Crisis Fiscal ¿Más Impuestos? #345

Director
Edgardo José Maya Villazón
Contralor General de la República
Subdirectora
Gloria Amparo Alonso Másmela
Vicecontralora General de la República
Coordinadora
Gloria Patricia Rincón Mazo
Contralora Delegada Economía y Finanzas
Consejo Editorial
Antonio Hernández Gamarra
Margarita Henao Cabrera
Jorge Humberto Botero Angulo
Santiago Montenegro Trujillo
Cesar González Muñoz
Beethoven Herrera Valencia
Editor General
Oscar Alarcón Núñez
Preparación editorial
Oficina de Comunicaciones y Publicaciones
Directora oficina
Rossana Payares Altamiranda
Diseño de portada
Néstor Patiño Forero
Diseño y diagramación
Andrea Artunduaga Acosta
Colaboración fotográfica
Google, Banco de la República y El Espectador.
Suscripciones y distribución
Sede Av. Jimenéz
Cra. 9 No. 12C-10
PBX 6477000
e-mail: revista_economia@contraloriagen.gov.co
Impresión
Imprenta Nacional de Colombia
© Contraloría General de la República - 2016
El inicio de mi administración,
estuvo enmarcado por dos de
los momentos más difíciles que
ha tenido la Institución. Por un
lado, el nivel central se quedó
en diciembre sin sede donde
operar, por un problema legal
que heredamos de la anterior
administración. Y, por otro lado,
la Corte Constitucional tumbó
una herramienta importante
para ejercer el control fiscal,
la función de advertencia.
El equipo de la Contraloría
General enfrentó estas dos
situaciones con gran fortaleza,
mostró una gran entrega al
servicio público y asumió con
grandeza los cambios.
“
”Edgardo José Maya Villazón
Contraloría rinde cuentas, pág. 92
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ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA4 5
EDITORIAL
TEMA CENTRAL
COYUNTURA
DESDE LA CGR
HISTÓRICO
La economía colombiana
se desacelera
144
Análisis sobre los problemas que enfrentó
la economía colombiana en el 2015 y el incierto
panorama que se avecina en el año que corre.
Liberación comercial
y desarrollo productivo
en Colombia
105
La Contraloría Delegada de Infraestructura
plantea que Colombia no ha avanzado en
la construcción de un aparato productivo
competitivo que le brinde autonomía y explica
algunos de los vacíos de política industrial
y productiva del país.
Una decada en los subsidios
de energía eléctrica
118
La Contraloría Delegada de Minas y Energía
analiza el esquema del subsidio a la tarifa de
energía eléctrica y examina de los avances
del aparato productivo nacional, en procura
de hacerlo más competitivo dada la necesidad
de diversificar las exportaciones.
Gasto Público Ambiental
2013-2014
126
Un análisis del gasto público ambiental en los años
2013 – 2014 demuestra el manejo que de él han
hecho las corporaciones autónomas regionales.
La Contraloría rinde cuentas
94
Una síntesis de la audiencia pública en la cual
Edgardo Maya Villazón rindió cuentas al país
sobre su primer año al frente de la Contraloría
General de la República.
El crecimiento económico
y la supervivencia
136
El profesor Lauchlin Currie siempre se recuerda
con admiración en nuestro país. En esta sección
se reviven apartes de una conferencia dictada en
el Canadá en donde se refiere a la supervivencia
tolerable del hombre sobre el planeta.
Estructura y eficiencia del
gasto público en Colombia
35
Roberto Steiner escribe sobre la Constitución
Política de 1991 como punto de quiebre para
las finanzas del Estado. Plantea que si bien en
educación y salud se han mejorado notablemente
los indicadores de cobertura, la desigualdad se
ha mantenido prácticamente inalterada desde
que se firmó la Carta Magna.
El tamaño óptimo de la
deuda pública colombiana
52
El decano de economía de la Universidad
Externado, Mauricio Pérez, con base en
estándares internacionales y en la composición
de la deuda concluye que habría campo para
un mayor endeudamiento.
Por qué Colombia funciona
85
El profesor James Robinson ha sostenido que en
Colombia existen unas instituciones económicas
y políticas extractivas que conducen a una
concentración del poder político y a un
Estado débil. En este artículo, el presidente
de Ecopetrol, Juan Carlos Echeverry, contradice
esa tesis argumentando que es esquemática
y no valora los avances que ha hecho el país
para reducir la pobreza y fortalecer el Estado.
Por un camino incierto
63
El senador Iván Duque plantea que el manejo
fiscal en el corto plazo debería procurar la
estabilidad macro económica y no pretender
llevar a cabo una política contra cíclica, dada
las incertidumbres que hoy existen.
¿Cómo se financia
la descentralización?
75
El saliente secretario de Hacienda de Bogotá,
Ricardo Bonilla, con gran sustento estadístico,
reflexiona sobre la debilidad tributaria de los de-
partamentos frente a los municipios, así como de
lo antitécnicos y antieconómicos que son muchos
de los tributos que se cobran.
Contenido
“El gobierno se propone enfrentar la nueva
realidad económica nacional mediante la
que denomina “austeridad inteligente”:
mayores ingresos tributarios, recortes
en el gasto y mayor endeudamiento.”.
pág. 7 // ¿En qué consiste la Austeridad Inteligente?
CortesíadelBancodelaRepública,Depto.deComunicaciónyEducaciónEconómicayFinanciera.
¿En qué consiste la
Austeridad Inteligente?
9
El Ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas,
explica cómo el gobierno se propone enfrentar la
nueva realidad económica nacional mediante lo
que denomina “la austeridad inteligente”: mayores
ingresos tributarios, recortes en el gasto y mayor
endeudamiento.
Hacia una nueva política fiscal
6
El Contralor General, Edgardo Maya Villazón,
planteó el tema a reconocidos expertos y ellos
ayudan a profundizarlo en este número
de la Revista Economía Colombiana.
Estructura del
Sistema Tribuatrio
15
El exdirector de la Dian, Julio Roberto Piza,
demuestra que el actual sistema tributario es
insuficiente frente a las necesidades del gasto
y defiende la necesidad de una reforma tributaria
estructural y el fortalecimiento institucional
de la DIAN.
Los retos fiscales para
el desarrollo y la equidad
30
Miguel Urrutia, ex gerente del Banco de la
República, analiza cómo debería ser una reforma
tributaria que apunte a disminuir la desigualdad
y garantizar el Estado Social de Derecho.
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EDITORIAL EDITORIAL
Editorial
política fiscal
Hacia una nueva
La caída en los precios internacionales de los principa-
les bienes exportables del país – producto de múltiples
factores en la escena internacional – ha tenido y tendrá
profundas implicaciones sobre la economía colombiana
en los próximos años.
En el plano de la economía real se modificará la com-
posición del PIB, al tiempo que se verán afectadas las
principales variables macroeconómicas como las ex-
portaciones, la inversión extranjera, el tipo de cambio,
el nivel de la inflación interna, el valor de las regalías y
de manera más amplia los demás ingresos fiscales. Los
cuales tenderían a disminuir tanto por la menor ren-
ta que generarán en especial el carbón y el petróleo,
como por los menores dividendos que recibirá el go-
bierno nacional a consecuencia de la reducción de las
utilidades de Ecopetrol.
Frente a esas circunstancias resulta imperioso pregun-
tarse cuál es el rumbo más conveniente que se debe
dar a la política fiscal de la nación. Fin para el cual so-
licitamos la colaboración de muy reconocidos y califi-
cados expertos para que con sus análisis nos ayuden,
en este número de la Revista Economía Colombiana, a
resolver ese interrogante. Algunos de estos exámenes
se centraron en los efectos estructurales que sobre las
finanzas del país tendrá la nueva realidad que hoy
afrontamos, mientras que otros hacen énfasis en los
impactos de más corto plazo.
El señor Ministro de Hacienda, doctor Mauricio Cárde-
nas, explica en su trabajo la manera cómo el gobierno
se propone enfrentar la nueva realidad económica na-
cional mediante lo que denomina “la austeridad inte-
ligente”, que en su opinión debe ser el resultado de la
generación de mayores ingresos tributarios, recortes en
el gasto y mayor endeudamiento dentro de los límites
fijados por la Regla Fiscal.
Al demostrar que el actual sistema tributario nacional
es insuficiente frente a las necesidades del gasto, que
contribuye poco a una mayor equidad y que es ineficien-
te en varios de sus contenidos, el doctor Julio Roberto
Piza defiende la necesidad de una reforma tributaria es-
tructural, que en su sentir debe complementarse con el
fortalecimiento institucional de la DIAN y la expedición
de un código tributario que le dé vocación de perma-
nencia a las normas procedimentales, y por ello mismo
contribuya a la estabilidad jurídica.
Basado en que la Constitución de 1991 garantiza por
igual los derechos políticos y los derechos económicos,
el doctor Miguel Urrutia argumenta en su análisis que
los niveles actuales de tributación no son compatibles
con los propósitos de la norma constitucional. Principio
a partir del cual postula que la reforma al régimen tribu-
tario debe partir de establecer cuál es el nivel del recau-
do necesario para cubrir los costos de los derechos eco-
nómicos y sociales que de acuerdo a la norma superior
debe proveer el Estado. Reflexión especialmente válida
cuando se sabe que las innumerables reformas tributa-
rias de las últimas décadas han buscado aumentar los
ingresos del gobierno, sin que en ellas se hayan sentado
las bases de un Estado que cumpla las responsabilida-
des que le asigna la Constitución.
Pero además de ello el doctor Urrutia afirma que no es
solamente necesario reformar la tributación sino que
es preciso inquirir por la calidad del gasto público, en
especial en procura de una mayor equidad, pues está
demostrado que, a diferencia de lo que sucede en los
países desarrollados, la política fiscal colombiana con-
tribuye poco a mejorar la distribución del ingreso. Por
eso señala que, además de un mayor recaudo tributa-
rio, se requiere re direccionar las erogaciones del Esta-
do colombiano dándole prioridad al cuidado infantil, la
educación pública, la salud básica y
la vivienda social. De allí que termi-
ne recomendando la creación de un
cuerpo técnico que examine la com-
posición y calidad del gasto guber-
namental.
A este respecto Roberto Steiner y
Camilo Medellin explican el impor-
tante aumento que a partir de la
Constitución de 1991 ha tenido el
gasto público, en especial el que
realiza el Gobierno Nacional Central,
y examinan qué tan eficiente es el
gasto en salud y educación cuando
él se compara con países de otras
regiones del mundo, en especial
América Latina, y la manera cómo
ello ha incidido en la disminución de
la desigualdad.
En línea con esas preocupaciones
estructurales, el doctor Mauricio
Pérez responde en su análisis a la
pregunta de si hoy en día es óptimo
o no el nivel de endeudamiento del
gobierno colombiano. Interrogante
al cual responde ---con base en el
examen de estándares internaciona-
les, de la composición de la deuda
en términos de su representatividad
en moneda nacional y extranjera,
y tomando en consideración los
efectos del desplazamiento de la in-
versión privada-- que habría campo
para un mayor endeudamiento sin
que se ponga en peligro la estabili-
dad macroeconómica.
Con énfasis en los fenómenos de
carácter más coyuntural, el doctor
Iván Duque subraya que el manejo
fiscal en el corto plazo debería pro-
curar la estabilidad macro econó-
mica y no pretender llevar a cabo
una política contra cíclica, dada las
incertidumbres que existen tanto en
el entorno internacional como en la
economía interna.
El análisis sobre los impactos en
las finanzas del gobierno nacional
se complementa con un examen
del doctor Ricardo Bonilla sobre las
implicaciones fiscales de trasladar
competencias a los entes territoria-
les, teniendo en cuenta sus recursos
propios, las transferencias del Sistema General de Participaciones y los re-
cursos que ellos obtienen a través del Sistema General de Regalías. Rico en
información estadística este trabajo reflexiona sobre la debilidad tributaria
de los departamentos frente a los municipios, al igual que a cerca de lo anti
técnicos y anti económicos que son muchos de los tributos que se cobran
en departamentos y municipios.
