistas. En cuarto lu-
gar, están los puntos de vista de
un panel de expertos sobre la
independencia del equipo ESA.
En quinto lugar, está el meca-
nismo de queja que debe tener
lugar tan pronto como comien-
zan la detección e identificación
de los interesados.
Evaluación ESA
La evaluación es un proce-
so diseñado para promover el
acuerdo en el que deben abor-
darse cuestiones fundamentales
para la ESA. Un rápido recono-
cimiento ambiental a menudo
Proyección de la ESA
Tan pronto como se identifica el proyecto, el proceso ESA co-
mienza con una proyección, la cual es un tipo de evaluación para
adaptar el nivel de ESA acorde con los potenciales impactos. La
determinación de los impactos se basa en la experiencia previa
con un proyecto del tipo propuesto. Muchos gobiernos y otras
entidades han publicado listas de los impactos o ejemplos ilustrati-
vos de qué proyectos deben asignarse a la categoría de evaluación
ambiental. Su importancia depende en parte de la magnitud, gra-
vedad, irreversibilidad y el número de personas que pueden verse
afectados.
Las opiniones de los interesados potencialmente perjudicados
se tienen en cuenta, así como la opinión profesional de las autori-
dades ambientales. Un costo total del proyecto de U$ 10 millones
es el umbral estándar internacional cada vez más aceptado para
una completa ESA, la cual ahora es bastante generalizada y adop-
tada por más de 50 bancos privados internacionales para cumplir
con el compromiso de los principios de Ecuador para la financia-
ción de proyectos.
Si reviste la mayor importancia se dedica un equipo de profesio-
nales en ESA, experimentado en ese sector y en el área geográfica
o el ecosistema de la obra propuesta. Se espera que el equipo ESA
sea tan independiente como sea posible del promotor del proyecto
que está pagando por sus servicios. Hay fuertes presiones para que
el equipo ESA no resalte grandes impactos, sino más bien restar-
Foto:GreenpeaceColombia.

se realiza para identificar los
aspectos claves. El reconoci-
miento puede tardar una sema-
na más o menos de trabajo rea-
lizado por uno o dos asistentes
profesionales experimentados.
La determinación del alcance y
la visibilidad son a menudo las
primeras oportunidades para
la participación pública en el
propio proyecto. La visibilidad
debe empezar obteniendo las
opiniones de los interesados
potencialmente afectados en
las vecindades del proyecto.
El alcance de mejores prác-
ticas de la ESA culmina con
una lista de posibles impac-
tos, problemas y preocupacio-
nes que los actores potencial-
mente afectados identifican.
El ranking de los temas en or-
den de importancia mejora el
proceso ESA, asignando más
atención a los temas más tras-
cendentales y menos atención
a temas los menos relevantes.
Esta parte del proceso concluye
con los términos de referencia
que diseña el equipo de la ESA
para los próximos años. Este
ámbito determina qué discipli-
nas se necesitarán para la ESA y
los temas que revisará.
Por ejemplo, si en la juris-
dicción se pueden correr riesgos
de salud pública por la afluen-
cia de malaria o SIDA, se ne-
cesitaran especialistas en salud
pública para el equipo ESA y
una evaluación de impacto en
la salud se convertirá en una
parte clave de la ESA. Si pa-
rece probable algún impacto
sobre las comunidades o in-
cluso reasentamientos, cientí-
ficos sociales se requerirán en
el equipo ESA. El equipo ESA
debe ser contratado con una
representación adecuada de las
disciplinas necesarias.
El alcance de las mejo-
res prácticas concluye con el
acuerdo sobre los términos de
referencia entre el patrocina-
dor del proyecto, las autorida-
des ambientales nacionales o
provinciales, los financiadores
del proyecto, los interesados
potencialmente impactados y
el equipo ESA. Estos términos
de referencia son un acuerdo
sobre cómo llevar a cabo la
ESA durante los próximos 24
meses.
El Plan de manejo
ambiental y social
Un plan de manejo am-
biental (PMA), conocido en
algunas ocasiones como “plan
de acción”, normalmente uno
de los últimos capítulos de
la ESA, por ser el elemento
más importante. El PMA está
conformado por el conjunto
de actividades de prevención,
mitigación, compensación, vi-
gilancia y medidas institucio-
nales para ser implementadas
durante la construcción, ope-
ración y desmantelamiento y
así eliminar los impactos am-
bientales y sociales adversos
y compensarlos o reducirlos a
niveles aceptables.
La corrección de los pro-
blemas ambientales existen-
tes puede ser más importante
que la mitigación de impac-
tos futuros previstos; en tales
casos el PMA diseña medidas
costo-efectivas para remediar
estas situaciones (por ejem-
plo, la restauración de pisci-
nas abandonadas de minas).
El plan de manejo ambiental
incluye las acciones necesarias
para implementar las medidas
atenuantes y los elementos
esenciales para ESA importan-
tes, tales como de la minería
industrial. En la mitigación
propuesta en el PMA debe in-
cluirse como vinculantes las
condiciones de los convenios
de aseguramiento y convertirse
en la base del acuerdo impacto
costo-beneficio.
Para preparar el PMA, el
equipo ESA debe realizar: (a) el
diseño del conjunto de accio-
nes preventivas o de mitigación
de los efectos potencialmente
adversos; (b) determinar los
requisitos para garantizar que
las medidas de mitigación se
realicen eficazmente y de ma-
nera oportuna; y (c) describir
los medios para satisfacer esas
necesidades. El PMA incluye
mitigación, control, fortaleci-
miento de la capacidad, calen-
dario de aplicación e integra-
ción con el proyecto tal como
se describe a continuación.
Mitigación
El plan de manejo ambien-
tal identifica y diseña medi-
das para reducir los impactos
ambientales adversos poten-
cialmente significativos a nive-
les aceptables. El plan incluye
medidas compensatorias si las
medidas de mitigación no son
factibles, rentables o suficien-
tes. Específicamente, el plan:
• Identifica y resume todos
los impactos medioambien-
tales adversos esperados
significativos (incluidas los
relativos a los pueblos in-
dígenas o reasentamientos
involuntarios).

• Diseña y describe los deta-
lles técnicos de cada medida
de mitigación, incluyendo
el tipo de impacto a que
se refiere y las condiciones
bajo las cuales es necesario,
junto con los detalles de los
equipos y procedimientos
operativos.
• Evalúa los potenciales im-
pactos ambientales de esas
medidas.
• Proporciona vínculos con otros
planes de mitigación (por
ejemplo, para el reasenta-
miento involuntario, pueblos
indígenas o bienes culturales)
necesario para el proyecto.
Participación pública
y divulgación
El objetivo de la participa-
ción pública es fomentar acuer-
dos sobre el proyecto propuesto
por lo que todo es voluntario
y no hay ninguna coerción. El
consentimiento previo, libre, in-
formado y expreso es una bue-
na manera de lograr un acuerdo.
Para proyectos con efectos ad-
versos potencialmente signifi-
cativos, la consulta pública y la
divulgación de las actividades
del proyecto deben ocurrir por
lo menos tres veces: primero,
durante el proceso de evalua-
ción, marcando el inicio de
la ESA; segundo, en cuanto
el proyecto ESA se encuentre
disponible; y en tercer lugar,
después de la liberación de la
ESA final.
Sin embargo, usar única-
mente estos tres puntos de
consulta y divulgación es con-
siderado insuficiente. Como se
indica a continuación, la parti-
cipación de afectados potencialmente interesados, es un proceso
que comienza en cuanto el proyecto se identifica, se extiende a
través del diseño, construcción y operación y termina con su des-
mantelamiento y restauración finalizada. La participación pública
en el diseño del proyecto y el proceso ESA difieren enormemente
entre sectores, tipo de proyecto y prácticas políticas en cada país. Las
mejores prácticas sociales y ambientales para el proyecto deben ser
identificadas y deben generar confianza a las partes interesadas. Los
actores excluidos de estos procesos pueden y deben quejarse, lo que
sugeriría que el promotor no está siguiendo buenas prácticas.
No siempre es obvio que todas las partes interesadas lo sean,
por lo que un esfuerzo sistemático en su identificación es nece-
sario. Las partes interesadas son principalmente gente potencial-
mente afectada y fácilmente identificables, como una población
que debe ser reubicada para dar paso a un proyecto minero. Otras
partes interesadas son los defensores de las personas afectadas o
grupos vulnerables y organizaciones de la sociedad civil críticas del
proyecto. Otros que se pasan por alto son los colonos habitantes
de los bosques, las minorías étnicas vulnerables o pueblos indíge-
nas, quienes pueden utilizar el sitio de proyecto esporádicamente o
estacionalmente y que son a menudo huraños. Estas sociedades en
algunos países han dejado claro que quieren quedarse totalmente
solas y no ser contactadas por los patrocinadores del proyecto o
del Gobierno. Los pueblos indígenas merecen especial atención en
estos casos. A menudo son tan vulnerables que algunos gobiernos
rechazan permisos para que un proyecto siga adelante si están
Foto:NéstorAdolfoPatiñoForero-CGR.

involucrados. Es aconsejable dejar solo los pue-
blos indígenas y re-instalar el proyecto en otros
lugares. Este enfoque evita graves problemas
más adelante.
La participación pública empieza con el se-
leccionamiento, alcance y continúa durante todo
el proceso de ESA. Es aconsejable que el equipo
ESA o la unidad socio-ambiental informe pe-
riódicamente a los potencialmente afectados o
invitarlos para acompañar el proceso ESA que
se inicia. A menudo, personas que viven en la
zona o cerca de un proyecto minero pueden ser
contratados para trabajar en el proyecto, con la
salvedad de que nunca se debe utilizar la prome-
sa de empleo en el proyecto como una manera
de silenciar preocupaciones de la comunidad. El
punto clave es que las partes interesadas deben
estar familiarizadas con el proceso de ESA para
que cuando esté listo el proyecto de informe las
personas afectadas ya conozcan la forma en que
fue producido. Si se socializa un proyecto de in-
forme ESA a alguien que no esté familiarizado
con él, y se esperan comentarios para su apro-
bación, es una receta para el desastre y plantea
graves riesgos.
En algunos países, los acuerdos están incor-
porados en las decisiones de aprobación de los
proyectos; en otros, los comentarios públicos son
tenidos en cuenta en la formulación de las de-
cisiones de aprobación de proyecto y de allí se
desprenden las condiciones del contrato o de la
potestad legal. De cualquier manera, las preocu-
paciones y acuerdos de las partes interesadas se
incorporan como un requisito para la aproba-
ción de proyecto legalmente exigible.
Propuestas para el control de la minería
Después de la planificación, la definición del
reglamento de protección y capacidad institucio-
nal, y las cuestiones sociales relacionadas con la
minería son más favorables, y de este modo el
gobierno central puede comenzar a evaluar las
propuestas. Las empresas mineras que asumen la
mayoría o todos los códigos ampliamente acep-
tados de conducta deben ser precalificadas favora-
blemente al momento de solicitar permisos de ex-
plotación minera. Las empresas que no siguen estos
códigos deben ser calificadas desfavorablemente.
Fomentar mejores prácticas empresariales
Como parte del proceso de evaluación del
proyecto, se debe establecer una jerarquía de
enfoques de minería potencialmente aceptable.
Para proyectos industriales mineros, un ejemplo
de un proyecto ideal podría incluir:
1. La empresa ha alcanzado un alto nivel de
transparencia e integridad ambiental y social
con las comunidades y el Gobierno en sus
otros proyectos mineros por todo el mundo.
2. La operación minimiza el uso de agua y ener-
gía e incluye el uso de energía alternativa.
3. Áreas de alta vulnerabilidad de riesgo no están
presentes en el área del proyecto propuesto.
4. La operación utiliza exclusivamente extracción
de mineral subterráneo con reposición de un
100 por ciento con desechos de roca.
5. El procesamiento del mineral está previsto
en una instalación fuera del sitio e incorpora
frente a la contaminación, medidas de preven-
ción y control.
6. La empresa promueve el valor agregado inter-
no para las actividades de procesamiento, así
como las adquisiciones nacionales.
7. La empresa adopta completamente el consen-
timiento previo, libre, informado y expreso, así
como lo dispuesto en el Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT)
sobre pueblos indígenas y tribales.
8. Los ciudadanos locales están vinculados con
las actividades de mitigación, vigilancia y la
mano de obra con el producto extraído.
9. Existe un alto nivel de participación de la
comunidad en las primeras etapas del pro-
yecto; la comunidad ha sido informada so-
bre los alcances del proyecto, comprende sus
implicaciones y da su consentimiento para el
proyecto.
10. La prevención de la contaminación y los
planes de manejo adaptativo incluyen los ver-
tidos de sustancias tóxicas y convocatorias

para la modificación de las operaciones mine-
ras si se producen problemas.
11. La empresa acepta plenamente el principio de
quien contamina paga.
12. El proponente ha usado bonos de alto rendi-
miento y seguros industriales. La fianza es mejor
si se coloca en una cuenta de depósito de ga-
rantía a la que se puede acceder fácilmente si la
empresa minera se declara en quiebra o vende a
alguien más pequeño o se aleja de la mina como
consecuencia de la exhausta productividad del
yacimiento en cuestión. El enlace en la cuen-
ta de garantía, pagaría los costos de desman-
telamiento. Las fianzas de cumplimiento deben
ser acordadas antes de la construcción como
parte del proceso de concesión de permisos y
deben ser revisadas anualmente y actualizadas.
Las condiciones de desmantelamiento deben
ser acordadas antes de permitir la exploración.
Fuentes de piedra caliza (para neutralizar y con-
trolar los ácidos y el cianuro de la mina) deben
estar ubicadas en las cercanías.
13. El promotor utiliza monitoreos independien-
tes de terceros.
Desalentar a las corporaciones
cuestionables
En el otro extremo del espectro, un proyecto
de minería indeseable podría tener las siguientes
características:
1. Excesivo uso de agua o energía reduciendo
la disponibilidad de esos recursos para las pobla-
ciones locales.
2. El sitio del proyecto ha sido identificado
como de alto riesgo, o está en una zona que es
vulnerable al cambio climático o conflictos so-
ciales, y el proyecto propuesto afectaría directa y
negativamente la calidad o cantidad del recurso
hídrico.
3. El proyecto insta a la extracción a cielo
abierto sin ningún tipo de recuperación.
4. Violencia de la comunidad contra la ope-
ración o la empresa, o viceversa. Los conflictos
con la comunidad en torno a la operación de
compañía tiende a ocurrir cuando no fue se-
guido un adecuado proceso de consentimiento
previo, libre, informado y expreso. Las empresas
mineras podrían generar acuerdos con los gru-
pos armados ilegales, que a menudo se utilizan
para intimidar a los miembros de la comunidad o
incluso a desplazar a las personas por tener tierra
disponible para la minería.
5. No se compromete a prevenir la contami-
nación, a respetar los derechos humanos o mo-
dificar las operaciones o comportamientos para
adaptarse a las preocupaciones y quejas de la
comunidad durante o después de las actividades
de minería.
El Instituto Colombiano de Geología y Minería
(Ingeominas), que está a cargo de supervisar las
normas de seguridad y concesión de títulos mi-
neros y el Ministerio de Minas y Energía, deben
depurar las empresas mineras interesadas, basados
en los criterios anteriores, para mantener aisla-
das a las compañías con un record inaceptable y
alentar a las empresas mineras con buenos ante-
cedentes. Específicamente, todas las solicitudes de
permisos para proyectos de minería recibidas por
Ingeominas deben entregarse automáticamente a
las autoridades ambientales, así como a los actores
potencialmente afectados. Las autoridades medio-
ambientales deben convocar un comité de coordi-
nación interministerial para examinar la aplicación
del proyecto y revisarlo una vez finalizado. Las
audiencias públicas para obtener las opiniones de
las personas afectadas serán necesarias tan pronto
como las comunidades hayan sido plenamente in-
formadas de los planes de explotación minera.
Porque se supone que un alto porcentaje de
las regalías mineras deben volver a la región pro-
ductora para ser invertidos en proyectos de desa-
rrollo, la transparencia es clave. Actualmente, los
ciudadanos en Colombia no saben en que son
invertidas las regalías en las regiones y tampoco
saben si el Gobierno ha realizado un buen nego-
cio en su nombre. Por ejemplo, Rudas calcula
que 40 toneladas de oro exportado en el período
de su estudio tenían cero regalías pagadas. De
acuerdo a cálculos realizados por Rudas el Estado
colombiano debió recibir aproximadamente $2,2
billones por el sector de minería, pero el Gobier-

