Ley de Víctimas: La Ley más importante para el Presidente Santos #337

Economía
ColombianaColombiana 337
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Contraloría General de la RepúblicaContraloría General de la República
Ley de Víctimas:
La ley más importante
para el Presidente Santos
Es primordial que los ministros así lo entiendanEs primordial que los ministros así lo entiendan
Ley de Víctimas:
La ley más importante
para el Presidente Santos

C o n t r a l o r í a G e n e r a l d e l a R e p ú b l i c a • E d i c i ó n 3 3 7 • N o v i e m b r e - D i c i e m b r e 2 0 1 2 • I S S N 0 1 2 0 4 9 9 8
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Subdirector
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Consejo Editorial
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Impresión
Imprenta Nacional
© Contraloría General de la República - 2012

Una ley para la paz 9
Juan Fernando Cristo, Senador de la República
Retos y alcances
de una justicia transicional civil pro víctima 14
Luis Jorge Garay Salamanca y Fernando Vargas Valencia
Ley de víctimas y restitución de tierras
creó mecanismo de seguimiento 24
Grupo de informe de seguimiento y monitoreo
a la ley de víctimas
Una buena ley con límites en su reglamentación
e implementación 32
Juan Carlos Villamizar
Reconocimiento de una nueva problemática social
como objeto de política pública 41
Liliana Rivera Cuéllar, Jesús Efrén Saa Valles,
Claudia Stella Ruiz Ruiz y Mary Jazmín Campos Rubio
Las víctimas en Colombia 49
Jorge Enrique Espitia Zamora
Desafíos del Estado para restituir la tierra a las víctimas 60
Patricia Junco, Katherine Mena, Cesar Augusto Moreno,
Emilce Perdomo, Ana Catalina Sarmiento
Funcionarios Unidad de Investigaciones contra la Corrupción de la CGR
La CGR frente al fondo de reparación
de víctimas de la violencia 65
Lina María Arango Dávila
Coordinación entre Nación y entidades territoriales 73
Jorge Enrique Espitia Zamora
CGR fortalece en control fiscal participativo
a organizaciones de víctimas y desplazados 87
Mónica C. Valderrama G.
Editorial 5
Contenido

Contenido
(viene de la página anterior)
Reparación a comunidades indígenas:
hacia un sistema integrado de corresponsabilidad 99
Juan Pablo Sandoval Castaño y Francis Vargas Díaz
Evolución de la actualización catastral
y demandas de restitución de tierras 111
Néstor Rubiano Páez y Juan Pablo Sandoval
Las mujeres, la paz y las geografías de la esperanza 127
Gloria Cuartas Montoya
Auditorías a las políticas públicas: un reto institucional 137
Sonia Alexandra Gaviria Santacruz
Hacia una política
de responsabilidad
conjunta
Lecciones aprendidas del proceso
de observancia y control a los derechos de las víctimas 92
Patricia Luna Paredes

E C O N O M Í A C O L O M B I A N A . 3 3 7
Editorial
Termina el 2012 con la astronómica cifra de casi cuatro millones de
ciudadanos desplazados forzosamente por la violencia en el país. Esta
población representa el ochenta y cuatro por ciento de las víctimas y
nos recuerdan segundo a segundo que las acciones adelantadas por
las instituciones del Gobierno y los órganos del Estado deben estar
enmarcadas bajo la premisa de la existencia de un conflicto armado.
La Honorable Corte Constitucional se manifestó ante este veja-
men del desplazamiento desde el año 2004, por medio de la Sen-
tencia T – 025 y sus autos complementarios. Declaró un Estado de
Cosas Inconstitucional, debido a la masiva vulneración de derechos
y principios consagrados en la Constitución Política Colombiana res-
pecto de la población desplazada; en consecuencia ha instado a las
autoridades nacionales, regionales y locales para que, en el marco
de sus funciones y en un tiempo razonable, apliquen las medidas
necesarias para superar este estado de cosas.
La Contraloría General de la República no ha sido ajena a los pre-
ceptos de la Corte Constitucional, como tampoco a la Ley 1448 de 2011
de Víctimas y Restitución de Tierras, ni a los intereses de ninguno de los
ciudadanos. No debemos olvidar que, junto al Congreso de la República,
son estos sus principales clientes. La Contraloría General de la República
profirió la Resolución Orgánica No. 6486 de febrero de 2012, institu-
yendo el grupo de seguimiento a las políticas públicas y a los recursos
aplicados a la lucha contra la pobreza.
Con la reunión de cuarenta funcionarios y especialistas en el tema,
esta resolución permitió la creación de cinco frentes de trabajo. En esta
publicación describimos su accionar efectivo, con el fin plausible de que
con esfuerzos mancomunados entre la Nación y el Territorio podamos
superar el Estado de Cosas Inconstitucional y realizar monitoreo y segui-
miento a la efectiva aplicabilidad de la Ley 1448 de 2011.
El contenido de esta revista consta de tres partes: la primera que
busca explicar y analizar los propósitos de la nueva Ley de Víctimas y
Víctimas, tierras y desplazamiento

3 3 7 . E C O N O M Í A C O L O M B I A N A
Los propósitos de la nueva ley de víctimas
Editorial
Restitución de Tierras. El primer artículo es un aporte del Sena-
dor Juan Fernando Cristo, ponente de la ley 1448 y Presidente
de la Comisión de Seguimiento y Monitoreo del Congreso. “Una
Ley para la Paz” describe la necesidad de una política revestida
de legitimidad con el fin de cobijar integralmente a las víctimas
por medio de normas y principios rectores que permitan la resti-
tución de derechos a través de acciones adelantadas por los tres
poderes y la nueva institucionalidad.
El profesor Luis Jorge Garay y el académico Fernando Vargas
Valencia, en su artículo “Retos y alcances de una justicia transi-
cional civil pro víctima” realizan un análisis juicioso y detallado
de la Ley y retos para su eficaz cumplimiento.
El grupo de informe de seguimiento y monitoreo a la ley de
víctimas de la CGR, en cabeza del economista y Doctor en His-
toria, Juan Carlos Villamizar, ahonda en dos interesantes artícu-
los que ofrecen una explicación del mecanismo de seguimiento
a la ley y los límites en su reglamentación y aplicación; artículos
indispensables a la hora de entender el papel de la CGR en esta
nueva iniciativa parlamentaria vigente por diez años.
Para concluir esta primera parte, el grupo de estudio sobre
las políticas públicas para la atención de la Población Vulne-
rada Extrema (PVE) busca reforzar la hipótesis de la actual
administración de la CGR, en el sentido de que hay una inter-
sección de población vulnerable que no solo es pobre extrema,
sino también desplazada por la violencia y damnificada por
desastres y emergencias naturales, no atendida eficazmente
por el Estado, debido a que esa atención no logra el restable-
cimiento efectivo de sus derechos.
La segunda parte de esta publicación ha sido llamada “Tie-
rras, víctimas y desplazamiento”. El artículo “Las Víctimas en
Colombia” contextualiza e identifica a estos ciudadanos, con el
fin de demostrarnos cuan importante debe ser el registro y la
caracterización de las víctimas como principal herramienta para
la toma de decisiones de política pública.
El grupo de seguimiento y monitoreo de la CGR plantea los
desafíos del Estado para restituir la tierra a las víctimas, refor-
zando el análisis ya expuesto en el primer informe presentado
al Congreso de la República de la Comisión de Monitoreo y Se-
guimiento a la ley 1448, como las medidas de reconocimiento y
Foto:CortesíaACNUR.

Editorial
restablecimiento de los derechos sobre la tierra
que tienen las víctimas y toda la reglamenta-
ción clara y detallada de lo que la efectiva apli-
cación de ese derecho implica.
La fuerte tarea que viene adelantando la
Contraloría General de la República frente al
fondo de reparación de víctimas de la violen-
cia busca generar los espacios para un pro-
ceso de rendición de cuentas periódico por
parte de la unidad de víctimas con relación
a la administración y gestión de este fondo
con el fin de que cumpla sus propósitos.
La Defensoría del Pueblo, por intermedio
de Patricia Luna Paredes, Delegada de Orien-
tación y Asesoría a las Víctimas del Conflic-
to Armado, nos ilustra sobre las lecciones
aprendidas del proceso de observancia y
control a los derechos de las víctimas.
El grupo de fortalecimiento en control
fiscal participativo a población en situación
de desplazamiento revela cómo la CGR, desde
el año 2008 incluyó la política pública para
superar el desplazamiento forzado, entre sus
prioridades por medio de la firma de un Acta
de Entendimiento con la Oficina del Alto Co-
misionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados (ACNUR), trabajo que ha permi-
tido a este órgano de control hacer presencia
en los departamentos de Putumayo, Nariño,
Chocó, Arauca, Meta, Norte de Santander; las
regiones del Urabá Chocoano y Antioqueño;
los municipios de Tumaco y Buenaventura; la
apertura de trabajo con el Consejo Noruego
para Refugiados en el departamento de Mag-
dalena; coadyuvar con soluciones de conflic-
tos inter étnicos en el departamento del Cau-
ca y la vigilancia de los recursos en tiempo
real y de manera eficaz y efectiva.
La última parte de esta edición de “Econo-
mía Colombiana” está encaminada hacia una
política de responsabilidad conjunta, donde
el enfoque diferencial se convierte en un eje
transversal del trabajo de esta entidad. “Re-
paración a comunidades indígenas: hacia un
sistema integrado de corresponsabilidad”, y
“Las mujeres, la paz y las geografías de la espe-
ranza”, artículos donde se impone la fuerza de
estos grupos poblacionales, pero se recalca el
reto del Estado de invertir los recursos necesa-
rios para restablecer y defender los derechos de
indígenas, negritudes, niños y mujeres.
En el artículo “Auditorías a las políticas pú-
blicas: un reto institucional”, su autora demues-
tra por qué no es aplicable a esta población
un esquema clásico de control fiscal y cómo el
equipo de trabajo de la Contraloría General de
la República innovo este año con un nuevo dis-
positivo de control en el que el objetivo no es
auditar a una institución o entidad, sino una
auditoria transversal a la política pública de des-
plazamiento forzado en todas las autoridades
que manejan recursos nacionales encaminados
a superar la situación de desplazamiento.
La responsabilidad conjunta pasa también
por la evolución de la actualización catastral y
demandas de restitución de tierras, tema espi-
noso en el que se observa la importancia de la
Registraduría Nacional del Estado Civil, el Insti-
tuto Geográfico Agustín Codazzi y la Superin-
tendencia de Notariado y Registro, en todo el
proceso de restitución de tierras y como cada
vez será menos justificable la desactualización y
presunta tergiversación catastral en Colombia.
Este amplio contenido busca explicar y ana-
lizar la capacidad y los retos del Estado para re-
parar a gran parte de las víctimas del conflicto
armado colombiano. En manos de la institucio-
nalidad está hacer el mejor uso de los recursos,
y de la Contraloría General de la República ser
vigilante eficaz, eficiente, equitativo y valeroso
de estos recursos, pues la transparencia, la ética
de lo público, el compromiso de los servidores
del Estado son también formas de retomar los
caminos de Paz, que tanto necesitamos los co-
lombianos. ¡Ese es nuestro compromiso!

