El sistema de control interno en la administracion tributaria

PRESENTACIÓN
El proceso de modernización de la admi-
nistración tributaria en particular y de la
administración pública en general se inserta
inexorablemente en el proceso de globalización
por el cual atraviesan la economía y el estado
moderno, como consecuencia de la adopción
generalizada de los modelos económicos de
mercado y competencia imperantes. Los países
buscan las mejores ventajas competitivas y las
administraciones tributarias se ven obligadas a
contribuir dinámicamente en los procesos de
internacionalización, estableciendo altos niveles
de eficacia y eficiencia organizacional, respetando
los tratados internacionales de tributación a través
de acciones ágiles y creativas.
Como hemos podido observar en los últimos
tiempos, la mayoría de los países han encarado
programas de ajuste estructural, los cuales
requieren cambios culturales importantes. Ante
todo, una gran apertura mental y velocidad de
respuesta con enfoques muy creativos que
satisfagan las altas exigencias planteadas por la
sociedad moderna, pues cada vez los cambios se
producen en períodos de tiempo más breves.
El sistema de control interno en la
administracion tributaria. Enfoque sistémico
Fabio Salamanca Daza
Jefe de la Oficina de Control Interno
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN
República de Colombia
Primer Premio del XII Concurso de Monografías CIAT/AEAT/IEF
El crecimiento de la industria está limitado
por el mercado global, lo que conduce a la
necesidad de exportar para crecer y generar
riqueza y puestos de trabajo. Por último y de
vital importancia, resulta avanzar a la par de
los desarrollos tecnológicos, especialmente
los referidos a la informática y la telemática.
En este escenario y ad portas del tercer
milenio, el reto de la administración tributaria
debe soportarse en un esquema ágil, capaz de
dar respuesta a las exigencias de nuestros
Estados. Por eso, el liderazgo de nuestros admi-
nistradores deberá propender por generar una
dinámica enmarcada en el pensamiento
sistémico (no sistemático), con una filosofía
gerencial moderna que aborde la transformación
de la teoría en la praxis administrativa, a través
del aprendizaje organizacional que haga de las
administraciones tributarias unas organi-
zaciones inteligentes, capaces de aprender y
adaptarse a situaciones nuevas, e influir el
entorno en forma activa, explorar y encontrar
nuevos ambientes, en armonía con el conjunto
mayor de la Administración Pública.
Revista de Administración Tributaria CIAT/AEAT/IEF

2 Revista CIAT/AEAT/IEF No
19
El sistema de control interno en la administracion tributaria. Enfoque sistémico
1 La presente monografía armoniza los contenidos de la Constitución política de Colombia la Resolución 3121 de 1997 , Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales de Colombia y la ley 87 de 1993 de la República de Colombia con el enfoque sistémico
establecido en el marco de referencia especialmente los aspectos relacionados con la Teoría general de los Sistemas, la Ciber-
nética Organizacional, el C:O.S.O, El C.O.C.O. y el modelo Cadbury.
En consecuencia, el diseño, construcción,
funcionamiento y dinámico mejoramiento del
Sistema de Control Interno de la Administración
Tributaria debe propender por la adopción
de objetivos únicos: administraciones descen-
tralizadas, que faciliten y gestionen el cambio
aprendiendo a innovar y que se soporten en la clara
asignación de responsabilidades en todos los
niveles organizacionales, con acciones concretas
que faciliten y permitan la motivación de todos los
servidores públicos.
Las administraciones tributarias deben ser
organizaciones inteligentes, capaces de aprender
lo deben hacer, adelantándose al futuro, en las que
los cambios se contemplan como una oportunidad
de evolución.
El Control Interno debe procurar entonces el
logro de los fines teleológicos, de la visión y la
misión; actuar más en su filosofía que en los
procesos que lo integran, creando escenarios
propicios para el logro de los objetivos
organizacionales y el desempeño expedito de los
funcionarios tributarios, en función de la
responsabilidad, quienes se incorporan a equipos
de alto rendimiento, con motivación suficiente,
facilitando el liderazgo colegiado para la toma de
decisiones. Ellos agilizan la construcción de un
ambiente de control, soportado en la confianza, la
lealtad, la participación, el compromiso y la
responsabilidad de todos y cada uno de los
funcionarios tributarios.
I. MARCO DE REFERENCIA
El avance científico y tecnológico ha
caracterizado el desarrollo exponencial alcanzado
por el ser humano en el Siglo XX y se constituye
inexorablemente en la base sobre el cual
esperamos afrontar los retos de supervivencia para
el próximo milenio. El análisis organizacional no
escapa a esta dinámica. Es así, como la sociedad
ha entregado a las organizaciones, tanto públicas
como privadas, nuevas responsabilidades, las
cuales deben afrontarse con el fin de garantizar la
misma supervivencia de éstas.