no de Colombia (banrep.gov.co) registró que real-
mente sólo de $762.000 millones fueron paga-
dos (Rudas, 2011). Rudas resume que “las cuotas
anuales de licencia por superficie son pagaderas
al Gobierno colombiano... nadie sabe si se paga,
quien lo recibe y cómo se gasta. Podría constituir
un tercio del presupuesto ambiental. Es probable
que sea 10 veces más que lo que afirman recibir
las autoridades de minería”.
Conclusión: La gobernanza
ambiental y social
El enfoque del gobierno central a la minería debe
ser parte más amplio de la gobernanza ambiental
que debe permear todos los dominios del Estado. La
justificación para hacer de la gestión ambiental, un
tema de importancia estratégica para todo el Esta-
do es que la vulnerabilidad ambiental puede llegar
a ser una profunda fuente de inseguridad humana
y política en Colombia, así como una cuestión de
importancia fundamental para el bienestar humano,
posiblemente más aún que en muchos países.
La creación del Ministerio de Ambiente y De-
sarrollo Sostenible puede ayudar a que se consi-
deren por parte de naciones como Países Bajos y
el Reino Unido ejercicios de asignación de ayuda.
Por lo tanto, se puede esperar que esos donan-
tes estén dispuestos a proporcionar fondos para la
puesta en marcha de un ministerio independiente.
La gobernanza ambiental trasciende los lími-
tes de Ingeominas. Mientras que efectivamente
exista un punto focal para la rendición de cuentas
y la responsabilidad de regulación de la minería,
el gobierno y sus entidades que lo representan
deben ser involucrados. La gobernanza ambiental
trasciende los límites del gobierno central y con-
siste en organismos estatales, privados y la socie-
dad civil. Autoridades locales y nacionales (por
ejemplo, Ingeominas, CAR´S, Ministerio de Justi-
cia, entre otros) deben cumplir con el Auto 005
de la Corte Constitucional de 2009 donde se defi-
nen claramente las formas y los mecanismos para
garantizar los recursos para remediar la minería
ilegal y proteger a las comunidades y las vidas
de los líderes y sus derechos. En última instancia,
una acertada estrategia de gobernanza ambiental
requerirá que estos organismos diferentes com-
partan la misma agenda ambiental.
Foto:http://aulados.net

y su relación con el recurso
Resumen: mediante un estudio de caso de un proyecto de extracción de oro en
Kirguistan, el mayor productor de Asia, se ponen de presente los riesgos de una acti-
vidad minera sin un adecuado control estatal, donde la información de los impactos
sea suministrada únicamente por la empresas mineras, mostrando como resultado
una amplia afectación del recurso hídrico en la zona de influencia. Se señala la ne-
cesidad de fortalecer e independizar la institucionalidad minera y ambiental y a la
ciudadanía para que exijan el cumplimiento de la normatividad ambiental.
Palabras clave: hídrico, oro, contaminación, impactos ambientales.
He estado realizando estudios del agua y de la minería durante casi 40 años, he tra-
bajando en todo el mundo para toda clase de clientes. No estoy en contra ni a favor
de la minería, mi trabajo es dar información del tema, a los gobiernos les correspon-
de tomar las decisiones. Mi experiencia en centenares de lugares del mundo es que
siempre hay impactos negativos, eso no quiere decir que no se debe tener una mina
pero se está mintiendo a uno mismo si no espera algunos impactos.
Ahora bien, también es pertinente preguntarse ¿quién obtiene las ganancias de estas
actividades? Bueno ustedes pueden responder a esto en la medida en que ganan más
experiencia en este campo, los impactos sobre el agua en la que hay una creciente
competencia por el uso de la misma: una mina usa grandes cantidades de agua. Yo
trabajo más con minas de metal que carboníferas y ellas requieren grandes cantida-
des de agua para su funcionamiento.
El impacto más frecuente es la contaminación sobre todo a largo plazo y uno de los
puntos que mencionaré es que los desechos de minería se quedan ahí eternamente.
Entonces hay que pensar a largo plazo; el problema con la mayoría de gobiernos del
mundo es que solo piensan a diez años máximo, pero esa no es una situación solo
Proyectos mineros
a gran escala
hidrogeológico
Minería
y medio ambiente
Robert Moran
Consultor internacional, experto en hidrogeología y geoquímica

de Colombia. Mi experiencia en el mundo es que
el público desconfía de las empresas, de los go-
biernos, de la información de los consultores, no
confía en el proceso y tienen bastantes razones
para no hacerlo.
Lo que estamos planteando aquí es algo sensible
políticamente, especialmente para un extranjero
que viene a hablar de esto. Entonces, en vez de
hablar de Colombia, vamos a usar otro ejemplo
para ver las comparaciones entre Colombia y en
este caso Kirguistán donde trabajé en septiembre
del año 2011. La mina era con el productor de
oro más grande toda Asia, es la fuente de ingre-
sos más grande para ese país y es una empresa
creada en alianza con el gobierno; el proyecto
tiene varios miles de millones de dólares tanto de
inversiones como de ingresos.
Esa mina está ubicada a 4200 metros sobre el
nivel del mar, en la montaña sobre Kirguistán
y China, por lo tanto es muy alto, árido, con
mucha nieve, 35 a 47 cm de pluviosidad anual
(muy baja) con el mayor número de glaciares de
cualquier país, tiene un sector de procesamiento
de plata y otros metales.
El sitio está totalmente aislado, cerca a la fron-
tera China y la empresa controla todo el acceso,
toda la información, todos los permisos, es como
un feudo medieval privado; toda información
sobre el proceso y el tema ambiental viene de la
empresa y se la entregan al gobierno.
En muchos países el tema de la minería es un
problema porque las explotaciones son tan re-
motas que nadie puede verificar los detalles y
hacer vigilancia, por lo tanto es muy fácil sobor-
nar a la gente, razón por la cual han estado ope-
rando durante 15 años; ellos manifiestan que no
hay ninguna contaminación pero nosotros en-
contramos que el nivel freático del rio principal
está totalmente contaminado, hemos encontra-
do explosivos, químicos, etc.
Solamente basta con preguntar a los habitantes
de la zona y ellos declaran lo maravillosa que
era la pesca antes, pero ahora es inexistente; la
empresa pone sus desechos encima de los gla-
ciares, pero como sabemos que el calentamien-
to global es una realidad, ahora ellos toman la
roca y la ponen encima del glaciar aumentando
el derretimiento de los glaciares. De este modo los
glaciares han sido derretidos más rápidamente y
cuando han descubierto oro y plata en alguno de
ellos han derretido estos témpanos sin importar-
les nada y todos los materiales caen sobre ríos y
lagos y la gente los inhala.
Esta es la empresa más poderosa en todo el país,
ellos tienen permiso para entrar en zonas prote-
gidas como parques naturales.
Los glaciares que bajan se convierten en un lago
originalmente formado por los hielos, la empresa
lo usa para agua potable, pero lo interesante es
que de hacer los monitoreos, se podría comprobar
que ellos han contaminado su propia agua pota-
ble, y los informes son publicados mayoritaria-
mente en ingles y cuando yo lo pedí me lo dieron
en ruso, mientras los locales hablan kirguís, por lo
tanto ellos no saben esto.
Los informes de la empresa dicen que no hay nin-
gún problema, también han dicho que no hay
inconvenientes con el drenaje acido, pero nun-
ca reportaron nada de las pruebas geoquímicas y
cuando mandamos la gente a los sitios al mirar
los datos que ellos presentan al gobierno no hay
ningún PH acido, pero nuestra gente ve los ma-
teriales ácidos, y me parece que la empresa esta
agregando compuesto para cambiar el PH para
que no se evidencie el drenaje acido.
Casi ninguna agencia tiene presupuesto ade-
cuado, ni personal porque las mayorías de las
personas no saben cómo tomar muestras. Si los
ciudadanos acuden a esas agencias las empresas
cuestionan la proveniencia de esas evidencias
precisamente por esa falta de personal idóneo
en el control. Lo que hemos encontrado es que
buena parte del personal técnico de las agencias
nunca habían visitado la mina, ni siquiera tenían
los presupuestos para viajar hasta la mina que se
encuentra a 200 km de distancia; claramente no
hay voluntad política de parte del gobierno para
realmente hacer cumplir los reglamentos y este es
un punto clave.
La mayoría de países tienen exceso de reglamentos
pero estas cuestiones son de voluntad política nada
más; en el caso que les digo, de lo que vi es nece-

sario un tratamiento permanente
del agua, tratamientos que son
sofisticados y costosos; he tra-
bajado con clientes que gastan
más de 20 millones de dólares en
construcción de las plantas, y 5
o 6 millones de mantenimiento
anual permanente. El Gobierno
trato de dar la impresión de ser
progresivo, pero haciendo cálcu-
los se necesitarían 400 millones
de dólares para arreglar el tema.
A largo plazo, el público va a pa-
gar los platos rotos cuando cie-
rren la mina, acá no hay ningún
aseguramiento financiero ni pro-
yección a largo plazo. Ha habido
casos de empresas que han gas-
tado hasta U$ 1000 millones de
dólares en la limpieza del agua.
Las recomendaciones son las
mismas: necesitamos una agen-
cia como la Contraloría para
realizar las inspecciones sorpre-
sa, hay estudios que muestran
las diferencias entre los hallaz-
gos cuando la agencia avisa de
las visitas y cuando lo hace de
sorpresa. Frecuentemente, en
muchos países a donde voy las
empresas recogen sus propias
muestras pero se les olvida meter
los preservantes en las botellas,
entonces dos o tres días después
agregan químicos, envían las
muestreas a los laboratorios y
están totalmente alteradas las
concentraciones y muestras de
acidez, por ejemplo.
Lo que quiero decir es que lue-
go de ver este patrón 20 o 30 o
50 veces uno se da cuenta que
esas acciones no son casuales,
son repetitivas, y la gente debe-
ría estar lista para pelear por sus
derechos. Si uno ve una evalua-
ción del impacto ambiental uno
puede ver miles de páginas que
son basura pero los estudios realmente interesantes sobre calidad
acuática, biología acuática, etc. no nos muestran esto. Es necesario
un grupo que prepare evaluaciones independientes porque desde
las empresas no se van a realizar estudios claros y de cara a los
entes veedores.
El interés publico nunca es un asunto sencillo, además de que no
hay mucho conocimiento del tema, van a tener que fortalecer las
agencias para que ellos puedan hacer cumplir las leyes ambienta-
les existentes. Podría ser bueno tener nuevos reglamentos, pero por
ahora lo importantes es hacer cumplir los existentes, además de rea-
lizar un trabajo de coordinación entre diferentes agencias veedoras.
Los cálculos financieros también deben ser hechos no por las em-
presas sino por organismos independientes, porque ellos nunca
pronostican los problemas de calidad del agua, por ejemplo. Hay
mucha información disponible de las empresas, ellas tienen mucha
información económica, técnica y el gobierno debería tener acce-
so a esa información. Claramente los organismos públicos veedo-
res deberían tener la capacidad de evaluar todos estos estudios, o
como decía hacerlos ellos mismos.
Un campesino tiene que pagar para irrigar su tierra pero las empre-
sas explotadoras no tienen que pagar por ello o el costo por metro
cúbico no es equivalente. Es muy importante hacer procedimientos
que le permiten a la ciudadanía participar en el monitoreo porque
cuando adquieren conocimientos se pueden volver observadores; en
muchos lugares donde he trabajado llevamos equipos portátiles para
que los campesinos vean la información que reunimos nosotros.
Foto:http://rocaymineral.wordpress.com

Coyuntura
Ambiental
Foto:RodrigoNiño-CGR

Humedales interiores
Resumen: el artículo es un resumen del Capítulo “Evaluación de la Política Nacio-
nal de Humedales Interiores”, presentado en el “Informe sobre el estado de los Re-
cursos Naturales y del Ambiente” donde se muestra como a pesar de su importancia
estratégica, los humedales en Colombia no han sido objeto de una optima gestión
del Estado, lo cual se manifiesta en el poco desarrollo de los estudios científicos, pues
a la fecha no existe un inventario y caracterización de los humedales a nivel nacional,
ni tampoco una síntesis sobre la diversidad biológica presente en los complejos de
humedales. En la actualidad es uno de los ecosistemas más amenazados por diferen-
tes actividades antrópicas (agricultura intensiva, urbanización, contaminación y otras
formas de intervención en el sistema ecológico e hidrológico), siendo destruidos o
alterados, sin tener en cuenta que los impactos ambientales derivados pueden tener
efectos de largo plazo que afectan la calidad de vida de buena parte de la población
colombiana.
Palabras clave: ecosistemas, humedales, contaminación, inventarios.
A nivel mundial y hasta mediados de los sesenta, la caracterización, conservación
y uso sostenible de los humedales interiores había sido manejada con muy poca
continuidad y sin integralidad con otros ecosistemas. Así, la disponibilidad y calidad
del recurso agua, de tanta importancia para la sociedad, usualmente se evaluaba
solamente en relación con la cobertura vegetal de las zonas de captación de dichas
fuentes. Esta apreciación, en contravía con el antiguo conocimiento del ciclo hidro-
lógico, dejaba por fuera al conjunto de ecosistemas conocidos como humedales, que
además de ser depositario en buena medida de la cantidad y calidad del agua utili-
zada, es vital para la regulación del ambiente físico y el mantenimiento de una parte
importante de la biodiversidad. Con el fin de enfrentar esta problemática, en 1971 se
realizó en Ramsar (Irán) la Convención del mismo nombre, suscrita inicialmente por
países de Europa y Asia.
Diego Alejandro Cháves Martínez, Otto Reyes Garcia, Vanessa Salguero Montoya
Profesionales Dirección de Estudios Sectoriales
Coyuntura
ambiental
uno de los ecosistemas
más amenazados

Coyuntura ambiental
Allí se definió que el térmi-
no humedal haría referencia
a una amplia gama de hábi-
tats interiores, costeros y ma-
rinos, que comparten ciertas
características, tales como la
provisión de múltiples fun-
ciones tales como recarga de
acuíferos, transporte acuático,
soporte de cadenas alimenti-
cias, hábitat para vida silvestre
-incluyendo valiosas especies
migratorias y como centros
de reproducción-, recreación
y turismo, productos pesque-
ros, forestales e hídricos, fun-
damentales en la mayoría de
ocasiones para el desarrollo de
las actividades económicas de
las comunidades locales.
También y no menos im-
portante, sirven de protección
contra fenómenos naturales y
estabilizadores de tormentas,
huracanes, e inundaciones, ya
que pueden absorber el exceso
de agua. Tal es su importancia,
que en muchas ocasiones se les
ha denominado “los riñones de
la tierra” debido a su capaci-
dad de filtrar y absorber ciertos
contaminantes, así como por
ser receptores de aguas natu-
rales o artificiales.
En un ejercicio retrospectivo,
es difícil comprender por qué los
humedales fueron considerados
durante la mayor parte de la
historia de la humanidad como
lugares inhóspitos, peligrosos y
sin valor económico y ambien-
tal. Fue por esta concepción de
ser lugares sin ningún tipo de
provecho, lo que degeneró en su
mal uso, llegando a desequilibrar
su balance hídrico, mediante su
desecamiento y relleno con todo
tipo de material de desecho en
la mayoría de los casos.
Situación de los humedales en el mundo
Estos ecosistemas están presentes en todos los países, aunque no
es claro cuál es su porcentaje con relación a la superficie terrestre. Se-
gún datos de Ramsar, se ha calculado que cubren una extensión de 8
a 9 millones de km2, equivalente entre al 5 y 6% de la superficie.
A mediados de 2010 existían en el mundo 1,847 regiones Ram-
sar, equivalentes a más de 181 millones de hectáreas, siendo Europa
el continente que presenta la mayor cantidad de humedales inscritos
en la Convención Ramsar con un total de 886 humedales, seguido
de América con 309, Asia con 298, África con 272 y finalmente
Oceanía que cuenta con 81 humedales.
Política Nacional de Humedales Interiores:
lenta implementación
La Contraloría General de la República, en el marco del Informe
al Congreso sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Am-
biente, evaluó la Política Nacional de Humedales Interiores (PNHI),
formulada en el año 2001. En dicha revisión se pudo constatar su
desactualización y la ausencia de articulación con otras políticas no
menos importantes, tal como la Política Nacional de Biodiversidad.
Además, dentro de sus vacios se destaca la no incorporación de la
gestión ambiental de los embalses, ya que estos han sido conside-
rados una categoría de humedal (artificial) dada su alta interdepen-
dencia con los cuerpos de agua naturales.
La evaluación mostró, con base en información suministrada por
las corporaciones autónomas regionales (CAR) y de desarrollo sos-
tenible (CDS) que el fenómeno más recurrente sobre los humedales
es la sedimentación por aportes desde las partes altas de las cuen-
cas, seguido de la acumulación de material orgánico y la extracción
de las aguas de los humedales. Dentro de los procesos extractivos
de recursos naturales se destaca, principalmente, la presencia de las
especies invasoras y la pérdida de flora y fauna en general; en los
procesos asociados a la urbanización e industrialización aparecen
prioritariamente la concentración y crecimiento de los asentamien-
tos humanos en zonas aledañas a los humedales y el aumento de las
descargas de aguas servidas domésticas sobre los cuerpos de agua.
A su vez, el factor de perturbación que más impacto está gene-
rando en los humedales colombianos es el relacionado con la am-
pliación de la frontera agrícola, realidad que se observó en las regio-
nes del país donde se adelantó el trabajo de campo efectuado por
la CGR, seguido de cerca por la realización de actividades pesqueras
con artes ilegales, la sedimentación con aportes desde la cuenca y la
construcción de canales y diques.
A nivel regional, los principales factores de perturbación se pue-
den apreciar en el siguiente cuadro:

Coyuntura ambiental
1 Presencia de especies
vegetales invasoras
Descargas de aguas
servidas domésticas
Corrimiento de cercas
o límites agrícolas
Represamiento o inun-
dación permanente
Pesca con tras-
mallos
2 Acumulación de
material orgánico
Reclamación de tierras Creación de canales,
diques, pozos, etc.
Acumulación de sedi-
mentos procedentes de
procesos mineros
Remoción de
flora en general
3 Corrimiento de cercas
o límites agrícolas
Urbanización continua Pesca con artes
ilegales
Liberación accidental o
intencionada de especies
faunísticas ajenas al
sistema
Sistemas de
extracción
forestal (cativales,
guandales, etc)
4 Sedimentación por
aportes desde la
cuenca
Descargas de aguas
residuales domésticas
Remoción de flora en
general
Descargas de aguas
residuales industriales
Pesca en locali-
dad fija
5 Remoción de flora en
general
Construcción de obras
civiles (puentes, carre-
teras, etc.)
Otra formas de extrac-
ción de fauna
Acumulación de material
orgánico
Pesca comercial
6 Pesca con trasmallos Eliminación de
desechos domésticos
(basuras)
Contaminación por
residuos de minería o
hidrocarburos
Asentamientos dispersos Remoción de
fauna en general
7 Caza Manejo de vegetación
acuática
Incendios Drenaje o desecación Extracción
de materiales
vegetales para
artesanías
8 Pesca comercial Urbanización discon-
tinua
Sedimentación por
aportes desde la
cuenca
Presencia de especies
vegetales invasoras
“Troleo”
9 Drenaje o desecación Remoción de sedimen-
tos en general
Pesca con trasmallos Modificaciones en tierra
que afectan los cursos
de agua
Pesca con artes
ilegales
10 Evolución biocenótica Remoción de flora en
general
Drenaje o desecación Canalización Caza
Fuente: Respuestas a cuestionario enviado por la CGR-CDMA. 2011
Lugar Andina Amazonía Caribe Orinoco Pacífica
Cuadro 1
Principales factores de perturbación de los humedales interiores
(en orden de impacto) por regiones
Foto:Minambiente.