Se cierra el tema central de este número de la Revista con un examen
del doctor Juan Carlos Echeverry sobre el pensamiento de James Robin-
son, quien ha señalado que en nuestro país existen unas instituciones
económicas y políticas extractivas que conducen a una concentración
del poder político y a un Estado débil. Tesis que contradice el doctor
Echeverry pues en su sentir el pensamiento de Robinson es demasiado
esquemático y no toma en consideración los avances que ha hecho el
país en los últimos años para reducir la pobreza y fortalecer el Estado.
Sin que el doctor Echeverry desconozca que existen dificultades en las
zonas de frontera y que el sistema tributario actual es disfuncional pues
mantiene muchas exenciones, deducciones, ingresos no constitutivos de
renta y exclusiones que lo hacen irracional.
La sección de los trabajos que se realizan al interior de la CGR incluye
esta vez una síntesis de la exposición que realicé el pasado 7 de diciem-
bre, durante la Audiencia de Rendición de Cuentas, en la cual resumí las
bases del Plan Estratégico de la actual administración. Bases que buscan
fortalecer el modelo de vigilancia y control fiscal; construir una ciudada-
nía solidaria con ese propósito y que se muestre activa en el desempe-
ño de estas tareas; luchar contra la corrupción y la inadecuada gestión
de los recursos públicos; ampliar la cobertura del control fiscal micro; y,
asegurar un buen funcionamiento de la institución. Todo ello con el fin
último de alcanzar una gerencia pública que, a través del mejoramiento
continuo, busque la excelencia en su gestión. Tarea que debe sustentarse
en la idoneidad, la experiencia y la transparencia de los funcionarios de
nuestra institución.
De los trabajos de nuestros funcionarios se incluye, además, una descrip-
ción y análisis del esquema del subsidio a la tarifa de energía eléctrica,
un examen de los avances del aparato productivo nacional en procura
de hacerlo más competitivo dada la necesidad de diversificar las expor-
taciones, y un análisis sobre el gasto público ambiental durante el bienio
2013- 2014.
Culmina esta edición, en su sección de textos clásicos, con unas reflexio-
nes del profesor Lauchlin Currie sobre la manera cómo la Economía, en su
condición de disciplina intelectual, puede contribuir al debate sobre la su-
pervivencia tolerable del hombre sobre el planeta. Un texto especialmente
valioso dados los debates y los resultados de la cumbre de París sobre el
cambio climático, y en especial por el llamado que el autor hace para que
sobre esa materia se renuncie al laissez faire y la humanidad tome concien-
cia acerca de la necesidad de entrenar unas mentes más disciplinadas y
maduras, que privilegien la formación de valores morales profundos y no
únicamente unos saberes técnicos en los distintos campos del conocimien-
to. Reflexión que desemboca en un llamado para que el sistema universita-
rio repiense su misión.
Edgardo José Maya Villazón
Contralor General de la República
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Tema central
TEMA CENTRAL
El ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas, explica cómo el Gobierno
se propone enfrentar el nuevo escenario económico que plantea la
caída de los precios del petróleo. El lo denomina ‘austeridad inteligente’
y consiste en más ingresos tributarios, recortes en el gasto y más
endeudamiento dentro de los límites de la Regla Fiscal.
Mauricio Cárdenas*
Austeridad Inteligente?
La actual coyuntura económica internacional se caracte-
riza por dos circunstancias: la desaceleración de la eco-
nomía china y la normalización de la política monetaria
en Estados Unidos. Para el caso particular de la econo-
mía colombiana, estas dos dinámicas se traducen en la
caída de los precios del petróleo, volatilidad de los mer-
cados financieros internacionales y la desaceleración de
nuestros socios comerciales.
Con respecto a la caída en los precios del petróleo, es
importante destacar que la cotización internacional del
crudo se había mantenido alrededor de los USD 100 por
barril durante varios años. En el segundo semestre de
2014 estos precios se desplomaron, llegando a niveles
por debajo de los USD 50 por barril. Este comportamien-
to sigue una tendencia generalizada de menores precios
en commodities mineros y energéticos, que se observó
desde 2012 para el caso del cobre y la plata, y que afec-
tó en los últimos años a otros países de América Latina.
A Colombia llegó más tarde y su magnitud sobre sobre
nuestros términos de intercambio fue mucho mayor,
como se muestra en la tabla 1; en efecto, si se evalúa el
periodo 2012-2015, que incluye tanto la caída en petró-
leo como en cobre y plata, se observa que Colombia ha
recibido un choque más fuerte que sus pares.
El segundo choque corresponde a una mayor volatilidad
en los mercados financieros internacionales, principal-
mente sustentada en la reducción y posterior fin del estí-
mulo monetario conocido como expansión cuantitativa
y en la expectativa con respecto al incremento de tasas
de interés por parte de la Reserva Federal. Finalmente,
* Ministro de Hacienda
¿En qué consiste la
Situación Fiscal de Colombia:
el tercer choque es el bajo crecimiento de los socios co-
merciales de Colombia, en especial Venezuela, Ecuador,
Perú, China y la Zona Euro, aunque Estados Unidos tam-
bién ha exhibido un crecimiento bajo que sólo empieza
a recuperarse en 2015.
Sin duda, el choque más significativo para la economía
colombiana ha sido la caída en los precios del petróleo.
Sin embargo es importante analizar los tres choques en
contexto para entender lo que esto implica para el ajus-
te de la economía. Si se enfrentara la caída de precios
del petróleo pero nuestros socios comerciales mostra-
ran mayores crecimientos, la reacción de las exportacio-
nes no-minero energéticas sería más rápida, dada la de-
preciación real y las mejores condiciones de la demanda
externa. Por su parte, si no se enfrentara volatilidad en
los mercados financieros internacionales, sería menos
riesgoso afrontar los desbalances fiscales y externos
producidos por los menores ingresos en pesos y en dó-
lares provenientes del petróleo, pues habría menor in-
certidumbre sobre su financiamiento.
Términos de intercambio
(Variación anual, %)
Cuadro 1
País 2015 Promedio 2012-2015*
Chile -2.35% -1.27%
Colombia -20.43% -11.39%
México -1.95% -0.99%
Perú -5.72% -7.47%
Fuente: Bloomberg, Bancos Centrales y cálculos Ministerio
de Hacienda.
*Se calcula el promedio de la variación anual en los términos
de intercambio entre 2012 y 2015.
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TEMA CENTRALTEMA CENTRAL
Se espera una importante contracción
de los ingresos de la Nación vinculados
con el sector de hidrocarburos. En 2013
estos eran el 3,3% del PIB y podrían
pasar a representar 1,2% y 0,3% del PIB
para 2015 y 2016, respectivamente.
Esta caída de 3,0% del PIB entre 2013
y 2016 representa $20,3 billones menos
de recursos que percibe el Estado.
Esta situación representa un importante reto para las
finanzas públicas del país, que se materializa en dos de-
safíos para la política fiscal. Por un lado, se estima una
importante contracción de los ingresos de la Nación
vinculados con el sector de hidrocarburos, que se situa-
ban en 2013 en 3,3% del PIB y se estiman han pasado
a representar 1,2% y 0,3% del PIB para 2015 y 2016,
respectivamente. Esta caída de 3,0% del PIB entre 2013
y 2016 representa $20,3 billones menos para los ingre-
sos de la Nación. Los ingresos petroleros por renta y
CREE de las empresas del sector más los dividendos de
Ecopetrol van a pasar de representar cerca de 20% de
los ingresos del Gobierno Nacional en 2013 a sólo el
1,9% en 2016 (Gráfico 1).
El segundo desafío hace referencia a los desbalances ex-
ternos que se hacen evidentes en la ampliación del déficit
en cuenta corriente. En 2013, este déficit se situaba en
3,3% del PIB. Ya para el 2014, esta cifra se amplió a 5,2%
y se estima que al cierre 2015 estará entre 6,2 y 6,5%.
De esta manera, será necesario un ajuste a nivel macro-
económico mediante una transición productiva hacia una
menor dependencia tanto fiscal como externa del sector
minero-energético, que permita impulsar las exportacio-
nes no tradicionales y contribuya a cerrar los desbalances
con la ayuda de la depreciación real que se ha producido.
Gráfico 1 Efectos de la caída de los precios del petróleo en ingresos y exportaciones
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Banco de la República.
Ingresos petroleros de GNC
(% ingresos GNC)
Exportaciones de petróleo y sus derivados
(% de las exportaciones totales)
6,2
10,3
16,4
19,7
15,6
Caída de 17,9%
de los ingresos
del GNC $20,3
billones
7,5
1,9
2010 2011 2012 2013 2014 2015* 2016*
40,0
48,2
50,5
53,1
50,2
36,6
30,6
$14,4 MM
USD
2010 2011 2012 2013 2014 2015* 2016*
Ante estos desafíos, el Ministerio de Hacienda ha elabora-
do una estrategia denominada “Austeridad Inteligente”,
donde se utilizan las tres herramientas de política fiscal
que el Gobierno tiene a la mano para hacer frente a esta
situación y se utiliza cada una de ellas de manera propor-
cional. Estas tres herramientas son: mayores ingresos,
austeridad en el gasto y un mayor déficit bajo los linea-
mientos que permite el mecanismo de la Regla Fiscal.
Mayores ingresos no-petroleros
Con respecto a los ingresos de la Nación, es necesario destacar que las finan-
zas públicas colombianas ya no presentan una dependencia minero-energé-
tica tan fuerte como comúnmente se piensa.
La política de aumento en los ingresos busca remplazar las fuentes asocia-
das con el sector minero-energético. Esto, de hecho, ya se ha empezado a
observar durante 2014 y 2015, como resultado de las reformas tributarias
de 2012 y 2014. El Gráfico 2 muestra que en 2013 (año anterior al inicio
de la caída de los precios del petróleo), el recaudo asociado con ingresos
tributarios diferentes a los minero-energéticos representaba 12,7% del PIB.
Durante ese año ya estaba en marcha la reforma tributaria aprobada en di-
ciembre de 2012; no obstante, en 2013, sólo se realizó retención de CREE
durante 5 meses. Los efectos totales de esta reforma se observan en el re-
caudo de 2014, durante el cual los ingresos tributarios no petroleros alcan-
zaron niveles de 13,1% del PIB, mostrando un incremento en el recaudo
equivalente a 0,4 del PIB entre 2013 y 2014 gracias a nuevos impuestos
como el CREE y el impuesto al consumo. Entre 2014 y 2015, se observa un
aumento en el recaudo de 0,5% del PIB, que corresponde a lo programado
en la reforma tributaria de 2014, donde se creó la sobretasa del CREE y el
impuesto a la riqueza.
Gráfico 2 Ingresos totales del GNC (% del PIB)
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. * Proyectado.
2010 2011 2012 2013 2014 2015* 2016*
13,8
15,2
16,1
16,9 16,7
16,1
15,1
13,5
15,0
0,9
1,6 2,6
2,6 1,2 0,23,3
0,9
0,8 0,7
0,9
1,2 0,8
0,8
12,0 12,8 12,7 13,1 13,7 14,212,7
Ingreso petróleo (Renta, CREE y dividendos ECP)
Otros ingresos
Ingresos tributarios no petroleros
Para 2016 se espera que el recaudo crezca 0,5% del PIB frente a 2015, gra-
cias al de Plan Gestión y Antievasión que liderará la DIAN. Este plan incluye
programas de fiscalización masiva, ampliando la cobertura hacia contribu-
yentes informales; masificar la utilización de la facturación electrónica, par-
ticularmente de IVA; políticas de control aduanero enfocadas en la reduc-
ción del contrabando abierto, el comercio ilícito y el contrabando técnico, y;
estrategias transversales de educación y prevención de la evasión. En este
frente, la DIAN se ha fijado una meta de recaudo marginal por $4 billones
para 2016. Esta medida permitirá que los ingresos tributarios no petroleros
lleguen a 14,2% del PIB.
