Cuantificación del impacto de los fallos de la Corte Suprema sobre la distribución de la renta federal, y su potencial consecuencia sobre las cuentas públicas

1. E&R Memo Nº 161 24/11/2015
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Tte. Gral. Juan D. Perón 725 Piso 8º - Capital Federal - CP (C1038AAO) TE/Fax: (54.11) 4325.4339/4373
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MEMORANDO Nº161
RECIENTES FALLOS DE LA CORTE SUPREMA EN MATERIA
DE COPARTICIPACIÓN – SU IMPACTO FISCAL
 Se declara inconstitucional la deducción del 15% de la masa de
impuestos coparticipables que realiza el Estado Nacional, sin el acuerdo
de las provincias, para financiar a la Administración Nacional de la
Seguridad Social (ANSES), haciendo lugar a las demandas planteadas
por las provincias de San Luis (en 2009) y Santa Fe (2012).
 Con fundamento en esta decisión, la Corte también ordenó al Estado
Nacional, con carácter de medida cautelar, que suspenda de manera
inmediata los descuentos que se le efectúan a la Provincia de Córdoba
sobre fondos de la coparticipación federal de impuestos, jurisdicción
que también elevó una demanda por restitución de fondos en 2012.
 En paralelo con esto, la Corte declaró la inconstitucionalidad de los arts.
1°, inciso a), y 4° del decreto 1.399/01 del Poder Ejecutivo Nacional, que
establecen una deducción de recursos coparticipables equivalente (en la
actualidad) al 1,90% de la recaudación neta total de los tributos y de los
recursos aduaneros cuya recaudación se encuentra a cargo de la AFIP.
 Consolidando ambos dictámenes de la CSJ, el Gobierno Nacional deberá
reintegrar $29.489 millones (más intereses) a las provincias de Santa Fe
y San Luis, en tanto que durante 2016 verá recortados sus recursos en
$16.552 millones, agregando Córdoba para el caso de la detracción del
15%.
24
Nov
2015
Director
Alejandro Caldarelli
Economistas
Verónica Sosa
Diego Giacomini
Guillermo Giussi
Mario Sotuyo
Esteban Arrieta
Valeria Sandoval ECONOMIA & REGIONES

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Recientes Fallos de la Corte Suprema
en Materia de Coparticipación – Su Cuantificación Fiscal
ALCANCES DE LOS FALLOS
Apenas dos días después del ballotage, se dieron a conocer dos fallos de la Corte Suprema de Justicia de
la Nación en materia de coparticipación, que conllevarán fuertes implicancias para las relaciones
fiscales entre la Nación y los 24 estados subnacionales al generar una fuerte redistribución de los
recursos recaudados por el Estado Nacional.
El primero de los fallos, que contó con el voto de los ministros Ricardo Lorenzetti, Carlos Fayt y Juan
Carlos Maqueda, declara inconstitucional la deducción del 15% de la masa de impuestos
coparticipables que realiza el Estado Nacional, sin el acuerdo de las provincias, para financiar a la
Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), haciendo lugar a las demandas planteadas por
las provincias de San Luis (en 2009) y Santa Fe (2012).
Origen de la Detracción del Porcentaje de Recursos Coparticipables con financiamiento a la ANSES
A inicios de la década del 90, el Gobierno Federal atravesaba una delicada situación fiscal, derivada en gran
medida de los recurrentes déficits del Sistema Nacional de Seguridad Social. Esta dinámica impulsó un proceso
de creación, modificación y eliminación de impuestos nacionales, de afectaciones previas a la distribución
primaria de determinados impuestos para fines específicos, así como a la firma de diversos pactos fiscales que
impusieron un techo a las transferencias provinciales durante el período 1992-2002.
En este sentido, el 12 de agosto de 1992 se celebró el Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos
Provinciales, con la finalidad de financiar las obligaciones previsionales nacionales
1
. En la cláusula primera de
dicho convenio, conocido como “Pacto Fiscal I”, se determinó que: “A partir del 1º de Setiembre de 1992, el
Estado Nacional queda autorizado a retener un 15 % de la masa de impuestos coparticipables prevista en el
artículo 2º de la Ley 23.548 y sus modificatorias vigentes a la fecha de la firma del presente, en concepto de
aportes de todos los niveles estatales que integran la Federación, destinado a atender el pago de las
obligaciones provisionales nacionales y otros gastos operativos que resulten necesarios”.
Asimismo, en la cláusula octava se determinó que: “Las Provincias y la Nación se comprometen a seguir
financiando mancomunadamente el Régimen Nacional de Previsión Social, por lo cual se asegurara el descuento
del 15 % de la masa de impuestos coparticipables hasta tanto no exista un nuevo acuerdo de partes o una
nueva Ley de Coparticipación Federal”, lo cual otorgaría vigencia al mecanismo de detracción al no haberse
firmado una nueva ley a la fecha
2
.
En consecuencia, la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS), que hasta dicho momento se
financiaba con las contribuciones, aportes y retenciones que gravan los salarios formalizados, comenzó a
percibir recursos de la recaudación general de impuestos, más específicamente de la masa coparticipable. Dado
que con posterioridad se fueron incorporando otras afectaciones (provenientes de tributos nacionales como
1
Dicho Acuerdo se encuentra incluido en la Ley Nacional Nº24.130.
2
A continuación, veremos que el reclamo de la Provincia de Santa Fe apunta a la caducidad del acuerdo a partir
del 31 de diciembre de 2005.