Coyuntura ambiental
En cuanto a las acciones
propuestas desde la PNHI, se
encontró una deficiente ejecu-
ción. Por ejemplo, el apoyo del
Ministerio de Ambiente y De-
sarrollo Sostenible (MADS) en
los procesos de caracterización
y zonificación, ha sido brinda-
do a menos del 20% del área
de los complejos de humeda-
les y ha estado concentrado
en seis corporaciones que son
las más débiles de la institu-
cionalidad del Sistema Nacio-
nal Ambiental (SINA) lo que,
sin embargo, resulta limitado
frente a los grandes desafíos
ambientales que afrontan es-
tos ecosistemas.
Incumpliendo lo estableci-
do en la PNHI, la caracteriza-
ción de los humedales del país
se ha hecho sin la participa-
ción de los entes territoriales y
de las comunidades asociadas.
En gran parte, esto es debido a
que en la política no se diseña-
ron mecanismos claros de co-
ordinación interinstitucional.
En lo relacionado con la realización del Inventario nacional de
humedales interiores, los avances se remontan por parte del MADS
y los institutos de investigación ambiental (IIA) a la actualización del
diagnóstico presentado en el documento “Humedales Interiores de
Colombia – Bases Técnicas para su conservación y uso sostenible”
realizado por el MADS y el Instituto Von Humboldt en 1999. Se podría
presentar como un primer intento, la descripción de cada uno de los
humedales hecha por las CAR en el marco de un curso de manejo de
estos cuerpos de agua en el año 2000 convocado por el MAVDT.
Recientemente, el ministerio viene avanzando en la consolidación
de información solicitada al respecto a las CAR. Esta información
preliminar evidencia hasta el momento la existencia de 2.378 hume-
dales, siendo Carder con 396 humedales, CRC con 281, Corpoguavio
con 279, CAR con 203, Codechocó con 201, CVS con 149, Corpo-
boyacá con 108 y Cortolima con 91, las CAR con mayor número de
humedales reportados. Sin embargo, revisando dicha información se
encontraron vacios y debilidades en su calidad. Por todas las ante-
riores razones, el país en este momento no conoce a ciencia cierta
cuál es su número de humedales, extensión y estado real.
La incorporación de la gestión de los humedales a los diferentes
planes nacionales de desarrollo (PND), se ha dado de manera irregu-
lar y ha tenido diferentes enfoques, sin tener un hilo conductor, al
menos desde el año 2001. El PND 2010-2014 no es claro en estable-
cer tiempos para dar cumplimiento de las metas propuestas (100%
de ecosistemas de páramo y humedales delimitados a escala ade-
cuada). Además, se esperaría un compromiso que fuera más allá de
la zonificación y delimitación, tal como la formulación de planes de
manejo ambiental (PMA) en zonas identificadas como prioritarias.
Foto:Minambiente.

Coyuntura ambiental
En cuanto a la delimitación
predial y deslinde catastral de
las zonas de humedales, el país
no presenta avances en los úl-
timos 10 años. Aunque se en-
contraron desarrollos en el pro-
ceso de construcción de criterios
de delimitación, priorización y
conservación de humedales, no
existe un documento formulado
al día de hoy; en los diferentes
municipios y CAR visitadas por
la CGR se comprobó la existen-
cia de cartografía y mapas ca-
tastrales, pero en el terreno se
evidenció el nulo respeto de los
cuerpos de agua por parte de los
predios aledaños.
También es preocupante el
deficiente trabajo realizado por
las diferentes oficinas de regis-
tros de instrumentos públicos
en muchas regiones que han
sido permisivas en el proceso
de apropiación de los bienes
del Estado y una vez en manos
de particulares son desecados
para entrar al sistema pro-
ductivo mediante actividades
de diversa índole. El Instituto
Colombiano para el Desarrollo
Rural (Incoder), entidad estra-
tégica en este componente, no
cuenta con registros de solici-
tudes sobre predios de uso pú-
blico atendiendo la definición
de humedal.
Si bien se ha generado in-
formación importante para las
zonificaciones ambientales de
los humedales por parte de los
IIA, no se evidenció que las
corporaciones hagan uso de
este material, ni la existencia
de protocolos para acceder a
él; en tal sentido, ningún ins-
tituto reportó haber recibido
solicitudes para la utilización
de tal información.
En cuanto a la incorporación
de las poblaciones locales y las
minorías étnicas en los proce-
sos de manejo de humedales, se
puede apreciar que la ciudadanía
ha estado involucrada en proce-
sos de participación de mane-
ra activa y existen mecanismos
que obligan a esta (Constitución
Política, Convenio de Ramsar y
Convenio 169 e la OIT).
Son significativos los retrasos
de casi una década en la con-
formación del Comité Nacional
de Humedales (CNH). Dentro
de su resolución reglamentaria
no hay representatividad de las
minorías étnicas. Revisando de-
tenidamente los integrantes de
este comité, no hacen parte de
él, actores importantes como
el Departamento Nacional de
Planeación (DNP), algún repre-
sentante de los municipios, así
como de las comunidades indí-
genas y negras, ni de los minis-
terios de mayor impacto, tales
como minas y energía, agricul-
tura y transporte.
En cuanto a la identifica-
ción y recuperación de las téc-
nicas y prácticas tradicionales
en los complejos de humedales,
con excepción del Ideam, que
reporta la incorporación de este
componente en proyectos de
las zonas de alta montaña en el
macizo colombiano, no se evi-
dencian desarrollos temáticos
al respecto.
Frente a la incorporación de
la protección de los humedales
en las agendas interministeria-
les, el MADS señala que fueron
incluidas en un proceso de revi-
sión, principalmente con los Mi-
nisterios de defensa, educación,
agricultura y desarrollo rural,
protección social y transporte,
pero se advierte que el tema de
humedales aparece únicamente
en las agendas aprobadas con
los ministerios de agricultura y
defensa.
No se priorizó el tema de
humedales en los ministerios
de minas y energía y transporte,
sectores que generan impactos
significativos en estos cuerpos
de agua. Otros sectores estra-
tégicos que, si bien no generan
un impacto medioambiental
evidente pero que cuentan con
unas dinámicas para ser inclui-
dos dentro de las agendas mi-
nisteriales, como los ministerios
de cultura (protección del cono-
cimiento tradicional alrededor
de los humedales) y comercio,
industria y turismo (actividades
de ecoturismo en zonas de hu-
medales), no muestran desarro-
llos significativos.
Si bien están identificadas las
especies amenazadas en zonas
de humedales, se conocen po-
cos programas de conservación
(solamente el 6% de las especies
amenazadas e identificadas en
estos ecosistemas cuenta con
plan de manejo). En lo referente
al diseño de lineamientos rela-
cionados con la prevención, ma-
nejo y seguimiento al efecto de
la introducción y trasplante de
especies invasoras de flora y fau-
na en los humedales del país, se
muestra como logro, con apoyo
de los IIA, la publicación junto
con los institutos de investiga-
ción de la Resolución 848 de 23
de mayo de 2008 “Por la cual se
declaran unas especies exóticas
como invasoras y se señalan las
especies introducidas irregular-
mente al país que pueden ser
objeto de cría en ciclo cerrado y

Coyuntura ambiental
se adoptan otras determinaciones” y la publicación de
la Resolución 207 de 2010 por la cual “se adiciona el
listado de especies exóticas invasoras declaradas por
el artículo primero de la Resolución 848 de 2008 y
se toman otras determinaciones”. La CGR, considera
este trabajo de suma importancia, aunque advierte
que, al haber sido expedidas de manera reciente, se
ha perdido tiempo valioso y los deterioros asociados
a la introducción de estas especies está aún lejos de
conocerse. Tampoco se puede verificar la existencia
de un protocolo para su prevención, manejo y segui-
miento, lo que dificultará la adecuada ejecución de
esta actividad.
Otro aspecto considerado en la PNHI fue la nece-
sidad de identificar, con base en el inventario nacional
de humedales, aquellos ecosistemas a nivel regional o
local que requieran rehabilitación y restauración y el
diseño de programas para su recuperación. Sin embar-
go, el MADS no ha actualizado la información desde
que se elaboró el documento de bases técnicas para la
conservación y usos sostenibles en 1999.
Respecto a los procesos de socialización y con-
cientización de la importancia de los humedales, se
presentan como resultados la realización de dos cur-
sos para capacitar a funcionarios de las entidades del
SINA con financiamiento de la Convención Ramsar y
la celebración del Día Internacional de los Humedales.
Al respecto, la CGR considera que estas acciones son
importantes, pero se hace necesario realizar un ma-
yor número, darles un mayor alcance a nivel regional,
como lo sugieren las CAR y entes territoriales.
En lo que tiene que ver con actividades para el
mejoramiento de la capacidad de monitoreo, proce-
samiento y análisis de los indicadores de calidad am-
biental de los humedales, no existen resultados. En lo
concerniente al diseño de un sistema de monitoreo di-
rigido al seguimiento de los problemas prioritarios en
los humedales, esta labor no se ha adelantado directa-
mente sobre estos ecosistemas, sino en el marco de una
estrategia de gestión de la información del recurso hí-
drico, actuaciones realizadas solamente en los últimos
años, pero no se muestran desarrollos anteriores.
El diseño y puesta en marcha del Sistema Nacio-
nal de Información sobre Humedales, articulado al
Sistema de Información Ambiental para Colombia
(SIAC), no muestra avances al respecto en los últimos
10 años: solamente hasta el año pasado se empezó a
realizar un trabajo conjunto en-
tre el MADS y el IDEAM relacio-
nado con la vulnerabilidad y los
impactos del cambio climático
en los humedales y páramos al-
toandinos de Colombia. Los IIA
no han sido convocados durante
los últimos diez años a un pro-
ceso de este tipo.
No existen mecanismos de
seguimiento a la PNHI, que para
efectos prácticos puede ser una
de las tareas más importantes
con miras a su posible actuali-
zación. Solo se reportan algu-
nas tareas tales como solicitud
de información sobre los PMA
a las diferentes autoridades
ambientales, la elaboración del
mapa de ecosistemas y, por úl-
timo, la viabilización de recur-
sos destinados a la caracteriza-
ción de humedales, actividades
todas estas esenciales pero que
no hacen parte de un ejercicio
de evaluación y ajuste de la
política.
La gestión de los municipios
a favor del manejo, uso, conser-
vación y recuperación de los hu-
medales es deficiente, sobresa-
liendo solamente casos aislados
vinculados con las grandes capi-
tales urbanas que cuentan con
recursos destinados para tal fin.
En las ciudades intermedias y
municipios pequeños, esta ges-
tión se circunscribe básicamente
a los esfuerzos que para tal fin
realicen las autoridades ambien-
tales con competencia en su ju-
risdicción. También se evidencia
un alto desconocimiento de la
existencia de la PNHI, lo que se
refleja en las acciones que, con
excepción de la ciudad de Bo-
gotá, no obedecen a los criterios
que establece la Política, sino a
actividades muchas veces aisla-

Coyuntura ambiental
das y coyunturales. No recono-
cer la política, por parte de los
entes territoriales, como un ele-
mento a tener en cuenta dentro
de sus ejercicios de planificación
del territorio, hace que se pre-
senten dudas, como lo eviden-
ció la CGR, relacionadas con la
definición misma de lo que es y
no es un humedal interior.
Para el periodo 2001-2010
las entidades del SINA Central,
algunos municipios, universida-
des públicas y otras entidades
del Estado, invirtieron $264.139
millones. Este monto es equiva-
lente al 2% de los recursos in-
vertidos por las entidades SINA
para el mismo periodo de tiem-
po, lo cual demuestra la escasa
inversión para la realización de
una buena gestión de dichos
ecosistemas.
Consideraciones frente
a los resultados de la
evaluación
Frente a estos resultados,
la CGR considera prioritaria la
actualización de la política de
humedales y una revisión de la
legislación existente que inclu-
ya mecanismos de coordinación
específicos entre el MADS, las
autoridades ambientales y las
demás entidades del orden re-
gional, incorporando además al
sector privado y a los gremios,
falencia de la actual política.
De acuerdo con la evaluación
realizada, la situación de los hu-
medales interiores del país no
es ambientalmente sostenible y
existe una alta probabilidad de
que ante la pérdida de regula-
ción de caudales de estos eco-
sistemas, la situación reciente de
desastre nacional se repita.
Foto:www.popayan.sevivebien.com

Inversiones obligatorias
Guillermo Rudas Lleras
Consultor, especialista en economía ambiental y de recursos naturales
en conservación y manejo
de cuencas hidrográficas
Resumen: el estudio ofrece un análisis sobre las debilidades del mandato legal
que establece que los entes territoriales deben invertir al menos el 1% de sus ingresos
en la conservación de cuencas y acueductos. Se refiere al escaso cumplimiento de
dicha reglamentación, tras un seguimiento hecho durante 15 años a la destinación
de tales recursos. Al respecto, recomienda a la CGR reforzar la realización de acciones
de sensibilización y sancionatorias para lograr el cumplimiento de dicha norma.
Palabras clave: Ley 99 de 1993, Artículo 111, inversión ambiental, acueductos,
entes territoriales, cuencas hidrográficas.
Estas notas1
presentan el seguimiento durante 15 años (entre 1994 y 2008) al
cumplimiento de la obligación legal que tienen los entes territoriales del país de in-
vertir el uno por ciento de sus ingresos en la conservación y protección de las cuencas
que abastecen sus acueductos. Se inicia con una presentación del marco normativo y
varias modificaciones que se le han hecho durante los últimos cinco años.
En seguida, se analiza el potencial que tiene esta norma a futuro, en su actual
versión, como fuente de recursos descentralizados de obligatoria destinación al ma-
nejo de cuencas hidrográficas (adicionales a los recursos de las corporaciones autó-
nomas regionales en la misma dirección). Se presenta a continuación el resultado del
análisis de información acopiada por la Contraloría General de la República para este
trabajo para una muestra significativa de municipios y distritos, aunque bastante
limitada en relación con las gobernaciones de los departamentos.
De allí se concluye que existe un nivel de cumplimiento muy bajo de esta norma:
0,13% sobre los ingresos del conjunto de entes territoriales representados, frente al
Coyuntura
ambiental
1 Este artículo se basa principalmente en el estudio Quince años de implementación de las inversiones obli-
gatorias en la conservación de las cuencas abastecedoras de acueductos municipales - Artículo 111 de la Ley
99 de 1993 (15 de mayo de 2010), realizado con patrocinio de TNC, WWF y Patrimonio Natural con informa-
ción solicitada a los entes territoriales y para tal fin por la Contraloría General de la República (CGR).

Coyuntura ambiental
uno por ciento que ordena la ley. Los alcances
de esta trabajo impidieron hacer un seguimiento
a la efectividad en el tipo de tierras adquiridas,
pero se presenta una reseña de la variabilidad
de los precios pagados por ellas. Se finaliza con
un conjunto de recomendaciones, orientadas a
buscar el fortalecimiento de este instrumento de
financiación del manejo ambiental en el país.
Marco normativo de las inversiones
obligatorias en las cuencas
La dependencia de los acueductos de sus
fuentes de abastecimiento de agua ha sido un
asunto de especial importancia para la opera-
ción y los planes de expansión de los acueduc-
tos de los centros poblados. Esta preocupación
había sido ya planteada en los años cincuenta
por el científico Enrique Pérez Arbeláez2
, cuan-
do advierte sobre “el inminente peligro que es
la posesión por particulares de porciones de la
hoya de captación”.
Señala al respecto que “la posesión y desti-
nación de las hoyas de captación de acueductos
deben estar sometidas a un régimen especial”;
y dado que “el caudal de aguas de una ciudad
es un bien delicado y valioso que pertenece a
todos los ciudadanos presentes y a los futu-
ros”, concluye que “deben ceder ante él otras
garantías individuales”. Pero llama también la
atención sobre los cada vez más elevados cos-
tos que tendría para las empresas de acueducto
adquirir estas tierras.
Reconociendo esta dependencia determinan-
te, a finales de 1993 la legislación colombiana
declaró de interés público aquellas áreas que
surten de agua a los acueductos, dada la impor-
tancia estratégica que tienen para la conserva-
ción de sus recursos hídricos3
. En esta dirección
y retomando una idea que ya había sido pues-
ta en práctica especialmente por algunas de las
grandes empresas de acueducto del país (como, por
ejemplo, del Acueducto Bogotá), la ley les fijó a las
administraciones departamentales y municipales un
plazo de quince años para que adquirieran dichas
áreas. Asignándoles, además, la obligación de ad-
ministrarlas de manera conjunta con la respectiva
corporación autónoma regional y, opcionalmente,
con la participación de la sociedad civil. Y para dotar
de herramientas efectivas a esta obligación, la mis-
2 Ver el estudio La hoya de captación del Acueducto de Mani-
zales - Su conservación y captación, elaborado en 1950 para
las Empresas Municipales Delegadas y publicado en Pérez
Arbeláez, Enrique. Cuencas hidrográficas. Fondo FEN Colom-
bia, Bogotá, 1996, segunda edición [La primera edición fue
publicada en 1979 por el Jardín Botánico del Valle Juan María
Céspedes].
3 Ley 99 de 1993, artículo 111.