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Austeridad en el gasto
En materia de gasto, los esfuerzos que se han hecho muestran el compro-
miso del Gobierno por la sostenibilidad fiscal del país. En diciembre de 2014
se realizó un recorte equivalente a 0,8% del PIB y luego en febrero de 2015
se realizó un aplazamiento por 0,7% del PIB, que ha sido confirmado como
recorte definitivo en días pasados.
Gráfico 3 Gastos totales del GNC (% del PIB)
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. * Proyectado.
2010 2011 2012 2013 2014 2015* 2016*
17,6 18,0 18,4
19,2 19,1 19,1 18,7
16,9
15,7
InteresesInversiónFuncionamiento
2,7
2,7 2,6
2,3 2,2 2,6
3,0
1,9 2,9 3,0
3,3 3,0 2,7
1,9
12,9 12,4 12,9 13,6 13,9 13,8 13,8
Al analizar el comportamiento de los gastos (Gráfico 3), se observa que en
2013, al descontar el pago de intereses, los gastos de la Nación representa-
ban el 16,9% del PIB. Para 2016, se proyecta un gasto estimado de 15,7%
del PIB. Es importante recordar, que el nivel de gasto de funcionamiento se
proyecta en 13,8% en 2016, mostrando un regreso a los niveles de 2013
como porcentaje del PIB. Por su parte, el gasto de inversión presenta una
reducción al pasar de 3,3% a 1,9% del PIB.
Las decisiones que se han tomado en materia presupuestal han ido en línea
con la disciplina fiscal. El artículo 102 de la Ley de Presupuesto General de
la Nación (PGN) 2016 decretó una provisión de 1% del monto total, exclu-
yendo los recursos del Sistema General de Participaciones, las transferen-
cias a pensiones y el pago del servicio de la deuda, con el objetivo de suplir
posibles caídas de los ingresos de 2016, con respecto a las cifras estimadas
de recaudo. En este sentido, cada uno de los órganos que integra el PGN de-
berá contribuir de manera proporcional con este objetivo, con el fin de dar
cumplimiento a las metas planteadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo
(MFMP). Adicionalmente, en el mismo artículo del presupuesto, se incluye
una provisión de $1 billón que no se asignó como apropiación presupuestal
a ningún sector y que, en caso de ser necesario por menores ingresos, sería
recortado del presupuesto. Se estima que estas dos apropiaciones suman
0,3% del PIB, constituyéndose como el seguro que tiene el Gobierno para
recortar su gasto en caso de verlo necesario.
Mayor déficit fiscal
La Regla Fiscal establece una senda de déficit estructural que por Ley debe
ser decreciente y cumplir con metas puntuales para los años 2018 y 2022
de -1,9% y -1,0% del PIB, respectivamente. Es importante resaltar que el
En 2013,
al descontar el
pago de intereses,
los gastos de
la Nación
representaban
el 16,9% del PIB.
Para 2016, se
proyecta un gasto
estimado de 15,7%
déficit estructural se obtiene descontando del balance total los efectos cí-
clicos que pueden presentarse por dos motivos: desviaciones del PIB de su
nivel potencial (ciclo económico) y desviaciones del precio del petróleo de
su nivel de largo plazo (ciclo minero-energético). Dada la caída en los pre-
cios del petróleo y la desaceleración de la economía como resultado de este
mismo choque, la Regla Fiscal permite un mayor déficit total, respetando la
senda de déficit estructural.
En este orden de ideas, para 2015 se estima un déficit total de 3,0%, el cual
es consistente con un déficit estructural de 2,2% del PIB. Por su parte, para
2016 se verá el mayor efecto de la caída de los precios del petróleo, refleja-
do en un déficit total de 3,6% del PIB, consistente con un déficit estructural
de 2,1% del PIB. (Ver Gráfico 4).
Gráfico 4 Balance del GNC (% del PIB)
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
2013 2014 2015 2016 2017
Estructural
Total
2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026
-2,3
Ciclo económico
Ciclo petrolero
Aumento del
déficit
Ajuste requerido
en los próximos
años
-2,3
-2,3
-2,4
-1,3
-2,2
-3,0
-2,1
-3,6
-2,0
-3,1
0,5
0,5
0,7
-1,9
-2,7
-1,6
-2,0
-1,4
-1,5
-1,2
-1,2
-1,0
-1,1
-1,0 -1,0 -1,0 -1,0
Estas estimaciones se hicieron dentro de los supuestos del Marco Fiscal de
Mediano Plazo (MFMP) 2015, radicado ante el Congreso de la República en
el mes de junio de 2015. Teniendo en cuenta la última información dispo-
nible para la economía colombiana, se han realizado actualizaciones de los
supuestos consignados en el MFMP para 2015 y 2016. El pronóstico del PIB
fue corregido a la baja y se sitúa en 3,2 para 2015 y 2016. Por su parte, el
precio del petróleo (Brent) pasó de US$60,0 en el MFMP a US$53,5 para
2015 y de US$64,6 a US$50,0 el barril en 2016. Adicionalmente, la tasa
de cambio nominal se corrigió de $2.480 a $2.757 en 2015 y de $2.502 a
$3.000 en 2016.
Al incorporar estos nuevos supuestos, se estima que los ingresos de la Na-
ción para el año 2016 observarán una caída adicional de hasta 0,3% del PIB,
equivalente al tamaño de la provisión incluida en el presupuesto, medida
que tendrá que hacerse efectiva para paliar este efecto. Adicionalmente,
se hace necesario realizar un ajuste de $3,5 billones como resultado de la
depreciación e inflación observadas en los últimos meses, fenómenos que
presionan al alza los pagos de intereses para 2016, así como los costos de
nómina, pensiones y transferencias, que están indexados a la inflación.
Es de notar que el cambio en supuestos implicaría un mayor espacio cíclico
de acuerdo con los lineamientos de la Regla Fiscal, permitiendo así obtener
La Austeridad Inteligente
consiste en utilizar una
combinación de diferentes
instrumentos de política
fiscal a disposición el
Ministerio de Hacienda
para enfrentar la actual
coyuntura.
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un déficit total mayor. No obstante, el Gobierno Nacional ha anunciado su
decisión de mantener el déficit de 2016 en 3,6%, haciendo uso de la pro-
visión incluida en el presupuesto, la apropiación del $1 billón por parte del
Ministerio de Hacienda y un ajuste de $3,5 billones. Lo anterior, teniendo
en cuenta que la responsabilidad fiscal implica tener consideraciones adi-
cionales a las impuestas por la Reglas Fiscal, consideraciones a las que el
Gobierno pone seria atención en pro de asegurar la salud de las finanzas pú-
blicas. En este sentido, debe quedar claro que el Ministerio de Hacienda se
ha comportado de manera responsable al sopesar la relación inter-temporal
entre la postura de política fiscal que permite el mecanismo de la Regla y las
capacidades de financiamiento futuras.
En suma, la Austeridad Inteligente consiste en utilizar una combinación de
diferentes instrumentos de política fiscal a disposición el Ministerio de Ha-
cienda para enfrentar la actual coyuntura. En el gráfico 5 se muestra que,
entre 2013 y 2016, el choque petrolero ha constituido una caída en los
ingresos que representan 3,2% del PIB y un mayor pago de intereses equiva-
lentes a 0,7% del PIB, como resultado de la depreciación del peso.
En el agregado, el tamaño de este choque implica un déficit de 3,9% del PIB
que se asumirá utilizando las tres herramientas ya expuestas. De esta ma-
nera, los mayores ingresos no petroleros contribuirán aportando 1,4% del
PIB, los menores gastos lo harán en 1,2% y el mayor déficit permitido por la
Regla aportará el 1,3% restante.
Ingresos estructurales en el mediano plazo
Finalmente, es importante hacer mención de las medidas que ya se están
adelantando con el fin de solucionar los problemas estructurales. Para el me-
diano plazo, tal y como lo mostró el Marco Fiscal de 2015, son necesarios
ingresos adicionales para financiar de forma sostenible un nivel de inversión
pública del GNC cercano a 2% del PIB. Para esto, se encuentra en proceso
la construcción una Reforma Tributaria Estructural, cuyos fundamentos pro-
vendrán de la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tri-
butaria, organismo conformado por expertos independientes. Las recomen-
daciones de este grupo de analistas, que serán entregadas al Congreso de la
Gráfico 5 Choque fiscal y su ajuste- 2013 vs 2016 (% del PIB)
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Tamaño del choque
2013 vs 2016
* Funcionamiento e inversión
Tamaño del ajuste
Mayores intereses
Mayor déficit
Menor gasto*
Menor ingreso
petrolero
Mayores ingresos
no petrolero
3,9 3,9
3,2
0,7
1,3
1,2
1,4
República antes de terminar el año,
serán tenidas en cuenta como in-
sumo fundamental de una Reforma
Tributaria Estructural que solucione
en el mediano plazo las ineficiencias
presentes en el sistema impositivo
colombiano y que será presentada al
Congreso de la República en marzo
de 2016. Particularmente, las reco-
mendaciones de este grupo deberán
estar encaminadas a sustituir aque-
llos ingresos tributarios que se aca-
barán después de 2018 (riqueza y
Gravamen a los Movimientos Finan-
cieros), así como encontrar fuentes
adicionales que permitan enfrentar
las futuras necesidades adicionales
de gasto que puedan surgir en el
mediano plazo.
En conclusión, el Gobierno Nacional
ha estructurado un plan claro de po-
lítica fiscal para 2016, incorporando
los cambios motivados por los cho-
ques que ha enfrentado la econo-
mía. Este plan propende por la res-
ponsabilidad fiscal sin que ello vaya
en detrimento del impulso a la activi-
dad económica, razón por la cual el
ajuste se dará de manera gradual y
sin traumatismos. Como se mencio-
nó, algunas de estas medidas ya es-
tán en trámite de implementación.
No obstante, la nueva realidad eco-
nómica es muy cambiante, lo que
representa grandes retos en materia
de planeación fiscal y macroeconó-
mica, retos que el Gobierno enfren-
tará de la manera más responsable.
Julio Roberto Piza, exdirector de impuestos nacionales, explica por qué el
país requiere una reforma tributaria de envergadura y cómo debería hacer-
se para que sea efectiva y no genere inequidad.
Julio Roberto Piza R. *
Caracterización del sistema tributario colombiano
El modelo tributario constitucional y la coyuntura fiscal
El sistema tributario está enmarcado tanto en el modelo de Estado como
en la estructura económica. En 1991, nos definimos constitucionalmente
como un Estado social de derecho, descentralizado y con autonomía de sus enti-
dades territoriales. Es decir, el sector público debía ampliar sus responsabili-
dades y por ende, financiarlas. La principal fuente es sin duda el impuesto.
Desde entonces, los ingresos tributarios se han duplicado, pero las necesi-
dades son superiores y si en la primera década acudimos al crédito, desde
entonces hemos cubierto el presupuesto, con dos impuestos surgidos por
facultades excepcionales cuya transitoriedad, lleva cuatro periodos guber-
namentales: el Gravamen a los movimientos financieros (GMF) y el impues-
to al patrimonio.
A los dos se les asignan efectos nocivos en la economía, pero sobreviven
porque simplemente no hay como sustituir su recaudo. En la última refor-
ma, se aceptó una sustitución del impuesto al patrimonio por una sobreta-
sa al CREE, un gemelo del impuesto sobre la renta para financiar los aportes
parafiscales (ICBF y Sena y parte del sistema de salud). En principio hasta
el 2018 esta es la situación y a partir del 2019 volveremos a encontrarnos
con un presupuesto desfinanciado frente a los niveles del gasto previsto
en el marco fiscal de mediano plazo. Sin embargo, la crisis petrolera tuvo
un impacto que se ha medido en 2.5% del PIB y anticipó la necesidad de
afrontar esta realidad fiscal.
Estructura
del sistema tributario
* Doctor en Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Externado de Colombia. Doctorado en Derecho
por el Convenio de las Universidad Externado de Colombia, Universidad Nuestra Señora del Rosario y Uni-
versidad Javeriana. Miembro de la comisión de expertos para el estudio del sistema tributario, creada por
la Ley 1739 de 2014. Profesor Titular de la Cátedra de Hacienda Pública de la Facultad de Derecho de la
Universidad Externado de Colombia. Director General de la Dirección de Impuestos Nacionales. Secretario
de Hacienda de la Alcaldía Mayor deSantafé de Bogotá. Miembro de la comisión tributaria para la reforma
estructural y Director del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado.