Una ley
La Ley 1448 de 2011, conocida también como la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras,
ha marcado un hito en la historia jurídica del país por tratarse de una iniciativa que busca
encapsular una política pública coordinada del gobierno nacional a favor de este subgrupo
de la población que se encuentra en una situación de vulnerabilidad y debilidad manifiesta.
Estamos hablando de millones de colombianas y colombianos que ameritaban de una
atención urgente y diferenciada, por parte del Estado. Es también histórica en la medida en
que fue impulsada por el Gobierno, siendo radicada por el propio Presidente de la Repúbli-
ca en un claro mensaje de compromiso y total solidaridad con las víctimas del país.
Se trata de una ley que Colombia pedía a gritos ante una realidad que no era po-
sible seguir escondiendo. Para hacernos una idea de la magnitud del drama nacional
es ilustrativo remitirnos a las cifras. Para empezar, según estimaciones del Gobierno,
divulgadas por Paula Gaviria directora de la Unidad de Atención y Reparación Integral
a las Víctimas, este conflicto ha dejado más de cinco millones de víctimas en el país
en más de medio siglo.
De estas, según la citada funcionaria, unas 600.000 fueron asesinadas. Con base
en información recibida en la unidad –mayoritariamente de denuncias de la ciudada-
nía– pudo calcular que del total estimado, 40% (2 millones) corresponden a víctimas de
la guerrilla y 25% (1,2 millones) de los grupos paramilitares, haciendo la salvedad de que
esta información no es del todo fiable ya que las víctimas no están obligadas a denunciar
el grupo de pertenencia de su agresor y, en otros casos, ni siquiera lo conocen1
.
para la paz
Juan Fernando Cristo
Senador de la República
1 Más de 5 millones de víctimas ha dejado el conflicto armado. Nota publicada en el diario El Universal, Cartagena,
Colombia, 28 de septiembre de 2012. Tomado de página web: http://www.eluniversal.com.co/cartagena/nacio-
nal/mas-de-5-millones-de-victimas-ha-dejado-el-conflicto-armado-92327

10 3 3 7 . E C O N O M Í A C O L O M B I A N A
Con respecto al problema del despojo, ha-
blamos de alrededor de 6 millones de hectáreas,
entre despojadas y abandonadas como conse-
cuencia directa del conflicto armado interno:
sea cual sea el número real, ante la ausencia de
un consenso sobre la materia, existe un número
elevado de hectáreas despojadas y, por ende, un
incontable número de familias perjudicadas di-
rectamente por el conflicto.
Sobre cifras en términos de desplazamiento
forzado interno, el Registro Único de Población
Desplazada (RUPD), administrado por la enton-
ces Agencia Presidencial para la Acción Social y
la Cooperación Internacional, con corte a junio
de 2010, hablaba de 3.461.223 personas despla-
zadas, cifra que equivale a 793.599 hogares.
Además de lo anterior, la iniciativa nació, en
gran medida, gracias a la latente necesidad de
compilar y complementar los múltiples esfuerzos
que estaban siendo llevados a cabo por el Estado
en una sola ley que, por su propia naturaleza,
tuviera un carácter vinculante y fijara una po-
lítica de Estado clara: una política revestida de
legitimidad (gracias al debate público y abierto
que suscita un proyecto de ley en el Congreso) y,
de igual forma, con la publicidad suficiente que
le daría una Ley de la República.
El objetivo principal de esta es el de conformar
una política de Estado en términos de asistencia,
atención, protección y reparación a las víctimas de
violaciones manifiestas a las normas internacionales
de derechos humanos o infracciones al Derecho In-
ternacional Humanitario. Ya en materia más precisa,
la ley 1448 busca cobijar integralmente a las vícti-
mas, mediante mecanismos de asistencia, atención,
prevención, protección, reparación integral con en-
foque diferencial, acceso a la justicia y conocimien-
to de la verdad. Esto, por medio del ofrecimiento de
herramientas para que estas reivindiquen su digni-
dad y desarrollen su modelo de vida2
.
Uno de los aspectos que generó un mayor de-
bate en el seno del Congreso de la República fue el
los beneficiarios de la ley. Tras una serie de discu-
siones que incluso traspasaron las instalaciones del
Congreso y se dieron en múltiples audiencias pú-
blicas que se llevaron a cabo para incluir al mayor
número de colombianos en la discusión en torno al
proyecto, se llegó a esta redacción que dispone:
Artículo 3. Víctimas. Se consideran víctimas, para
los efectos de esta ley, aquellas personas que indivi-
dual o colectivamente hayan sufrido un daño por he-
chos ocurridos a partir del 1o de enero de 1985, como
consecuencia de infracciones al Derecho Internacio-
nalHumanitarioodeviolacionesgravesymanifiestas
a las normas internacionales de Derechos Humanos,
ocurridas con ocasión del conflicto armado interno.
También son víctimas el cónyuge, compañero o
compañera permanente, parejas del mismo sexo y
familiar en primer grado de consanguinidad, primero
civil de la víctima directa, cuando a esta se le hubiere
dadomuerteoestuvieredesaparecida.Afaltadeestas,
lo serán los que se encuentren en el segundo grado de
consanguinidad ascendente.
2 Exposición de motivos, Proyecto de Ley 107 de 2010 Cáma-
ra, 213 de 2010 Senado, por la cual se dictan medidas de aten-
ción y reparación integral a las víctimas de violaciones a los
Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional
Humanitario. Tomado de página web: http://www.imprenta.
gov.co/gacetap/gaceta.nivel_3
Foto:http://conciudadania.org

E C O N O M Í A C O L O M B I A N A . 3 3 7 11
De la misma forma, se consideran víctimas las
personas que hayan sufrido un daño al intervenir
para asistir a la víctima en peligro o para prevenir
la victimización.
La condición de víctima se adquiere con in-
dependencia de que se individualice, aprehenda,
procese o condene al autor de la conducta punible
y de la relación familiar que pueda existir entre el
autor y la víctima. (…)
Con respecto a este punto, es necesario ha-
cer la salvedad de que no podrán acogerse como
beneficiarios de esta ley, quienes hayan sufrido
menoscabo en sus derechos a raíz de la comisión
de delitos comunes que no se enmarquen en el
contexto del conflicto armado interno.
También es de resaltar que la Ley de Vícti-
mas se encuentra enmarcada en el principio de
igualdad, pero bajo el entendido de una igualdad
que predica dar un trato prevalente, prioritario y,
ante todo, diferenciado a quienes se encuentren
en circunstancias de desigualdad por su especial
condición de vulnerabilidad. Esto, para garantizar,
posteriormente, que estas personas lleguen a ese
escenario de igualdad que tan claramente ha que-
dado plasmado en nuestra constitución política.
Son principios de esta ley, la dignidad, la bue-
na fe, la igualdad, la garantía del debido proceso,
el carácter de las medidas transicionales, la cohe-
rencia externa, la coherencia interna, el enfoque
diferencial, la corresponsabilidad, el respeto mu-
tuo, la progresividad, la gradualidad, la sosteni-
bilidad fiscal, la prohibición de doble reparación
y de compensación, la complementariedad, la ac-
ción de repetición, el derecho a la verdad, el dere-
cho a la justicia y el derecho a la reparación3
.
Además de lo anterior, es necesario resaltar
también tres principios fundamentales que se en-
cuentran inmersos en todo el articulado y que son
expresión directa de los fundamentos de la justicia
transicional, teniendo en cuenta que el país vive
un escenario de posconflicto, bajo la particulari-
dad de que este se vive paradójicamente dentro
de un conflicto que aún no ha podido resolverse.
Estos principios son: el derecho a la verdad, el de-
recho a la justicia y el derecho a la reparación.
Con respecto al enfoque diferencial, este
quedó imbuido dentro de la ley para cumplir con
mayor cabalidad el principio mayor de igualdad,
por medio del diseño de políticas de atención y
reparación integral que respondan a las necesi-
dades, y sobre todo, a los derechos de aquellos
que, por su condición diferencial o minoritario,
tienden a ser más vulnerables.
Es por ello que, de acuerdo con los lineamientos
establecidos por la Corte Constitucional, la ley otor-
ga prevalencia a los niños, niñas, mujeres, campesi-
nos, por cuanto en especial, estas comunidades son
las más afectadas en razón de su identidad y sus
particularidades como grupos sociales. Con respec-
to a las comunidades indígenas y afrocolombianas,
partiendo de la obligación constitucional de la con-
sulta previa, estas herramientas de atención y pro-
tección especial quedaron definidas con precisión
en los decretos reglamentarios de la ley, luego de un
proceso de consulta con estas comunidades.3 Ibíd.
Foto:http://bojayaunadecada.org

En relación con las víctimas del desplaza-
miento forzado, el gobierno nacional incluye un
nuevo componente denominado Verdad, Justi-
cia y Reparación Integral, el cual se basa en una
atención específica y prevalente que recibe esta
población, y de elementos adicionales que res-
ponden a las necesidades propias y específicas de
este golpeado grupo.
En términos de su contenido más puntual, la
ley 1448 está compuesta por una serie de capí-
tulos que contienen normas sobre los principios
rectores y las disposiciones generales; los dere-
chos de las víctimas; las medidas de asistencia y
de ayuda humanitaria a las víctimas; la confor-
mación de la Red Nacional de Información para
la atención y reparación a víctimas; el derecho
de reparación de las víctimas y el desarrollo de
todos sus componentes; la conformación y obje-
tivos del Sistema Nacional de Atención y Repara-
ción a las Víctimas; el diseño y objetivos del Plan
Nacional para la Atención y Reparación a las
Víctimas; destinaciones específicas al Fondo de
Reparación para las Víctimas de la Violencia; la
atención y reparación a las víctimas del despla-
zamiento forzado; la protección integral a niños,
niñas y adolescentes víctimas; la participación de
las víctimas en los diseños institucionales, y las
disposiciones finales, entre otros4
.
Con respecto al componente de reparación,
la ley dispone que el Estado pueda establecer un
procedimiento administrativo para indemnizar
de manera anticipada a las víctimas de viola-
ciones manifiestas a las normas internacionales
de Derechos Humanos o infracciones al Derecho
Internacional Humanitario. Esto último, claro
está, sin perjuicio de la obligación que tienen
los victimarios de hacer dicha reparación y el
Estado de repetir contra estos. En este sentido,
lo novedoso de la ley 1448 es que las víctimas,
en aras de buscar una mayor eficiencia y celeri-
dad en el proceso, pueden aspirar a una repara-
ción, sin que haya habido un proceso judicial y
una sentencia condenatoria.
En este punto, cabe resaltar uno de los prin-
cipios que inspiraron la ley que es el de la buena
fe. Partiendo de este, en los procesos de verifica-
ción e investigación de los casos denunciados, se
invierte la carga de la prueba siendo el Estado el
responsable de verificar la información contenida
en la denuncia y, en otros casos, el que se vería
afectado por la pretensión de la víctima –sobre
todo en temas de restitución– quien debe probar
que actuó de buena fe, para que le sea compen-
sada su pérdida a raíz de un hipotético fallo a
favor de la víctima que lo llegase a perjudicar.
Con respecto a la restitución de tierras, la ley
tiene como propósito hacer realidad en forma
expedita y segura el derecho de restitución de
tierras despojadas por actos generalizados de vio-
lencia en el marco del conflicto armado interno.
Por esto, crea una serie de mecanismos tanto de
índole administrativo como judicial para que la
víctima, en compañía de la Unidad de Restitu-
ción de Tierras, creada por la misma ley, pueda
dirigirse a la autoridad judicial competente para
reclamar su derecho a la restitución.
En términos generales, el objetivo de la re-
paración es que las víctimas sean restituidas en
sus derechos y reconocidas como ciudadanas para
que, a través de esto, puedan finalmente reinte-
grarse a la sociedad. Por eso, la reparación de las
víctimas implica la restauración de su dignidad, y
también brindarle herramientas para que recupe-
ren su estatus de ciudadanos, con todos los dere-
chos que de ello derivan.
4 Ibíd.
Foto: http://notimundo2.blogspot.com