Coyuntura ambiental
ma ley ordena que estos entes
territoriales “dedicarán durante
quince años un porcentaje no
inferior al 1% de sus ingresos, de
tal forma que antes de concluido
tal período, haya adquirido di-
chas zonas”.
Por otra parte, cuando es-
taba a punto de cumplirse el
plazo establecido por esta nor-
ma transitoria, por iniciativa del
gobierno nacional y mediante
la ley que aprueba el Plan Na-
cional de Desarrollo 2006-2010
se modificó la misma en el
2007 en tres direcciones fun-
damentales4
. En primer lugar,
mientras que antes se estable-
cía que al menos el uno por
ciento de los ingresos se des-
tinaba a adquirir dichas zonas,
la nueva norma establece que
se dedicarán a “la adquisición
y mantenimiento de dichas zo-
nas o para financiar esquemas
de pago por servicios ambien-
tales”5
; aclarando que estos
recursos “se destinarán priori-
tariamente a la adquisición y
mantenimiento de las zonas”.
En segundo lugar se elimi-
na el carácter transitorio de la
norma, al excluir el plazo de
quince años para adquirir las
áreas que originalmente esta-
blecía la ley. Y finalmente se
acota la base de cálculo de los
recursos de obligatoria destina-
ción a este propósito, fijando
que será un monto no inferior
al uno por ciento “de los ingre-
sos corrientes” y no del total de
los ingresos como lo establecía
la norma anterior.
En relación con esta última
restricción de la base de cálculo
a los ingresos corrientes y no a
los ingresos totales, el entonces
Ministerio de Ambiente, Vi-
vienda y Desarrollo Territorial
sometió a consulta pública un
proyecto de decreto reglamen-
tario de esta ley, mediante el
cual se buscaba establecer la
siguiente definición de ingre-
sos corrientes para efectos del
cálculo del uno por ciento que
manda la ley6
:
De acuerdo al Estatuto Or-
gánico del Presupuesto, los
ingresos corrientes se clasifi-
can en tributarios y no tribu-
tarios. A su vez, los ingresos
tributarios comprenden los
impuestos directos e indirec-
tos, y los ingresos no tribu-
tarios las tasas y las multas.
Se excluyen los recursos que
tengan una destinación espe-
cífica señalada por la Consti-
tución Política y la Ley
Al excluir “los recursos que
tengan una destinación espe-
cífica” de la definición de in-
gresos corrientes, se estarían
excluyendo de la base de cálcu-
lo ingresos muy significativos
tales como las transferencias
del sector central a los entes
territoriales, con destinación
específica, a través del siste-
ma general de participaciones
(SGP); así como las regalías
directas, por mandato de la
ley, perciben los entes terri-
toriales también con destina-
ción específica. Al respecto, este
proyecto de decreto hacía refe-
rencia al Estatuto Orgánico Pre-
supuesto General de la Nación,
creado por la ley y recopilado en
el Decreto 111 de 1996.
4 Artículo 106 de la Ley 151 del 24 de
julio de 2007, que modifica el artículo
111 de la Ley 99 de 1993.
5 En itálica fuera de texto.
6 Este texto es tomado de la página
web del MAVDT, sección Consultas
Públicas, mediante consulta realizada
el 4 de abril de 2010.
Foto:http://tejiendoelmundo_wordpress_com

Coyuntura ambiental
Un análisis detallado de es-
tas normas, en el marco de las
definiciones de la Constitución
Política, permite concluir que
todos los ingresos que no sean
definidos como ingresos de
capital, incluidos aquellos de
destinación específica, deben
ser considerados como ingre-
sos corrientes.
Esta propuesta de decreto
finalmente no se concretó y no
fue expedido. Sin embargo, la
interpretación de excluir los in-
gresos de libre destinación de los
ingresos corrientes que sirven de
base de cálculo para el cumpli-
miento de esta obligación, fue
retomada nuevamente por el
Gobierno Nacional al presentar
el proyecto de ley del Plan Na-
cional de Desarrollo 2010-2014.
Allí se proponía añadir a la nor-
ma este parágrafo7
:
Para los efectos previstos en
el presente artículo, la base
de cálculo a la cual se le apli-
ca el porcentaje citado estará
compuesta por los ingresos
corrientes de libre destina-
ción y los recursos destina-
dos a la conservación de los
recursos hídricos.
Sin embargo el Congreso
de la República en el debate
de esta ley finalmente negó de
manera expresa esta propuesta
del Gobierno Nacional, exclu-
yéndola de la Ley del Plan8
.
Esto tiene implicaciones impor-
tantes en la actualidad, ya que
la interpretación del significa-
do se ingresos corrientes que
establece la ley como base de
cálculo de esta norma segura-
mente continuará. Al respecto
es importante diferenciar en-
tre la base de cálculo que allí
se establece (entendida como
la totalidad de los ingresos co-
rrientes, bien sean de libre des-
tinación o de destinación espe-
cífica) del origen de los recursos
con los cuales se debe cumplir
esta obligación. En efecto, una
vez calculado el monto mínimo
a destinar a la adquisición y
mantenimiento de las cuencas
hidrográficas que suministran
el agua al acueducto (y, even-
tualmente, al pago por servicios
ambientales), se debe proceder
a cumplir con esta obligación
con recursos que no tengan otra
destinación específica. Es decir,
al cumplir con esta norma no
se está compitiendo en recursos
con otros de destinación espe-
cífica, por ejemplo para salud
o para educación. Únicamen-
te compiten con recursos que
tenían libre destinación y que
ahora deberán ser asignados,
de manera obligatoria, a esta
destinación específica9
.
De todas formas, aunque el
Congreso no modificó los va-
lores asignados a inversiones
obligatorias en las cuencas, si
introdujo algunas modifica-
ciones y adiciones a la norma
en otros aspectos. En especial
condicionó el cumplimiento
de este mandato por parte de
los entes territoriales a que las
autoridades ambientales defi-
nan las áreas prioritarias a ser
adquiridas (o dónde implemen-
tar los esquemas por pagos de
servicios ambientales) con estos
recursos. Y estableció el man-
dato expreso de que los entes
territoriales “garantizarán la
inclusión de los recursos den-
tro de sus planes de desarrollo
y presupuestos anuales respec-
tivos, individualizándose la par-
tida destinada para tal fin”10
.
Estos aspectos abren impor-
tantes espacios para dinamizar
este instrumento. Por una parte
propicia una corresponsabilidad
en la ejecución de esta obli-
gación entre las autoridades
ambientales y los entes territo-
riales; y por otra da una señal
presupuestal clara que pude fa-
cilitar un seguimiento más de
cerca del cumplimiento de la
obligación a futuro.
Potencial financiero
de la inversión obligatoria
en cuencas
En términos operativos y
para efectos de análisis del po-
tencial de esta norma para ca-
nalizar recursos hacia el manejo
de cuencas hidrográficas, la de-
finición de la base de cálculo de
los montos que deben destinar
7 Artículo 122 del proyecto de ley del
Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014
presentado por el Ministro de Hacienda
al Congreso de la República (Proyecto
de Ley 179 de 2011 Cámara - 218 de
2011 Senado).
8 Ver al respecto el artículo 210 de la
Ley 1450 de 2011.
9 Es claro que estas normas legales
de asignar recursos de destinación
específica le restan mucha flexibilidad
a las decisiones de política pública,
generando grandes dificultades en la
definición de prioridades en cada con-
texto particular. De todas formas lo
que aquí se plantea es que una norma
definida por ley, no puede ser modifi-
cada de manera arbitraria por el poder
ejecutivo. Y, en este caso particular, es
claro que la voluntad del legislador es
mantener la base de cálculo sobre el
total de los ingresos corrientes, inde-
pendientemente de si su destinación
es libre o específica.
10 Igualmente dejo la administración
de las tierras adquiridas únicamente
en manos de los entes territoriales,
excluyendo la posibilidad de participa-
ción allí de las autoridades ambienta-
les y la sociedad civil. Ver al respecto el
artículo 210 de la Ley 1450 de 2011

Coyuntura ambiental
Un aspecto interesante de la distribución territorial y adminis-
trativa de estas obligaciones se observa también en esta misma
tabla: las cinco principales ciudades del país concentran una cuarta
parte de esta obligación; mientras que más de mil municipios en
su conjunto aportarían menos del cuarenta por ciento del total na-
cional. Esto plantea una situación en donde, a pesar de representar
en términos agregados una suma considerable, su gran dispersión
geográfica puede conducir, si se cumpliera la norma, a una gran
atomización de recursos entre muy pequeños municipios.
En un marco jurídico que no permite a un municipio hacer
inversiones por fuera de su jurisdicción, esto podría conducir a
que una parte importante de estos recursos terminaran aplicados
los entes territoriales para tal fin tiene gran incidencia en la mag-
nitud de los mismos. Como se observa en el cuadro 1, según las
ejecuciones presupuestales del año 200811
la obligación total de los
entes territoriales para cumplir con esta norma (a partir de la modi-
ficación introducida en el 2007) sería algo más de 420 mil millones
de pesos anuales. En contraste, si no se hubiese reducido la base de
cálculo de los ingresos totales a los ingresos corrientes, este monto
hubiera alcanzado en el mismo año más de 490 mil millones de
pesos. Esto significa que, a nivel nacional, esta reforma de la ley
redujo en más del 14% los recursos que se deberían destina a este
propósito. Sin embargo, la propuesta del gobierno nacional de res-
tringir la base de cálculo exclusivamente a los ingresos corrientes
de libre destinación, hubiera implicado una reducción a una tercera
parte de lo que originalmente determinó la ley en 1993.
11 El estudio cuyos resultados aquí se presentan, se realizó en los primeros meses del
2010. Por tal motivo las cifras presupuestales disponibles son del 2008.
33 5 grandes Resto de Total
departamentos ciudades(1)
municipios(2)

Ingresos totales 18.480 13.447 17.281 49.208
Ingresos corrientes 14.796 11.138 16.178 42.112
a. Obligaciones del 1%
de ingresos corrientes 148 111 162 421
35% 26% 38% 100%
b. Obligación según propuesta
del Gobierno Nacional(3)
50 71 48 169
Fuente: Cálculos para este trabajo con base en DNP, Ejecuciones presupuestales depar-
tamentos y municipios. Valores deflactados por el índice de precios al consumidor (IPC)
reportado por el Dane a diciembre de cada año.
Cuadro 1
Departamentos, distritos y municipios. Ingresos
corrientes y obligación de invertir 1% en las cuencas
Total Nacional, 2008
(1)
Bogotá, Medellín, Cali, Cartagena y Barranquilla
(2)
Otros 1.086 municipios con información
(3)
Excluyendo de la definición de ingresos corrientes los ingresos corrientes de libre
destinación como propuso el gobierno nacional
Ilustración:NéstorAdolfoPatiñoForero-CGR.

Coyuntura ambiental
de manera atomizada y cumpliendo de manera muy restringida su
función. Sin embargo, un aspecto de la modificación legal del año
2007 que incluyó la posibilidad de pago por servicios, puede abrir
oportunidades a la focalización de recursos de más de un munici-
pio en una sola cuenca. Por ejemplo, puede darse el caso de que
un municipio sea servido por un acueducto regional, abastecido por
una cuenca localizada por fuera de su jurisdicción.
En esta situación, sería deseable que el pago por servicios am-
bientales incluyera la posibilidad de que ese municipio hiciera trans-
ferencias al municipio vecino que le suministra el agua, para hacer
inversiones en la respectiva cuenca. En este sentido, la posibilidad de
pagos entre municipios puede abrir opciones de inversiones conjuntas,
de tal forma que se puedan destinar recursos de un municipio para
hacer inversiones en tierras localizadas en un municipio vecino.
Desafortunadamente, aunque esta norma va a cumplir próxima-
mente sus primeros cinco años de emitida, no se conocen experiencias
en donde se haya aplicado en esta dirección. Y además, no hay desa-
rrollos reglamentarios de este concepto de pago por servicios ambien-
tales, lo cual en gran medida puede estar frenando la utilización este
concepto legal en casos específicos.
Presupuesto Norma Norma 2008 Propuesta
Concepto Sina 1993-2007 en adelante Gobierno Nal.(1

Aportes Presupuesto General de la Nación a Sina 247 199% 171% 68%
Rentas propias de las entidades del Sina 1.043 47% 40% 16%
Cooperación Internacional 20
Total presupuesto Sina 1.310 38% 32% 13%
Fuente: Cálculos con base en tabla1 y Canal, F. y G. Rudas. Financiación del Gasto Público del Sistema Nacional Ambiental en Colom-
bia 1995‐2008. CEPAL, Santiago de Chile, octubre 2009. Valores deflactados por el índice de precios al consumidor (IPC) reportado por
el Dane a diciembre de cada año.
Cuadro 2
Relación entre el 1% de ingresos corrientes de entes territoriales
y presupuesto del Sistema Nacional Ambiental-Sina. 2008
Miles de millones de pesos constantes de 2009
(1)
Excluyendo de la base de cálculo los ingresos corrientes de libre destinación
1% ingresos corrientes/presupuesto Sina (%)

Coyuntura ambiental
Por otra parte, el potencial de recursos orientados hacia la conserva-
ción de las cuencas mediante estas inversiones obligatorias representaría
un aporte muy significativo en contraste con los recursos destinados en
el país a la política ambiental. Como se observa en el cuadro 2, el presu-
puesto del Sistema Nacional Ambiental (Sina) para el año 2008 ascendió
a más de 1,3 billones de pesos. Si se contrastan estos recursos con lo que
establece la norma a partir del 2008, se observa que el cumplimiento
de esta obligación representaría inversiones obligatorias en las cuencas
equivalentes a casi una tercera del total de recursos que el país y las
regiones destinan a la política ambiental; representando además a un
valor equivalente a 1,7 veces los recursos que la asigna el presupuesto
General de la Nación a esta política12
. Siendo este indicador una señal
de la importancia que, en términos de sostenibilidad ambiental de esta
política, tendría una ejecución efectiva de esta obligación.
Seguimiento al cumplimiento de la norma
quince años después
Para efectos del presente análisis, la CGR aplicó durante 2009 una
consulta a todos los entes territoriales del país, en colaboración con
las contralorías territoriales. Hubo respuesta efectiva de 447 munici-
pios y distritos (de los 1.100 del país), así como de 7 departamentos
(de los 33 del país). A partir de esta información es posible hacer un
seguimiento al cumplimiento de la norma entre 1994 y 2008, período
correspondiente a los primeros 15 años de aplicación de la misma.
Una primera conclusión sobre los 447 municipios y distritos
para los cuales se dispone de información es el bajo cumplimien-
to de la norma. En efecto, más
de la décima parte de estos
municipios reportan un cum-
plimiento nulo de la meta de
adquirir áreas estratégicas para
el abastecimiento de sus acue-
ductos; y dos terceras partes de
ellos registran la destinación de
menos del 0,25% de sus ingresos
a la adquisición de estas áreas. Y
más del 95% de los municipios
con información reportan haber
invertido en el período menos del
1% de sus ingresos para este pro-
pósito, tal como estaba definido
por ley; de tal forma que sólo 16
de los 447 municipios cumplie-
ron con la meta establecida en la
norma (gráfico 1).
Gráfico 1
Número de municipios según cumplimiento de invertir al menos1% de ingresos
totales en adquisición de predios, 1994-2008
(447 municipios con información reportada)
Fuente: Trabajo con base en información recopilada por la CGR.
12 Suma que hubiera sido equivalen-
te al del 38% del presupuesto total
del Sinasi no se hubiese modificado
la norma. Y se habría reducido a una
modesta tercera parte si se hubiese
aprobado la propuesta del Gobier-
no Nacional de excluir de la base de
cálculo los ingresos corrientes de
libre destinación.