El Sistema de Control Interno se constituye
entonces en la herramienta de gestión sobre la cual
las administraciones tributarias podrán procurar los
recursos necesarios para financiar los estados por
la vía sana de los impuestos.
El presente análisis se soporta esencialmente en
elementos de la teoría general de los sistemas, y
rescata aspectos importantes de la cibernética
organizacional, el modelo COSO, el modelo COCO
y el modelo de CADBURY, tomando sus
componentes y mecanismos de evaluación y en
especial la aplicabilidad que éstos tienen en la
administración tributaria.
El enfoque sistémico nos brinda una alternativa
importante para la construcción de los esquemas
de control de las Administraciones Tributarias de
Iberoamérica. Uno de los conceptos más
importantes que irrigan claramente las vertientes
de un nuevo concepto organizacional y que supone
un avance en materia de control es considerar la
autorregulación y el autocontrol como elementos
claves para garantizar la supervivencia de una
organización con capacidad competitiva.
II. EL SISTEMA DE CONTROL INTERNO
Definición
Para la administración tributaria1
se entiende por
Sistema de Control Interno, el conjunto de
elementos organizacionales interrelacionados e
interdependientes, que buscan sinérgica y
armónicamente alcanzar los objetivos que le han
sido asignados por la ley de un país a la
administración tributaria, en el marco de las
políticas trazadas por esta entidad.
El Sistema de Control Interno se constituye
entonces en la herramienta de gestión que debe
garantizar resultados acordes con la normatividad
existente; la misión institucional; el cumplimiento
de objetivos y metas; la razonable administración
de la información y de los recursos; y la calidad de
las operaciones de la entidad; cuyo propósito es

Julio/2000 3
Ø Procurar el logro de la misión y la visión de la
entidad;
Ø Asegurar la existencia de políticas y planes
acordes con la misión y la visión de la entidad;
Ø Proteger todos los bienes y recursos, logrando
que la administración cubra todos los riesgos,
utilizando las medidas de seguridad que
estime adecuadas para salvaguardar la
entidad y asegurar el cumplimiento de sus
objetivos;
Ø Garantizar la efectividad de todas las
operaciones, promoviendo y facilitando la
correcta ejecución de las funciones y
actividades determinadas para el logro de la
misión institucional, en concordancia con los
principios establecidos para el Sistema de
Control Interno;
Ø Velar porque todas las actividades y recursos
de la organización estén dirigidos al
cumplimiento de los objetivos de la entidad;
Ø Garantizar que se efectúe la evaluación y el
seguimiento de la gestión organizacional y que
ésta corresponda a lo efectivamente realizado;
Ø Garantizar que la información financiera,
administrativa y de gestión, sea veraz,
razonable, confiable y entregada oportu-
namente a quienes compete conocerla;
Ø Definir y aplicar medidas para prevenir los
riesgos, detectar y corregir las desviaciones
que se presenten en la organización y que
afecten el logro de sus objetivos;
reflejo de los principios orientadores de una gestión
pública transparente, en beneficio general del
Estado y de la sociedad.
Objetivos
El diseño y el desarrollo de un Sistema de Control
Interno deben orientarse al cumplimiento de los
siguientes objetivos fundamentales:
Ø Evaluar los riesgos y controles asociados así
como su implantación, las acciones
correctivas y la contribución al proceso de
toma de decisiones por parte del nivel
directivo;
Ø Garantizar que el Sistema de Control Interno
disponga de sus propios mecanismos de
verificación, retroalimentación y evaluación.
Elementos y Funcionamiento del Sistema de
Control Interno
Para la construcción de un Sistema de Control
Interno deben considerarse los siguientes
elementos o componentes:
Insumos o Entradas
Constituyen los insumos o entradas del Sistema
de Control Interno:
Los servidores públicos o funcionarios de la
administración tributaria;
Los terceros vinculados a actividades de la
entidad, tales como: los agentes retenedores,
los bancos y demás personas que realicen
labores para la administración tributaria;
Los sujetos pasivos de las obligaciones
tributarias (contribuyentes);
La normatividad (constitucional, legal y
reglamentaria, la doctrina y la jurisprudencia)
referida a los aspectos tributarios, así como
los convenios internacionales en esta materia
y demás aspectos legales que soporten estos
procesos;
La información interna y externa, en
particular la referida al cumplimiento de las
obligaciones de los sujetos pasivos, en materia
tributaria y la que se considere necesaria para
las labores propias de la entidad;
El patrimonio de la administración tributaria,
referido al conjunto de bienes que posee para
el desarrollo de todas sus acciones;

19
Los recursos presupuestales que le son
asignados a la administración tributaria para
el cubrimiento de los gastos de funcionamiento
y de inversión, así como los recursos del
crédito que le sean otorgados y los obtenidos
a través de convenios suscritos con entidades
nacionales o internacionales;
Las políticas de gobierno, en especial las
definidas por los Ministerios de Hacienda y
Crédito Público, como rectores de las finanzas
públicas en cada país y las definidas por las
directivas de la entidad, en lo que atañe a cada
una de las áreas;
Los gremios, asociaciones, cooperativas y
similares.