Para 2016 se
espera que el
recaudo crezca
0,5% del PIB,
gracias al de
Plan Gestión y
Antievasión que
liderará la DIAN.
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Al Gravamen a los
movimientos financieros
y al impuesto al
patrimonio se les
asignan efectos nocivos
en la economía, pero
sobreviven porque
simplemente no hay
como sustituir
su recaudo.
El sistema tributario colombiano, como el de cualquier otro país, no respon-
de a un diseño uniforme, sino que es el resultado de coyunturas orientadas
por la necesidad de aumentar el recaudo dentro de un entorno político,
social y económico específico. Pues como bien lo ha mencionado PÉREZ
ROYO, “los sistemas fiscales son fruto de la interacción entre decisiones
racionales y factores históricos” (2008, 35).
Comparativamente somos un país de tributación media, nuestra carga
(20.1% del PIB) es ligeramente inferior al promedio de América Latina
(21.3%) y tan solo el 60% de la carga promedio en los países de la OECD
(34,10%). Es decir, que nuestra carga tributaria no corresponde con nues-
tro tamaño ni con nuestras necesidades. (Ver gráfico No. 1)
Gráfico 1 Recaudo tributario en Colombia, América Latina y OECD
Fuente: OCDE, Primer Informe Comisión de Expertos para la Equidad y Competitividad
Tributaria.
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
35
32.20
14.40
21.30
20.10
9.00
34.10
30
RecaudodelPIB
25
20
15
10
5
0
América Latina
Colombia
OECD
Heredamos de nuestra configuración constitucional del siglo XX, un mo-
delo muy centralizado, pues desde el punto de vista territorial, de los 126
billones que los colombianos pagan en impuestos, el 80% corresponden
a la Nación, el 13% a los municipios, el 4% a Bogotá y el 3% a los depar-
tamentos (Ver gráfico No. 2). Desde el punto de vista de la importancia
recaudatoria, Renta e IVA constituyen la columna vertebral (85%), en el ni-
vel departamental los impuestos selectivos al consumo (50%) y en el nivel
municipal ICA, predial y sobretasa a la gasolina (60%).
Gráfico 2 Total de recaudo por impuesto de acuerdo con el nivel
territorial
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la DIAN y el DNP.
80%
13%
4%
3%
Nación
Municipios
Bogotá
Departamentos
En las cuentas del sistema tributario colombiano no suelen incluirse las ta-
sas y contribuciones que usualmente son de carácter territorial o sectorial.
Las más relevantes por su cobertura y tamaño, son sin duda, las de segu-
ridad social. En el régimen contributivo figura poco menos de 20 millones,
pero en el régimen subsidiado son 22 millones de colombianos. La forma de
recaudar estas cotizaciones es similar a la del impuesto sobre la renta, sin
embargo, el legislador no termina de asimilarlas a la retención en la fuente
por salarios u honorarios, sigue teniendo una periodicidad mensual, pero
su legislación carece de certeza legal y se ha desarrollado vía reglamentaria
de manera muy precaria.
Un sistema tributario se compone de tres piezas, en primer lugar, el conjun-
to de impuestos, tasas y contribuciones que deben pagar los ciudadanos;
en segundo lugar, los procedimientos para liquidar y pagar los impuestos y
el amplio catálogo de obligaciones tributarias formales que el Estado le im-
pone a los ciudadanos, incluyendo el régimen de infracciones y sanciones
con los cuales, se controla su incumplimiento y, en tercer lugar, la adminis-
tración tributaria por el papel que cumple en un sistema donde la mayor
parte de los impuestos se recaudan por el sistema de autoliquidación, lo
cual da lugar a una serie de particularidades, la más visible, que los contribu-
yentes liquidan sus impuestos, pero que coetáneamente la administración
puede ejercer una facultad de revisión y entonces, se traba una relación
entre la administración y los particulares sobre el mayor valor liquidado de
las sanciones tributaras, que si no se resuelve en la vía administrativa debe
resolverse por la jurisdicción contenciosa administrativa.
Los principios constitucionales frente a la realidad fiscal
Si el artículo 363 indica que el sistema tributario debe ser eficiente, progre-
sivo y equitativo, lo que revela la realidad es que es insuficiente, inequita-
tivo e ineficiente.
Suficiencia
La función primordial de los impuestos es financiar el gasto público, es de-
cir, una finalidad recaudatoria per se, sin perjuicio de que en algunos casos
pretenda fines extrafiscales otorgando beneficios tributarios.

La crisis petrolera
tuvo un impacto
que se ha medido
en 2.5% del PIB
y anticipó la
necesidad de
afrontar la
realidad fiscal.
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Como ya lo advertimos, la situación se vislumbra com-
pleja, en particular a partir del 2019, por la transitoriedad
de los impuestos extendidos en la ley 1739, si queremos
mantenernos dentro de la regla fiscal, por el desmonte
gradual del GMF y del binomio, impuesto de riqueza y
sobretasa al CREE, que representan 1.5% del PIB.
Gráfico 3 Estimación de faltante de ingresos en un escenario sin reforma tributaria
Fuente: Cálculos y estimaciones de Fedesarrollo. Primer Informe Comisión de expertos para la equidad y competitividad tributaria.
Año
13,8
13,8
13,1
16,7
1,0 0,9
15
10
5
0
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
%delPIB
Ingresos sin destinación específica (CREE)
Ingresos minero petroleros
Ingresos totales
Año
17,4
18,5
17,8
20
19
18
17
16
15
%delPIB
2011 2013 2015 2017 2019
Gastos sin destinación específica (CREE)
Gastos totales
Año
3,6
2,3
1,4
4,7
4
3
1
2
0
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
%delPIB
Déficit estructural regla fiscal
Déficit total
Faltante sin reforma tributaria
Año
0,0
0,3
1,0
1,5
2,8
3,3
3
2
1
0
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
%delPIB
En el Gráfico No. 3, se muestra el estado actual de los
ingresos así como de los gastos totales en proporción
al PIB, develando la insuficiencia de los primeros para
hacer frente a los segundos y llevándonos a un déficit
fiscal que hace necesaria una reforma tributaria.
Equidad
El sistema tributario no responde ni a la equidad horizontal ni a la equidad
vertical, pues establece tratamientos disímiles para sujetos que se encuen-
tran en condiciones similares, debido a la multiplicidad de beneficios
existentes.
Es una verdad de Perogrullo reconocer la inequidad y falta de progresividad
del sistema tributario colombiano, como se observa en nuestro coeficiente
de gini, Colombia tiene un indicador del 53,5 sobre 100.
El sistema tributario no corrige esta desigualdad como se ve en el Gráfico
No. 4, la distribución de ingresos antes y luego de tener en cuenta los im-
puestos, no mejora sino que permanece igual, lo que revela que nuestro
sistema no es nada redistributivo, cuando es esa una de las funciones pri-
mordiales de los impuestos, más aun en un país que tiene los índices de
desigualdad como el nuestro donde el 1% de la población concentra el
20% del ingreso total. En contraste, en otros países el efecto redistributi-
vo de los impuestos es evidente, en especial aquellos que hacen parte de
la OCDE, donde la desigualdad disminuye de forma significativa, luego de
computar los impuestos. Dentro de los países del área, un Brasil o Uruguay,
tienen una estructura más redistributiva.
Gráfico 4 Distribución del ingreso antes y después de impuestos
y transferencias. (Coeficiente Gini)
Fuente: Luistig et al (2013), OCDE (2015), Primer Informe Comisión de expertos para la
equidad y competitividad tributaria.
ANTES
ANTES
ANTES
ANTES
ANTES
ANTES
ANTES
ANTES
ANTES
DESPUES
DESPUES
DESPUES
DESPUES
DESPUES
DESPUES
DESPUES
DESPUES
DESPUES
0.6
GuatemalaBolivia Brasil Chile Colombia México OECD Perú Uruguay
0.5
A mayor GINI, mayor desigualdad
0.4
0.3
0.2
0.1
0.0
CoeficienteGini
En el IVA, tenemos una base reducida de bienes y servicios gravados y un
régimen simplificado relativamente alto que no factura el IVA. La considera-
ción de distintos bienes como exentos se creó para mitigar la regresividad
del sistema. Sin embargo, resultan beneficiados quienes tienen ingresos al-
tos, agravando la inequidad. De tal forma, la regresividad intrínseca del IVA
sigue siendo uno de los debates más álgidos del sistema tributario, pues
mientras los hogares más pobres destinan el 4.4% de su ingreso al pago de
IVA, los más ricos solo destinan el 2.8%. (Ver gráfico No. 5).
Comparativamente somos
un país de tributación
media, nuestra carga
(20.1% del PIB) es
ligeramente inferior
al promedio de América
Latina (21.3%) y tan solo
el 60% de la carga
promedio en los países
de la OECD (34,10%).
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Gráfico 5 Tarifa efectiva de IVA respecto al ingreso del hogar
Fuente: Steiner y Cañas (2013), Primer Informe Comisión de expertos para la equidad y
competitividad tributaria.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
4.5% 4.4%
4.2%
4.0%
Decil de ingreso
4.0% 4.0%3.9%
3.6%
3.5%
3.3%
2.8%
4.0%
3.5%
3.0%
2.5%
2.0%
1.5%
1.0%
0.5%
0.0%
TarifaefectivadeIVA
Eficiencia
En Colombia, a diferencia de lo que ocurre en otros países de la OCDE,
se recauda casi tanto por impuestos directos (renta y propiedad) como
indirectos, y frente a los países latinoamericanos, tenemos un IVA menos
amplio que los países de la región
Pero en los dos grandes impuestos, tenemos una estructura deficiente. En
el impuesto sobre la renta existe un notorio desbalance en cuanto el re-
caudo se apoya en las sociedades y poco en las personas, a diferencia de
los demás países tanto del área como de la OCDE como se puede ver en el
gráfico No. 6. el total de participación recaudado por las empresas que es
del 86%, tan solo 3441 representan el 68% del recaudo total.
Gráfico 6 Contribución de las personas naturales y las empresas al
recaudo de impuestos directos (2012)
Fuente: OECD y cálculos propios.
OECD México Perú Chile BrasilArgentina ColombiaAmérica
Latina
1.0
0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0.0
%delrecaudototaldedirectos
País o región
Empresas Personas
28.2%
44.6%
59.8% 64.0%
75.2% 80.0% 82.6%
88.4%
55.4%
40.2%
38.0%
24.8%
20.0% 17.4%
11.6%
71.8%
Gráfico 7 Renta personas: recaudo y nivel de ingreso
a partir del cual se tributa
Fuente: OCDE, Primer Informe Comisión de expertos para la equidad y competitividad
tributaria.
* 2011 para OECD, 2012 para Colombia y América Latina. **2010.
Ingresomínimo
parapagorenta
(vecesPIBper
cápita)**
Ingresomínimo
parapagorenta
(vecesPIBper
cápita)**
Ingresomínimo
parapagorenta
(vecesPIBper
cápita)**
Recaudorenta
personas(%PIB)*
Recaudorenta
personas(%PIB)*
Recaudorenta
personas(%PIB)*
8
6
4
2
0
%
País o región
Colombia América Latina OECD
2.8
0.8
1.4 1.3
0.2
8.5
Esta situación se agrava por la base tan estrecha del impuesto, en efecto,
el mínimo no gravado es el más alto de América Latina y muchísimo más
bajo que los países de la OCDE, como se puede observar en el grafico No. 7
Ahora bien, no siendo suficiente con la creación de un nuevo impuesto,
en este caso el CREE, el año pasado, con la Ley 1739 de 2014, el Gobierno
creó una sobretasa al CREE. Sin embargo, el problema de la alta carga tri-
butaria para las empresas, no alcanza a vislumbrarse del todo, hasta que se
pone de presente las tarifas nominales aplicables en este caso. Si partimos
de una tarifa del impuesto sobre la renta del 25%, una del CREE del 9% y
una sobretasa “temporal” sobre este último impuesto de 5, 6, 8 y 9% para
los años 2015, 2016, 2017 y 2018, para las empresas más grandes sobre
el exceso de los primeros 800 millones de pesos determinados en la base
gravable del impuesto. Al final la tarifa de impuesto de renta, considerado
de manera global, será de 39% para el 2015, 40% para el 2016, 42% para
el 2017 y 43% para el 2018, volviendo a una tarifa del 34% desde el 2019,
con la desaparición de la sobre del CREE.