Coyuntura ambiental
Por otra parte, los recursos totales canalizados hacia las cuencas
muestra igualmente un cumplimiento agregado muy deficiente: la tota-
lidad de los municipios con información sólo invirtieron durante los 15
años menos de 148 mil millones de pesos (contantes de 2009); lo que
representa menos de la quinta parte de los más de 950 mil millones que
han debido invertir, según la norma, en conservación de sus fuentes de
agua (ver cuadro). Y del total de municipios con información, solo se des-
tacan 16 que cumplen a cabalidad con la norma, invirtiendo para este fin
al menos el 1% de sus ingresos totales13
; y otros 16 municipios adicionales
que estuvieron cerca de cumplirla, con inversiones totales en adquisición
de predios entre el 0,75% y menos del 1% de sus ingresos totales14
.
Para un seguimiento más detallado, el cuadro 4 presenta la infor-
mación disponible para cada departamento con su respectiva capital
y el resto de municipios, contemplando tres aspectos centrales: los
ingresos totales, las inversiones en adquisición de predios y la relación
entre estas inversiones y el ingreso total.
En términos generales, el cumplimiento de la norma es muy débil en
todas las regiones para las cuales se dispone de información. Sin embargo
se destaca Medellín y los otros 38 municipios de Antioquia con informa-
ción, con los mayores niveles de inversión; pero de todas maneras con un
cumplimiento muy bajo de la meta del 1% (la capital con 0,07% y el resto
de municipios con 0,20%). De todas formas sin información disponible
para los otros 85 municipios del departamento, ni para la gobernación.
Le sigue en importancia el Departamento de Boyacá, siendo uno
de los pocos con información suministrada por la gobernación pero
con apenas un 0,07% de inversiones sobre sus ingresos. Tunja también
presenta muy bajo nivel de cumplimiento (0,05% sobre el total de ingre-
sos), en contraste con el resto de los municipios con información (106
de los 122 del departamento) que alanzan niveles bastante mayores
aunque solo representan la tercera parte de las inversiones esperadas.
13 Dentro de los que reportaron
información, cumplieron a cabali-
dad con la norma los municipios
de Berbeo, Betéitiva, El Espino,
La Capilla, Miraflores, Pachavita,
Santana y Santa Sofía en Boyacá;
Bucarasica, Labateca y Mutiscua
en Norte de Santander; y Elías,
Nátaga, Paicol,Tarquiy Timaná en
el Huila.
14 En este rango se encuentran
los municipios de Cucaita, Mon-
guí, Santa María, Somondoco,
Sora,Soracá, Susacón, Toca, Tu-
nunguá en Boyacá; Acevedo y Co-
lombia en el Huila; La Cruz y San
Pablo en Nariño; Silos en Norte de
Santander; Páramo en Santander;
y Tauramena en Casanare.
Municipios Ingresos del municipio Inversión en predios Inversión/Ing
Rangos de valor de inversión (Miles de millones $ de 2009) (millones $ de 2009) Totales
en predios sobre ingreso total No. Valor % % acum. Valor % % acum %

0% 55 5.053 5,4% 5,4% - 0% 0,0% 0,00%
Menos de 0,25% 242 72.479 76,0% 81,4% 60.957 41,1% 41,1% 0,08%
De 0,25% a menos de 0,50% 76 10.598 11,1% 92,6% 32.950 22,2% 63,3% 0,31%
De 0,50% a menos de 0,75% 42 4.917 5,2% 97,7% 30.559 20,6% 83,9% 0,62%
De 0,75% a menos de 1,00% 16 1.424 1,5% 99,2% 12.170 8,6% 92,5% 0,89%
De 1,00% a menos de 1,25% 5 221 0,2% 99,4% 2.434 1,6% 94,1% 1,10%
De 1,25% a menos de 1,50% 6 262 0,3% 99,7% 3.484 2,3% 96,5% 1,33%
De 1,50% a menos de 1,75% 2 179 0,2% 99,9% 2.839 1,9% 98,4% 1,58%
De 1,75% a menos de 2,00% 2 59 0,1% 100% 1.067 0,7% 99,1% 181%
De 2,00% a menos de 2,25% 0 - 0,0% 100% - 0,0% 99,1%
2,25% o mas 1 35 0,0% 100% 1.329 0,9% 100,0% 3,81%
Total municipios con información 447 95.326 100% 148.349 100% 0,16%
Municipios sin información de predios 663 183.925
Total municipios 1.100 279.251
Fuente: Trabajo con base en información recopilada por la CGR
Cuadro 3
Distribución de municipios según ingreso total
e inversión en adquisición de predios, 1994-2008

Coyuntura ambiental
TotalMunicipios IngresosTotales Ingresostotalesentidadesconinformación Inversiónenpredios InversiónenPrediossobreingreso
(MilesdeMillonesde$2009) decompra(MilesdeMillonesde$2009) (Millonesde$2009) total(%)
Departamento (#) Capital Depto. Capital Resto Total Depto. Capital Restodemunicipios Total Depto. Capital Resto Total Depto. Capital Municipios Total
municipios # Valor municipios
Antioquia 124 Medellín 27.604 20.742 20.726 69.072 sd 20.742 38 10.158 30.900 sd 13.897 20.410 34.308 sd 0,07% 0,20% 0,11%
Boyacá 122 Tunja 7.394 893 7.520 15.807 7.394 893 106 6.239 14.525 5.252 468 20.789 26.509 0,07% 0,05% 0,33% 0,18%
Huila 36 Neiva 6.184 2.218 3.777 12.179 sd 2.218 35 3.711 5.928 sd 5.635 20.765 26.400 sd 0,25% 0,56% 0,45%
Santander 86 Bucaramanga 7.911 2.964 8.895 19.770 sd 2.964 44 5.308 8.272 sd 7.163 4.136 11.300 sd 0,24% 0,08% 0,14%
Casanare 18 Yopal 3.749 710 3.687 8.146 sd 710 2 1.661 2.371 sd 1.689 8.519 10.207 sd 0,24% 0,51% 0,43%
N.deSantander 39 Cúcuta 4.504 2.618 2.716 9.838 4.504 2.618 35 2.564 9.686 479 773 7.852 9.104 0,01% 0,03% 0,31% 0,09%
Nariño 63 Pasto 4.996 2.175 5.154 12.325 sd sd 52 4.549 4.549 sd sd 7.808 7.808 sd sd 0,17% 0,17%
Caldas 26 Manizales 4.452 2.467 2.617 9.536 sd 2.467 13 1.377 3.844 sd 6.430 893 7.322 sd 0,26% 0,06% 0,19%
ValledelCauca 41 Cali 16.419 13.622 10.734 40.775 sd sd 37 8.814 8.814 sd sd 6.885 6.885 sd sd 0,08% 0,08%
Tolima 46 Ibagué 6.654 2.186 4.419 13.259 6.654 2.186 19 2.056 10.896 0 2.389 3.539 5.928 0,00% 0,11% 0,17% 0,05%
Bolivar 45 Cartagena 5.279 7.061 4.004 16.345 5.279 sd sd sd 5.279 3.555 sd 0 3.555 0,07% sd sd 0,07%
Meta 28 Villavicencio 6.188 2.125 3.094 11.406 sd 2.125 sd sd 2.125 sd 2.921 0 2.921 sd 0,14% sd 0,14%
Quindio 11 Armenia 2.118 1.837 1.098 5.054 2.118 1.837 8 857 4.812 857 1.179 568 2.605 0,04% 0,06% 0,07% 0,05%
Cauca 41 Popayán 4.571 1.222 3.730 9.523 sd 1.222 16 1.515 2.736 sd 306 1.345 1.650 sd 0,03% 0,09% 0,06%
Putumayo 12 Mocoa 1.783 140 1.366 3.289 sd 140 8 902 1.042 sd 43 1.469 1.512 sd 0,03% 0,16% 0,15%
Amazonas 10 Leticia 5.333 196 39 5.568 5.333 sd 10 39 5.372 522 sd 0 522 0,01% sd 0,00% 0,01%
Cesar 24 Valledupar 4.523 1.659 2.985 9.166 sd 1.659 sd sd 1.659 sd 271 0 271 sd 0,02% sd 0,02%
Risaralda 13 Pereira 3.665 2.946 1.909 8.521 sd 2.946 1 62 3.009 sd 194 4 198 sd 0,01% 0,01% 0,01%
Córdoba 28 Montería 5.417 1.794 5.154 12.365 sd sd 1 65 65 sd sd 8 8 sd sd 0,01% 0,01%
Atlántico 22 Barranquilla 6.327 8.045 2.683 17.055 sd sd 6 460 460 sd sd 0 sd sd 0,00% 0,00%
SanAndresyProv. 2 SanAndrés 860 1.000 1.157 3.017 860 sd 0 0 860 0 sd 0 0,00% sd sd 0,00%
Guaviare 3 SJdelGuaviare 1.057 296 236 1.589 sd sd 1 68 68 sd sd 0 sd sd 0,00% 0,00%
Bogotá,D.C. 73.379 73.379 sd sd sd sd sd sd sd
Cundinamarca 116 18.588 12.361 18.588 sd sd 0 0 sd sd sd sd sd sd sd sd
Magdalena 29 SantaMarta 3.652 1.881 2.851 8.385 sd sd 0 0 sd sd sd sd sd sd sd sd sd
LaGuajira 14 Riohacha 3.814 427 2.789 7.031 sd sd 0 0 sd sd sd sd sd sd sd sd sd
Sucre 25 Sincelejo 3.349 1.135 2.515 6.999 sd sd 0 0 sd sd sd sd sd sd sd sd sd
Arauca 6 Arauca 4.143 962 875 5.980 sd sd 0 0 sd sd sd sd sd sd sd sd sd
Caquetá 15 Florencia 1.902 704 1.184 3.791 sd sd 0 0 sd sd sd sd sd sd sd sd sd
Chocó 30 Quibdó 1.670 406 1.504 3.580 sd sd 0 0 sd sd sd sd sd sd sd sd sd
Vichada 3 PtoCarreño 935 81 198 1.214 sd sd 0 0 sd sd sd sd sd sd sd sd sd
Guainía 8 Inírida 883 182 sd 1.066 sd sd 0 0 sd sd sd sd sd sd sd sd sd
Vaupés 5 Mitú 506 109 90 706 sd sd 0 0 sd sd sd sd sd sd sd sd sd
Total 1.091 176.431 158.181 122.070 456.682 32.143 44.725 432 50.405 127.273 10.665 43.358 104.991 159.014 0,03% 0,10% 0,21% 0,12%
39% 35% 27% 100% 7% 27% 66% 100%
Municipiosdistritosydepartamentos.Ingresostotaleseinversionesenadquisicióndepredios
queabastecenlosacueductosmunicipales1994-2008
Cuadro4
Fuente:Estetrabajoconbaseeninformacióndeadquisicióndepredios,recopiladaporlaCGR;yejecucionespresupuestalesdemunicipiosydepartamentosreportadasporelDNP.Valoresdeflactados
porelíndicedepreciosalconsumidor(IPC)reportadoporelDaneadiciembredecadaaño.

Coyuntura ambiental
La Gobernación del Huila no reportó información, pero sí lo hi-
cieron Neiva y los demás municipios del departamento, con niveles
bastante elevados de inversión sobre los ingresos totales (0,25% y
0,56% respectivamente). Una situación similar presenta Casanare,
sin datos para la gobernación, pero con Yopal y otros dos munici-
pios reportando también relativamente elevados niveles de cumpli-
miento (0,24% y 0,51% de los ingresos totales, respectivamente).
Fuente: Trabajo con base en información recopilada por la CGR y ejecuciones presupuestales reportadas por el DNP.
Cuadro 5
Precio promedio de los lotes adquiridos por los municipios(*)
($ constantes, 2009). 1994-2008
Departamento No. Área total Valor total Valor promedio (Miles de $/ha)
Municipio lotes (has) (Millones $) Max Min Pro
La Estrella Antioquia 1 0,09 36 406.232 416.232 405.282
Buenavista Boyacá 5 3,17 364 297.335 23.745 114.788
Rionegro Antioquia 1 18,39 2.064 112.231 112.231 112.231
Envigado Antioquia 12 112,57 10.643 175.986 25.555 94.542
Chíquiza Boyacá 6 0,37 28 313.034 13 75.546
Montenegro Quindio 1 5,00 318 63.540 63.548 63.540
Encino Santander 2 2,00 103 61.905 20.944 51.665
Tangua Nariño 1 0,25 12 46.432 46.432 46.432
Sibundoy Putumayo 1 0,40 15 37.726 32.226 37.726
Güicán Boyacá 2 1,42 51 208.032 311% ?35.652
Firavitoba Boyacá 1 0,82 24 29.465 3.465 E465
Guateque Boyacá 11 5,24 148 139.181 3.817 28.130
Cartago Valle 2 14,00 351 25.750 24.382 25.066
ltagui Antioquia 7 144,14 3.591 48.514 12.582 24.915
Tunja Boyacá 5 19,26 451 49.916 9.480 23.418
Aquitania Boyacá 1 3,70 82 2223.5 22.235 2.2235
Puerto Parra Santander 1 1,00 21 20.395 20.5 20%
Simácota Santander 1 1,50 31 20.502 20.502 20.502
Tinjacá Boyacá 5 5,58 114 7.227.323 6.977 20.462
Barrancabermeja Santander 1 3,00 59 19.503 19.503 19.503
Cucaita Boyacá 16 17,33 335 278.837 2.817 19.316
Guarne Antioquia 1 12,63 242 19.159 19.159 19.1.59
Curnbal Nariño 1 5,00 87 17.412 17.412 12.412
Tópaga Boyacá 3 1,64 28 45.215 12.575 12.201
Jenesano Boyacá 5 6,93 117 113.188 449118 16.8%
Caldas Antioquia 4 17,20 280 23.216 7.641 16.262
Campamento Antioquia 1 2,50 38 15.011 15.011 15.011
Medellín Antioquia 24 1.068 14.864 149.315 2.31? 13.918
Pupiales Nariño 1 3,69 50 13.550 13.550 13.550
Contadero Nariño 1 0,50 7 13.180 13.180 13.13)
Coper Boyacá 4 9,42 115 91.630 4.194 12.186
Sutamarchán Boyacá 8 11,32 138 194.411 1.540 12.160
Circasia Quindío 1 8,17 99 12.063 12153 12.063
Girardota Antioquia 1 1,49 18 11.890 11.801 1.30
Motavita Boyacá 3 9,21 109 17.428 6.266 11.812
Zetaquira Boyacá 5 15,35 175 32959 4.266 11.376
Valle del Guamuez Putumayo 1 9,00 99 10.983 10.983 10.983
Maripi Boyacá 2 3,95 41 12.634 8.466 10.494
Providencia Nariño 13 24,31 249 121.284 6.358 10.235
Santana Boyacá 23 63,90 653 2.976.190 2.513 10.219
Resto de municipios 332 2.711 90.025 109.368 4.050.546
Total 362 2.896 91.658 145.614 7.227.328
(*) En esta tabla se detallan únicamente la información reportada del tamaño del lote y el valor, para aquellos municipios que superan
un precio promedio de %10 millones por hectárea

Coyuntura ambiental
A su vez, Santander y Caldas comparten ca-
racterísticas muy similares. Sin contar con infor-
mación de las respectivas gobernaciones y con
una cobertura de información en cada caso de
alrededor de la mitad de los municipios, presen-
tan inversiones relativamente elevadas en Buca-
ramanga y Manizales (0,24% y 0,26%, respec-
tivamente). Pero para el resto de municipios el
cumplimiento es mínimo: menos de 0.1% en los
dos casos.
Norte de Santander se destaca también por
la cobertura de la información disponible: la
Gobernación, Cúcuta y 35 de los 38 municipios
restantes. Sin embargo, en el caso de la gober-
nación y de la capital, las inversiones en adqui-
sición de tierras son muy bajas (0,01% y 0,03%
de los ingresos totales, respectivamente). Resal-
tan más bien el resto de municipios, los cuales
invirtieron para este fin casi la tercera parte de la
meta esperada.
Tolima también presenta una cobertura de
información relativamente elevada, aunque sólo
dispone de datos para menos de la mitad de los
municipios distintos a Ibagué. La gobernación
nuevamente se destaca por su casi nula inversión
obligatoria, al igual que los municipios que a duras
penas logran superar la décima parte de la meta.
Se destaca igualmente Quindío por la gran
cobertura de la información para todos los entes
territoriales, pero con una bajísima inversión en la
protección de sus cuencas: 0.04%, 0.06% y 0.07%
de los ingresos totales de la gobernación, de Arme-
nia y del resto de municipios, respectivamente.
Por otra parte, con base en la información
disponible no es posible realizar un análisis sobre
la efectividad de las adquisiciones en términos
de su pertinencia como áreas estratégicas para
la conservación de las cuencas hidrográficas de
los respectivos municipios. Al respecto, el único
análisis que se puede realizar tiene que ver con
la consistencia de la información reportada y en
particular con el precio pagado por la tierra ad-
quirida. Como se observa en el cuadro 5, diez
municipios reportan adquisiciones que, a precios
del 2009, sobrepasan los $30 millones por hec-
tárea; con tres de ellos que presentan promedios
superiores a los $100 millones por hectárea.
En parte estos elevados precios pueden refle-
jar transacciones a precios por encima del prome-
dio nacional, especialmente cuando se realizan
adquisiciones de predios con tamaños muy bajos.
Pero igualmente podría estar reflejando, en al-
gunos casos, inconsistencias en la información.
Este podría ser el caso, por ejemplo, de aquellos
predios que se reportan con precios entre 2 y 7
mil millones de pesos por hectárea.
Conclusiones
• Una muy baja cobertura en el cumplimiento
de la norma, en términos de la meta estable-
cida por la ley de invertir durante los quince
años el uno por ciento de los ingresos de los
entes territoriales en la adquisición de áreas
estratégicas para conservar las cuencas hidro-
gráficas que abastecen los respectivos acue-
ductos. Los 447 municipios con información
reportaron inversiones de únicamente 0,16%,
pero con una diferencia notable entre las capi-
tales (0,10%) y el resto de municipios (0,21%).
Mientras que los 7 departamentos con infor-
mación sólo reportan inversiones del 0,035 de
sus ingresos. En síntesis, el conjunto de entes
territoriales con información sólo reportan in-
versiones del 0,12% de sus ingresos, frente al
1% fijado en la ley.
• Aunque la muestra de información obtenida
es bastante representativa del país, es notoria
la ausencia de información para una amplia
mayoría de los departamentos y para buena
parte de las capitales. Esto se refleja en una
baja cobertura de los entes territoriales, con in-
formación disponible que representa menos del
28% del total de los ingresos percibidos por los
entes territoriales del país durante el período.
• En los pocos departamentos y un poco más
de capitales con información, es muy marcado
el rezago en el cumplimiento del mandato de
ley: los siete departamentos con información
registran inversiones inferiores al 0,10% de los
ingresos totales; y nueve capitales de las ca-
torce con información reportan inversiones
inferiores al 0.01% de los ingresos totales
percibidos; con las otras cinco con inversio-
nes de todas formas inferiores al 0,25% de
los ingresos totales.