Métodos de Procesamiento
o Transformación
Para la ejecución del macroproceso tributario en
sus distintas etapas (de recaudo, determinación,
discusión y cobro), la administración tributaria debe
adelantar los siguientes procesos administrativos
en todos los niveles organizacionales -Direcciones,
Secretaría General, Subdirecciones, Subsecre-
tarías, Oficinas, Direcciones Regionales,
Administraciones-, así como en todas y cada una
de las divisiones y grupos ejecutores:
· Planeación: es el proceso mediante el cual la
administración tributaria define su accionar a
través de planes estratégicos, tácticos,
operativos y de contingencia, en concordancia
con los métodos, técnicas y herramientas
definidas por las unidades u Oficinas de
Planeación; posee cubrimiento nacional e
involucra a todas las áreas y dependencias. La
planeación se constituye en el eje concéntrico
sobre el cual todos los funcionarios de la
administración tributaria pueden alcanzar la
misión y las metas que se les fijen, en la medida
que en ella se definen los objetivos organi-
zacionales, los niveles de responsabilidad,
los horizontes de tiempo, la asignación
de los recursos y en cuanto observe los
procesos, procedimientos, funciones, perfiles,
requerimientos, estructuras y sistemas de
información.
· Organización y procedimientos: es el
proceso por el cual la administración tributaria
adopta una estructura orgánica dinámica para
dar respuesta a las necesidades de cada
momento y mantiene definidas claramente las
jerarquías lineal y funcional, así como los
mecanismos de comunicación organizacional,
los niveles de coordinación y responsabilidad
que le corresponden a cada dependencia. De
igual forma, lo constituyen el desarrollo,
implantación y divulgación de los manuales de
funciones y procedimientos que deben
elaborarse en todas las áreas y aplicarse en
todas y cada una de las dependencias de la
entidad de acuerdo con la normatividad vigente
y con los métodos, técnicas y herramientas que
para el efecto establezca las unidades u
oficinas respectivas, en especial la de
planeación.
· Dirección: la confianza de la administración
tributaria se centra en que todos los
funcionarios con responsabilidad y mando
deberán poseer un perfil gerencial, basado
en la idoneidad y la ética profesional, el
cual involucra habilidades para la toma
de decisiones, el liderazgo gerencial, la
delegación de funciones, la competencia
técnica, el compromiso organizacional, la
resolución de conflictos, la negociación, el
mejoramiento de los servidores públicos y la
optimización del proceso de comunicación. La
esencia del proceso de dirección lo constituye
la definición, divulgación y asimilación de
políticas a todo nivel, en concordancia con la
planeación organizacional y en armonía con
la misión institucional.
· Administración de recursos físicos y
financieros: este proceso se constituye en el
elemento de apoyo al macroproceso tributario,
en la medida que suministra los elementos
necesarios (métodos, técnicas y herramientas)
para adelantar los procesos técnicos de
manera oportuna y procurando el uso racional
de los mismos a través de los procesos
financiero (presupuesto, contabilidad,
tesorería) y administrativo (contratación,
almacén, inventarios, servicios generales,
etc.).

Julio/2000 5
· La administración del talento humano: Los
funcionarios al servicio de la administración
tributaria se constituyen en el elemento más
importante con el que ella cuenta y representan
la confianza de la sociedad de un país para el
buen recaudo de los recursos públicos. Por
tanto, los procesos de reclutamiento,
selección, vinculación, inducción, capacitación,
motivación, promoción, desarrollo y retiro,
giran en torno a la carrera administrativa
tributaria, la cual debe constituirse en una de
las herramientas fundamentales para el
adecuado desarrollo de funciones a cargo de
la entidad, junto con la armonización de los
procesos de evaluación del desempeño y el
de determinación de primas de productividad
o rendimiento. Corresponde a las Oficinas de
Desarrollo Humano propender por el desarrollo
y mejoramiento de los métodos, técnicas y
herramientas, con la activa participación de
todos los funcionarios públicos de la entidad.