Y para llevar a cabo tan ambicioso fin, la ley 1448 dejó plas-
mado un diseño institucional, que involucra tanto al gobierno
nacional como a la rama judicial y a los órganos de control,
delimitando funciones claras y nuevos modelos de atención y
de aplicación de justicia que complementan los ya existentes
en nuestro marco jurídico. Fruto de esto nacieron organismos
que, poco a poco se empiezan a consolidar en el territorio
nacional como la Unidad de Atención y Reparación Integral
a las Víctimas; la Unidad Restitución de Tierras; la Unidad de
Protección; y el Centro de Memoria Histórica. Todos ellos son
nuevos centros estatales que trabajan de manera coordinada
entre ellos y con las diferentes dependencias del gobierno na-
cional y la rama judicial para hacer efectivas las solicitudes de
las víctimas en sus múltiples componentes.
En últimas, la ley 1448 provee un marco de coordinación para
todas las víctimas, crea su propia institucionalidad y, al mismo
tiempo, provee las herramientas que de ella se desprende para la
prevención, protección, atención integral y reparación de las mi-
llones de víctimas que tiene Colombia. Todo esto, en un plazo de
10 años claramente establecido en su articulado: tiempo tras el
cual, el país piensa que puede llegar a resarcir, teniendo en cuenta
sus capacidades fiscales, los derechos de las millones de víctimas
que por años han sido las directas secuelas de un conflicto que,
desafortunadamente, no ha cesado.
Foto:http://seryozem.blogspot.com

Retos y alcances
Una justicia transicional pro víctima supone una determinada filosofía política y ju-
rídica que guíe la concepción y diseño de políticas públicas –bajo el enfoque del goce
efectivo de derechos, por ejemplo– a fin de contribuir en la transformación de una atroz
y anti-democrática realidad en la que diversos grupos armados ilegales y agentes de po-
der, frecuentemente con la promoción y/o cooperación y/o participación y/o complicidad
de agentes “supuestamente” legales y grises/opacos que actúan entre la legalidad y la
ilegalidad –como es el caso de algunos funcionarios pertenecientes al Estado o, incluso,
determinados empresarios–, han desatado múltiples formas de violencia, vulnerando los
derechos humanos de amplios sectores sociales, de por sí tradicionalmente marginados,
como el campesinado, los colectivos de mujeres, los sindicatos, los pueblos indígenas y
las comunidades afrodescendientes, entre otros.
Esta filosofía política y jurídica impone la necesidad de propugnar dos procesos
sociales de carácter urgente en relación con la búsqueda de la paz positiva (en el sen-
tido dado por Galtung) y con la construcción de un país donde reine la legalidad y un
orden democrático: la reparación integral de las víctimas y la construcción de un relato
coherente, incluyente e imparcial sobre la memoria histórica y la verdad en relación con
los actores, los factores, las causas objetivas de las violaciones y también con los bene-
ficiarios de estas violaciones.
De la forma como la sociedad decida el reconocimiento de los daños infligidos a las
víctimas dependerá, en cierta medida, la creación de mejores condiciones de convivencia
para construir un país con mayor equidad e inclusión social. Ello, en la medida en que las
víctimas representan cerca del 11% de la población colombiana, con una característica
de una justicia transicional civil
Luis Jorge Garay Salamanca
Fernando Vargas Valencia1
pro víctima
1 Buena parte del presente artículo se basa textualmente en ciertos apartados del libro recientemente publicado
por los autores, Luis Jorge Garay Salamanca y Fernando Vargas Valencia: “Memoria y reparación: elementos para una
justicia transicional pro víctima”. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, septiembre de 2012.

fundamental: más del 63% de esa población es
joven (menor de 25 años de edad) constituyendo
una importante proporción de las futuras gene-
raciones de Colombia. Este es el gran reto que la
sociedad enfrenta hoy.
Es así como, incluso en el debate del proyecto
que dio lugar a la Ley de Víctimas, uno de los
argumentos que se adujo fue que, de tener éxito
la norma, el proceso de reparación contemplado
y la restitución de tierras (siendo esta apenas uno
de los elementos de la reparación integral de las
víctimas) habría condiciones para avanzar hacia
la paz en Colombia de una manera sostenida.
Patrón de despojo y abandono
forzado de tierras en Colombia
El despojo y abandono forzado de tierras en
Colombia durante los últimos 30 años, ha sido
de tal gravedad que, de acuerdo con cifras de
la Tercera Encuesta Nacional de Verificación de
la Comisión de Seguimiento a la Política Públi-
ca sobre Desplazamiento Forzado, se estima que
entre el año 1980 y julio de 2010 se habrían
abandonado y/o despojado de manera forzosa,
como consecuencia del accionar sistemático de
algunos grupos violentos legales e ilegales, cerca
de 6,6 millones de hectáreas (sin incluir territo-
rios colectivos), lo que representa el 15,4% de
la superficie agropecuaria de todo el país, y se
habrían afectado más de dos millones de perso-
nas del medio rural. Es decir, el proceso de des-
pojo se compagina con el carácter masivo de la
victimización ocurrida en el país: un 10% de la
población colombiana en 30 años. Además, es
posible constatar que a partir de los años 1983-
1984 comenzó de manera sistemática el proceso
de abandono y despojo a través de la interven-
ción de poderosos grupos tanto supuestamente
legales como ilegales.
El patrón de despojo devela claramente la es-
tructura rural del país: la excesiva concentración
de la propiedad y el elevadísimo grado de infor-
malidad en la relación jurídica del campesinado
con la tierra. En general, se puede decir que más
del 40% de la tierra en Colombia no está for-
malizada, en términos jurídicos, por parte de los
campesinos, puesto que no cuentan con los dere-
chos adquiridos en calidad de propietarios, según
la normatividad prevaleciente, al no disponer de
escrituras debidamente registradas. Es así como
solamente el 21,5% de los campesinos que han
sido despojados o han tenido que abandonar for-
zosamente su tierra cuentan con escritura regis-
trada, es decir, son estrictamente propietarios en
el sentido jurídico del término según el Código
Civil colombiano.
No obstante lo anterior, es necesario enfatizar
que de hecho los campesinos ya habían poseído
sus predios, al momento del desplazamiento for-
zado, por un plazo superior a diez años; es decir,
que bajo la legislación vigente ya todos ellos, o
al menos una gran proporción, contarían con un
plazo de posesión suficiente como para gozar de
facto de una relación formal de propiedad de la
tierra y, por lo tanto, una relación garantizada,
efectiva, de propiedad.
A su turno, el principal actor desplazador
han sido los grupos narco-paramilitares (con un
32% de los casos en el periodo 1980-julio 2010
y cerca del 40% entre los años 1980 y 2004); el
Foto: http://encuentromegaproyectosymineria.blogspot.com

segundo actor fundamental las “Fuerzas Armadas Revolucionarias
de Colombia –Ejército del Pueblo” FARC-EP– (27% y 16% en los
respectivos periodos); el “Ejército de Liberación Nacional” (ELN)
es el tercero (con un 1,6% y 1,8%), en tanto que a juicio de los
mismos hogares desplazados, una alta proporción del resto fueron
grupos armados ilegales no identificados (con más del 9%).
Lo anterior, agravado con otro rasgo distintivo del proceso de
despojo y abandono forzado de tierras como es el que un 40% de
los desplazamientos ha sido masivo (con más de 10 hogares simultá-
neamente) y un 28% grupal (entre 2 y 10 hogares a la vez) –según lo
encontrado en la Segunda Encuesta de Verificación de la Comisión
de Seguimiento–, lleva a concluir que se trata de procesos sistemáti-
cos de violencia llevados a cabo por grupos ilegales armados organi-
zados, que es preciso tener muy claros a la hora de diseñar políticas
públicas de restitución y reparación en el país.
Con el rasgo adicional de que en buen número de casos el
abandono no habría sido solamente de predios individuales ais-
lados, sino en cierto sentido de conjuntos de predios cercanos,
constitutivos de un “territorio” como unidad de análisis y de inter-
vención de política pública. La tierra y el territorio no pueden verse
en este caso solamente como activos económicos, sino también
como activos e instituciones culturales que generan procesos so-
ciales identitarios en colectivos como los victimizados.
El desarraigo involucra tanto la pérdida de la comunidad po-
lítica, social y cultural, de los proyectos de vida y del espacio so-
cial para el ejercicio de derechos, ante una ruptura radical con la
identidad de las víctimas, construida a partir de tejidos sociales,
como la negación de posibilidades de auto-sostenimiento y auto-
suficiencia por la renuncia violenta a su patrimonio, a su tierra y a
su pertenencia a la comunidad de origen.
Complementariamente,
es necesario tomar en cuenta
que una buena proporción de
la tierra podría estar todavía
abandonada, ya que en cerca
del 80% de los casos se dejó
abandonada la tierra en el
momento del desplazamiento
forzado, por lo que habría que
priorizar y focalizar la acción
del Estado para hacer más efi-
ciente y eficaz la formalización
y restitución de tierras.
Por el contrario, si se hubie-
ra legalizado el despojo de una
elevada proporción de las tierras
abandonadas durante el proceso
de desplazamiento, la política
de restitución exigiría mayores
esfuerzos por parte del Estado,
no sólo para revertir el despo-
jo y formalizar la propiedad a
favor de las víctimas, aparte
de desalojar a los victimarios o
sus testaferros o aún a terceros
de “buena fe exenta de culpa”,
cuando sea del caso, sino, ade-
más, para extinguir el dominio
de bienes de los victimarios y,
en general, para financiar la re-
paración integral y la restitución
efectiva a las víctimas.
En este punto es de recor-
dar que si se tiene en cuenta
que el promedio del período del
desplazamiento es del orden de
ocho años, una tierra inicial-
mente abandonada pudo haber
sido tomada en posesión por
terceros, de buena o de mala
fe, incluso a través de la coop-
tación y la captura de institu-
ciones locales como notarías u
oficinas de registro, entre otros,
o bien con la falsificación de los
títulos de las tierras y su trans-
ferencia a terceros sin el con-
sentimiento de los poseedores
o de los propietarios originales,
Foto:http://colombiasinminas.org