Coyuntura ambiental
• Se detecta una dispersión muy notoria en los
precios de la tierra adquirida. En 40 de los
municipios con información se registra un
promedio de pagos de más de 10 millones
de pesos por hectárea. Esta situación, con
algunos registros de precios de varios miles
de millones de pesos por hectárea, llaman la
atención no solo sobre los elevados precios
que se puedan estar pagando, sino también
sobre la necesidad de precisar con las respec-
tivas fuentes la consistencia de los datos su-
ministrados.
Recomendaciones
• El potencial de recursos que se obliga a inter-
venir en esta estrategia de conservación de las
cuencas puede incrementar hasta una tercera
parte los ingresos totales disponibles por las
distintas entidades públicas que hacen parte
del Sina. De todas formas es importante hacer
seguimiento a la interpretación del significa-
do de la ley al referirse a los ingresos corrien-
tes como base de liquidación, evitando que se
trate de excluir de la misma aquellos ingresos
de destinación específica.
• Aunque la mayor parte de los municipios
que reportan información están incumplien-
do las inversiones mínimas establecidas por
la ley, este rezago es todavía más notorio en
la mayoría de los departamentos y sus res-
petivas capitales. Frente a esta situación se
recomienda prestar especial atención a estos
entes territoriales, ya que ellos concentran el
mayor potencial de ingresos disponibles para
el fin establecido por la norma. Al respecto se
resaltar que, según fallo del 7 de diciembre de
2005 proferido por la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado frente
a una acción popular, los entes territoriales
deben adquirir las áreas que ordena la ley con
sus recursos propios, sin delegar esta función
a las respectivas empresas de acueducto15
. En
efecto, frente a una acción popular dirigida “a
obtener que el municipio de Armenia destine
un porcentaje no inferior del 1% de sus ingre-
sos a la adquisición de áreas estratégicas para
la conservación de los recursos hídricos que
15 Ver al respecto Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso
Administrativo - Sección Primera. Expediente 63001-23-31-
000- 2003-00187-02. Consejero ponente: Camilo Arciniegas
Andrade, Bogotá D.C., 7 de diciembre de 2005.
Foto:HernánLopera-Minambiente.

Coyuntura ambiental
surten de agua al acueducto municipal” el municipio argumentó,
entre otras razones, que no podría hacer estas inversiones porque
esto le correspondía al acueducto que capta sus aguas fuera del
respectivo municipio.
• Sin embargo, la Corte desecha estos argumentos e insta al muni-
cipio de Armenia “para que a la mayor brevedad posible adelante
las gestiones administrativas y técnicas necesarias que aseguren
que, a más tardar, antes de cumplirse los 15 años, previstos por la
ley, se efectúe la adquisición de las áreas de importancia estraté-
gica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua
el municipio de Armenia”. En la misma dirección se pronuncia la
Contraloría General de la República cuando establece que no es
a los acueductos a quienes corresponde hacer estas inversiones
obligatorias y que “el cumplimiento de la norma es obligación
de los entes territoriales y […] el monto de los recursos a destinar
corresponde al 1% de sus ingresos y no al presupuesto de la
instancia delegada”16
.
• La dispersión de los recursos en buena parte de los municipios
más pequeños del país puede ser afrontada, mediante procesos
asociativos, entre distintos entes territoriales. Estas modalida-
des de asociación permiten invertir recursos de manera conjun-
ta, aún en predios que estén localizados por fuera de la juris-
dicción del respectivo municipio, tal como lo que recomiendan
el MAVDT y la CGR17
.
• Una recomendación especial debe hacerse a Parques Naciona-
les Naturales y a las corporaciones autónomas regionales y de
desarrollo sostenible para que hagan alianzas con los departa-
mentos y municipios para canalizar estos recursos de obligato-
ria inversión, dentro de estrategias que consideren las cuencas
hidrográficas abastecedoras de los acueductos dentro de las
estrategias del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) y
de los correspondientes sistemas regionales. Dada la magnitud
de estos recursos (equivalentes a una tercera parte de las rentas
totales del SINA), este debe ser un componente central de las
estrategias de sostenibilidad financiera del SINA en su conjun-
to, y en particular del SINAP.
• Finalmente, un aspecto de especial importancia se relaciona con el
fortalecimiento y continuidad de las gestiones que viene adelan-
tando la CGR en la evaluación del cumplimiento de esta norma. Al
respecto se recomienda que estos esfuerzos se sigan desarrollando
y que, eventualmente, se pueda propender porque la Procuraduría
General de la Nación adelante acciones preventivas y aún sancio-
natorias al respecto.
16 Ver al respecto Contraloría General de la República, CGR. Informe del Estado de los
Recursos Naturales y del Medio Ambiente 2008-2009. Bogotá, 2009 (pág. 248).
17 Ibíd., pág. 247.

Alberto Galán Sarmiento
Director Fondo para la Biodiversidad y Áreas Protegidas
Más allá de lo financiero
en materia de
conservación de áreas naturales
Resumen: en este documento el autor hace una exposición sobre la importancia
de los diferentes instrumentos económicos y financieros diseñados para el sosteni-
miento de las áreas protegidas en el país y la necesidad de garantizar su cumpli-
miento para lograr un desarrollo sostenible de las regiones. Además, el artículo ofrece
algunas reflexiones frente al estudio elaborado por Patrimonio Natural, The Nature
Conservancy y el World Wildlife Fund acerca del cumplimiento del artículo 111 de
la Ley 99 de 1993, relacionado con la compra de predios para el abastecimiento de
agua por parte de los entes territoriales.
Palabras clave: Ley 99 de 1993, inversión ambiental, áreas protegidas, instru-
mentos económicos y financieros.
Colombia ha hecho esfuerzos para garantizar recursos para la conservación de los
páramos, bosques y otros ecosistemas que producen el agua. Desde hace tiempo se
han establecido normas y leyes que crean mecanismos financieros y otros mecanis-
mos voluntarios como el pago por servicios ambientales. Estas acciones, en materia
de políticas para la financiación en Colombia, deben ser analizados a la luz de su
cumplimiento y de las implicaciones que tiene para el desarrollo sostenible de las re-
giones y la conservación de ecosistemas estratégicos como las cuencas abastecedoras
de agua.
El Fondo Patrimonio Natural participó en una alianza con la Contraloría General
de la República, The Nature Conservancy y el World Wildlife Fund, que desarrolló un
estudio sobre el cumplimiento de la norma que exige a municipios y departamentos
destinar el 1% de sus ingresos corrientes a la compra de predios relacionados con el
abastecimiento de agua (Artículo 111 de la Ley 99 de 1993). Con base en los resul-
tados de ese estudio, Patrimonio Natural plantea algunas reflexiones sobre qué otras
consideraciones se deben tener presentes a la hora de evaluar el cumplimiento de
dicho artículo, incluidos los objetivos de conservación y los niveles de inversión en
efecto requeridos.
Coyuntura
ambiental

Coyuntura ambiental
La sostenibilidad de las áreas protegidas
Los retos que le impone al país la conserva-
ción de las áreas naturales protegidas y los ser-
vicios ecosistémicos que les prestan a las comu-
nidades urbanas y rurales del país son complejos.
Para esto se ha creado una estructura institucio-
nal, y se han diseñado instrumentos y mecanis-
mos para hacerla viable. Uno de estos retos es la
financiación de la conservación y para esto fue
creado el Fondo Patrimonio Natural.
Patrimonio Natural, que fomenta inversiones
estratégicas en la conservación de éstas áreas,
nació hace 6 años como entidad privada que
surge de una alianza del sector público y privado
que trabaja con la conservación en Colombia. El
Fondo tiene la misión de efectuar contribuciones
significativas a la sostenibilidad financiera del
Sistema Nacional de Áreas Protegidas.
Durante estos años de trabajo Patrimonio
Natural ha consolidado un enfoque de la sos-
tenibilidad financiera que va desde el trabajo
en políticas y marcos legales hasta el diseño de
instrumentos y mecanismos financieros que pro-
muevan el valor estratégico de los servicios eco-
sistémicos para el desarrollo del país y su inclu-
sión en la toma de decisiones sobre su futuro.
Durante su existencia el Fondo Patrimonio Na-
tural, como aliado de las diversas entidades del Sis-
tema Nacional de Áreas Protegidas, ha administrado
55 proyectos financiados por 45 fuentes nacionales
o internacionales de financiación, con un monto
total acumulado de US$72 millones y ejecuciones
efectivas de US$46 millones, invertidos en temas
estratégicos para la gestión de conservación.
Las acciones adelantadas han estado guiadas
por el concepto general que la sostenibilidad fi-
nanciera es determinada por el fundamento de
los arreglos institucionales existentes y potencia-
les en los campos de política relacionados con las
áreas protegidas y la biodiversidad; la coheren-
cia técnica que se dé desde los proyectos hasta
las políticas; y por la solvencia financiera que se
pueda garantizar, incluido el uso racional de los
recursos que se haga concurrir para esta gestión.
Así mismo, los desarrollos del trabajo adelanta-
do a través del Fondo Patrimonio Natural han re-
conocido desde un principio la historia del Sistema
Nacional Ambiental (Sina) en materia de financia-
ción de las líneas de acción relacionadas con la pre-
servación de la biodiversidad y las áreas protegidas.
Colombia cuenta con una variedad de instrumentos
económicos, financieros y presupuestales, median-
te los cuales ha procurado avanzar en el diseño y
ejecución de la política con los objetivos de con-
servación. Los principales instrumentos se pueden
resumir en el gráfico, en donde se puede apreciar la
existencia de diversos fondos, así como de las fuen-
tes de financiación principales, algunas canalizadas
a través de tales fondos y otras de manera directa
por las principales instituciones del Sina.
Foto:http://museodeartemodernodebucaramanga.blogspot.com

Coyuntura ambiental
Uno de estos importantes instrumentos es el
del 1% de los ingresos corrientes de los munici-
pios y departamentos, que debe ser destinado a
la compra de predios que permiten la conserva-
ción de las fuentes de agua de acueductos, a su
mantenimiento y al pago por servicios ambien-
tales bajo esquemas que contribuyan al cum-
plimiento de este objetivo específico de conser-
vación. Patrimonio Natural estima indispensable
ampliar la discusión sobre los aspectos que se
deben evaluar para analizar el efectivo cumpli-
miento de esta norma, para lo cual considera
fundamental que se vaya más allá de análisis
exclusivamente financiero.
Cumplimiento de la norma del 1%
El estudio “Quince años de implementación
de las inversiones obligatorias en la conservación
de las cuencas abastecedoras de acueductos mu-
nicipales“, realizado de manera conjunta entre
la Contraloría General de la República, el Fon-
do Patrimonio Natural, The Nature Conservancy,
y el WWF, arroja información de especial valor,
porque este es el único proceso sistemático de
seguimiento al cumplimiento de la destinación
del 1% a compra de predios para conservación de
fuentes de agua, a pesar de la baja respuesta de
los municipios y gobernaciones.
Sin embargo, como lo señala el estudio mis-
mo, la normatividad y la evaluación del gasto re-
lacionados con esta norma, presentan importan-
tes vacíos que convendría suplir para aumentar
su efectividad y asegurar su mayor cumplimiento.
Además, en términos más amplios, cabe discutir
los elementos que se deberían tener en cuenta a
la hora de precisar su cumplimiento más allá de
lo estrictamente financiero o presupuestal.
La norma, en principio, podría dar pautas
más claras para asegurar el debido rigor al con-
templar los criterios de adquisición y manejo
de los predios. Paradójicamente, el muy bajo
cumplimiento de la norma -12% de lo obligado
en 447 municipios que respondieron, los cuales
representaban el 28% de inversión total espera-
da- permite que en la reglamentación en curso
se precise más a los municipios y departamentos
en general y en particular a los que no han cum-
plido, las pautas técnicas que deberían aplicar al
comprar y administrar los predios que debieron
Gráfico 1
Fuentes de financiación y fondos para apoyar
la conservación de áreas protegidas

Coyuntura ambiental
adquirir a lo largo de los pri-
meros 15 años de vigencia de
la norma.
En segundo término, la re-
glamentación debería definir
procedimientos y asignar res-
ponsabilidades a las entidades
pertinentes, dirigidas a asegurar
en mayor medida que se suplan
los grandes vacíos de informa-
ción que existen en torno a la
aplicación de este instrumento
financiero del Sistema Nacio-
nal Ambiental. En ese orden de
ideas convendría establecer en
la reglamentación un sistema
de seguimiento regional y na-
cional que no sólo brinde infor-
mación sobre cumplimiento de
los montos exigidos, sino que
además de luces sobre la efec-
tividad del gasto en función de
los objetivos del instrumento,
las necesidades de los munici-
pios y departamentos.
La evaluación del cumpli-
miento del objetivo de conser-
vación a que está dirigida la
norma sobre este 1% de los in-
gresos corrientes de los munici-
pios y departamentos tiene que
partir de hacer la mayor clari-
dad sobre las necesidades de
conservación que tienen estos
entes territoriales para asegurar
el adecuado abastecimiento de
agua de las poblaciones en sus
respectivas jurisdicciones.
Sin esa claridad, es alto el
riesgo de incurrir en una erra-
da adquisición de predios y en
una débil planificación finan-
ciera para asegurar la compra
y el manejo necesario de tales
predios y la de sus zonas de
influencia que justifiquen el
pago de servicios ambientales.
Con este alcance, a quienes
evalúen el cumplimento les conviene tener presente referentes de
información como los índices de escasez de agua, listados de áreas
en conservación, y los mapas de prioridades de conservación que se
han generado en el país, para considerar también el cumplimiento
simultáneo de diversos objetivos de conservación, dada la escasez de
recursos de financiación en el país.
A partir de comprender los correspondientes objetivos de con-
servación, procede precisar si los entes territoriales han sabido es-
tructurar la necesaria planificación técnica y financiera de largo
plazo, que propicie el manejo de los predios y territorios necesarios
para estos efectos.
El cumplimiento no debería verse como la simple destinación
de unas sumas equivalentes a ese 1% a lo largo de los 15 años
iniciales de la vigencia de la norma, y con posterioridad a éstos,
una vez reglamentada la siguiente fase, en la que se incluyen la
posibilidad de uso de los recursos para manejo y el pago de servi-
cios ambientales.
Es básico entender las condiciones de planificación que permi-
tan asegurar la asignación adecuada de recursos según necesidades
de compra de predios y manejo y de acuerdo a las disponibilidades
anuales y acumuladas de los ingresos correspondientes al porcen-
taje señalado.
Foto:http://elsantuario-antioquia.gov.co

Coyuntura ambiental
Luego sí procede analizar lo que efectivamente se adquirió o
aquellos rubros en los que se invirtió, para ver su consistencia con
lo requerido. En este sentido se debe evaluar tanto el cruce entre
predios requeridos y los adquiridos, como la relación entre las in-
versiones que se justificaba hacer y las que se exigen por ley.
Algo que merece atención es partir de hacer claridad sobre
las inversiones requeridas tanto en compra de predios, como en
su manejo y en la estructuración de pagos por servicios am-
bientales, porque se pueden presentar situaciones en que gra-
dualmente se requiera tan sólo la destinación parcial del 1%. En
otras palabras, es posible que el cumplimiento de la inversión
del 1% de los ingresos corrientes sólo se justifique durante al-
gunos años y no por término indefinido y, por lo mismo, sería
improcedente obligar esta asignación de recursos en los casos
en que no se requiera su totalidad a partir de determinado mo-
mento en el tiempo.
Este puede ser el caso, particularmente, de las grandes ciu-
dades, donde se manejan altos presupuestos y se han hecho
importantes inversiones, lo que puede haber llevado a que, hace
algunos años, se haya superado la meta de conservación o el
mantenimiento de los predios o el manejo de las cuencas perti-
nentes no justifique una inversión tan alta como el 1%. Esto es
algo que amerita un análisis detenido.
Necesidad de cooperación
entre entes territoriales
y de coordinación entre
fuentes
En diferentes situaciones
un adecuado cumplimiento de
la norma exige esfuerzos con-
juntos entre los municipios o
de algunos de éstos con sus
respectivos gobiernos depar-
tamentales. Esto sucede por
diversas razones, siendo las
principales el hecho de que nu-
merosos municipios dependen
de fuentes de otros municipios
vecinos, bien sea del mismo
departamento o de otro, y en
diferentes casos la magnitud de
las inversiones implica alianzas
con el departamento.
Dado que los recursos del
1% en algunos casos son de
importante magnitud y pueden
contribuir a avanzar objetivos
adicionales al del manejo de
predios, en particular cuando el
uso de los recursos se destine
a estructurar y desarrollar es-
quemas de pagos por servicios
ambientales, resulta aún más
pertinente que las autoridades
locales hagan el mayor esfuerzo
por buscar la articulación de sus
recursos del 1% con recursos de
otras fuentes propias y de otras
entidades asociadas a los temas
de la conservación. Esto permi-
tiría un uso más óptimo de los
recursos del 1% y de las fuen-
tes complementarias, lo que sin
duda sería un indicador de un
mejor cumplimiento de la nor-
ma en su alcance fundamental.
El trabajo intermunicipal es
particularmente importante en
este sentido, ya que favorecería
el tipo de trabajo que en térmi-
nos generales se requiere en el