· Sistemas de información: la información del
macroproceso tributario se constituye en el
elemento organizacional sobre el cual se
construye la administración tributaria. Por lo
tanto, cada área de la entidad es responsable
de la confiabilidad, oportunidad y calidad de
la información necesaria para el desarrollo de
la misma y por el aporte que ésta realiza a los
sistemas corporativos. Corresponde a las
Oficinas de Informática liderar procesos de
modernización tecnológica, definir los
estándares de la entidad en materia
informática y tecnológica, canalizar las
necesidades en materia de tecnología,
hardware y software, así como el suministro
de la información de acuerdo a las
necesidades de cada una de las áreas.
· Monitoreo y seguimiento: el desarrollo de
todas las funciones asignadas a un área debe
conducir a la efectividad de los resultados
esperados. Por lo tanto, las acciones
adelantadas por éstas deben garantizar
resultados acordes con la misión y la
planeación organizacional, la consistencia
técnica de los procesos, identificar y prevenir
riesgos potenciales, la transparencia de las
acciones de los servidores públicos que las
desarrollan en los niveles nacional, regional y
local, a través de acciones de supervisión y
seguimiento definidas en los planes de
supervisión y control que adelanta cada área
y que deben consolidar y coordinar por lo
general las Oficinas de Control Interno. De
igual forma, en todas las dependencias de la
administración tributaria, se deben realizar
acciones de seguimiento y monitoreo que
procuren la consolidación de una amplia
cultura de autoregulación o autocontrol a
través de la implantación de los métodos,
herramientas y técnicas de control en los
procesos referidos a las funciones asignadas,
por cuanto el control es inherente a todas y
cada una de las acciones que se adelantan
en la entidad. El control, es responsabilidad
de todos y cada uno de los funcionarios de la
· Evaluación del Sistema de Control Interno:
corresponde a las Oficinas de Control Interno
realizar una evaluación periódica del
funcionamiento del Sistema de Control Interno,
para lo cual deben definir y reglamentar los
métodos, técnicas y herramientas que deben
aplicarse a todo nivel.
Salidas o Resultados del Proceso
Conforman las salidas del Sistema de Control
Interno los resultados esperados por una
administración tributaria en concordancia con las
tendencias organizacionales contemporáneas.
Como una aproximación conceptual a este tema
cito las siguientes:
· Una administración tributaria sinérgica: es
decir, que la administración tributaria debe ser
una organización articulada en sus objetivos
y esfuerzos para alcanzar los resultados, en
concordancia con su planeación y misión.
Deben entonces procurarse resultados
sinérgicos, que faciliten un accionar
organizacional, holístico, armónico e
integrado, que evite la duplicidad de esfuerzos
y la mala utilización de los recursos
disponibles.

19
· Una administración tributaria descen-
tralizada y de servicio: la administración
tributaria deberá propender por la descen-
tralización administrativa a todo nivel, a través
de la definición de mayores grados de autonomía
en las administraciones regionales y locales,
referidos a los procesos técnicos y
administrativos. En ella se armonizan los niveles
de coordinación horizontal (entre áreas) y
vertical (entre los niveles: central, regional,
especial, local y delegado). Propende por la
excelencia en la prestación del servicio
regional descentralizado, fortalecido técnica y
administrativamente para la satisfacción de
contribuyentes, responsables, usuarios y demás
ciudadanos.
· Una administración tributaria previsiva: la
acción organizacional debe encaminarse a
mejorar el cumplimiento voluntario de las
obligaciones de los sujetos pasivos. En tal
sentido, propende por la generación de una
cultura tributaria a todo nivel, que garantice la
equidad tributaria y facilite las relaciones del
contribuyente con la administración a través
de caminos expeditos de simplificación y
racionalización administrativa. En las
instancias administrativas internas propende
por acciones de prevención encaminadas a
atacar la evasión y la elusión, así como la
prevención de las acciones dolosas y la
corrupción administrativa.
· Una administración tributaria segura y
efectiva: en cuanto a la información que
administra, procurando que ésta carezca de
riesgos y que las operaciones en todos sus
niveles se desarrollen bajo contextos de
eficiencia, eficacia y economía.
· Una entidad orientada a resultados y a la
sociedad: la administración tributaria debe
contribuirle a su país en concordancia con las
metas macroeconómicas que le son fijadas a
través de los planes nacionales de desarrollo
de cada país.
Mecanismos de Retroalimentación
En aras de establecer el cumplimiento y calidad
de los resultados esperados, la administración
tributaria debe propender por la construcción de
mecanismos ágiles de retroalimentación que le
permitan adoptar oportunamente los correctivos
necesarios para alcanzar mejores niveles de
rendimiento organizacional y satisfacción de los
contribuyentes y ciudadanos de un país.