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Ganancias, Bienes Personales, Combustibles), el financiamiento vía rentas generales fue ganando participación
en la estructura de ingresos del sistema previsional, alcanzando por estos días al 40% del flujo de ingresos
anuales.
Con fundamento en esta decisión, la Corte también ordenó al Estado Nacional, con carácter de
medida cautelar, que suspenda de manera inmediata los descuentos que se le efectúan a la Provincia
de Córdoba sobre fondos de la coparticipación federal de impuestos, jurisdicción que también elevó
una demanda por restitución de fondos en 2012.
En su decisión, el Tribunal explicó que la referida deducción fue originalmente pactada en la cláusula
primera del “Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales” del 12 de agosto de
1992 -ratificado por la ley nacional 24.130- y prorrogada sucesivamente mediante diversos Pactos
intrafederales de la misma naturaleza. Una vez vencidos esos compromisos, el Estado Nacional
extendió a partir del 1° de enero de 2006 el plazo de esa deducción de manera unilateral mediante el
dictado de la ley 26.078, cuyo artículo 76 hoy es declarado inconstitucional.
El Tribunal consideró que la ausencia de manifestación de acuerdo o adhesión a ese régimen por
parte de las provincias invalida esa norma dictada por el Congreso de la Nación. Explicó, además, que
esa deducción no podía ser considerada una asignación específica de recursos coparticipables porque
no había sido dictada de acuerdo a los recaudos exigidos por el artículo 75, inciso 3° de la Constitución
Nacional.
A consecuencia de la decisión, el Estado Nacional deberá:
(1) cesar en forma inmediata de detraer esos fondos bajo apercibimiento de ordenar al
presidente del Banco Nación que cumpla con la orden en el plazo de diez días;
(2) devolver a las provincias la suma retenida indebidamente desde el 1° de enero de 2006 más
los intereses que correspondan.
A fin de hacer efectiva esta condena, la Corte Suprema fijó un plazo de 120 días para que las partes
acuerden la forma y plazos en que el Estado Nacional reintegrará las sumas debidas a las provincias,
con la advertencia de que, en caso de incumplimiento, la determinará el Tribunal en la etapa de
ejecución de sentencia.
En paralelo con esto, la Corte declaró la inconstitucionalidad de los arts. 1°, inciso a), y 4° del decreto
1.399/01 del Poder Ejecutivo Nacional, que establecen una deducción de recursos coparticipables
equivalente (en la actualidad) al 1,90% de la recaudación neta total de los tributos y de los recursos
aduaneros cuya recaudación se encuentra a cargo de la AFIP. El tribunal declaró que esos fondos eran
coparticipables, y en consecuencia debían devolverse todos y cada uno de los recursos retenidos a las
provincias de Santa Fe y San Luis por aplicación de ese Decreto.
Origen de la Detracción del Porcentaje de Recursos Coparticipables con Financiamiento a la AFIP
En el año 2001, a través del Decreto Nº 1.399, el Gobierno Nacional determinó que las provincias pasarían a