Una de las consecuencias de esta situación es que como se demuestra con
la sobretasa al CREE, que cubre apenas a 32.000 empresas con utilidades
superiores a 800 millones, el legislador se va por la línea del menor esfuer-
zo gravando a los más grandes donde tiene asegurado el recaudo, lo cual
afecta sin duda la competitividad del país.
Una tarifa tan pronunciada en el impuesto sobre la renta, no solo es alar-
mante desde el punto de vista de la carga que deben soportar las empresas
nacionales, que se concentra sobre todo en los grandes contribuyentes,
sino también si se le compara con la tarifa aplicable en Latinoamérica y
la OCDE, donde las tarifas oscilan entre 27.2% y 25.5% respectivamente.
(Ver gráfico No. 8).
Con el IVA resultan
beneficiados quienes
tienen ingresos altos,
agravando la inequidad.
Mientras los hogares más
pobres destinan el 4.4%
de su ingreso al pago de
este impuesto, los más
ricos solo destinan
el 2.8%.
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Por último, no aprovechamos el poder recaudatorio del IVA, la base es estre-
cha, la tarifa no supera el promedio y la evasión es alta, con lo cual tenemos
una productividad muy por debajo del promedio como se puede observar
en el gráfico No. 9.
Gráfico 8 Tarifa de impuesto de renta (incluyendo CREE)
sobre las empresas
Fuente: OECD y CEPAL, Primer Informe Comisión de Expertos para la Equidad y Competiti-
vidad Tributaria.
1982 1987 1992 1997 2002 2007 2012 2017
50%
48%
46%
44%
42%
40%
38%
36%
34%
32%
30%
28%
26%
24%
22%
20%
TarifaefectivadeIVA
47.5%
43.0%
34.0%
27.2%
25.5%
40.0%
37.4%
América Latina
Colombia
OECD
Gráfico 9 Desempeño IVA
Fuente: Gómez-Sabaíni y Morán (2014), Primer Informe Comisión de Expertos para la Equidad y Competitividad
Italia
El Salvador
Chile
OECD (34)
Paises
Paises
Tarifa General
Productividad
Recaudo/PIB
Eficiencia
Paises
Paises
España
Ecuador
Brasil
Ecuador
Reino Unido
Bolivia
Reino Unido
Bolivia
Chile
Guatemala
Francia
Chile
República Dominicana
Chile
Paraguay
Panamá
América Latina
Dinamarca
América Latina
Perú
Costa Rica
Costa Rica
Honduras
Honduras
Guatemala
Perú
Guatemala
El Salvador
Paraguay
Italia
España
Uruguay
Paraguay
Argentina
Canadá
Brasil
Japón
Bolivia
Paraguay
Alemania
Honduras
El Salvador
Argentina
Perú
Brasil
OECD (34)
Alemania
México
Nicaragua
Perú
Francia
Bolivia
Alemania
Nicaragua
Costa Rica
Ecuador
Francia
España
Colombia
Venezuela
Colombia
Canadá
Guatemala
Canadá
México
Panamá
Japón
Japón
Japón
Dinamarca
Canadá
Dinamarca
Reino Unido
Francia
Panamá
Alemania
Dinamarca
OECD (34)
América Latina
Venezuela
Brasil
Colombia
Argentina
Ecuador
América Latina
Nicaragua
Uruguay
Italia
Uruguay
El Salvador
Reino Unido
Colombia
Nicaragua
Honduras
OECD (34)
Costa Rica
Italia
Panamá
España
México
México
Argentina
Venezuela
Uruguay
Venezuela
0
0,1
0
0
10
0,4
5
1
20
0,6 0,8
10
2
Miembros de la Junta Directiva del Banco de la República.
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TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL
Respecto a la tributación territorial. Mejorar la tributación territorial
diferenciando municipios pequeños, medianos y grandes.
En la tributación departamental, como no hay funciones definidas por el le-
gislador, sus sistemas tributarios se basan esencialmente en los impuestos
selectivos al consumo que tienen altos índices de contrabando en especial
tratándose de cigarrillos y licores.
En relación con los municipios tanto en el impuesto de industria y comercio
como en el impuesto predial, el mayor recaudo tributario se concentra en
4 municipios con más de un millón de habitantes, que representan 60% y
55% respectivamente. (Ver cuadro No. 1).
Fuente: Elaboración propia con datos del DANE y Cifras de Desempeño Fiscal municipios del DNP.
Recaudo impuesto Predial e ICA por rangos poblacionales en el 2013Cuadro 1
MUNICIPIOS
Número de
Municipios
% en total
número de
municipios
Población
en millones
% en
total de
población
Recaudo
Predial
en miles
millones de
COP
% en total
de recaudo
Recaudo ICA
en miles de
millones de
COP
% en total de
recaudo
Mayores de 1.000.000 4 0.4 13,6 29 2,737 55 3,665 60
Entre 1.000.000 y 500.000 5 0.4 3,2 7 405 8 391 6
Entre 500.000 y 250.000 17 1.5 6,3 14 622 13 527 9
Entre 250.000 y 100.000 35 3.1 5,01 11 418 8 413 7
Entre 100.000 y 50.000 64 5.7 4,3 9 205 4 265 4
Entre 50.000 y 20.000 249 22.2 7,5 16 276 6 355 6
Entre 20.000 y 10.000 304 27.1 4,4 9 179 4 206 3
Entre 10.000 y 5.000 262 23.4 1,9 4 73 1 81 1
Menores de 5.000 182 16.2 0,5 1 43 1 191 3
TOTAL 1122 100% 47,0 100% 4,958 100% 6,094 100%
Una de las distorsiones más visibles son las estampillas y las contribuciones
de obra que no solo se multiplican en todas las entidades, sino que son en
realidad una intromisión del congreso en la asignación presupuestal de los
municipios y departamentos. Pues como grava los contratos genera sobre-
costos para las empresas.
El reto: recomponer la estructura y mejorar el sistema
Visto lo anterior, es claro que el país requiere una reforma tributaria de
envergadura, que resuelva estos problemas pues las necesidades fiscales
del país no se garantizan con el recaudo actual, pero además porque los
problemas de equidad y eficiencia agravan la desigualdad económica que
nos caracteriza.
Si partimos de que los beneficios tributarios pesan 30 billones de pesos
y la evasión en sus distintas formas alrededor de 30 billones también, ya
podríamos decir que con resolver de manera importante estos dos fenóme-
nos, por lo menos el problema de suficiencia podría resolverse, pero quedan
los problemas de eficiencia y equidad, a los cuales contribuyen también
estos dos fenómenos. En primer lugar, eliminar beneficios es nada menos
que una función del congreso, el cual ha demostrado que por lo contrario
ha sido el germen de este régimen poroso, que ha otorgado beneficios a
granel y de manera indiscriminada. Aun bien vale la pena advertir con la ini-
ciativa o el consentimiento del gobierno, como una forma de lograr conse-
cuencias sobre los proyectos, es decir, un asunto más político que técnico.
Por otro lado, la evasión, que es otro problema por resolver del gobierno, y
no es una tarea de corto plazo, requiere un aparato administrativo con el
cual no contamos actualmente.
Sin duda, independientemente que rediseñemos el sistema y mejoraremos
el esquema de los impuestos cardinales, renta e IVA, en el nivel nacional,
IPU e ICA, en el nivel municipal y los impuestos selectivos al consumo, en
el nivel departamental. Eliminar los beneficios y reducir la evasión, podrían
ayudar sustancialmente para mejorar el sistema tributario.
Ampliar las bases (incorporando más contribuyentes
y reduciendo los beneficios)
En la actualidad el gasto tributario por cuenta de los beneficios tributarios
existentes en nuestro país es muy alto, de acuerdo a las cifras presentadas
por el Banco Mundial (2012), Colombia cuenta con un número cercano a
200 gastos tributarios y un costo fiscal de 4.5 por ciento del PIB, llamando
la atención que no existan evaluaciones a propósito.
En IVA, siguiendo este estudio, se consideran como gastos tributarios las
exclusiones y exenciones vigentes en la legislación colombiana, lo cual es-
tablece como costo fiscal neto de un 2.08 por ciento del PIB.
En el impuesto sobre la Renta, son gastos tributarios la deducción por in-
versión en activos fijos reales productivos (vigente solo para 66 empresas
que firmaron contratos de estabilidad jurídica), las rentas exentas y los des-
cuentos tributarios. El costo fiscal en este caso es equivalente a 1.56 por
ciento del PIB, al considerar a todos los declarantes del impuesto sobre la
renta. En el caso de considerar sólo a los contribuyentes del impuesto, el
costo fiscal equivale a 1.44 por ciento del PIB. (Ver gráfico No. 10).
Gráfico 10 Estimación del Coste Fiscal del gasto tributario por tipo
de impuesto Colombia (2010) según distintas fuentes
Fuente: Estudio del Banco Mundial OECD LAC Forum (2012).
5
4
4.5
2
2.5
0
1.5
1.0
0.5
3
3.5
IVA Impuesto sobre la renta
MHCP Banco Mundial
Impuesto
sobre la renta
1.6
Impuesto
sobre la renta
2,4
IVA
1.6
3.2
4.5
IVA
2.1
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Tratamiento tributario de las entidades sin ánimo de lucro (ESAL)
Un ejemplo que combina beneficios con elusión o evasión es el régimen
tributario especial de las entidades sin ánimo de lucro, como se puede ad-
vertir en el cuadro No. 2, donde se revela, la concentración de estas entida-
des a quienes la DIAN les otorga de manera muy sencilla la exención donde
tan solo basta con constituirse como ESAL. De suerte que, otro gran reto
para mejorar nuestro sistema tributario, consiste en reevaluar el tratamien-
to actual que reciben estas entidades, el cual es más favorable que el de las
sociedades del régimen ordinario en lo que tiene que ver con el impuesto
sobre la renta, dando lugar así a problemas de equidad horizontal entre
empresas que en la práctica desarrollan actividades similares, pero donde
algunas de ellas reciben un tratamiento preferencial debido a la flexibilidad
de los requisitos para ser consideradas como tal.
Entidades del régimen especial de acuerdo a su tamaño,
según sus ingresos anuales.
Cuadro 2
No. Ingresos anuales en miles de
millones de pesos (COP)
Cantidad de
entidades
Participación Excedente en miles
de millones (COP)
Participación en
excedente (%)
1 Pequeñas Menor de 565 59.769 86% 267 4%
2 Medianas Entre 565 y 4.524 6.963 10% 690 8%
3 Grandes Mayor a 4.524 2.524 4% 6.360 88%
TOTAL 69.256 100% 7.237 100%
Fuente: Ministerio de Hacienda (2015) Régimen Tributario Especial, Segundo Informe Comisión de Expertos para la Equidad y Competi-
tividad Tributaria. Sin embargo, una ley que reduzca o elimine beneficios, requiere una voluntad política muy decidida y aun cuando el
gobierno persiga este propósito, es en el congreso donde se toma la decisión, siendo su efectividad muy reducida, entre otras razones
porque detrás de cada beneficio existe un interesado directo en mantenerlo, bien se trate de un sector o de un grupo de empresas.
Sin embargo, una ley que reduzca o elimine beneficios, requiere una volun-
tad política muy decidida y aun cuando el gobierno persiga este propósito,
es en el congreso donde se toma la decisión, siendo su efectividad muy
reducida, entre otras razones porque detrás de cada beneficio existe un
interesado directo en mantenerlo, bien se trate de un sector o de un grupo
de empresas.