Coyuntura ambiental
territorio en temas tan cruciales como es el adecuado manejo de cuencas
y en general de ecosistemas compartidos. En muchos casos, sólo si se em-
prenden esfuerzos entre dos o más municipios será posible cumplir con el
manejo adecuado de las fuentes de agua desde su nacimiento hasta las
bocatomas de los acueductos.
Las gobernaciones en esta medida tienen un papel muy impor-
tante para cumplir, ya que son los primeros llamados a promover
esta clase de alianzas en forma directa con su gestión o de manera
indirecta a través de la gestión de las corporaciones autónomas. En
este sentido, es importante destacar el papel de los planes depar-
tamentales de áreas protegidas y el de los planes departamentales
de biodiversidad, así como la articulación de éstos con los planes
departamentales de aguas.
Esta variedad de instrumentos de planificación conviene que sean
complementados con estrategias financieras o de sostenibilidad fi-
nanciera con las cuales se busque favorecer la articulación de los
escasos o abundantes recursos disponibles, según el caso, en forma
que se aporte al desarrollo de la variedad de objetivos contenidos en
tales esfuerzos de planificación de las diferentes políticas de conser-
vación y manejo del territorio.
A nivel local, a la hora de evaluar el cumplimiento de esta norma,
conviene analizar el nivel de integralidad que se le dé al manejo del te-
rritorio. En materia de conservación de áreas, cada vez más se reconoce
la necesidad de considerar tanto el área que se busque proteger como
el área aledaña a ésta, ya que desde estas últimas provienen diversas
presiones y también oportunidades para un mejor manejo.
En esta medida, la reforma al alcance del artículo 111 de la Ley 99
de 1993, en el sentido de incluir como opción de inversión el pago
por servicios ambientales, apunta en el sentido deseable de articular
el manejo de las áreas en conservación con el de su territorio aledaño.
Incluso abre la posibilidad de contemplar posibles acuerdos con pro-
pietarios de las zonas donde se encuentren los cuerpos o las fuentes
de agua, que no impliquen compras de predios, sino arreglos de uso
del suelo más adecuado que garanticen la disponibilidad del recurso.
Por lo mismo, urge la pronta reglamentación de todo lo relacionado
con la adopción de esquemas de pagos por servicios ambientales, al
menos en lo relativo a zonas de cuencas.
A manera de conclusión general, se puede afirmar que las entida-
des del Sistema Nacional Ambiental están en mora de adoptar medi-
das que aseguren un marco normativo apropiado y un esquema de
seguimiento y control del gasto, que brinden mayores garantías de
inducir o propiciar el cumplimiento de los alcances esperados con el
artículo 111 de la Ley 99 de 1993. De esta forma el país establecería
mejores condiciones institucionales y financieras para responder a re-
tos de conservación de máxima prioridad, como son los asociados a la
preservación del agua para consumo humano.
Para conocer el estudio com-
pleto visite: http://www.
scribd.com/PatrimonioNatural

Germán García Durán
Presidente Ejecutivo Fundación Río Urbano
Una visión sobre los programas
de recuperación
Resumen: este artículo revisa las principales problemáticas que enfrenta cada
una de las cuencas en que se divide el río Bogotá; además el autor hace unas con-
sideraciones relacionadas con las decisiones tomadas por las entidades distritales,
regionales y nacionales frente al tratamiento y disposición de las aguas residuales en
la cuenca, finalizando con unas recomendaciones para realizar una mejor gestión in-
tegral para el manejo del recurso hídrico en la región, con énfasis en la sensibilización
y reactivación de la cultura ciudadana.
Palabras clave: río Bogotá, plan de ordenamiento de cuenca, PTAR (Planta de
tratamiento de aguas residuales), contaminación hídrica.
Estado del río Bogotá y demás cuerpos de agua: obstáculo
para la sostenibilidad
En la región capital de Colombia, el estado del río Bogotá, sus afluentes y demás
cuerpos de agua, es uno de los principales obstáculos en busca de la sostenibilidad
ambiental. Efectivamente, la ciudad ha hecho progresos ambientales en materia de
recolección y disposición de residuos sólidos, tratamiento de efluentes industriales
gaseosos y líquidos, control de sustancias peligrosas, control de contaminación del
aire por el parque automotor y manejo de la parte alta de las cuencas hidrográficas
urbanas, pero no muestra avances significativos en el control de la contaminación hí-
drica por residuos domésticos a pesar de la operación ya por varios años de la Planta
de Tratamiento Salitre (PTAR Salitre) y de los demás planes en desarrollo.
Cuenca del Río Bogotá
La cuenca del río Bogotá es una de las más importantes del país por concen-
trarse allí la quinta parte de la población, incluyendo la capital de la república,
y contar con un amplio desarrollo urbano, industrial y agropecuario y todas las
actividades conexas en los campos sociales, económicos y políticos. Los principa-
les datos sobre la cuenca son:
Coyuntura
ambiental
del rio Bogotá y sus afluentes

Coyuntura ambiental
• Área Aproximada: 600.000 Ha.
• Área de Páramo: 170.000 Ha.
• Población: 8.500.000 habitantes – 70% Ur-
bana, 30% Rural.
• Nacimiento del río Bogotá: Alto de la Calave-
ra, Páramo de Guacheneque, a 3.300 msnm
• Desembocadura del río Bogotá: Río Magada-
lena, Municipio de Girardot, a 289 msnm.
• División Natural de la Cuenca: Alta, Media y
Baja.
• Longitud del río Bogotá: 385 Km.
Subdivisión de la cuenca del río Bogotá
Por sus diferencias en condiciones morfoló-
gicas y ambientales y por conveniencia para su
estudio, la cuenca del río Bogotá se ha divido
en tres segmentos: la cuenca alta, desde el na-
cimiento del río en el páramo de Guacheneque,
atravesando zonas rurales y pasando por peque-
ñas poblaciones, hasta el puente El Cortijo, don-
de recibe el primer efluente importante de aguas
residuales de Bogotá; la cuenca media, desde
este sitio, incluyendo la ciudad de Bogotá y otras
zonas rurales y urbanas, hasta Alicachín, donde
termina la zona industrial y comienza el trayecto
empinado del río; y la cuenca baja, que compren-
de la región del Tequendama con su imponente
salto, otrora gran atractivo turístico, y numerosas
poblaciones pequeñas y sectores rurales, hasta su
desembocadura en el río Magdalena.
Retos de la cuenca alta: nacimiento
del río hasta Puente El Cortijo
Los principales retos que afrontan las autori-
dades y los ciudadanos en la parte alta del río son
los siguientes:
• Deforestación y agricultura no sostenible en el
Páramo de Guacheneque;
• Curtiembres de Villapinzón y otras actividades
industriales;
• Tratamiento deficiente de las aguas residuales
de algunas poblaciones aguas arriba de Bogotá;
• Captación y tratamiento de aguas para consu-
mo humano en Tibitoc;
• Urbanización desordenada.
El páramo de Guacheneque, uno de los más
aprovechados en Colombia con prácticas agro-
pecuarias no sostenibles, da nacimiento al río
Bogotá con aguas inicialmente prístinas que
más adelante encuentran residuos agroquímicos
Foto:www.utadeo.edu.co

Coyuntura ambiental
abundantes, producto especial-
mente del cultivo intensivo de
la papa pero también de otras
actividades agrícolas y ganade-
ras que los aportan, junto con
sedimentos que son arrastrados
por las lluvias como resultado
de la deforestación y otras ma-
las prácticas que acompañan
las citadas actividades.
Llega entonces a Villapin-
zón el río acusando contami-
nación incipiente, pero en esta
población recibe no solamente
sus residuos domésticos sino
también industriales prove-
nientes de más de un centenar
de curtiembres ubicadas en esa
zona. Aunque la Corporación
Autónoma Regional de Cundi-
namarca (CAR) y algunas ONGs
han adelantado campañas para
el abandono de las malas prácti-
cas industriales, el éxito obteni-
do es moderado. Muchas de las
curtiembres en ese sector ya ha-
cen tratamiento de los residuos,
otras han sido multadas o cerra-
das por no hacerlo y otras es-
tán desarrollando planes de sa-
neamiento dentro de los plazos
otorgados, pero en general sigue
siendo muy crítico el impacto de
estas industrias en el río.
Retos de la cuenca media:
Puente El Cortijo a
Alicachín – cuenca urbana
Los principales retos que
ofrece este sector del río, que
comprende la ciudad de Bogo-
tá, numerosas poblaciones de
tamaño mediano y pequeño,
áreas industriales y actividades
agropecuarias en su mayoría
industrializadas, son:
1. Destrucción de los Cerros de
Bogotá;
2. Urbanización e industriali-
zación caóticas;
3. Tratamiento de las aguas
residuales de Bogotá a un
nivel inferior al 5%;
4. Alcantarillado Combinado en
30% de la ciudad y alcanta-
rillado separado mal utiliza-
do en el resto;
5. Destrucción del Embalse del
Muña;
6. Baja cultura ciudadana: co-
nexiones erradas, basuras
en las calles, áreas verdes,
canales, pequeños ríos, que-
bradas y humedales;
7. Falta de autoridad en mate-
ria ambiental
El sector se inicia con la
Planta de Tratamiento de Aguas
Residuales Salitre (PTAR Salitre)
concebida originalmente como
una de tres plantas que tendría
la ciudad de Bogotá en la Saba-
na del mismo nombre, pero que
luego de la modificación del
proyecto por razones aún dis-
cutibles, pasó a ser la prime-
ra de únicamente dos plantas
que tendrá Bogotá, siendo la
otra la de Canoas, de enorme
tamaño y que tomará lo que
correspondía a las plantas de
Fucha y Tunjuelo.
Puede afirmarse que la
PTAR Salitre cuando esté com-
pleta tratará aproximadamente
la tercera parte de las aguas
residuales de Bogotá, unos 8
m3/seg, mientras que la PTAR
Canoas tratará algo más de
las dos terceras partes, aproxi-
madamente 18 m3/seg. Esta
modificación, apoyada en eco-
nomías de escala, ha requerido
de la construcción de grandes
emisarios de aguas negras, al-
gunos con estaciones de bom-
beo, para conducir parte de las
aguas residuales de la cuenca
del Fucha a la PTAR Salitre y la
mayor parte a la PTAR Canoas.
La PTAR Salitre, a pesar de
constituir la primera etapa del
plan de recuperación del río Bo-
gotá, no se construyó para los 8
m3/seg que debería tratar, sino
para 4 m3/seg, que es solamen-
te la mitad del caudal. Además,
es una planta de tratamiento
primario químicamente asisti-
do, que según reportes puede
llegar a remover hasta un 40%
de la materia orgánica, pero de
acuerdo a críticos de la sociedad
civil esta remoción no pasa del
30%. El tratamiento primario
es básicamente de sedimenta-
ción y flotación y la asistencia
química permite remover par-
tículas muy pequeñas, pero la
materia orgánica en solución,
que es la más abundante, per-
manece en el agua, por lo cual
el tratamiento es modesto.
Sin embargo, la Empresa de
Acueducto y Alcantarillado de
Bogotá (EAAB) ya adelanta el
plan de ampliación, que llevará
en dos años a la PTAR Salitre a
tratar 8 m3/seg a nivel secunda-
rio, es decir, con acción bacterial
aerobia, para llegar al 80% de
remoción de la DBO5 (materia
orgánica biodegradable expre-
sada como el oxígeno requerido
para oxidarla en 5 días). Los lo-
dos serán también tratados, pero
en biodigestores anaerobios (en
ausencia de oxígeno).
La PTAR Canoas se encuen-
tra en etapa de diseño para 18

Coyuntura ambiental
m3/seg y se supone que estará construida y dada al servicio también
en el año 2014. Comprenderá únicamente tratamiento primario quí-
micamente asistido, pues unos kilómetros adelante del efluente de la
planta, el río inicia su descenso vertiginoso hacia el río Magdalena,
pasando de una altura de 2.500 msnm a 289 msnm, lo cual contri-
buye a la aereación y mejoramiento natural del río.
De los otros retos que afronta la cuenca media, los más com-
plicados en el camino hacia la recuperación del río Bogotá son la
presencia de alcantarillado combinado en un 30% de la ciudad,
un alcantarillado separado en el otro 70%, pero funcionando mal,
pues proliferan las conexiones erradas, llevando tanto el alcan-
tarillado pluvial como el sanitario una mezcla de aguas negras y
lluvias en época de invierno y llevando ambos aguas residuales en
época de verano, la acumulación de basuras en algunas calles y
sectores de la ciudad, su presencia en los canales de aguas lluvias,
pequeños ríos, quebradas y humedales y finalmente la destrucción
del Embalse del Muña, que constituye un crimen ecológico atroz.
Más adelante veremos cómo los anteriores factores, sumados
al nivel de tratamiento proyectado, impiden que el propósito de
descontaminar el río Bogotá se cumpla a pesar de la ampliación de
una planta de tratamiento y la construcción de otra más.
Retos de la cuenca baja:
Alicachín a Girardot
Los principales retos que
afronta la cuenca baja del Río
Bogotá son los siguientes:
• Altísima contaminación;
• Degradación del uso del sue-
lo y de la propiedad;
• Pérdida de un recurso natu-
ral y paisajístico excepcional:
el Salto del Tequendama;
• Alta morbilidad y mortali-
dad infantil;
• Afectación económica y social;
• Destrucción gradual del río
Magdalena, principal arteria
fluvial del país.
Las condiciones del río
Bogotá en la cuenca baja son
actualmente de extrema conta-
minación, pues el sector recibe
todas las aguas residuales de
Bogotá, que a su vez son ob-
jeto de un tratamiento mínimo.
Para estimarlo, consideremos
que la PTAR Salitre solamente
trata un 50% del 33% de las
aguas residuales de la ciudad y
el nivel de tratamiento en esta
planta es apenas del 30%, por
lo cual el nivel global de trata-
miento de aguas residuales de
Bogotá no sobrepasa el 5%.
A la luz de lo anterior, el
río Bogotá a partir de Alicachín
es uno de los más contamina-
dos del mundo, transmitiendo
enfermedades tales como las
fiebres tifoidea y paratifoidea,
la hepatitis infecciosa, la gas-
troenteritis y la disentería, en-
fermedades todas mortales para
Foto:MILCER724-www.panoramio.com

Coyuntura ambiental
la población infantil. Además,
puede causar enfermedades de
la piel y envenenamiento. A esto
se añaden su aspecto desagrada-
ble, sus malos olores, la destruc-
ción del Salto de Tequendama,
la afectación de la recreación
y disfrute de la propiedad y el
negativo impacto en un amplio
sector del río Magdalena, justo
frente a la ciudad de Girardot.
La región de Tequendama
era de las más prósperas del
país por la afluencia del turis-
mo, la proliferación de fincas
y complejos recreacionales y
la disponibilidad del recurso
hídrico. Todo eso ha desapare-
cido. La población permanente
ha disminuido, la flotante ya
no existe y la actividad econó-
mica es mínima, todo debido a
la altísima contaminación del
rio Bogotá
¿Por qué el plan actual de
recuperación del río Bo-
gotá no va a recuperarlo?
a. Consideraciones de altura
sobre el nivel del mar
El caso de Bogotá es casi
único en el mundo. Es la ciu-
dad del planeta más poblada
entre las situadas a más de
2500 msnm y la segunda más
poblada entre las ubicadas a
más de 2000 msnm. En este úl-
timo grupo solamente la supera
en población Ciudad de Méxi-
co, que ante las circunstancias
de altura, que hacen mucho
más costoso el tratamiento de
aguas residuales, optó por su
drenaje profundo, conducción
a un embalse en zona templada
distante de la ciudad y su uso
para riego de hortalizas que no
serán consumidas crudas.
El tratamiento en circunstancias de altura como las de ciudad
de México o Bogotá es mucho más costoso que a nivel del mar
pues se requiere más energía como insumo a los procesos mecáni-
cos, más o menos 1% adicional por cada 100 m de altura, es decir,
por ahí un 25% más en el caso de Bogotá. Adicionalmente, las
unidades requeridas para tratamiento biológico serán más grandes,
pues la temperatura más baja del agua en zonas altas hace más
lento ese proceso. En otras palabras, habrá costos adicionales de
inversión y costos también adicionales de operación y seguramente
de mantenimiento.
Por ello, Ciudad de México optó por una alternativa diferente
al tratamiento en el Valle de México. Por ello también, el Consorcio
CDM-CEI-Planhidro recomendó a la EAAB en 1974 conducir las
aguas residuales a una zona mucho más baja que Bogotá, donde
se podría hacer su tratamiento por lagunas aireadas mecánicamen-
te. Pero esta recomendación no fue atendida y años más tarde se
prefirió el método más tradicional, que se utiliza en Estados Unidos
y Europa para ciudades ubicadas cerca del nivel del mar o general-
mente a menos de 1.000 m de altura.
Los costos adicionales del tratamiento biológico en altura fue-
ron desestimados. Inicialmente se concibieron tres plantas de tra-