o bien con la utilización por
parte de los victimarios propia-
mente dichos o sus testaferros,
o aún de actores supuestamen-
te legales o probablemente em-
presarios reconocidos, de las
tierras afectadas por el despla-
zamiento forzado para desarro-
llar macroproyectos productivos
de carácter privado.
Por último, consecuencia de
este proceso sistemático y masi-
vo de desplazamiento y despojo
y abandono forzado de tierras
observado en Colombia durante
las últimas décadas, destaca la
muy elevada magnitud del daño
causado a las víctimas. En efecto,
la Comisión de Seguimiento a la
Política Pública sobre Desplaza-
miento Forzado procedió a hacer
una evaluación de los daños tan-
to materiales como inmateriales
de las víctimas en los últimos 30
años, encontrando que los daños
materiales, es decir: el patrimonio
perdido a través del lucro cesan-
te y el daño emergente, habrían
sido del orden de $80 billones
(en pesos de 2011).
En relación con el daño
moral, la Comisión realizó una
estimación de acuerdo con dos
precedentes jurisprudenciales
y uno de carácter administra-
tivo: el Consejo de Estado, la
Corte Interamericana de De-
rechos Humanos y el Decreto
1290 de 2008, encontrándose
que oscilaría entre $27 y $164
billones (en pesos de 2011). Es
decir, que si se sumaran los
dos perjuicios: material e in-
material, el daño total oscila-
ría entre $107 y $244 billones
(en pesos de 2011), equiva-
lente a entre el 16% y hasta
algo más del 35% del PIB co-
lombiano. Obviamente, nadie
piensa que se puedan reparar estos montos, al menos en un
plazo previsible; pero lo que sí muestra esta estimación es la
elevada magnitud del daño que ha habido en Colombia por el
proceso de victimización masiva observado.
En este sentido, la sociedad colombiana y el Estado, dentro
del propósito de garantizar los derechos a la verdad, la justicia, la
reparación y las garantías de no repetición a las víctimas, tienen
una obligación impostergable: reconocer el daño material y moral
sufrido por las víctimas en este proceso de victimización, produci-
do, en un significativo número de casos, por acción u omisión del
Estado, e interponer efectivamente los mayores y mejores esfuerzos
para disponer de recursos indispensables para una adecuada repa-
ración de las víctimas en un plazo previsible.
Así se da cabida a un campo de discusión sobre la reparación
en Colombia. Si se aceptara que el Estado colombiano no está en
capacidad de reparar integralmente la totalidad del daño a todas y
cada una de las víctimas, entonces la sociedad y el Estado deben
tomar la decisión comprometida sobre qué proporción del daño y
en qué período de tiempo va a repararse a las víctimas.
Esto es lo que se denomina la economía política de la reparación
en Colombia: cuál es el esfuerzo consciente, decidido de una mane-
ra lo más ampliamente democrática posible, que la sociedad habrá
de dedicar en términos de recursos para reparar a las víctimas,
consecuente con la necesidad de avanzar en un “pacto hacia una
fiscalidad progresiva e incluyente” en términos de un mayor esfuerzo
tributario efectivo por parte de los grupos de mayores ingresos y de
una racionalización del gasto público consistente en la preserva-
ción de la preeminencia del gasto social orientado a la observancia
de derechos sociales y económicos.
Foto:http://minuto30.com

Adicionalmente, el reconocimiento de la magnitud de los da-
ños hace parte de la reconstrucción histórica de la realidad de las
víctimas y, por ende, de la satisfacción del derecho a la verdad. Lo
que obliga al Estado y a la sociedad a cuestionarse sobre el com-
promiso, no sólo en términos fiscales o económicos, sino también
históricos y morales, que habrá de asumir para la reparación de las
víctimas, dada la gravosa magnitud de los daños.
Para poder abordar esta cuestión resulta fundamental com-
prender cuál ha sido la sociología política de este proceso de
victimización masiva durante las últimas décadas en Colombia.
No debe dejarse de lado que en medio del conflicto armado tra-
dicional y de la reproducción de múltiples violencias en el país,
se avanzó hacia una recomposición del poder político local-re-
gional y, a través de ello, hacia la reconfiguración de Estados e
instituciones locales y regionales, al punto de que a finales de los
noventa e inicios del 2000, se llegó a una avanzada etapa en este
proceso con la narco-parapolítica enquistada en instancias claves
del Estado central, especialmente en la rama legislativa durante
la legislatura 2002-2006, con cerca del 38% de los congresistas
involucrados en acuerdos directos o indirectos con el narco-para-
militarismo, y con un número alto de ex-gobernadores, ex-alcal-
des y ex-funcionarios que han sido juzgados o están en proceso
de judicialización por dicho fenómeno.
En este proceso de reconfiguración del poder la tierra ejerce un
papel fundamental, pero no sólo como factor de producción, sino
principalmente como espacio para el ejercicio y el usufructo del
poder político, militar y social, y, subsidiariamente, para el bene-
ficio económico, aunque no hubiera sido ese su propósito funda-
mental, al menos en su fase inicial. Así, el concepto sociocultural
de territorio representa un elemento central, ya que contar con
suficiente poder territorial implica, básicamente, “moldear” comu-
nidades afines al proyecto, expulsando o incluso eliminando a los
supuestos contrarios o no incondicionales, para avanzar en el pre-
dominio a nivel local y regional.
Es allí donde reside la ló-
gica de buena parte del des-
plazamiento forzado y del
abandono y el despojo de tie-
rras: en la necesidad de apro-
piación del territorio por parte
de grupos armados ilegales en
asocio con el narcotráfico, y
en no pocos casos, con agen-
tes grises que se mueven entre
la legalidad y la ilegalidad.
En este contexto, dado que
ha habido unos grupos deter-
minados ganadores y promo-
tores de este proceso, incluso
agentes supuestamente legales
como empresarios y agentes
grises/opacos, y no solo abier-
tamente criminales,¿cuál va a
ser el papel de estos victimarios
en el proceso de reparación de
las víctimas? Porque esto no es
sólo responsabilidad del Esta-
do y de la sociedad, en última
instancia es responsabilidad
fundamental y primigenia de
los victimarios y sus cómplices
como causantes y beneficiarios
de este proceso.
Con la Ley de Víctimas (Ley
1448 de 2011) se plantea la ne-
cesidad de castigar la respon-
sabilidad política, económica y
financiera de los terceros que
Foto: http://prensalibrecauca.wordpress.com

apoyaron y participaron en la financiación de este proceso de victi-
mización masiva; es decir, se prevé sancionar moral y judicialmente
no solamente a los victimarios directos, sino también a los victi-
marios indirectos, por lo que, consecuentemente, el Estado deberá
interponer sus mejores esfuerzos para extinguir al menos parte de
sus patrimonios y destinarlos en calidad de aporte al Fondo de
Reparación y Restitución de las Víctimas en Colombia.
Así, entonces, un tema inaplazable para el futuro de Colombia
gira alrededor de cómo esclarecer y “romper” con estas perversas
dinámicas de interacción entre lo legal y lo ilegal, de lo contrario,
así se lograra avanzar en una razonable política de reparación y
restitución, mañana podría reproducirse otra masiva re-victimiza-
ción bajo la imposición de intereses de viejos y nuevos actores al
margen del Estado de Derecho.
Retos de la restitución, reparación y memoria
del despojo en Colombia: hacia una justicia
pro víctima.
Ante el patrón sistemático y masivo del proceso de despojo
y abandono forzado de tierras auspiciado por el accionar directo
de grupos ilegales armados organizados, se decidió implantar un
sistema de justicia transicional civil mediante la Ley 1448 de 2011
para la restitución de tierras ante violaciones a derechos humanos
o infracciones al Derecho Internacional Humanitario (DIH) oca-
sionadas en el marco del conflicto armado interno colombiano
en sentido amplio (como lo ha establecido recientemente la Corte
Constitucional colombiana).
Este sistema cuenta con una etapa previa de carácter admi-
nistrativo y con una etapa de carácter judicial donde es posible
que se ventilen litigios con terceros, de manera que es suscep-
tible de ser enriquecido con principios y postulados encamina-
dos a garantizar que las víctimas de las violaciones señaladas
ingresen en igualdad de condiciones a la contienda judicial, y
con plenas garantías de sus derechos en razón de su situación
de vulnerabilidad y debilidad manifiesta, además de ser sujetos
de especial protección constitucional.
Por ello es que los sujetos encargados de hacer operativo el
sistema transicional de restitución de tierras (los funcionarios ad-
ministrativos, y en especial los jueces agrarios y magistrados de res-
titución) no pueden obviar el contexto en el que se sitúa su labor:
un marco de violaciones a los derechos humanos y la vulneración
de las normas internacionales de protección que, entre otras cues-
tiones, exigen al Estado colombiano asumir una obligación de ga-
rantía y respeto por la dignidad humana de las personas cobijadas
bajo su jurisdicción. En este ámbito, los funcionarios administra-
Foto: http://ipsnoticias.net

tivos, el juez y los auxiliares de la justicia están llamados a realizar
todos los esfuerzos encaminados a que las víctimas obtengan la
tutela efectiva de sus derechos.
En este orden de argumentación, la justicia transicional ci-
vil, como podría denominarse a un sistema que pretende resar-
cir daños de contenido material a las víctimas (por ejemplo, la
restitución de bienes inmuebles como parte de la reparación)
debe sustentarse en una aplicación constitucional (no civilista
ni formalista) de un procedimiento que por la naturaleza de las
violaciones debe ser sistémico, expedito, comprehensivo, integral,
que está llamado a aportar elementos para la realización de los
derechos a la verdad y a la justicia.
En otras palabras, la restitución no puede concebirse simple-
mente como la entrega o reposición de un activo a las víctimas,
sino como un ejercicio de esclarecimiento y de asunción de res-
ponsabilidades y sanciones para quienes ocasionaron los daños o
se vieron beneficiados con los mismos. Lo anterior, a su vez, reviste
al procedimiento de un contenido constitucionalmente cualificado
por el carácter fundamental de los derechos que se ventilan, por lo
que debe propender por ejercicios hermenéuticos y de apreciación
probatoria que atiendan a principios exigidos o pertenecientes al
bloque de constitucionalidad.
Dicho de otra manera, una interpretación demasiado atada al
positivismo formalista con base en reglas rígidas del procedimien-
to civil ordinario, daría lugar a una distorsión del procedimiento
mismo y, por ende, a una vulneración al derecho del debido pro-
ceso de las víctimas y un factor de decisiones susceptibles de ser
debatidas en sede de tutela.
Bajo el marco de la justicia transicional, resulta indispensable
que los jueces y magistrados especializados en la restitución asu-
man una concepción hermenéutica que incluya lo más comprehen-
sivo de la axiología agraria, y, a su vez, propendan por la búsqueda
de una justicia eficaz en términos de restitución y de transición en
favor de las víctimas, lo cual tiene que ver con la realización de los
derechos a la verdad, la justicia y la reparación.
Conforme a ello, adquiere especial relevancia la aplicación
del principio propersonae (también conocido como prohomine)
o de favorabilidad pro víctima, como primer principio herme-
néutico que debe gobernar la labor de los jueces y funcionarios
administrativos encargados de la restitución en Colombia. Esto
obliga, por ejemplo, a invocar la excepción de inconstituciona-
lidad de normas procedimentales que hagan nugatoria la satis-
facción de los derechos señalados.
Así, es necesario aplicar una interpretación garantista y sufi-
cientemente amplia del principio de buena fe en el sentido de
Foto: http://www.eldebate.com.co