Indicadores de evasión, contrabando y de cartera
La ineficiencia por parte de la Administración tributaria también se refleja
en los índices de evasión y cartera por cobrar. Es así como tratándose del
primer flagelo, el de la evasión, se pierden cerca de 4.3 puntos del PIB en-
tre los dos impuestos vertebrales de nuestro sistema tributario, en IVA la
evasión está cerca del 23% y en renta de las personas jurídicas, la misma se
ubica en el 39%. Así mismo, la evasión en el campo de la protección social
fue del 26.8% para el 2012, que corresponden a $14.6 billones anuales que
dejan de ingresar al sistema, de los cuales el 35.9% corresponde a pensio-
nes, el 25.6% a salud y 19.6% a riesgos profesionales. Este problema, no
solo aqueja la tributación interna, sino que también trasciende a ámbitos
internacionales, es así como la OECD en el 2013 implementó el plan de ac-
ción de BEPS, contra los principales problemas de la tributación internacio-
nal donde se erosionan las bases imponibles evadiendo las cargas fiscales a
cargo de los contribuyentes.
Así mismo, otro flagelo que afecta gravemente nuestro sistema fiscal, es
el contrabando, el cual, de acuerdo a las estimaciones del gobierno y de la
DIAN, se encuentran entre los US$6 mil millones, es decir, cerca de 2% del
PIB o 10% de las importaciones realizadas en nuestro país.
De igual forma, actualmente existen cerca de 376.810 deudores morosos y
una acumulación de cartera de 853.153 obligaciones, administradas por la
DIAN. La cartera gestionable a final del año pasado, ascendía a un total de
4.25 billones. (Ver cuadro No. 3).
Cartera gestionable DIAN a 2014Cuadro 3
CARTERA GESTIONABLE (Millones de pesos)
Renta 2.129.369
Ventas 1.809.307
Retención 66.574
Patrimonio 179.648
Seguridad Democrática 543
Tributos aduaneros 57.460
Otros 8.394
GMF 3.000
Precios de Transferencia 394
TOTAL 4.254.689
Fuente: DIAN, Segundo Informe Comisión de Expertos para la Equidad y Competitividad
tributaria.
Reducir la evasión y recuperar la cartera
En países desarrollados la cultura tributaria se encuentra más consolidada,
los impuestos son aceptados y el nivel de cumplimiento voluntario es más
alto, con lo cual, por lo general, evadir impuestos constituye un delito. Es
así como parte de una institucionalidad más fuerte, la administración tribu-
taria es un bien público respetado y apreciado. En sociedades en desarrollo
como la nuestra, a pesar de que el universo de contribuyentes es pequeño
-menos del 5% de los habitantes- el nivel de cumplimiento voluntario es
bajo y las conductas evasoras son toleradas socialmente.
Cuando el contribuyente se enfrenta cada año a cumplir con la obligación
de declarar todos los hechos económicos relevantes y liquidar la cuota
del impuesto que le corresponde pagar de acuerdo con su capacidad eco-
nómica, puede enfrentar el dilema moral de ser transparente y sincero o
directamente infringir la norma y liquidar menos de lo que le corresponde.
Reducir la evasión tributaria no solo es un requisito necesario para mejorar
la eficiencia del sistema, sino también para incrementar el recaudo perdido
por causa de la misma, es así como por cada punto de reducción de la tasa
de evasión, en el caso del impuesto de renta de las sociedades, los ingresos
tributarios aumentarían en $442 mil millones de pesos de 2012.
Otro punto importante que debe definir una política tributaria es el con-
cerniente a la recuperación de cartera, la cual ha sido importante en algu-
nos años, pero no de manera consistente a lo largo del tiempo, sino por la
existencia de condiciones especiales de pago, que la mayor de las veces
Si partimos de que los
beneficios tributarios
pesan 30 billones de
pesos y la evasión en sus
distintas formas alrededor
de 30 billones también,
ya podríamos decir que
es necesario resolver de
manera importante estos
dos fenómenos.
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chocan con los principios del sistema tributario, como
el de equidad, además de privilegiar a los contribuyen-
tes incumplidos.
Debilidad institucional de la DIAN
para hacer frente a los retos del sistema
El problema de eficiencia de la Administración Tributaria
amerita que ésta cuente con la institucionalidad y orga-
nización adecuada, haciendo uso intensivo de las tec-
nologías de la información con un enfoque de servicio
a su cliente principal, el contribuyente. De esta forma
no solo se aumenta la eficiencia sino que también se
reduce el poder discrecional de los funcionarios, incre-
mentando la transparencia de la administración.
En ese sentido, la DIAN ha hecho esfuerzos importantes
para mejorar su infraestructura tecnológica, muestra de
esto es el desarrollo del MUISCA (Modelo Único de In-
gresos y Servicios de Control Automatizado). Así como
la introducción del RUT y otros adelantos logrados en
los últimos años que facilitan los procedimientos ade-
lantados por la Administración y los contribuyentes.
Sin embargo, la escasez de recursos destinados para
la DIAN, así como su reducido tamaño en proporción
con el número de contribuyentes, no solo es otro reto
por resolver de nuestro sistema fiscal, sino que se con-
vierte en una necesidad apremiante como mecanismo
catalizador de las soluciones requeridas en el escenario
tributario actual.
Instrumentos para recomponer
y mejorar el sistema
Dos instrumentos jurídicos que ayudarían a lograr un
sistema tributario más equitativo, son, por una parte, un
código tributario, y, por otra, una cláusula antielusiva.
La adopción de un código tributario en nuestro país
privilegia el principio de legalidad que comienza por la
certeza tanto en los derechos y las obligaciones de los
contribuyentes como en las facultades y competencias
de las autoridades, resolviendo así la incertidumbre pro-
ducto de la ausencia de una codificación tributaria que
explica el papel preponderante que ha tomado la juris-
prudencia como fuente del Derecho Tributario, donde,
sin embargo, las soluciones dadas se refieren a conflic-
tos individuales derivados de una legislación precaria,
atendiendo a factores específicos de cada caso más
que a categorías tributarias generales.
Ahora, si bien los impuestos considerados individual-
mente cambian permanentemente en función de las ne-
cesidades fiscales, los aspectos procedimentales sobre
la forma de cumplir con las obligaciones, los derechos
de los contribuyentes, las competencias y las faculta-
des de la administración y, sobre
todo, el régimen de infracciones y
sanciones tributarias, tienen una
vocación de permanencia, pues allí
radica en buena parte el principio de
seguridad jurídica.
Así entendido, un código debe cu-
brir los procedimientos referidos a
todas las figuras tributarias, es de-
cir, tanto a los impuestos adminis-
trados por la DIAN, como también
a los impuestos departamentales
y municipales y toda suerte de im-
puestos, tasas y contribuciones
vigentes en los distintos niveles
territoriales y sin importar la deno-
minación que tengan, de manera
que permita tener la flexibilidad de
ser útil tanto para la administración
tributaria nacional, como para las
cotizaciones masivas como la se-
guridad social, los sistemas tributa-
rios departamentales y municipales,
sean grandes ciudades o pequeños
municipios, que podrán adoptarlo,
dependiendo de su capacidad admi-
nistrativa. Con esto se evitaría esa
proliferación actual de estatutos lo-
cales que han copiado del Estatuto
Tributario, de manera parcial y me-
cánica, una serie de figuras como la
retención y las devoluciones, que para la mayor parte de entidades territo-
riales no corresponde ni a la naturaleza de sus tributos ni a sus posibilida-
des de recaudación, cobro y control.
Por otra parte, un mecanismo que también puede ayudar a mejorar nuestro
sistema fiscal para combatir las prácticas negativas que se han descrito
anteriormente, es la adopción de un instrumento complementario del he-
cho generador, las clausulas antielusión, que tienen la función de dotar a
la administración de una herramienta legal para desconocer los propósitos
elusivos de una operación jurídica cuando carezca de sustancia económica
y solo tengan como objetivo pagar o diferir el pago del impuesto o aprove-
charse de un beneficio.
Conclusión
El reto de nuestra política tributaria es mejorar el diseño de sus grandes
impuestos, renta e IVA, y otorgar un marco legal para que las entidades
territoriales puedan mejorar sus sistemas tributarios, incluyendo tasas y
contribuciones.
En un escenario de escasez y con grandes necesidades económicas, como
el que actualmente atraviesa nuestro país, requiere concientizar a la socie-
dad para que comprenda que la mejor forma de hacer posible el mandato
constitucional de solidaridad, es a partir del sistema tributario y, que por
ende, el Estado debe disponer de los recursos tendientes a satisfacer las
necesidades en materia de inversión y procurar la mejora en los índices de
equidad a nivel regional, sectorial y personal.
Aun así, el diseño de los impuestos no es suficiente, se requiere, además,
que la aplicación de las normas asegure un cumplimiento generalizado y
una equitativa distribución de las cargas y eso solo es posible si mejora-
mos los instrumentos de control, con una Administración más eficiente y
la expedición de unas reglas claras y sistemáticas plasmadas en un código
tributario. Pero para lograr esto, ya será necesario que la voluntad política,
tanto del gobierno como del congreso, se coordinen de manera consisten-
te en el tiempo en una política fiscal tendiente a conseguir estos objetivos.
Bibliografía
PÉREZ ROYO, F. (2008). Curso de Derecho Tributario. Segunda Edición. Madrid, Es-
paña: Editorial Tecnos.
MUSGRAVE, R. (1994). Hacienda pública teórica y aplicada. Madrid, España: Mc-
Graw-Hill
Primer Informe Comisión de expertos para la equidad y competitividad tributaria,
Mayo 25 de 2015.
Segundo Informe Comisión de expertos para la equidad y competitividad tributaria,
Agosto 25 de 2015.
BANCO MUNDIAL. Gasto Tributario en Colombia. Una Propuesta de Evaluación In-
tegral y Sistemática de este Instrumento de Política Pública, 2012 [En línea][fecha
de consulta: 27 Noviembre 2015]. http://www-wds.worldbank.org/external/default/
WDSContentServer/WDSP/IB/2012/07/12/000333038_20120712010823/
Rendered/PDF/658790REPLACEM0UBLIC00final0version.pdf

De los 126 billones
que los colombianos pagan
en impuestos, el 80%
corresponden a la Nación,
el 13% a los municipios,
el 4% a Bogotá y el 3%
a los departamentos.
En Colombia, el 1 por
ciento de la población
concentra el 20 por ciento
del ingreso total.
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Miguel Urrutia, ex gerente del Banco de la República, analiza cómo
debería ser una reforma tributaria que apunte a disminuir la desigualdad
y garantizar el Estado Social de Derecho.
Miguel Urrutia*
Los Retos Fiscales
para el Desarrollo y la Equidad
En los últimos 24 años se ha creado un consenso en el
país de que el modelo de desarrollo es el implícito en
la constitución de 1991. La carta garantiza los dere-
chos políticos básicos pero también adicionó los dere-
chos económicos que en buena parte debe garantizar
el Estado. Esto último necesariamente ha implicado el
crecimiento de la intervención estatal y del tamaño del
Estado.
La Corte Constitucional ha actuado para garantizar que
el Estado haga efectivos económicamente esos dere-
chos. El resultado ha sido que en efecto el gasto público
pasó de 17% del PIB en 1981, a 33% del PIB en el año
2000. En la primera década de la constitución buena
parte del aumento en gasto para financiar los nuevos
derechos se tuvo que hacer con deuda, pero la crisis de
fin de siglo demostró que esto no era sostenible. La eco-
nomía colombiana es vulnerable a los choques externos
que llevan a reversión en los ingresos de capital externo
y crédito internacional. Por lo tanto, el Estado Social de
Derecho se tiene que pagar con recursos fiscales.
El actual nivel de impuestos en Colombia
Las comparaciones internacionales y las recurrentes
crisis fiscales sugieren que los niveles actuales de tribu-
tación no son compatibles con las ambiciosas metas de
cumplimiento de los derechos económicos de la cons-
titución de 1991.