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ser aportantes al financiamiento de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), la cual hasta ese
momento había sido financiada de manera exclusiva por el Tesoro Nacional. El objetivo central de esta
disposición fue asegurar el financiamiento de la AFIP, dentro de un contexto fiscal fuertemente deficitario para
el nivel superior de Gobierno.
En este sentido, el Artículo 1º del mencionado Decreto estableció que entre los recursos de la AFIP para su
funcionamiento se encontraría un porcentaje de la recaudación neta total de los gravámenes y de los
recursos aduaneros cuya aplicación, recaudación, fiscalización o ejecución fiscal se encuentra a cargo de la
AFIP. Para el ejercicio correspondiente al año 2002, dicha alícuota sería del 2,75% y se reduciría anualmente en
0,04%, no acumulativo, durante los 3 ejercicios siguientes. A partir del cuarto ejercicio, el Poder Ejecutivo
Nacional podría revisar dichos porcentajes.
Asimismo, por el Artículo 4º del mismo Decreto, debe entenderse por recaudación neta total las sumas que
resulten de deducir de los ingresos totales, las devoluciones, repeticiones, reintegros y reembolsos
dispuestos por las leyes correspondientes que recaude la AFIP, y la aplicación de créditos fiscales derivados
de la extinción total o parcial de las obligaciones de la seguridad social. De este modo, el total de recursos
computables para la AFIP (sobre los que se aplica la mencionada alícuota) abarca todo lo ingresado en
concepto de recaudación tributaria (incluidos los gravámenes al comercio exterior), pero excluyendo los
recursos pertenecientes al Sistema Nacional de Seguridad Social.
Por último, el mismo artículo establecía también que la AFIP retendrá las sumas resultantes de lo ingresado en
concepto de Impuesto al Valor Agregado (IVA)
3
.
En su decisión, el Tribunal explicó que la deducción fue dispuesta por el Poder Ejecutivo Nacional para
financiar la operatoria de la Administración Federal de Ingresos Públicos, sin que haya mediado ningún
acuerdo por parte de las provincias. Esa deducción tampoco podía ser considerada una asignación
específica de recursos coparticipables porque no había sido dictada de acuerdo a los recaudos exigidos
por el artículo 75, inciso 3° de la Constitución Nacional.
La Corte Suprema explicó que al dictar el decreto, el Poder Ejecutivo había actuado sin autorización
del Congreso Nacional para hacerlo y que, de todos modos, la Constitución no permite que el Poder
Legislativo delegue al Presidente la facultad de establecer y modificar una asignación específica de
recursos coparticipables. Se recuerda que la ley que rige el sistema de Coparticipación Federal (Ley
Nº23.548) es una ley-convenio y, como tal, sólo puede ser modificada por acuerdo de partes, esto es,
del Gobierno Nacional y las Provincias.
Si bien ambos fallos aplican únicamente para las provincias que presentaron demandas de restitución
de recursos, sientan jurisprudencia sobre la materia, y se descuenta que el resto de las jurisdicciones
sigan el mismo camino, exigiendo la restitución de los fondos coparticipables. En este sentido,
algunas provincias solicitarán la restitución retroactiva y futura de los fondos, en tanto que el grupo
de jurisdicciones que firmó la renuncia a los reclamos (condición “sine qua non” para ingresar al
Programa Federal de Desendeudamiento Provincial) solamente podrá reclamar la restitución del flujo
futuro de recursos y no de los stocks acumulados.
3
Por el Artículo 4º la AFIP “…retendrá las sumas resultantes de la aplicación del inciso a) del artículo 1º del
presente decreto, de la cuenta recaudadora del impuesto de la Ley Nº 23.349 (t.o 1997) en la parte
correspondiente al inciso b) del artículo 52 de dicha ley.”