Podemos citar como ejemplo los siguientes:
· Los informes de gestión y resultados,
elaborados por la misma administración
tributaria.
· Los informes de evaluación internos
presentados por las Unidades u Oficinas de
Supervisión y Control y por la Oficina de
Control Interno.
· Los informes o las actas de las Comisiones
Externas o Mixtas de Gestión Tributaria.
· Los informes de evaluación realizados por
entidades externas como las Contralorías
Generales de cada país y otros organismos
nacionales o internacionales.
· El Sistema de Quejas, Reclamos y
Sugerencias.
· El índice de confianza de la administración
tributaria o indicador de satisfacción de los
clientes tanto internos como externos, referidos
a la prestación y calidad de los servicios.
· Los mecanismos de participación ciudadana
como los recursos de petición o tutela.
Principios orientadores del Sistema de
Control Interno
Para la implementación y desarrollo del Sistema
de Control Interno, se deben atender unos
principios o criterios que sean inherentes al
desarrollo de la función pública. Estos principios
están contenidos normalmente en la Carta

Julio/2000 7
Fundamental o Constitución Política de cada país.
Entre los más importantes podemos citar los de :
eficacia, eficiencia, economía, igualdad,
moralidad, celeridad, imparcialidad, publicidad y
valoración de costos ambientales.
Actores del Sistema de Control Interno
Cada actor en una organización tiene alguna
responsabilidad respecto del Control Interno. La
dirección, sin embargo, es responsable del
Sistema de Control Interno de una entidad. El
director ejecutivo jefe es el responsable último y
debe asumir la “propiedad” del Sistema de Control
Interno. De manera similar, los auditores internos
o evaluadores contribuyen a la efectividad del
sistema de Control Interno, pero ellos no tienen
la responsabilidad primaria de establecerlo y
mantenerlo.
Podemos identificar tres tipos de actores
fundamentales en la implantación, funcio-
namiento y evaluación del Sistema de Control
Interno de la administración tributaria, a saber:
a) Responsables: la responsabilidad del
establecimiento, funcionamiento, evaluación y
mejoramiento del Sistema de Control Interno en la
administración tributaria, corresponde a todos
los funcionarios, en concordancia con las
responsabilidades que se les asignen.
Los miembros del Comité de Dirección deben
discutir con los administradores principales el
estado del Sistema de Control Interno de la
entidad y proporcionar la supervisión requerida.
Ellos deben recibir insumos de parte de los
evaluadores internos y externos, para
transformarlos en directrices y valores
organizacionales para toda la entidad.
Corresponde al Director General de Impuestos
asumir la propiedad del sistema. Más que
cualquier otro individuo, el director ejecutivo debe
manifestar la voluntad política de alcanzar la
homeóstasis organizacional, entregando una
filosofía gerencial soportada en la integridad y la
ética, así como los otros factores de un ambiente
de control positivo. Por el tamaño de las
administraciones tributarias, el cual por lo general
es grande, al Director General le corresponde
cumplir este deber proporcionando liderazgo y
dirección a los administradores principales y
revisando la manera como ellos están ejerciendo
control en la entidad. Los administradores
regionales, por su parte, asignan responsa-
bilidades por el establecimiento de políticas y
procedimientos de Control Interno más
específicos al personal responsable de las
funciones de las unidades u oficinas.
El Comité de Dirección es responsable por el
gobierno, guía y supervisión reguladora. Los
miembros del comité deben poseer un
conocimiento claro y amplio de las actividades y
del ambiente de la entidad, y aportan el tiempo
necesario para cumplir plenamente sus
responsabilidades como comité. Un Comité de
Dirección debe armonizar los canales de
comunicación, hacia todos los niveles de la
organización; especialmente debe mantener
contacto permanente con la oficina de auditoría
interna competente o unidad de Control Interno,
con el fin de optimizar el funcionamiento del
Sistema de Control Interno, especialmente
imprimiéndole dinamismo y dirección a las
recomendaciones de la evaluación y a los
informes de Control Interno.
Los miembros del comité deben discutir con los
Administradores de Impuestos el estado del
Sistema de Control Interno de la entidad y
proporcionar la supervisión requerida. Ellos
deben percibir insumos de parte de los
evaluadores internos y externos.