que debe presumirse que el relato de las vícti-
mas es sustancialmente fidedigno, en lo referente
a la acreditación de su condición de víctimas y
al acaecimiento de los hechos victimizantes. En
términos probatorios, la presunción de buena fe
trae consigo la inversión de la carga de la prueba
en la contraparte de la víctima o en el propio
Estado. El papel del juez en este contexto es de-
terminante, ya que debe hacer uso de la facultad
consistente en decretar pruebas de oficio y de
invertir la carga de la prueba a favor de la víctima
con el objetivo de protegerla.
A su turno, la implementación de una actitud
hermenéutica de carácter crítico y contextualiza-
do, por parte de los jueces de restitución, obliga
a que se replantee la hegemonía de los formalis-
mos jurídicos que, de hecho, suelen ser utilizados
por los despojadores para “blindar” la ilegalidad
e ilicitud material de sus actos. En este caso, la
investigación socio-jurídica y la aplicación de
múltiples técnicas de interpretación províctimay
de principios generales, como la equidad y la
justicia reparadora, resultan de especial conno-
tación para garantizar el carácter transicional del
novedoso sistema de Derecho civil que exige la
restitución en Colombia, en el que el principio
fundamental que debe regir el proceso, es el de-
recho a la vida de los víctimas. Aquí sobresale
el papel protagónico del juez en la realización
efectiva y eficaz del principio de inversión de la
carga de la prueba. Este principio, en un marco
de favorabilidad províctima, flexibilidad y apertu-
ra hermenéutica por parte del operador jurídico,
exige dar relevancia a ciertos elementos de es-
pecial connotación garantista, tales como: 1. el
empleo de hechos notorios; 2. la aplicación de
la exoneración de prueba para las víctimas; 3. la
validación del principio de in dubio províctima, y
4. el empleo de las pruebas sumaria e indiciaria (o
de contexto) como suficientes para una decisión
judicial favorable a la víctima.
Habida cuenta de la notoria situación de vul-
nerabilidad de las víctimas, lo que las hace sujetos
de especial protección constitucional dentro del
proceso, y de la asunción del principio de buena
fe en sus reclamaciones como programático en
el marco de la Ley de Víctimas, resulta acertado
construir un concepto híbrido del in dubio pro-
víctima en relación con la restitución de tierras.
Para ello el juez de restitución deberá tomar deci-
siones favorables a la víctima, en especial ordenar
la restitución en la sentencia, cuando exista duda
razonable sobre los hechos que han dado lugar
al proceso, habida cuenta que en este impera la
presunción de buena fe en relación con la recla-
mación (implicación probatoria).
Además, tendrá la obligación de aplicar la
interpretación, sustancial y procesal, más favo-
rable a los intereses y a la vigencia de los dere-
chos de las víctimas, en el marco de un sistema
amplio de fuentes que involucra no solamente
la ley positiva, sino también la jurisprudencia y
los principios generales del derecho, incluyen-
do aquellos que se desprenden de la dogmática
de los derechos humanos y del DIH, así como
las normas y criterios hermenéuticos inheren-
tes al bloque de constitucionalidad en sentido
lato (implicación hermenéutica). En esta materia
puede decirse que el sistema transicional civil
Foto: http://rutamerica.wordpress.com

pro víctima es un híbrido jerarquizado entre nor-
mas de derecho público, especialmente consti-
tucionales, y normas de derecho privado.
Resulta crucial compatibilizar la figura de la
buena fe exenta de culpa(contemplada en los
artículos 88, 91, 98, 99 y 105 de la Ley de Víc-
timas) con el principio de favorabilidad para las
víctimas, y en especial con los derechos de las
mismas a la verdad, a la justicia y a la reparación.
Es preciso, entonces, entender este aspecto en su
contexto, y ser rigurosos con su aplicación como
estricta figura transicional civil.
Así, las pruebas sumaria e indiciaria a que
se ha hecho referencia, y que pueden dar lugar
a la configuración de patrones de despojo que
permitan comparar y solucionar diferentes casos
similares y complejos, pueden llevar al juez a la
convicción sustentada en un principio de sos-
pecha, especialmente sobre modus operandicon-
cretos de agentes que en ciertos contextos repro-
ducen artificios de supuesta legalidad en relación
con sus negocios, o de ocultamiento en relación
con su responsabilidad directa e indirecta en crí-
menes cuya ocurrencia sería determinante en el
abandono forzado o el despojo de tierras.
De esta manera, cuando los terceros pre-
tendan oponerse a la restitución de la víctima
invocando la buena fe exenta de culpa, el juez
o magistrado podría revisar el prontuario de
sus actividades económicas, financieras y con-
tractuales previas, concomitantes y posterio-
res a los hechos que dan lugar al proceso de
restitución, así como el contexto en el que se
produjeron los actos dispositivos que afectaron
los derechos de la víctima, por más apariencia
legal que éstos hayan tenido.
Las actividades omodus operandi sospecho-
sos configurarían en este caso indicios impor-
tantes de mala fe, que anularían la posibilidad
de tan siquiera invocar la figura de la buena fe
exenta de culpadentro del proceso. Así, del aná-
lisis exhaustivo y cuidadoso que realicen los jue-
ces y magistrados, en relación con los elementos
constitutivos de las operaciones sospechosas,
dependerá la eficacia de la restitución en térmi-
nos de justicia y verdad.
Incluso, la construcción de un patrón deter-
minado de modus operandi sospechoso podría
dar lugar al dimensionamiento de una presun-
ción de mala fe o de culpa, si se tiene en cuenta
que es difícil argumentar que se actuó con de-
coro o con la debida diligencia cuando se adqui-
rieron bienes en un contexto de violencia, pre-
sión, desplazamiento forzado y otras violaciones
graves a los derechos humanos.
De hecho, la reglamentación de la ley en la
materiadeberíaincorporar el deber compulsivo, y
no solamente como trámite de oficio en cabe-
za de distintas instituciones oficiales, de reportar
actividades sospechosas respecto de ciertas zonas
del país o en relación con agentes económicos
concretos. Se trataría de un procedimiento aná-
logo al que actualmente existe en Colombia para
monitorear el lavado de activos por parte de la
Unidad Administrativa Especial de Información y
Análisis Financiero (UIAF), por ejemplo.
En este caso el juez y magistrado podrían te-
ner como elemento de juicio los reportes a que se
ha hecho mención, y decidir con base en ellos si
rechazan de plano cualquier actuación del tercero
opositor encaminada a invocar la buena fe exenta
de culpacomo mecanismo para obtener una com-
Foto:http://sobrepolitica.com

pensación monetaria dentro del proceso. Un mecanismo como éste
permitiría acercarse a la protocolización y carácter reglado de la
aplicación de la figura de “buena fe exenta de culpa”.
Finalmente, el enfrentamiento a la invocación de la buena fe
exenta de culpa debe circunscribirse también al carácter sistemático y
masivo del fenómeno del despojo y abandono forzado de tierras. En
efecto, no podría aceptarse la argumentación a favor de la figura si se
determina que, previamente, el actuar de la persona que la invoca ha
afectado a otras víctimas quedando, por esta razón, conectado con
otros casos. Es aquí donde también adquiere relevancia sustancial la
figura de la acumulación de casos y su aplicación en sentido amplio
(no restrictivo o puramente formal), puesto que fenómenos sospe-
chosos como las compras masivas de predios, afectan a colectivos de
personas y hacen parte de un orden sistemático y complejo de afecta-
ción masiva que obliga a una decisión comprehensiva, integral y con
efectos simultáneos y complementarios para muchas víctimas.
Como se ha mencionado previamente, la aplicación de la figura
de la acumulación de casos resulta crucial para garantizar la eficacia
y pertinencia de la política de restitución en Colombia, ante el hecho
de que cerca de dos de cada tres desplazamientos ha sido grupal o
masivo y que, por lo tanto, el abandono forzado o el despojo de
tierras ha tenido un carácte rmás de tipo territorial que meramente
aislado y casual, caso-por-caso.
Foto: Cortesía ACNUR

Ley de víctimas
y restitución de tierras
creó mecanismo de
seguimiento
La Ley 1448 de 2011 o ley de víctimas2
, ordena en el artículo 201 la creación
de una Comisión de Seguimiento y Monitoreo de todo el proceso de atención y
reparación integral. Esa comisión estará conformada por la Procuraduría General de
la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República y tres re-
presentantes de las víctimas, los cuales deberán ser rotados cada dos años. Entre sus
obligaciones principales está la de elaborar un informe de seguimiento veinte días
después de instalado el Congreso de la República, es decir, en el mes de agosto.
En esta ocasión fue presentado un primer informe que recoge la evaluación de
las acciones del gobierno en los seis primeros meses de funcionamiento de la ley
(el primer semestre de 2012). A continuación, se presenta un breve resumen de los
aspectos principales del informe, que consta de cuatrocientas páginas.
Antes de hacer una descripción del contenido de los capítulos se debe precisar
que este primer informe no contó con la participación de los tres representantes
de las víctimas como parte de la comisión y, por lo tanto, sólo refleja el trabajo
adelantado por los tres organismos de control del Estado. La carencia de los tres
representantes es hasta el momento uno de los grandes lunares que presenta el
proceso de implementación y ejecución de la ley.
Si bien el Decreto 4800 de 2011, reglamentario de la ley, establece un meca-
nismo de acceso a las diferentes instancias de decisión, existen dificultades en el
Grupo de informe de seguimiento y monitoreo
a la ley de víctimas1
1 La Contraloría General de la República constituyó un grupo de trabajo que participa ante la Comisión de Segui-
miento y Monitoreo de la Ley y participa y consolida el informe correspondiente al Congreso de la República.
2 Colombia, Congreso de la República. “Ley 1448 de 2011. Por la cual se dictan medidas de atención, asis-
tencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.” Diario
Oficial No. 48.096, ed. Congreso de la República. Bogotá, D.C: Imprenta Nacional, 2011.

Gobierno para adelantar un proceso ágil, en las
víctimas mismas para organizarse sobre una base
sólida en la que todos tengan cabida y, por su-
puesto, subsisten problemas de seguridad.
El informe en mención consta de nueve ca-
pítulos sobre los siguientes temas: sistemas de
información, política de restitución de tierras,
nueva institucionalidad, aspectos presupuesta-
les, coordinación entre la Nación y los territorios,
participación de las víctimas, medidas de repara-
ción y medidas de asistencia a las víctimas. Aquí
se hará referencia a los aspectos más relevantes.
Sistemas de información
Se encontró que los sistemas de información
y el Hábeas Data, van a ser muy importantes para
cumplir con los objetivos de la ley. Entre ellos se
encuentran el Registro Único de Predios y Territo-
rios Abandonados (RUPTA), el Registro Único de
Población Desplazada (RUPD) así como el registro
de las otras víctimas del conflicto. Si existen de-
bilidades en los sistemas de información, de tal
manera que no se puedan conocer y verificar las
violaciones a los derechos humanos de las víctimas
y así acreditar su condición ante los jueces, va a
ser imposible repararlos de manera integral.
En este sentido, la comisión encontró que
actualmente los sistemas de información de
cada una de las entidades son importantes para
el conjunto de ellas y hasta ahora se están de-
finiendo los protocolos necesarios para su in-
ter-operatividad. Los retrasos para el acceso a la
información perjudican en el corto, mediano y
largo plazo a las víctimas.
Preocupa a la comisión que muchas de las
acciones planteadas o previstas para ser im-
plementadas en un futuro, o se encuentran en
un nivel incipiente en su desarrollo, o no están
siendo desarrolladas, aspectos que afectan de
manera directa el proceso de implementación
de la ley de víctimas y sobre todo el alcance de
las metas previstas para 2012.
La comisión quiere resaltar la apertura que ha
habido por parte del gobierno nacional y las en-
tidades del Sistema Nacional de Atención y Repa-
ración a Víctimas (SNARIV) a las críticas que las
diferentes entidades que hacen parte de la COSOC
le han hecho a los formularios de captura de los
registros administrativos a pesar de existir aún di-
ferencias importantes al respecto, como a la cons-
trucción de las bases de datos para lograr plena-
mente la inter-operatividad de cada uno de ellos.
Política de restitución de tierras
El marco de justicia transicional en el que se
expide la Ley 1448 de 2011 permitió diseñar un
trámite judicial para la restitución de derechos
sobre la propiedad o posesión de la tierra, expe-
dito y sustentado en el acompañamiento estatal
a la víctima, en el que se incluyen presunciones
legales y la inversión de la carga de la prueba,
entre las medidas favorables a ella.
Ese trámite se complementa con la incorpo-
ración de las otras medidas resarcitorias y de al-
gunas más para garantizar la no repetición de los
hechos, así como la participación activa de las
víctimas que también son incluidas en la Ley. El
acompañamiento estatal implica agotar una etapa
administrativa en la que se resuelve la inscripción
del predio en el “Registro de tierras despojadas y
abandonadas forzosamente” que es administrado
por la Unidad Administrativa Especial de Gestión
y Restitución de Tierras Despojadas (UAE-GRTD),
ente creado para adelantar dicho proceso, que se
encuentra adscrito al Ministerio de Agricultura.
Foto: http://fernandohdezd.blogspot.com