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Como se verá a continuación, los montos involucrados pondrán en graves aprietos al financiamiento del
Sistema Nacional de Seguridad Social (fallo detracción 15%), a la par que limitará los recursos
tributarios de la Administración Central (fallo detracción 1.9%).
Finalmente, la Corte Suprema señaló que han transcurrido casi 20 años desde la fecha fijada por la
Constitución Nacional para establecer un nuevo régimen de coparticipación sobre la base de acuerdos
entre la Nación y las provincias que garantice la remisión automática de fondos. En razón de ello, la
Corte exhortó al Poder Ejecutivo Nacional y al Congreso de la Nación a que asuman su rol
institucional como coordinadores del sistema federal de concertación implementado por la reforma
constitucional de 1994, y formulen las convocatorias pertinentes con el objetivo de elaborar e
implementar el tan demorado sistema de coparticipación federal.
IMPACTO FISCAL DE LOS FALLOS DE LA CSJ
La restitución por el 15% de la coparticipación aprobada a las provincias de San Luis y Santa Fe
implicará un costo fiscal (neto de intereses) de $24.378 millones para el Gobierno Nacional, en tanto
que para 2016 dejaría de disponer de unos $15.000 millones, limitándose a las jurisdicciones
involucradas en el fallo, esto es, las arriba mencionadas y la provincia de Córdoba.
El impacto fiscal del segundo fallo presenta un menor costo fiscal, aunque no por ello despreciable
teniendo en cuenta la delicada situación fiscal que presenta el Gobierno Nacional, que cerraría este año
con un déficit fiscal (bien medido) de 7 puntos del PIB.
En este caso, la restitución retroactiva aprobada para las provincias de San Luis y Santa Fe implicará
un costo fiscal de $5.112 millones (período 2002-2015), en tanto que para 2016 el Gobierno Nacional
dejaría de disponer de unos $1.542 millones, en caso de limitarse la extensión del fallo a dichas
jurisdicciones.
En resumen, consolidando ambos dictámenes de la CSJ, el Gobierno Nacional deberá reintegrar
$29.489 millones (más intereses) a las provincias de Santa Fe y San Luis, en tanto que durante 2016
verá recortados sus recursos en $16.552 millones, agregando Córdoba para el caso de la detracción
del 15%.

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ANEXO:
De acuerdo a nuestras estimaciones, los recursos cedidos por el conjunto de estados subnacionales
asciende a $224.946 millones para el período 2006-2015(e), de los cuales $58.060 millones
corresponden al ejercicio en curso, monto que equivale al 4% de la recaudación nacional anual
proyectada, al 9% de los recursos globales de la ANSeS, y al pago de un mes y medio de haberes
previsionales del ente nacional.
Por su parte, en el futuro próximo, en el cual el fallo jugará un papel más significativo, proyectamos que
el total de fondos que podrían restituirse a los estados subnacionales, de extenderse el alcance a la
totalidad de jurisdicciones, asciendan a $77.313 millones, lo cual accionaría una suba del 13.9% en los
recursos coparticipables proyectados por E&R para 2016.
Detracciones al Consolidado Provincial por el 15% destinado a la ANSeS
En millones de pesos
Fuente: E&R, en base a datos del MECON
En el caso de la restitución del financiamiento a la AFIP, el monto acumulado para el período 2002-2015
asciende a $47.154 millones, de los cuales $10.816 millones corresponden al ejercicio en curso,
equivalentes al 2.2% de los recursos tributarios pertenecientes al Gobierno Central, en tanto que para
2016 el volumen de recursos para las 24 jurisdicciones ascendería a $14.232 millones.

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Detracciones al Consolidado Provincial por el 1.9% destinado a la AFIP
En millones de pesos
Fuente: E&R, en base a datos del MECON
En caso de extenderse la implementación de las medidas a la totalidad de estados subnacionales
durante 2016, el costo fiscal subiría a $91.545 millones, cifra que equivale al 4.5% de la recaudación
anual prevista.