* Ex ministro de Minas y ex gerente del Banco de la República.
Los siguientes cuadros muestran que la carga tributaria
en Colombia definida como los recursos tributarios del
Estado como proporción de la economía, medida como
el porcentaje del PIB, es de las más bajas del mundo.
Los dos cuadros muestran que entre 1990-1994 Co-
lombia tenía la menor carga tributaria entre los países
grandes de América Latina, incluso menor a Argentina
que no está incluido en la tabla. Entre 1990-1994 y
2010-2012 la carga se duplicó y aun así Colombia si-
guió siendo de los países con la carga más baja en la re-
gión. La última columna de la tabla 2 muestra que mien-
tras que los impuestos equivalen al 13,4% del PIB si no
se incluyen las contribuciones sociales, ni los ingresos
no tributarios, el gasto del Gobierno Central llegaba al
18% del PIB. La diferencia inevitablemente se tenía que
cubrir con endeudamiento público.
La Corte Constitucional ha actuado
para garantizar que el Estado haga
efectivos económicamente los derechos
de los colombianos. El resultado ha sido
que en efecto el gasto público pasó
de 17% del PIB en 1981, a 33%
del PIB en el año 2000.
Gastos del Gobierno Central como porcentaje del PIB en América LatinaTabla 1
Periodo 1990-1994 1995-1999 2000-2004 2005-2009 2010-2012
Promedio 17,6 18,8 20,5 21,4 23,0
Brasil 35,5 26,6 27,1 31,0 31,8
Chile 18,6 19,6 20,4 19,3 21,6
Colombia 9,1 14,0 16,5 18,0 18,0
México 14,7 14,9 16,2 17,6 18,7
Perú 17,4 17,7 16,9 16,5 16,9
Venezuela 20,4 19,7 24,9 26,3 25,1
Fuente: Ferguson, L. y Suárez, G. (2015) Política Fiscal Bogotá: CEDE, Universidad de los Andes.
Ingresos Tributarios como Proporción del PIB en América Latina
(Ingresos fiscales no incluyen contribuciones sociales, ni ingresos no tributarios)
Tabla 2
Periodo 1990-1994 1995-1999 2000-2004 2005-2009 2010-2012
Promedio 10,3 12,8 13,8 15,5 16
Brasil n.d. 25,9 29,6 32,5 31,9
Chile 14,4 15,3 14,5 16,3 16,9
Colombia 7,7 8,7 11,8 13,1 13,4
México 10,1 9,3 9.9 8,8 9,5
Perú 12 13,7 12,5 14,6 15,1
Venezuela 15,4 13,9 11,8 14,7 12,3
Fuente: Ferguson, L. y Suárez, G. (2015) Política Fiscal Bogotá: CEDE, Universidad de los Andes.
La tabla 3 muestra la carga tributaria en países euro-
peos con políticas sociales parecidas a las que ambicio-
na la Constitución de Colombia de 1991 e implícitas en
los fallos de la Corte Constitucional. La pregunta que
surge de las cifras es si el Estado Social de Derecho de la
Constitución de 1991 se podrá pagar con el actual nivel
de ingresos tributarios.
Claramente los países desarrollados con mayor eficien-
cia que Colombia en materia de gasto público tienen
que usar más del doble de los recursos fiscales como
proporción de sus economías de los que ha lograda el
fisco colombiano con las frecuentes y poco eficientes
reformas tributarias posteriores a 1991.
El cuadro 3 también muestra que en los países desa-
rrollados los impuestos de seguridad social aumentan
significativamente el recaudo total del Estado. El im-
pacto de estos ingresos garantiza la efectividad de los
sistemas de salud y pensiones en estos países. En el
caso colombiano, ambos sectores están claramente
desfinanciados y hacen que los esquemas de seguri-
dad social no contribuyan a la mejora de la distribu-
ción del ingreso. Corte constitucional.
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Necesidades de Recaudo
Al inicio del estudio de una reforma tributaria lo que hay que definir es cuales
son las necesidades de recaudo. Para definir esto, es necesario analizar cuál
es el consenso nacional, reflejado en la constitución nacional y las leyes, so-
bre los costos de suministrar los bienes y servicios que son responsabilidad
del estado. Esto debe establecer la meta de ingresos y gastos del fisco.
Este tipo de análisis y la evidencia internacional aquí reseñada sugieren que
la carga tributaria en Colombia se debería en el largo plazo aumentar del
nivel actual cercano a 16% a por lo menos 25% a cinco años vista. Esta es
la cifra que se plantea en un reciente estudio del BID sobre las políticas y
reformas que debe hacer el país para lograr la sostenibilidad de la tasa de
crecimiento de la economía. Esa cifra parece congruente con la experiencia
internacional ilustrada en las tablas anteriores.
Sin duda diferentes sociedades tienen disimiles opiniones sobre cuál debe
ser el rol del estado en la economía, pero nuestra constitución y las leyes
del siglo XXI no proponen el Estado Mínimo que se contempló en algún
momento del siglo XIX. Es más, las frecuentes críticas al capitalismo salvaje
sugieren que lo deseable es un estado social de derecho con una interven-
ción estatal similar a la común en los países europeos más avanzados.
El gráfico siguiente muestra como los países avanzados de la OECD logran
cumplir su función social y mejorar la equidad con una combinación de
impuestos progresivos y gasto social focalizado en los más pobres.
Niveles de impuestos en los países miembros de la OECDTabla 3
País Sin impuestos de seguridad social Total incluyendo impuestos de seguridad social
Suecia 33,0 42,3
Italia 29,8 42,7
Canadá 25,9 30,7
Francia 27,5 44,0
Alemania 22,5 36,5
Estados Unidos 18,0 24,4
Promedio OECD 24,7 34,1
Fuente: Latameconomy.org Table 1.

Las frecuentes críticas al capitalismo
salvaje sugieren que lo deseable es
un estado social de derecho con una
intervención estatal similar
a la común en los países
europeos más avanzados.
Los cuadrados del gráfico 1 representan el coeficiente Gini de desigual-
dad de los ingresos familiares antes de impuestos y de las transferencias
que hace el gasto público. Es decir, son los ingresos naturales generados
por los mercados y reflejados en las encuestas de ingresos y gasto fami-
liares.
En el gráfico se observa una inequitativa distribución del ingreso en Colom-
bia, pero solo muy poco mejor en otros países de Latino América. La com-
binación de impuestos y gasto publico mejora muy poco la distribución
tanto en Colombia como en América Latina, pero de manera dramática en
algunos países de la OECD. Esto se mide por la diferencia entre los triángu-
los rojos y los cuadrados.
En Alemania el coeficiente Gini de la distribución mejora de 0.50 a cerca
de 0.26. En Austria de 0.45 a 0.21. Es interesante que la distribución de
ingresos brutos sea menos desigual en Europa, pero de todos modos solo
de 5 a 10 puntos mejor que en Latinoamérica. La equidad se logra en los
países con la suma de impuestos progresivos y gasto social enfocado en las
familias más pobres. En los países frecuentemente la distribución mejora
más por la progresividad del gasto que de los impuestos.
El gráfico 2 muestra el caso de Dinamarca. Al igual que en otros países in-
dustriales ha empeorado levemente la distribución de los ingresos después
de 1980, pero el coeficiente GINI todavía esta con un valor muy bajo de
0.30 gracias a la combinación de impuestos progresivos y gasto público
enfocado para beneficiar a las familias más pobres.
En 2012 se gastó el 24%
del presupuesto nacional
(29.5 billones de pesos)
en pensiones contra
un 15% en educación,
un gasto claramente
progresivo y generador
de crecimiento económico
y mayor productividad.
Este análisis sugiere que
la reforma pensional debe
ser una prioridad de
la política pública.
Fuente: OECD, Latin American Economic Outlook 2000.
Gráfico 1 Desigualdad del ingreso
(coeficiente GINI de desigualdad) antes y después de impuestos y transferencias
60
50
10
20
40
30
0
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Francia
México
Alemania
PErú
Grecia
Polonia
Portugal
España
Suecia
ReinoUnido
Austria
Irlanda
Bélgica
Italia
Dinamarca
Luxemburgo
Finlandia
Holanda
Desigualdad antes de impuestos y transferencias Desigualdad después de impuestos y transferencias Contenido
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Gráfico 2 El Coeficiente GINI de Concentración de los ingresos netos después de impuestos,
de transferencias y en Conjunto en Dinamarca.
0.50
0.45
0.25
0.30
0.40
0.35
0.20
Ingreso primario Ingreso despues de impuesto Ingreso despues de transferencias Ingreso despues de impuestso y tranferencias
1980
1984
1988
1992
1996
2000
2004
2008
1981
1985
1989
1993
1997
2001
2005
2009
1982
1986
1990
1994
1998
2002
2006
2010
1983
1987
1991
1995
1999
2003
2007
Fuente: http://gini-research.org/system/uploads/509/originak/Denmark.pdf?1373978704.
Es bien sabido cuales son los impuestos progresivos: los impuestos de renta,
sobre la propiedad, y sobre los consumos suntuarios. El IVA es algo regresivo
por ser un impuesto de consumo que no grava el ahorro, el cual se concentra
en los mayores deciles de la distribución de ingresos. Pero al mismo tiempo
es un impuesto que bien diseñado es eficiente y que genera mucho recaudo.
Bien gastado y focalizado el gasto público en las menores deciles de la dis-
tribución de los ingresos, el efecto neto es progresivo sobre la distribución.
El impacto del gasto público sobre la distribución
y la reducción de la pobreza
Por el lado del gasto público los programas de cuidado infantil, educación
pública primaria y secundaria, salud básica subsidiada, subsidios a la vivien-
da social son gastos que mejoran la distribución. Esta empeora en Colom-
bia con el sistema actual de pensiones. El sistema subsidia a través del
presupuesto nacional a la fuerza de trabajo formal y empleados públicos,
personas que en general se encuentran en las escalas de ingresos altas de
la distribución. Por otra parte, una proporción mayoritaria de la población
no tiene acceso a pensiones. En 2012 se gastó el 24% del presupuesto na-
cional (29.5 billones de pesos) en pensiones contra un 15% en educación,
un gasto claramente progresivo y generador de crecimiento económico y
mayor productividad. Este análisis sugiere que la reforma pensional debe
ser una prioridad de la política pública.
Pero paralelamente hay que solucionar los problemas de financiamiento
de la salud, mejorar los sistemas de licitación y las reglas que hagan posi-
ble la ejecución rápida de obras y su mantenimiento, reformar el régimen
del seguro civil para mejorar la administración pública y crear incentivos
para poder enganchar y mantener en el servicio público funcionarios efi-
cientes y bien motivados. En conclusión, se debería crear una comisión de
estudio del gasto público para que
no todos los ajustes fiscales que ne-
cesita el país se hagan por el lado
de los impuestos.
El gasto público ineficiente o no en-
focado a las familias más necesita-
das genera altas cargas tributarias
que pueden reducir el potencial de
crecimiento de la economía.
Conclusiones
La meta de una reforma fiscal en
términos de carga tributaria va a
depender de hasta qué punto se lo-
gran conjuntamente los siguientes
objetivos:
1. Que la reforma tributaria promue-
va el crecimiento económico.
2. De la reforma o eliminación de
programas de gasto público que em-
peoran la distribución de ingresos.
3. De que el diseño del gasto públi-
co garantice los derechos econó-
micos establecidos por la consti-
tución, la ley y las Cortes al menor
costo posible.
La Constitución Política de 1991 fue el punto de quiebre para las finanzas
del Estado. Aunque en educación y salud se han mejorado notablemente
los indicadores de cobertura, la desigualdad se ha mantenido prácticamen-
te inalterada desde que se firmó la Carta Magna.
Roberto Steiner y Juan Camilo Medellín*
Al hacer un análisis sobre la política fiscal colombiana en los últimos treinta
años, queda bastante claro cuál fue el evento histórico que propició el cam-
bio estructural más importante, tanto en la composición como en la mag-
nitud del gasto público. La Constitución Política promulgada en 1991 (CP)
fue el punto de quiebre para las finanzas del Estado. Para hacer un análisis
de las implicaciones de la CP sobre la estructura y eficacia del gasto público
es necesario tener claro los objetivos que se perseguían con la formulación
de la nueva carta política.