Coyuntura ambiental
tamiento, la del Salitre, la del
Fucha y la del Tunjuelo, solu-
ción que luego fue cambiada
por sólo dos plantas: la del
Salitre, actualmente en proceso
de ampliación, y la de Canoas,
planta enorme en proximidades
de Soacha.
b.- Nivel de tratamiento
proyectado
Con la ampliación que se
realiza actualmente de la PTAR
Salitre, su nivel de tratamiento
subirá al 80%. Esto es bueno,
naturalmente, pues reducirá los
índices de contaminación del
río, pero no es suficiente. Por lo
menos el 20% de contaminan-
tes seguirá ingresando al río en
el sector Salitre-Canoas, lo cual
mantendrá el río contaminado.
Suponiendo que la PTAR
Canoas se llevara eventualmen-
te a un nivel de tratamiento
también del 80%, que incluiría
tratamiento secundario y no
simplemente primario quími-
camente asistido, como está
proyectado en primera etapa,
el tratamiento global subiría al
80%, cuestión que equivale a
tratar las aguas negras del 80%
de la población y dejar al otro
20% sin tratamiento, es decir,
a una ciudad de más o menos
1.500.000 habitantes, aspec-
to suficiente para mantener el
Río Bogotá muy contamina-
do, como lo estaba cuando la
ciudad entera tenía apenas ese
número de habitantes.
Esto lo reconoce la EAAB
(“Programa Integral de Sanea-
miento del Río Bogotá, Nov.
2007”), que en sus modelos
muestra cómo, a pesar del tra-
tamiento, el oxígeno disuelto
seguirá siendo cero en el sec-
tor Cortijo-Alicachín, a menos
que se optara por el objetivo
ideal de mejorar el tratamiento
mediante aireación forzada en
el cauce del río en ese sector
y la aplicación de tratamiento
terciario en la PTAR Salitre, o
mejor aún, también en la PTAR
Canoas, para que todo el río a
partir de la ciudad de Bogotá,
hasta su desembocadura en el
río Magdalena, presente condi-
ciones adecuadas. Sin embargo,
se desprende también de los es-
tudios de la EAAB que la bús-
queda de este objetivo ideal es
económicamente prohibitiva.
Solamente con el paso del
tiempo, después de terminada
la construcción de las dos plan-
tas, tal vez luego de muchos
años, si lo exige la comunidad y
si la ciudad cuenta con la capa-
cidad económica necesaria, se
mejorarán las dos plantas para
llevarlas al nivel terciario, como
ha estado ocurriendo con nu-
merosas plantas de tratamiento
en Estados Unidos y Europa.
c. Alcantarillado combinado
Este alcantarillado antiguo,
que cubre aproximadamente el
30% de la ciudad, conduce una
mezcla de aguas lluvias y ne-
gras en época de invierno y so-
lamente aguas negras en época
de verano, excepto en casos en
que ríos enteros han sido en-
tubados, como el río San Fran-
cisco en el centro de la ciudad,
que a lo largo del año lleva su
propio caudal más las aguas
negras que le aportan.
El alcantarillado combinado
está diseñado para contami-
nar, pues cuenta con aliviade-
ros que envían los excedentes
de la mezcla de aguas lluvias y
negras directamente a los ríos
urbanos, desde donde llegan
al río Bogotá. Estos exceden-
tes se presentan principalmente
en época de lluvias, que como
se sabe, es bastante larga en la
ciudad de Bogotá. Lo restante
en el alcantarillado combinado,
después de los aliviaderos, irá a
las plantas de tratamiento, ori-
Foto:www.bogota.gov.co

Coyuntura ambiental
ginándose otro problema, que
es la fluctuación en las concen-
traciones de contaminantes a
causa de las diferentes intensi-
dades de lluvias que se presen-
tan. Esta fluctuación dificulta la
operación de las plantas de tra-
tamiento de aguas residuales.
d. ¿Alcantarillado separado?
Para resolver al menos par-
cialmente los problemas descri-
tos en el punto anterior, desde
hace muchos años se optó por
construir en la ciudad en las
nuevas urbanizaciones y áreas
de expansión el sistema de al-
cantarillado separado, que cu-
bre hoy más o menos el 70% de
la ciudad y consta de doble red,
una para las aguas residuales y
otra para las aguas lluvias.
Desafortunadamente, su uso
no ha sido óptimo, sino que,
por el contrario, muchos barrios
y edificaciones conectan sus sis-
temas de evacuación de aguas
lluvias o negras indistintamente
a cualquiera de las dos redes, la
de aguas lluvias o la de aguas
residuales, produciendo el fe-
nómeno hoy conocido como
“conexiones erradas”, que al-
gunos denominan preferible-
mente “conexiones piratas”. Así
las cosas, se encuentra que las
dos redes llevan una mezcla de
aguas lluvias y negras en época
de invierno y ambas conducen
solamente aguas residuales en
época de verano, situaciones
que contaminan a lo largo del
año los pequeños ríos urbanos
y humedales y lógicamente el
río Bogotá.
Para contrarrestar este
problema, la EAAB adelanta
actualmente un plan de sa-
neamiento y manejo de verti-
mientos y eliminación de co-
nexiones erradas a un costo de
$300 mil millones de pesos.
Es posible que este plan arro-
je buenos resultados, pero el
problema es tan complejo que
amerita la aplicación de otros
mecanismos. Sin duda, las co-
nexiones erradas constituyen
un delito grave, que produce
detrimento ambiental y afecta
el bolsillo de los contribuyen-
tes. Una campaña informati-
va y educativa masiva podría
ayudar a evitarlas. Si esto no
fuere suficiente, unas sancio-
nes ejemplares a quienes las
ejecutan serían deseables.
e. Basuras en las calles, áreas
verdes y canales
Otro factor que contribuye
a la contaminación del río Bo-
gotá y sus afluentes urbanos y
escapa a los sistemas de trata-
miento es la proliferación de
basuras en las calles, áreas ver-
des y canales de aguas lluvias.
Esto tiene mucho que ver con
la falta de cultura ciudadana y
con la actitud de algunos pe-
queños empresarios que retiran
desechos y escombros de zonas
residenciales e industriales y los
arrojan directamente a los ca-
nales de aguas lluvias.
La mayor parte de estas ba-
suras y escombros contribuye a
la contaminación de los peque-
ños ríos urbanos, humedales y
del río Bogotá. Ante este pro-
blema, la EAAB hace manteni-
miento a los 220 kilómetros de
canales por lo menos tres veces
al año, pero esta es más una
medida parcialmente curativa,
no preventiva. Por consiguiente,
se requieren también un mayor
control, una campaña educati-
va permanente y la aplicación
de sanciones.
El caso insólito del Em-
balse del Muña
La situación del Embalse del
Muña merece capítulo aparte.
Se alimenta de aguas residua-
les del río Bogotá en el sector
de Alcachín, por lo cual se en-
cuentra altamente contamina-
do, no siendo otra cosa que
un recipiente de aguas negras
concentradas. Se utiliza para la
generación de picos diarios de
energía, por lo cual es útil para
el desarrollo de la región, pero
a un costo ambiental y humano
formidable. La población de Siba-
té ha sido la más afectada, pero
también la industria en esa zona,
las actividades recreativas que
existieron, la salud de los habi-
tantes y el paisaje. Como me-
dida preventiva, Emgesa, que
es la empresa generadora de
energía en la zona, con la co-
laboración de otras entidades
construyó un dique para alejar
el espejo de agua de Sibaté y
adelanta una campaña perma-
nente de control del mosquito
y el buchón de agua.
Sin embargo, en su mayo-
ría los problema prevalecen. Si
hoy en día se proyectara un
embalse de estas características
en cualquier lugar del país, no
resistiría un estudio de impac-
to ambiental y sería rechazado.
¿Existiendo otras alternativas,
por qué se permite la prolon-
gación en el tiempo de este cri-
men ambiental y social?
La Fundación Río Urbano
ha propuesto que se suspenda
el bombeo de aguas negras del

Coyuntura ambiental
río Bogotá al embalse, se busque una fuente alternativa de aguas
limpias para operarlo, por ejemplo, Sumapaz, y se restituyan las con-
diciones ambientales que el embalse tuvo en sus comienzos, cuando
el río Bogotá no estaba contaminado. Vale anotar que, como se de-
mostró antes, el río Bogotá seguirá contaminado aún después de la
construcción de la PTAR Canoas y de la ampliación de la PTAR Salitre,
por lo cual esperar que el problema del embalse del Muña se solucione
al entrar en operación estos proyectos es utópico.
Es preferible, entonces, abordar una solución más a fondo para
este problema, como es la búsqueda de una fuente alternativa de agua
limpia, que a la vez serviría para restituir, en época de verano, un cau-
dal suficiente de aguas limpias en el Salto de Tequendama.
Recomendaciones
Como coroloario de este trabajo se hacen las siguientes recomendaciones:
• Dar prioridad a la recuperación de los pequeños ríos, quebradas y
humedales, por estar en contacto directo con la población.
• Sustituir el alcantarillado combinado por uno separado y eliminar
y evitar las conexiones erradas o piratas en la totalidad del alcan-
tarillado separado.
• Incentivar la cultura ciudadana para evitar que se arrojen basuras y
escombros a los ríos, quebradas y canales de aguas lluvias.
• Preferir, si aún fuere posible, el sistema más económico de disposición
de aguas residuales adoptado por ciudad de México: drenaje profun-
do, estabilización en embalse y riego agrícola con el efluente.
• Buscar solución para el Embalse del Muña, en lo posible cortándole
el bombeo de aguas negras del río Bogotá y aportándole aguas
limpias de Sumapaz o zona similiar.
Foto:http://cuentasclaras.co
Foto:dani2010-www.panoramio.com

Fernando Hinestrosa
In memoriam
No cabe duda que
el doctor Fernando Hi-
nestrosa fue una persona
excepcional, su inteligen-
cia y madurez de carácter
lo hizo el depositario del
gran legado que recibió
de su padre, Ricardo Hi-
nestrosa. La historia arqui-
tectónica de la Universidad
Externado de Colombia da
testimonio fidedigno de lo
que sucedió en el mundo
academico, político y ju-
rídico, gracias a la tenaci-
dad, sabiduría y visión de
ese hombre.
De la famosa casita de
la calle 24, donde funcio-
naba una escuela liberal de
derecho, donde los alum-
nos libres no pernoctaban,
en las tardes salían a nutrir
Sandra Morelli Rico
Contralora General de la República

el debate literario y político,
en los extintos o trasmutados
cafés bogotanos, en una ciu-
dad donde la formación hu-
manista e integral caracteriza-
ba a los futuros abogados del
país. En ese ambiente, austero
y culto se formaron las ge-
neraciones que bajo la egida
primero del padre y luego del
hijo, hace 40 años, cursaron
las aulas. Hinestrosa dictaba
clase, ejercía la profesión, se
nutria de las mejores fuentes
doctrinarias europeas, ensan-
chaba su formación, las aulas
de la facultad se convertían en
universidad y modernizaba los
programas a la luz de las de-
mandas de las postrimerías del
siglo XX y del siglo XXI.
Su empeño en la formación
de futuros docentes de exce-
lencia académica, e investiga-
dores insignes, lo llevó a situar
la universidad en el contexto
mundial, donde contó con un
reconocimiento y liderazgo que
a todos nos enorgullecía y nos
estimulaba. Era un paradigma,
que junto al maestro Restrepo
Piedrahita, nos transmitían un
sentido de lo publico, del deber
ser, de la excelencia. LLegar a
la Sorbonne, o a la Universita
Degli Studi di Genova, a Sala-
manca o a Harvard, e indefec-
tiblemente, oirse preguntar por
el Maestro, con tono siempre
de respeto y admiración, era
muy gratificante. Lo mismo su-
cedía en Marcial Ponds o en la
librería jurídica romana, siem-
pre había una lista infinita de
encargos bibliográficos, de un
hombre que sabia siempre ser
pertinente, agudo y sabio.
Foto:gilbertomjc-wwwpanoramio.com

Su padre le creó el hábito de hacer largas caminatas por
las montañas de Boyacá, Zipacón y Subachoque; de querer la
patria; de ser liberal; de amar el derecho para defender la igual-
dad y la justicia; de querer la docencia. Si, Fernando Hinestrosa
tuvo la fortuna de tener un padre, tan maestro como él, que le
inculcó desde pequeño para ser el hombre grande que el país y
sus alumnos acaban de despedir.
El maestro Ricardo, también grande, le señaló el camino que
recorrió en los 81 años de vida y en los casi cincuenta de rectoría
en la escuela de derecho que sobre las cenizas del Radicalismo
ayudó a consolidar, él, su padre. Era “un Externado para jóvenes
adultos regido a semejanza de los mejores reputados estableci-
mientos europeos de esa clase”, dijo un periódico de la época
cuando lo fundaron Nicolás Pinzón y Diego Mendoza Pérez.
Rompió una tradición al nacer como externado, porque enton-
ces esta clase de establecimientos tenían la costumbre de tener
alumnos internos. Pero su historia de más de cien años hizo
que después ese nombre se volviera gentilicio para denominar
externadista a quienes con orgullo se proclaman egresados de
esa universidad.
Pero su radicalismo fue además de sangre. Su padre tenía
once años cuando la batalla de la Humareda, en 1885; su abue-
lo había sido alcalde de Bogotá entre 1876 y 1878, a los 22
años; el primo hermano de su abuela, el general Daniel Delgado,
presidente del estado de Cundinamarca, salvó al gobierno de la
Unión de la conspiración de Santo Domingo Villa y también fue
quien puso prisionero a Mosquera el 23 de mayo de 1867.
Fernando
El heredero
Hinestrosa
del radicalismo
Foto:archivoprivadoUniversidadExternadodeColombia
Óscar Alarcón Núñez
Editor General - Revista Economía Colombiana

Con esos antecedentes y
la cultura infundida desde
la cuna, el maestro Fernan-
do Hinestrosa tomó las rien-
das de la Universidad que le
dejó su padre. Entonces era
una modesta casa del barrio
Santa Fé donde, a pesar de la
precariedad física, se siguió
enseñando derecho con una
extraordinaria nómina de
profesores y ante la necesi-
dad de educar a una nueva
clase de profesionales que
requería el país, nació la fa-
cultad de Economía. Y co-
menzó a crecer y con esa vi-
sión futurista el joven nuevo
rector, al iniciarse la década
del setenta, empezó, ladrillo
por ladrillo, a construir una
sede donde la ciencia se con-
funde con amplios salones y
con hermosos jardines.
Hoy ya no son dos sino
varias facultades que el maes-
tro Hinestrosa logró empotrar
en los bellos cerros sabaneros
donde quinientos años atrás
Jiménez de Quesada fundó
a Santa Fe de Bogotá y él, el
rector, albergó a una juventud
soñadora de un mejor país.
Por esas mismas montañas
se le vio muchas veces hacer
dominicalmente, con su gran
amigo, tan radical como él,
Carlos Restrepo Piedrahíta, las
largas caminatas que de niño
le enseñó su padre.
Muy joven, también, llegó
a la Corte Suprema de Jus-
ticia de donde el presidente
Carlos Lleras Restrepo lo sus-
trajo para que fuera su minis-
tro de Justicia. Se lo propuso
en un tono entre premonito-
rio y afirmativo:
--Mire Fernando, usted va a
ser ministro y es mucho mejor
que lo sea joven y conmigo.
Y fue desde esa cartera de
Justicia desde donde impul-
só un sinnúmero de reformas
como la del Código de Co-
mercio, la de los códigos de
procedimientos civil y penal,
la del Notariado y Registro.
En fin, gran parte de la legis-
lación que todavía sobrevive y
que en su momento respon-
dió a una necesidad. Cuando
ese gobierno concluía, en
1970, se presentó la vacante
del Ministerio de Educación
y el presidente Lleras le pidió
que se encargara de ese des-
pacho por lo que terminó a
cargo de los dos despachos.
Pero no solo tuvo triun-
fos y realizaciones. Al maes-
tro Hinestrosa le tocó ver
desde el quinto piso de su
Universidad, desde su ofici-
na de rector, las llamas que
se llevaron con el Palacio de
Justicia a varios profesores
de su centro docente —de los
más importantes—, educados
y formados en sus aulas. Le
correspondió en ese horrendo
noviembre de 1985, ser testi-
go de esa tragedia en donde,
parodiando a Santander, las
armas que nos dieron la in-
dependencia pretendían aca-
bar con nuestra libertad.
Le dedicó casi cincuenta
años a construir esa universi-
dad que hoy no solo es ejemplo
en Colombia sino en el exterior.
Dejó un cuerpo docente pre-
parado y especializado como

también un sinnúmero de pro-
fesionales que con orgullo con-
tribuyen al engrandecimiento
de la patria. Su cultura en varias
disciplinas, su preparación me-
lómana, así como su culto por
los idiomas, hicieron del maes-
tro Hinestrosa un ser especial.
Su figura delgada como un
Quijote, su caminar despacioso
y los habituales gestos con que
acompañaba su cátedra y su
conversación, lo mostraban tal
como él quiso ser.
Su familia, sus amigos,
sus alumnos y muchos de
quienes no lo conocían pero
lo admiraban, lo despidieron
como él habría querido, con
un concierto donde se escu-
chó a Mozart, Byrd, Duru-
flé, Scarlatti y Purcell. Y sus
cenizas fueron esparcidas,
cumpliendo su deseo, en los
jardines de su hermoso Exter-
nado, desde donde divisará el
futuro de su obra.

Ambiente: Cuestión de Medio #334

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