Dicha inscripción es requisito para proceder a la
etapa judicial. La UAE-GRTD podrá solicitar al juez
la restitución y representar a la víctima en el proceso.
La demanda (escrita u oral) puede ser presentada, al-
ternativamente, por la víctima o su apoderado, satis-
fecho el requisito de registro. La UAE-GRTD también
puede oponerse, en representación de las víctimas,
cuando ésta no haya presentado la demanda.
Un valor agregado de la intervención adminis-
trativa está en el esclarecimiento de la situación
jurídica de los inmuebles objeto de restitución, a
través de los análisis y estudio formal adelantado
para resolver la inscripción, lo cual servirá de sus-
tento probatorio para la demanda de restitución
ante la vía judicial.
En ese proceso hay algunos aspectos sobre los
que el informe llama la atención. Uno de ellos tiene
que ver con el tiempo en que se debe resolver la
inscripción en el registro. El artículo 76 de la ley
1448/11 establece un plazo de 60 días “a partir del
momento en que acometa el estudio” y en este pun-
to remite al inciso dos del mismo artículo en el que
se precisa que “el registro se implementará en forma
gradual y progresiva, de conformidad con el regla-
mento, teniendo en cuenta la situación de seguri-
dad, la densidad histórica del despojo y la existencia
de condiciones para el retorno”.
Con base en esas disposiciones, el reglamento
(Decreto 4829 de 2011), creó una etapa preceden-
te al “estudio” que denominó “análisis previo”, a
la que le concedió un término de 20 días, cuyos
objetivos son “establecer las condiciones de proce-
dibilidad del registro, descartar de plano aquellos
casos que no cumplen los requisitos legales para
la inscripción en el Registro de Tierras Despojadas
y Abandonadas Forzosamente y evitar que se in-
cluyan predios o personas que no cumplen con los
requisitos previstos en la ley”.
Dado que esos objetivos no son
sustancialmente distintos a aque-
llos que podrían indicarse para el
“estudio” (que no son explícitos en
el reglamento) el lapso concedido
al “análisis previo” aparece como
una forma de ampliar el plazo de
60 días fijado legalmente.
Esta apreciación se fundamen-
ta en que el artículo 13 del de-
creto 4829, invoca el inciso cuarto
del artículo 76 de la ley 1448 que
es el que fija los 60 días, para es-
tablecer como regla la expedición
de la resolución que determina
el “inicio del estudio”. Así, para
la UAE-GRTD el plazo de 60 días
comienza a contar a partir de la
fecha de expedición de esta reso-
lución, que es posterior y, además,
resultado del “análisis previo”.
De manera que el plazo se au-
menta a ochenta (80) días y si se
llegarán a autorizar las dos pro-
rrogas por treinta (30) días adicio-
nales cada una, permitidas por la
ley, el proceso administrativo pue-
de extenderse a ciento cuarenta
(140) días. Si se tiene en cuenta
que las causales de exclusión de
la solicitud, después del “estudio”
son las mismas establecidas para
la exclusión producto del “análisis
previo”3
, se evidencia que las dos
etapas no son sustancialmente
distintas. Además, al 2 de agos-
to, de las 402 solicitudes ubica-
das en zonas focalizadas, sólo 3
habían sido excluidas con ocasión
del “análisis previo” y 399 fueron
objeto de resolución para iniciar
“estudio”, lo que significa que la
medida precedente sólo permitió
filtrar el 0.75% de las solicitudes.
3 Inciso 2, artículo 17, DR 4829/2011.
Foto: http://descapitulobogota.wordpress.com

Otro aspecto sobre el que es
conveniente llamar la atención es
el relacionado con la forma en que
el magistrado valorará las pruebas
con las que se pretenda demostrar
la “buena fe exenta de culpa”, para
que no se termine beneficiando a
eventuales despojadores o victima-
rios. Esa valoración debe hacerse
dentro del contexto en que se dan
los hechos de despojo y despla-
zamiento, que normalmente im-
plicaron acciones violentas como
masacres, homicidios y violación
de derechos humanos, cuyo cono-
cimiento no está fuera del alcance
de quienes posteriormente reali-
zaron transacciones comerciales y
jurídicas en beneficio propio.
De por sí, los hechos victimi-
zantes vulneran la confianza en
que deben sustentarse las tran-
sacciones económicas y jurídicas.
Bajo esas consideraciones es difícil
aceptar “buena fe exenta de cul-
pa”. Para que esa valoración sea
posible, es necesario documentar
el contexto de cada caso y lograr
una interpretación armónica con
las presunciones legales, cuidan-
do la conservación del principio de
favorabilidad para la víctima y sin
interferir con la figura de inversión
de la carga de la prueba.
La destreza analítica de los
magistrados requiere ser garan-
tizada por un apropiado sistema
de selección aunado a un proce-
so de capacitación que incluya la
exhaustiva revisión de literatura
especializada y jurisprudencia na-
cional e internacional.
En cuanto a la forma como se
va establecer el valor de la com-
pensación para los casos en que
sea probada la buena fe exenta de
culpa a los terceros, es indispensa-
ble que ésta sea determinada bajo
parámetros justos, equitativos y proporcionales, los
cuales no se encuentran definidos de forma rigurosa
en la Ley ni en el Decreto 4829 de 2011.
La única disposición que alude al tema es el inci-
so segundo del artículo 89 de la Ley 1448 de 2011,
que establece que “el valor del predio lo podrá acre-
ditar el opositor mediante el avalúo comercial del
predio elaborado por una Lonja de Propiedad Raíz de
las calidades que determine el gobierno nacional”, la
cual no está debidamente reglamentada en el Decre-
to 4829 de 2011. El reglamento debe considerar que
los avalúos sean realizados por peritos especializa-
dos o, eventualmente, por las universidades. En todo
caso es conveniente que se fije normativamente la
exención de costas para las víctimas.
En aquellos eventos en los cuales sea demostrada
la buena fe exenta de culpa por parte de los terce-
ros y existan proyectos agroindustriales productivos
en el predio que den lugar a la autorización para la
celebración de un contrato para el uso, es conve-
niente fijar reglas claras. Por ejemplo, qué ocurre en
los casos en que los beneficiarios de la restitución no
deseen acceder a la celebración de contratos para el
uso autorizados por los jueces. La ausencia de regu-
lación puede afectar los derechos de la parte débil
del contrato, que podría ser la víctima restituida. Es
posible que el beneficiario de la restitución termine
por aceptar los términos que le establezca el tercero
y la situación derive en una re-victimización.
Foto: http://organizacionwayuumunsurat.blogspot.com

También es conveniente un mayor desarrollo
reglamentario para la acumulación procesal con
el fin de evitar ambigüedades en los casos en
que confluyan situaciones legales contempladas
en este marco normativo y aquellas relaciona-
das con el marco ordinario.
De acuerdo con la ley 1448/11, el registro de
tierras despojadas y abandonadas forzosamente,
requisito de procedibilidad para aplicar lo pre-
visto en ella, se implementará en forma gradual
y progresiva teniendo en cuenta la situación de
seguridad, la densidad histórica del despojo y la
existencia de condiciones para el retorno.
El reglamento establece que la macro y mi-
cro focalización, es la herramienta que permitirá
atender esos principios legales. Si bien es cierto
que este puede ser un mecanismo idóneo para
aplicar la ley, en especial con miras a garantizar
la seguridad para adelantar el proceso, también
lo es que se ha convertido en un filtro muy fuerte
para avanzar en el mismo.
De las 18.295 solicitudes recibidas hasta el 2
de agosto pasado, solo el 2.2% (402) estaban ubi-
cadas en zonas micro-focalizadas y, por lo tanto,
solo sobre esta proporción se adelantó el estudio
previo4
. El resto de solicitudes no inician el pro-
ceso porque el predio no se ubica en una zona
focalizada; así, la celeridad del proceso que es uno
de los objetivos de la ley se ve comprometida y las
víctimas no van a tener una solución rápida para
resarcir el despojo, con lo que ello significa en tér-
minos de resultados de estabilización económica
y desarrollo del proyecto de vida.
En el 10% del horizonte de tiempo de la ley
(1 año), sólo se ha resuelto una ínfima parte de
lo que se espera resolver (alrededor de 300.000
solicitudes). Por ello, en el informe la comisión
de los órganos de control recomienda que se ini-
cien algunas acciones relacionadas con ese 98%
restante de solicitudes no ubicadas en zonas fo-
calizadas, encaminadas a esclarecer la situación
jurídica de los predios y su relación con los recla-
mantes y a garantizar su protección preventiva,
para así avanzar más rápido en las soluciones.
Ese avance no le resta gradualidad al registro
que debe atender los criterios legales de seguridad
y condiciones para el retorno, puesto que permite
preparar la motivación para decidir o no su inclu-
sión, una vez se satisfaga el total de requisitos.
Distintos analistas han llamado la atención so-
bre la ausencia de metas de restitución del gobier-
no. La COSOC comparte la preocupación puesto
que, además de lo que ello implica para el avance
en la ejecución de la política, también impacta el
seguimiento pues se pierde el referente objetivo
del mismo. Ni en la exposición de motivos de la
ley, ni en los planes formulados en los CONPES
3712 de diciembre de 2011 y 3726 de mayo de
2012, se muestran mediciones con el objetivo de
comprometer metas y avances periódicos sobre las
mismas. Las mediciones incluidas en ellos apun-
tan únicamente a cuantificar los recursos.
El diagnóstico sobre los casos que se somete-
rán al trámite del procedimiento de restitución se
centra en 300.000 casos, de los cuales se estima
que 270.000 se resolverán con decisión de resti-
tución a víctimas con condición de propietarios,
poseedores y ocupantes. Los 30.000 restantes
calcula que se tratarán de casos para pago de
compensación por haber comprobado la buena fe
en el acceso al predio. Con estas cuentas globales
y un costo estimado de $15 millones por predio,
el Conpes determinó que el costo de la reparación
en el horizonte de tiempo de la ley es de $2.949
mil millones de 20115
.
4 A la fecha de elaboración de este articulo, la Unidad Ad-
ministrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas (UAE-GRTD) lleva un total de 23199 solicitudes.
http://restituciontierras.com/?action=articleid=40
5 DNP. (1 de diciembre de 2011). Plan de financiación
para la sostenibilidad de la ley 1448 de 2011. Conpes
3712. Bogotá, D.C., DNP.
Foto: http://www.comoestacolombia.com