Corresponde igualmente a todos los servidores
públicos de las administraciones tributarias la
responsabilidad del Control Interno en el grado
de las funciones que le sean asignadas y por
consiguiente debe ser una parte implícita de la
descripción del trabajo de cada uno. Virtualmente
todos los empleados producen información que
se usa en el Sistema de Control Interno o realiza
otras acciones necesarias para efectuar el
control. También, corresponde a todos la
responsabilidad por la comunicación hacia arriba

19
de los problemas en las operaciones, del no
cumplimiento respecto al código de conducta y de
otras violaciones de las políticas o acciones ilegales.
b) Facilitadores: Las instancias encargadas de
definir, impulsar y poner en marcha estrategias para
la debida implantación y el mejoramiento continuo
del Sistema de Control Interno son:
El Comité de Dirección del Sistema de Control
Interno, en su calidad de máximo órgano asesor
del Director General encargado de la fijación
de pautas para la determinación, implantación,
adaptación, complementación y mejoramiento
permanente del Sistema de Control Interno.
La Oficina de Control Interno, en ejercicio de
su función asesora, ya que apoya a los
directivos de la entidad en el desarrollo del
Sistema de Control Interno y en el fomento de
la cultura de autocontrol.
Las Oficinas Staff del Director General,
encargadas de brindar acompañamiento,
capacitación, coordinación y soporte en los
aspectos inherentes al Sistema de Control
Interno que sean de competencia de las
mismas.
c) Evaluadores: la evaluación del Sistema de
Control Interno se constituye en la función más
importante que deben asumir las Oficinas de Control
Interno; ésta debe involucrar el análisis del entorno,
la cultura o ambiente organizacional, el análisis de
comportamiento y tendencia, de los insumos, la
existencia, funcionamiento y mejoría de todos y
cada uno de los métodos de procesamiento y
mecanismos de retroalimentación, en función de
los resultados esperados. Así mismo, debe utilizar
como herramientas fundamentales el análisis
sistémico apoyado en técnicas estadísticas y en la
construcción de indicadores de eficacia, eficiencia
y economía, los cuales pueden verificarse a través
de las técnicas de auditoría, observación directa,
encuesta, construcción de medidores de la
satisfacción de los usuarios y contribuyentes frente
a la prestación del servicio público.
La evaluación debe involucrar el análisis de
los riesgos inherentes al procedimiento tributario,
los riesgos institucionales, los riesgos asociados
a las personas así como la medición de la
probabilidad que ocurran eventos, la evaluación
del impacto directrices vs. resultados, la
evaluación de cobertura en la prestación de los
servicios y la generación de riesgo subjetivo el
inventario de controles existentes en cada área e
integralmente en el macroproceso tributario. En
consecuencia, verificar los controles institucionales,
de gestión, normativos, procesos, condiciones,
frecuencia en su aplicación y los responsables del
mismo.
Corresponde entonces a los evaluadores internos
o funcionarios de las Oficinas o Unidades de Control
Interno jugar un papel importante en la evaluación
de la efectividad de los sistemas de control y
contribuir a la efectividad dinámica sinérgica y
holística de la administración, a través de la
generación de una cultura organizacional
basada en el fortalecimiento del autocontrol
y la autoregulación a lo largo y ancho de la
De otro lado, las partes externas contribuyen a la
consecución de los objetivos de una entidad. Los
auditores externos, ofrecen un punto de vista
independiente y objetivo; colaboran directamente
mediante la auditoría de estados financieros e
indirectamente proporcionando información útil para
la dirección general, en orden a cumplir sus
responsabilidades. Otros proporcionan información
para uso de la entidad, la cual afecta el Control
Interno, sobre legisladores y reguladores,
contribuyentes, gremios, asociaciones y otros que
realizan operaciones y a quienes se benefician del
servicio de la administración tributaria. Las partes
externas, sin embargo, no son responsables puesto
que no constituyen parte del Sistema de Control
Interno de la entidad.
Las acciones que se pueden tomar como
resultado de este trabajo dependen
de la voluntad de cada uno de los actores
involucrados.
*
*
*

Julio/2000 9
Corresponde al Congreso o Parlamento de cada
país y a quienes escriben o hacen cumplir las
leyes, definir y armonizar el concepto de Control
Interno. Las expectativas sobre el Control Interno
varían ampliamente en dos aspectos: primero,
ellos difieren en la percepción de lo que el Control
Interno puede cumplir. Como se anotó, algunos
observadores consideran que los Sistemas de
Control Interno deberán, o deberían, prevenir
pérdidas económicas, o al menos prevenir a las
compañías de estar fuera del negocio; en
segundo lugar, aunque se llegue a un acuerdo
sobre que pueden y que no pueden hacer los
Sistemas de Control Interno y sobre la validez
del concepto de seguridad razonable, pueden
existir puntos de vista dispares expresados en
como los reguladores pueden construir informes
públicos, afirmando seguridad razonable mucho
después de que hayan ocurrido tales fallas en el
control. Antes de que la legislación o la regulación
se relacione con los informes administrativos
sobre Control Interno como se hizo arriba, debe
llegarse a un acuerdo sobre una estructura
conceptual que incluya los límites de Control
Interno.