En primer lugar, es imperativo aclarar que la CP no tenía dentro de sus
propósitos principales el de facilitar el manejo macroeconómico1
ni el de
estimular el crecimiento2
. Uno de sus pilares fundamentales fue enfrentar
los problemas de exclusión, inequidad y disparidad regional. Para ello con-
sagró el “Estado social de derecho”, un sistema socio-político-económico
que busca fortalecer servicios y garantizar derechos considerados esencia-
les para la participación de los ciudadanos como miembros plenos en la
sociedad. Desde una perspectiva económica, la principal herramienta que
tiene el “Estado social de derecho” es el gasto público y, en menor medida,
la tributación.
Cuando se estudia el tamaño del Sector Público no Financiero (SPNF) -de-
finido como el GNC, Gobiernos sub-nacionales y empresas públicas no fi-
nancieras-, sale a relucir como éste aumenta de manera importante a partir
de 1992. En el Gráfico 1 se ilustra cómo, con relación al PIB, el gasto del
SPNF pasó de un promedio de 17.4% durante 1985-1991 a 27.9% durante
1992-2013.
Estructura y eficiencia
del gasto público en Colombia
* Investigador Asociado y Asistente de Investigación, Fedesarrollo, respectivamente.
1 Aunque se debe reconocer que la CP consagró uno de los más importantes cambios institucionales
dentro de los órganos conductores de la política económica: la independencia del Banco de la República.
Ver Hommes, Montenegro & Roda (1994) y Steiner (1995).
2 A principios de 1990, durante los primeros meses de la administración Gaviria, se habían puesto en
marcha varias reformas económicas que buscaban una mayor flexibilización de los mercados y una me-
nor intervención por parte del Estado en la asignación de los recursos.
Entre el 2000 y el 2013,
el gasto en el sector social
promedió el 7.8% del PIB,
mientras que el gasto
en justicia y seguridad,
segundo en importancia,
alcanzó 3.4 % del PIB.
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Gráfico 1 Gasto del SPNF
35
30
10
15
25
20
0
(%)PIB
Gasto SPNF
1988
1992
1996
2000
2004
2008
2011
1985
1989
1993
1997
2001
2005
2009
2012
1986
1990
1994
1998
2002
2006
2010
2013
1987
1991
1995
1999
2003
2007
Fuente: Cálculos propios con base en Banco de la República.
Al observar la serie histórica de gasto en cabeza del Go-
bierno Nacional Central (GNC) resalta como éste aumen-
tó de manera importante a partir de 1991. El aumento
fue continuo hasta 2001, habiendo el país adoptado en
2000 un programa de ajuste con el FMI, acuerdo que fue
necesario cuando en 1999 Colombia perdió acceso a los
mercados financieros internacionales en el contexto de
un severo desbalance en la cuenta corriente de la balanza
de pagos. En el Gráfico 2 se ilustra como el gasto del GNC,
Gráfico 2 Gasto Gobierno Nacional Central
60
50
10
20
40
30
0
-10
Gasto GNC % PIB Crecimiento porcentual
1988
1992
1996
2000
2004
2008
2011
1985
1989
1993
1997
2001
2005
2009
2012
1986
1990
1994
1998
2002
2006
2010
2013
1987
1991
1995
1999
2003
2007
Fuente: Cálculos propios con base en Banco de la República.
8.39 8.08 8.91
10.44
14.22
19.15
que alcanzaba apenas el 8.1% del PIB en 1990, se elevó a
10.4% en 1992, a 17.8% en 2001 y alcanzó el 19.2% en
2013. Valga decir, en poco más de dos décadas se duplicó
el tamaño del GNC en relación con el de la economía en
su conjunto. Entre 1991 y 2013 el gasto del GNC creció
a un promedio anual de 20%, muy por encima del creci-
miento promedio del PIB (3.6%) y la inflación (11.6%).
Los dos años de mayor crecimiento fueron 1991 y 1992,
con aumentos de 43 y 50% respectivamente.
Este mayor gasto por parte del GNC no significó una mayor concentración
de los recursos en este nivel del gobierno. Como se observa en el Gráfico 3,
uno de los componentes más importantes dentro de estas erogaciones fue
el de las transferencias hacia las regiones. Estas transferencias, que desde
2002 componen el Sistema General de Participaciones, abarcan lo que an-
teriormente eran el situado fiscal y las participaciones municipales3
. Estos
recursos son utilizados primordialmente para la financiación de la salud y la
educación. En promedio, desde 1985 hasta 1991, las transferencias regio-
nales alcanzaban 18% del gasto del GNC; entre 1992 y 2002 alcanzaron
en promedio el 25%.
3 Desde 2002 también se incorporó al SGP el Fondo de Compensación Educativa, creado por medio de
la Ley 188 de 1995.
4 El gasto del sector descentralizado incluye todo gasto no efectuado por el GNC. Incluye entes territo-
riales y empresas públicas no financieras.
5 Para la comparación internacional no se utilizó el gasto corriente del sector descentralizado dado que
en su mayoría se compone de gastos de funcionamiento, los cuales son bastante inflexibles. Se tomó el
gasto más importante dentro de los gastos de capital, la proxy más cercana al concepto de económico
de inversión.
6 Ver por ejemplo Camacho y Conover (2012).
Gráfico 3 Transferencias como porcentaje del gasto del GNC
29
27
17
19
21
25
23
15
Transferencias como % Gasto GNC
1985 1993 20011989 19971987 19951991 19991986 1994 20021990 19981988 19961992 2000
Fuente: Cálculos propios con base en Banco de la República y DNP.
(%)
Si inspeccionamos el gasto público a nivel descentralizado y lo compara-
mos con otros países de la región nos damos cuenta que, desde la CP,
el sector descentralizado colombiano maneja una cuantía importante de
recursos4
. En el Gráfico 4 podemos ver la adquisición de activos fijos5
efec-
tuados por los sectores descentralizados de Argentina, Colombia, Ecuador
y México. Se observa cómo a partir de 1993 Colombia supera ampliamente
a sus pares. Para el período ilustrado, el sector descentralizado de Colom-
bia invirtió 5% del PIB en la adquisición de activos fijos, mientras que Ecua-
dor invirtió 2.9%, Argentina 1.5% y México 1% del PIB. Por supuesto, el ré-
dito de este tipo de inversiones depende no sólo del monto de los recursos
sino también de la idoneidad de quienes los administran. Al respecto existe
amplia evidencia6
de una gran heterogeneidad en la capacidad de manejo
de recursos por parte de los diferentes entes territoriales.
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Gráfico 4 Adquisición de activos fijos por parte del sector descentralizado (% PIB)
8
7
2
3
4
6
5
1
0
ColombiaArgentina Ecuador México
1990 1998 20061994 20021992 20001996 20041991 1999 20071995 20031993 20011997 2005
Fuente: Cálculos propios con base en Cepalstat.
(%)PIB
Importante aumento en el gasto social
Ampliemos el análisis del gasto del GNC, desagregán-
dolo por sectores7
. Estos son: social, justicia y seguri-
dad, administración del Estado, infraestructura y deuda
pública. En el Gráfico 5 se hace explicito como, si bien
desde antes de la CP el social era el componente más
importante del gasto público, a partir de ese año se
expande a tasas muy por encima que los demás. Esta
evolución no sorprende por cuanto el Artículo 366 de la
CP hizo explícita la prelación del gasto social sobre cual-
quier otro gasto: “El bienestar general y el mejoramien-
to de la calidad de vida de la población son finalidades
sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su
actividad la solución de las necesidades insatisfechas
de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de
agua potable. Para tales efectos, en los planes y pre-
supuestos de la Nación y de las entidades territoriales,
el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier
otra asignación.” Al diseccionar el gasto del GNC desde
el 2000 al 2013 queda claro el cumplimiento de este
mandato. El gasto en el sector social promedió el 7.8%
del PIB, mientras que el gasto en justicia y seguridad,
segundo en importancia, alcanzó 3.4 % del PIB.
7 Esta disección del gasto a través del tiempo es compleja en virtud a la
falta de estadísticas oficiales contablemente consistentes. Por un lado se
tienen las estadísticas históricas recopiladas por Numpaque y Rodríguez
(1996) para el DNP, las cuales abarcan datos del gasto del GNC dividido por
sectores para 1950-1996. También tenemos datos del MHCP para 2000-
2013, separados en los mismos rubros. Escobar & Olivera (2013) hacen
una fuerte crítica a la falta de una fuente oficial consistente de cifras sobre
gastos del Estado. Los trabajos de Numpaque y Rodríguez (1996) y Junguito
y Rincón (2004) buscan llenar este vacío.
Gráfico 5 Composición del Gasto del Gobierno Nacional Central (% PIB)
9
8
7
2
3
4
6
5
1
0
Justicia y Seguridad Infraestructura Admón. del Estado y otros Deuda Pública (intereses)Sector Social
1985
1995
2005
1993
2003
2013
1989
1999
2009
1987
1997
2007
1991
2001
2011
1986
1996
2006
1994
2004
1990
2000
2010
1988
1998
2008
1992
2002
2012
Los datos 1985-1996 corresponden a giros y reservas del GNC, los de 2000-2013 a apropiaciones a cargo del GNC. Estas cifras son presu-
puestales, no comparables a las elaboradas por el DGPM del Ministerio de Hacienda.
Fuente: Cálculos propios con base en DNP; Banco de la República y Ministerio de Hacienda.
(%)PIB
Paradójicamente, unos meses antes de que se estableciera la CP de 1991
como la nueva carta política de la Nación, la administración Gaviria había lo-
grado que el Congreso aprobara una ambiciosa serie de reformas que bus-
caban insertar a Colombia dentro de la economía mundial, al tiempo que se
quería aumentar la eficiencia de los mercados, haciéndolos más flexibles y
con muchas menos fricciones8
. No obstante, cómo ya se plasmó, el tama-
ño del Estado no hizo más que crecer desde 1991. ¿Fue esto el resultado
de una contradicción entre las políticas del Gobierno y la ideología que
dominó la discusión al interior de la Asamblea Constituyente? La respues-
ta a este interrogante no es enteramente evidente. El aumento del gasto
público en el frente social en principio no conlleva a que se incremente el
rol del estado como actor económico y, de hecho, es compatible, por ejem-
plo, con ambiciosos programas de privatización de empresas comerciales,
financieras e industriales y con la prestación de servicios públicos por parte
de empresas privadas adecuadamente reguladas. Donde evidentemente
puede surgir una tensión entre las iniciativas “pro-mercado” del gobierno
de Gaviria y el “estado social de derecho” de la CP es que –ante la inflexibili-
dad en otros rubros del gasto-- el fuerte aumento del gasto en el área social
requiere de tasas de tributación mucho más altas y ello típicamente inhibe
la actividad privada, sobre todo si el mayor esfuerzo tributario se recarga
en las empresas.
A partir de 1991 el Estado se puso en la tarea de propender por atender
asuntos de equidad y justicia social9
por medio de la provisión de bienes
8 Ver Edwards & Steiner (2008). Entre las reformas más importantes se destacan la liberalización co-
mercial, la eliminación del control de cambios, la reforma a la provisión de servicios públicos domiciliarios,
la reforma laboral, la reforma pensional, la reforma a la salud y la reforma tributaria.
9 Obviamente el Estado quedó con la obligación de hacer intervenciones en los mercados no solamente
por razones de equidad y justicia social, sino también de eficiencia, tratando de corregir imperfecciones
de mercado tales como monopolios y asimetrías de información.
Para su nivel de gasto
en educación, Colombia
presenta una tasa
bastante alta de
matriculación bruta
en educación primaria
y secundaria. En 2010
el gasto fue del 4.8%
del PIB y la tasa en
primaria y secundaria
fue de 104.6%. Mientras
tanto, Chile tuvo un gasto
de 4.2% del PIB, con
una tasa de 95.3%.
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