En la información oficial, tanto de la UAE-
GRTD como de las instituciones que coordinan
el sistema y del DNP, no se evidencia que haya
un plan o programa orientado a revisar las cifras
que sirven de base para implementar la política
y ejecutar la ley. Los esfuerzos para ampliar la
gestión y abrir la oferta, por lo menos en materia
de restitución, son escasos.
Así pues, se planea a partir de las cifras de los
sistemas de registro oficiales, dejando por fuera
las víctimas que por temor, falta de información
institucional u otras razones, no están registra-
dos en esas bases de datos. Es decir, desde la
fuente de estimación de potenciales beneficiarios
de la ley, se trata de un sistema bajo demanda,
sin que se evidencie un esfuerzo adicional de los
entes gubernamentales para ofrecer la política a
quienes la necesitan y no tienen los medios para
denunciar por sí mismos.
A pesar de que la ley de víctimas establece
que el proceso puede iniciarse “de oficio”, en la
práctica, desde la misma planeación, las acciones
se están tramitando a partir de la demanda de
los beneficiarios y no por oferta del Estado como
garante de los derechos a restituir.
La nueva institucionalidad
Un primer acierto de la ley 1448 ha sido re-
conocer las deficiencias institucionales que el
modelo de atención a población en situación de
desplazamiento había desarrollado con anterio-
ridad y tratar de crear un sistema nacional que
permita enfrentar el problema de la reparación
integral de las víctimas6
. Uno de los puntos a
resaltar es la concentración de funciones en una
sola entidad del SNARIV, específicamente en la
UARIV, cuyas funciones van desde la coordina-
ción del sistema, el diseño de la política, su eje-
cución, la atención de emergencias, la coordi-
nación Nación-territorio, la certificación de las
entidades, y el acompañamiento a los hogares
de las víctimas. Uno de los puntos que resultan
críticos es la distribución de las responsabilida-
des entre la Nación y los territorios para la aten-
ción y reparación a las víctimas.
Todavía estamos en un proceso temprano
de implementación. No se conocen los criterios
de priorización para la asignación de los bene-
ficios que por ley tiene la población víctima del
conflicto armado. De igual manera, los subco-
mités técnicos, están incipientemente confor-
mados y no se ha completado la formulación
del conjunto de los planes operativos. Además,
no se han creado la totalidad de los comités de
justicia transicional y aun no existe un diag-
nóstico sobre la incorporación de los planes de
acción territoriales en los planes de desarrollo
municipales y departamentales.
Señala el informe que a primera vista se ob-
serva que para atender una población víctima
de aproximadamente 5,3 millones de personas,
se cuenta con 9.001 servidores públicos, en-
tre funcionarios y personal de contrato, lo que
hace que la relación de personas a atender por
servidor sea de 555 personas. Lo que plantea
una evaluación técnica sobre el riesgo de exis-
tencia de un déficit en la capacidad de gestión
de las entidades por los motivos señalados.
6 La mayor responsabilidad de implementación de la política
y del sistema recae sobre el Comité Ejecutivo para la Atención
y Reparación de Víctimas y sus miembros y a nivel de compo-
nentes de política sobre los subcomités técnicos. El primero
de ellos conformado por: el Presidente de la República, los
Ministros del Interior, de Justicia, de Hacienda, de Agricul-
tura, el Director del Departamento Nacional de Planeación,
el Director del Departamento Administrativo para la Prosperi-
dad Social y la Directora de la UARIV.

El presupuesto
Sobre este aspecto, el informe
resalta el hecho de que, a diferen-
cia de la institucionalidad para la
cual se crearon nuevas institucio-
nes y se centralizó la política, en
lo presupuestal se mantienen los
mismos recursos que se estaban
ejecutando para la política social y
de atención a la población despla-
zada a raíz de la expedición de la
Sentencia T-025 de 2004.
El Conpes 3712 de 2011 estima
que para la ejecución de la políti-
ca de atención a las víctimas serán
necesarios $54,9 billones (en pesos
de 2011) para los diez años de vi-
gencia de la ley, de los cuales, el
40% serán financiados con recur-
sos del Sistema General de Partici-
paciones (SGP) para la atención de
las políticas de salud y educación.
El informe sostiene que con
ello se está haciendo una mezcla
entre la política social tradicional
y la nueva política de atención y
reparación a las víctimas del con-
flicto interno. La consecuencia
de ello es que puede generarse
en los territorios una competen-
cia innecesaria entre la población
que tradicionalmente ha sido po-
bre y la población víctima. El lla-
mado es a que el gobierno revise
las fuentes de financiación de la
política de reparación y ejerza
una acción más decidida de recu-
peración de los bienes que fueron
despojados a los campesinos para
su devolución a los mismos.
Participación
de las víctimas
Son tres los temas desarrolla-
dos. Primero, se subraya la impor-
tancia de la participación de las
víctimas y sus organizaciones, en la implementación de la
Ley 1448 de 2011 desde un punto de vista ético y político
(la participación como un imperativo democrático que pro-
pende por construir sociedades más incluyentes). Segundo,
se explicitan las disposiciones contenidas en la ley 1448 de
2011. Tercero, se analizan los resultados del seguimiento
mostrando los avances y los retos.
Lo primero, es decir, el reconocimiento de la impor-
tancia de la participación de las víctimas y sus organiza-
ciones en la implementación de la ley 1448 de 2011 tiene
como objetivo fundamental alertar sobre las dificultades
concretas del proceso. Una de ellas ha sido que el informe
mismo no contará con la presencia de las víctimas en su
elaboración. Sin participación real y efectiva no se pueden
conocer las agendas particulares de los diversos conjuntos
de víctimas, no se puede avanzar en el establecimiento del
enfoque diferencial establecido en la política y no se puede
garantizar un efectivo control fiscal.
Lo segundo, frente a las disposiciones en materia de par-
ticipación establecidas en la Ley 1448 de 2011, el informe
subraya el rol fundamental que juegan en la conformación de
las mesas de participación tanto la UARIV (y especialmente su
subdirección de participación), como la Defensoría del Pueblo
y las personerías municipales y distritales. La UARIV junto con
las alcaldías, distritos y gobernaciones deben garantizar los
recursos técnicos, logísticos y presupuestales para la creación
y el sostenimiento de las mesas de participación.
Finalmente frente a los resultados del seguimiento se re-
salta lo siguiente:
1) se estableció que la UARIV está adelantando un proceso
de sensibilización y capacitación de personeros municipales y
distritales; está elaborando una cartilla-guía sobre las mesas de
participación; ha previsto una estrategia de divulgación dirigi-
Foto: http://sanjacinto-bolivar.gov.co

da a los entes territoriales sobre sus deberes en las mesas
de participación. 2) Frente a la circular No. 004 del 29 de
junio de 2012, mediante la cual la UARIV emite lineamien-
tos para la conformación de unos espacios de interlocución
transitorios (mientras se estructuran definitivamente las
mesas municipales, departamentales y la mesa nacional de
participación), el informe consideró que este nuevo proce-
dimiento podría afectar el derecho a la participación de las
víctimas, así como desconocer los mandatos establecidos
en diferentes normas. La justificación de esta circular reside,
según el Gobierno, en las dificultades concretas que surgie-
ron para la conformación de las mesas de participación.
3) La COSOC considera necesario promover la confor-
mación de un Subcomité Técnico de Participación, aten-
diendo al parágrafo del artículo 238 del decreto 4800, in-
tegrado inicialmente por la UARIV, la Dirección de Etnias
del Ministerio del Interior, el Programa Presidencial de
Derechos Humanos, la Defensoría del Pueblo, la Procura-
duría General de la Nación, un delegado de la Federación
Nacional de Personerías y, posteriormente, dos delegados
de la Mesa Nacional de Participación de Víctimas (una vez
se encuentre conformada). El objetivo de este subcomité
técnico debe ser analizar, discutir y ajustar propuestas so-
bre los temas anteriormente mencionados (por ejemplo,
sobre el contenido del “Protocolo de Participación Efecti-
va”) de tal forma que exista un espacio que permita deba-
tir los mejores mecanismos para garantizar el ejercicio del
derecho a la participación de las víctimas.
4) La elaboración del “Protocolo de Participación Efec-
tiva” debe tener en cuenta la experiencia de participación
de las organizaciones de población desplazada, que en muy
pocos casos y momentos, lograron superar su condición de
sujeto potencial para poder actuar como sujeto efectivo de
derechos. Es importante recordar que la historia de la par-
ticipación de las víctimas en el diseño, monitoreo y evalua-
ción de la política pública, no comienza con esta ley.
En cuanto a la población indígena, negritudes y Rom,
el informe registra un avance porque encuentra que esta
es la primera vez que se hacen visibles esas otras víctimas
diferentes a la población desplazada. Ahora bien, el pro-
ceso de visibilización se opaca en la medida en que las
acciones para hacer operativas las normas no han sido
consensuadas con las comunidades tal y como lo obliga el
marco constitucional por la vía de las consultas previas.
Foto: http://www.contravia.tv

Una buena ley
con límites en su reglamentación
e implementación
Juan Carlos Villamizar1
1 Economista y Doctor en Historia de la Universidad Nacional de Colombia. Sus opiniones no comprometen a
la institución para la cual trabaja.
2 Algunas referencias que se pueden consultar al respecto son: Machado, Absalón (1998). La cuestión agraria
en Colombia a fines del milenio. Bogotá, D.C: El Ancora Editores; Kalmanovitz, Salomón. (1991). El desarrollo
capitalista del campo colombiano. In Melo, Jorge Orlando (Ed.), Colombia Hoy. Perspectivas hacia el siglo XXI
(pp. 257-308). Bogotá, D.C: Siglo XXI Editores; Arrubla, Mario, ed. (1976). La agricultura colombiana en el
siglo XX. Editado por Mario Arrubla. Biblioteca básica colombiana. Bogotá, D.C: Colcultura.
3 Comité Interamericano de Desarrollo Agrícola. (1966). Tenencia de la tierra y desarrollo socioeconómico
del sector agrícola. Colombia (Vol. I). Washington, D.C: Unión Panamericana - Secretaría General de la Orga-
nización de los Estados Americanos.
4 Zamosc, Leon. (1986). The agrarian question and the peasant movement in Colombia. Struggles of the
National Peasant Association 1967-1981. Edinburgh: Cambridge University Press.
A un año de expedida la ley 1448 de 2011, por la cual se dictan medidas de atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno, también lla-
mada ley de víctimas y restitución de tierras, los colombianos de a pie nos encontramos
todavía esperando sus primeros resultados mientras que el Gobierno se da a la tarea de
reglamentarla en los aspectos administrativos, presupuestales y de gestión.
Tal y como se ha desarrollado la ley hasta ahora, va por el camino que tuvieron
las leyes agrarias del siglo XX: la ley 200 de 1936 que fue reversada por la ley 100
de 19442
; la ley 135 de 1961 que en la reglamentación terminó siendo un programa
de riego promovido por el Banco Mundial que financiaba a los medianos y grandes
campesinos3
; y la ley 1ª de 1968 que tenía el mérito de reconocer a los campesinos
como sujetos activos del proceso mediante la conformación de la Asociación Nacional
de Usuarios Campesinos (ANUC), pero que como las anteriores, tuvo un final patético
para los campesinos con la ley 4ª de 1973 que favoreció a los terratenientes de la
época en el acuerdo conocido como el Pacto de Chicoral4
.
Si bien la ley de víctimas actual no es una ley de reforma agraria como las citadas,
si tiene el mismo carácter de ocuparse de uno de los problemas más graves y sin so-
lución que ha tenido Colombia en sus 2002 años de vida republicana: el problema de
la redistribución de la tierra.