Comité de Dirección del Sistema
de Control Interno
El Comité de Coordinación del Sistema de
Control se constituye como un órgano asesor y
de apoyo para que el Director General de
Impuestos pueda fijar políticas para el adecuado
desarrollo y funcionamiento del mismo, para
la evaluación de los planes y el diseño e
implantación de los correctivos necesarios
paraque el sistema funcione adecuadamente en
la entidad.
Se recomienda que este comité esté integrado
por los más altos directivos de la Administración
Tributaria, el Jefe de la Oficina de Planeación y
el Jefe de la Oficina de Control Interno.
III. EVALUACIÓN DEL SISTEMA
DE CONTROL INTERNO
La medición de la efectividad de la
administración tributaria de un país no puede
realizarse en un contexto diferente al del análisis
de la organización, como un elemento de la
Administración Pública, insertada en ésta, y como
un eje concéntrico para la financiación de
nuestros Estados. Se mueve entre los poderes
legislativos -de quienes emana la Ley Tributaria,
del Poder Judicial -que dirime las controversias
jurídicas entre la administración y los sujetos
pasivos de las obligaciones tributarias- y del
Poder Ejecutivo -que define a través de los
Ministerios de Hacienda la política fiscal, en
particular, y la armonización de la política
económica, en general-.
La administración tributaria interactúa con la
lasmayoría de los agentes económicos y
administrativos de un país; es así como entre
otros, se relaciona con “la red bancaria para la
administración y pago de los tributos, intereses,
sanciones, multas, etc; y para el suministro de la
información referida a las transacciones de los
contribuyentes; con las Cámaras de Comercio
para establecer la inscripción de sociedades en
sus registros; con las notarías; oficinas de
registro de inmuebles y vehículos, para adelantar
los procesos coactivos de cobro y el cruce de
información exógena para la determinación de
los tributos y la fiscalización efectiva de los
mismos”, con lo que se establece un complejo
mundo de relaciones organizacionales que
necesitan desarrollar, inexorablemente, acciones
expeditas que se soporten en efectivos Sistemas
de Control Interno, los cuales deben ser
analizados y evaluados de manera objetiva.
En tal sentido, la Evaluación del Sistema de
Control Interno debe ser holística, es decir, debe
comprender el análisis de las partes del sistema
y la interrelación e interdependencia que entre
éstas debe existir. Igualmente debe considerar
cada una de las fases de evolución del sistema,
como son la existencia, el funcionamiento y el
mejoramiento del mismo.
Al analizar el diseño del sistema se hace
necesario verificar si contempla todos los
elementos necesarios para su funcionamiento
adecuado. A manera de ejemplo, el evaluador
deberá indagar y verificar si la administración

19
tributaria tiene una oficina de quejas, reclamos y
sugerencias. A continuación, deberá establecer
cual es el funcionamiento de la misma,
verificando entre otros datos, si se han
establecido los procedimientos bajo los cuales
debe girar su desempeño, si cuenta con el
personal idóneo y si los contribuyentes y
ciudadanos en general saben de su existencia,
conocen los trámites a seguir, los números
telefónicos, buzones y oficinas receptoras; para
finalmente establecer los niveles de
mejoramiento, el resultado y seguimiento dados
a las novedades presentadas y a las
recomendaciones realizadas por la Oficina de
Control Interno en ejercicios anteriores.
Igualmente, y en forma armónica, debe medirse
la eficacia, eficiencia y economía de los ejercicios
anuales de la administración tributaria en forma
global, para establecer la efectividad del proceso
tributario en general y de todos y cada uno
de los métodos de procesamiento y de
los mecanismos de retroalimentación, en
particular, en función de los resultados o salidas
del sistema.
Análisis de Insumos
Para el análisis de los insumos y su correcta
evaluación, se considera importante alcanzar una
desagregación de cada uno de los elementos que
lo constituyen, y realizar análisis comparativos
de la consistencia de las estadísticas con las que
cuenta la administración tributaria, tanto
verticales como horizontales, con la comparación
de por lo menos los últimos cinco años, y la
construcción de indicadores que combinen los
insumos y en los cuales se puedan establecer
las relaciones posibles; a manera de ejemplo,
número de funcionarios frente al presupuesto
asignado, total recaudado por funcionario, etc.
Este análisis puede realizarse de forma vertical,
horizontal o mixta y debe reflejar la evolución de
cada uno de los insumos en el tiempo, generando
indicadores generales de productividad de la
Análisis de los Métodos de Procesamiento
Para la evaluación de los métodos de
procesamiento se requiere verificar en todos ellos
su existencia y funcionamiento, para establecer
su posible mejoramiento.