33E C O N O M Í A C O L O M B I A N A . 3 3 7
5 Entre los trabajos más recientes y comprensivos sobre el tema están:
Romero, Mauricio. (2003). Paramilitares y autodefensas 1982-2003. Bo-
gotá, D.C: Universidad Nacional de Colombia - IEPRI; Editorial Planeta
Colombiana, S.A.; Centro de Memoria Histórica. (2010). La tierra en
disputa. Memorias del despojo y resistencias campesinas en la Costa
Caribe 1960-2010. Informe del grupo de memoria histórica de la co-
misión nacional de reparación y reconciliación. Bogotá, D.C: Ediciones
Semana; Taurus.; Reyes, Alejandro. (2009). Guerreros y campesinos. El
despojo de la tierra en Colombia (1a ed.). Bogotá, D.C: Friedrich Ebert
Stiftung - FESCOL; Grupo Editorial Norma.; Comisión de Seguimiento a
la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado. (agosto de 2011). Re-
conocer y resarcir debidamente los daños y perjuicios. Los retos ante la
tragedia humanitaria del desplazamiento forzado,10, 249. (F. B. Gómez,
Ed.) Bogotá, D.C: Koninkrijk der Nederlanden.
6 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento. (1950). Bases de
un programa de fomento para Colombia. Informe de una Misión dirigi-
da por Lauchlin Currie y auspiciada por el Banco Internacional de Re-
construcción y Fomento en colaboración con el gobierno de Colombia.
Resumen del informe. Bogotá, D.C: Banco de la Republica; Comisión
Económica para América Latina. (1957). Análisis y proyecciones del
desarrollo económico. El desarrollo económico de Colombia (Vol. III).
México, D.F: Naciones Unidas. Departamento de Asuntos Económicos
y Sociales.
7 Colombia, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. (2011).
Colombia rural. Razones para la esperanza. Resumen Ejecutivo. Bogotá,
D.C: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, p. 37.
8 Colombia. Departamento Administrativo Nacional de Estadística. (2011).
Resultados Encuesta Nacional Agropecuaria. Bogotá, D.C., p. 18.
El conflicto interno actual tiene sus raíces en la
manera como ha ocurrido el reparto de la tierra en
Colombia: primero, por la vía de la expulsión de los
campesinos de sus parcelas. Esa expulsión ha ocu-
rrido en los últimos treinta años por la expansión
territorial del paramilitarismo y el narcotráfico que a
su vez desarrollaron el enfrentamiento con las gue-
rrillas5
. Segundo, por la apropiación por medios le-
gales e ilegales que alimentan grandes latifundios y
por la expansión irracional y anti-económica de los
hatos ganaderos. Desde los primeros informes diag-
nósticos de mediados del siglo XX realizados sobre el
sector rural colombiano se detectó el uso inadecua-
do del suelo, con respecto a la vocación del mismo
–en usos agrícolas o ganaderos- y las condiciones
de miseria de sus habitantes6
. Esta situación no ha
cambiado sesenta y dos años después. Así, el informe
del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
recientemente sostuvo:
“La superficie dedicada a actividades agrícolas y silvo-
agrícolas asciende a 4,9 millones de hectáreas, pese a que
se estima que 21,5 millones tienen aptitud agrícola; es decir,
sólo el 22,7% de la superficie con esa vocación es utilizada
para cultivos. Lo contrario sucede con la actividad ganade-
ra que dedica 39,2 millones de hectáreas para mantener el
hato, mientras que sólo 21 millones de las utilizadas tienen
aptitud para esta actividad”7
.
La anterior evaluación se realizó para
2009. Por su parte, la Encuesta Nacio-
nal Agropecuaria reveló para 2011 que:
[…] el área total del uso del sue-
lo en 22 departamentos correspondió a
37.603.381 has, donde el uso pecuario
ocupó 29.148.092 has, predominando so-
bre el uso agrícola (2.915.425 ha); el área
restante correspondió a usos en bosques
y otros usos (4.600.000 ha). En áreas per-
didas por inundación o deslizamiento se
estimaron 939.844 ha8
.
Y como si fuera poco, a todo lo an-
terior se agregó el poder expansivo del
narcotráfico. Aquí propongo la hipóte-
sis de que la ley de víctimas llegará a
tener el mismo destino, si se permite
que por la vía de la reglamentación se
sigan elaborando procedimientos que
limitan el reconocimiento a las víctimas
como el sujeto principal y activo de la
nueva política en curso.
A la ley 1448/11, le siguieron el De-
creto 4800 de 2011 que reglamenta los
principales componentes de atención,
asistencia y reparación integral a las vícti-
mas; el Decreto 4829 de 2011 referido a la
reglamentación de los procesos adminis-
trativo y judicial de restitución de tierras;
el Conpes 3712 de 2011 que trata del fi-
nanciamiento de la ley y el Conpes 3726
de 2012 que establece el Plan Nacional de
Atención. Estas normas no son completa-
mente consistentes entre sí. En ellas hay
vacíos y ambigüedades en aquellos aspec-
tos que son críticos para el gobierno y que
coinciden con los aspectos que teórica-
mente pueden ser más favorables para las
víctimas. Aquí me ocuparé de comentar
brevemente cuatro aspectos que pueden
marcar la diferencia entre el resarcimiento
y la reparación a las víctimas o un nuevo
fracaso en la trayectoria de construcción
de una sociedad menos desigual.

Financiamiento de la ley
El Conpes 3712/11 define el plan de financia-
miento de la ley para los próximos diez años9
. Así,
para el periodo de 2012 a 2021 está previsto que
la totalidad de la ley costará $54,9 billones a pe-
sos de 2011, lo que quiere decir que en promedio
por año la ley estaría destinando $5,49 billones
(equivalentes al 0,9% del PIB de 2011), monto
comparable al que se gasta en el sostenimiento de
la rama judicial. Esa cifra, sin embargo, no respon-
de a un sistema de costeo que revele la situación
actual de las víctimas y su reparación en una pro-
porción adecuada y que responda plenamente a la
filosofía de un modelo de justicia transicional10
.
En primer lugar, en el universo de los $54,9
billones, el 40,3% ($22,1 billones) corresponde a
recursos del Sistema General de Participaciones
(SGP), es decir recursos para salud y educación, los
cuales no deberían hacer parte de la bolsa que el
Gobierno considera como de asistencia a las vícti-
mas, debido a que dicha fuente corresponde a una
obligación constitucional del gobierno nacional
para que mediante la participación en los recursos
de la Nación, los departamentos y municipios asu-
man el financiamiento de tales servicios. Esa ope-
ración de traslado de recursos de la Nación a los
territorios se debe hacer, con o sin ley de víctimas y
se ha constituido en un derecho de los ciudadanos
colombianos desde que se inició el proceso de des-
centralización territorial en 1986 y luego se ratificó
con rango constitucional en 1991.
Bajo el mismo criterio ingresa el subsidio de
vivienda, que si bien no es un derecho funda-
mental, se asigna bajo criterios de pobreza y de
la capacidad de los municipios para formular
proyectos de construcción. La ley 1448/11 y el
decreto 4800/11, otorgan a las víctimas, como
una novedad, que tengan un acceso privilegiado
al subsidio. Aquí surge otra ambigüedad concep-
tual, a esa prioridad ambos Conpes (el 3712/11 y
3726/12) la llaman “indemnización”. De nuevo,
se está aplicando una medida de política pública
(acertada o no) que desde antes de existir el reco-
nocimiento de las víctimas en la escena pública
ya se estaba aplicando. En el periodo 2012-2021
de vigencia de la ley, el Conpes 3712/11 espera
que se destine el 12,6% del total ($6,9 billones)
como subsidio de vivienda o indemnización.
En consecuencia, el 52,9% (40,3% más 12,6%)
son recursos de la política de gasto social que tra-
dicionalmente el gobierno ha destinado para gas-
tos de educación, salud y vivienda. Sólo el 47,1%
($25,8 billones) de los $54,9 billones tendrían
sentido como recursos de asistencia, atención y
reparación a las víctimas.
La situación descrita lleva a que haya una ope-
ración contable que induce a confundir la política
hacia las víctimas con la política social. La ambi-
güedad de la política se traduce, entonces, en la
creación de distintas categorías de pobres en su
lucha por la supervivencia: entre el universo de
las víctimas están el 80% que son desplazados11
y
tienen que enfrentar una condición de desarraigo
profunda y han sido conducidos a un empobre-
cimiento12
producto de la guerra y luego están
los pobres históricos que son objeto de múltiples
clasificaciones. Tanto unos como otros tienen de-
rechos sociales y políticos similares y es necesario
que se diferencien con el fin de establecer su sin-
gularidad. Es en este último punto donde el go-
bierno ha fallado, pero lo ha hecho por el temor
a reconocer explícitamente los daños morales y
materiales causados a las personas víctimas de la
violencia en Colombia. El intento del Estado ha
sido tratar de saldar la deuda con la población
víctima mediante la aplicación de la política so-
cial vigente, sin afectar el bolsillo de las clases
altas y medias de Colombia, con el agravante de
que se ha mezclado la política social tradicional
con la política de atención a las víctimas.
9 Colombia. Departamento Nacional de Planeación. (2011).
CONPES 3712, Plan de financiación para la sostenibilidad de
la ley 1448 de 2011. Bogotá: DNP.
10 El decreto 4800 de 2011 que reglamenta la ley 1448 del
mismo año dice en su primer considerando: “Que la ley 1448
de 2011 es uno de los instrumentos que integran el modelo
nacional de Justicia Transicional del que hacen parte las leyes
975 de 2005, 418 de 1997, prorrogada y modificada por la ley
1421 de 2010 y 1424 de 2010, entre otras”.
11 Comisión de seguimiento a la política pública sobre des-
plazamiento forzado. (2011). El reto…, p. 130.
12 “El 82,9% del total de la población desplazada poseía
algún bien (sin tener en cuenta los muebles y enseres): el
42,1% poseía tierras, el 70,8% ganado y otros animales, el
46,9% cultivos, el 49,1% maquinaria, equipo y/o vehículos, y
el 22,0% infraestructura productiva” En: Comisión de Segui-
miento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado. El
reto ante la tragedia humanitaria del desplazamiento forzado:
reconocer y resarcir debidamente los daños y perjuicios. Vol.
10. 13 vols. El Reto, ed. Consultoría para los Derechos Huma-
nos y Desplazamiento - CODHES. Bogotá, D.C: Koninkrijk der
Nederlanden; Corcas Editores, 2011.

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