Igualmente, y para armonizar el Sistema de
Control Interno de la administración tributaria,
entre los métodos de procesamiento y los
mecanismos de retroalimentación con los
resultados esperados, se debe elaborar una
matriz de relaciones entre éstos, de la siguiente
forma:
Un evaluador se centrará en el proceso
administrativo para definición de objetivos,
análisis de riesgos y administración del cambio,
incluyendo sus vínculos y su relevancia con las
actividades del negocio.
Las actividades de control deben evaluarse en
el contexto de las directivas administrativas para
manejar los riesgos asociados con los objetivos
establecidos para cada actividad significativa. Un
evaluador, por consiguiente, considerará si las
actividades de control se relacionan con el
proceso de valoración de riesgos y si son
apropiadas para asegurar que las directivas
de la administración se están cumpliendo.
Esto debe hacerse para cada actividad de
negocios significativa, incluyendo los controles
generales sobre los sistemas de información

Julio/2000 11
computarizados. Un evaluador considerará
no solamente si las actividades de control
establecidas son relevantes para el proceso de
valoración de riesgos, sino también si ellas están
siendo aplicadas adecuadamente.
Análisis de los Mecanismos
de Retroalimentación
Este análisis al igual que los métodos de
procesamiento debe ilustrarnos frente a los
resultados o salidas del sistema, acerca de cuáles
son las desviaciones que el mismo tiene y
debe permitir a la administración tributaria la
visualización ágil de soluciones, en concordancia
con los objetivos definidos para el Sistema de
Control Interno. A manera de ejemplo, una
queja de un contribuyente frente a la demora
de un trámite cualquiera sugiere posibles
deficiencias en los insumos (como puede
ser un cambio en la normatividad, falta de
presupuesto, instalaciones precarias, etc.), o en
los métodos de procesamiento (planeación
inadecuada, procedimientos deficientes,
recursos insuficientes, desmotivación del
funcionario, desactualización de los sistemas de
información, etc.).
IV. LA OFICINA DE CONTROL INTERNO
Antes de analizar el rol de las Oficinas de
Control Interno en la administración tributaria, es
importante considerar como premisa fundamental
que la Oficina de Control Interno es diferente al
Sistema de Control Interno.
La tendencia cultural de las organizaciones
modernas debe ser la de evolucionar los viejos
preceptos de control “el cual era visto como un
elemento administrativo ajeno al accionar propio
de cada área e inherente a cada uno de los
procesos que se adelantaban en cada entidad,
de la misma forma se consideraba que el Control
Interno era responsabilidad de terceros quienes
a través de vistos buenos, autorizaciones y
refrendaciones deberían garantizar la eficacia y
eficiencia de los procesos involucrando a las
oficinas de control externas e internas como
responsables del mismo”, en concordancia
con las nuevas tendencias que propenden por
hacer del control un elemento inherente al
desarrollo de los procesos de la organización a
través de la construcción de mecanismos de
autoregulación y autocontrol que garanticen la
supervivencia de las administraciones tributarias
en contextos amplios de eficacia y eficiencia.
En consecuencia, el rol primordial de la oficina
debe ser la evaluación del diseño, funcio-
namiento y mejoramiento del Sistema de Control
Interno.
El proceso de evaluación debe abordarse desde
la óptica de ilustrar suficientemente a la totalidad
de los funcionarios de la administración tributaria
sobre la naturaleza, importancia, utilidad y
objetivos que persigue el Sistema de Control
Interno, a través de acciones integrales que
procuren y logren la concreción de una Cultura
del Control y del Autocontrol en todos y cada uno
de los niveles organizacionales, señalando
claramente el rol de cada uno de los actores y el
comportamiento de éstos en relación con el
sistema.
La ubicación jerárquica de la Oficina de Control
Interno debe ser al más alto nivel de la
administración tributaria, como una oficina
asesora o de staff. Así mismo y como premisa
básica debe anotarse que las Oficinas de Control
Interno deben ocuparse directamente sólo de
aquellas actividades para las cuales están
idóneamente preparadas y pueden ejecutar bien.
En los demás casos, pueden recurrir a ayuda
externa, utilizando esquemas de contratación
que minimicen el costo del servicio, provean
la debida garantía de calidad, integridad
y profesionalismo y que, al mismo tiempo,
incorporen la transferencia de tecnología hacia
la entidad.

19
Los objetivos y funciones
de la Oficina de Control
Dentro de sus funciones, se destacan las
relacionadas con las actividades de planeación del
ejercicio del control; la verificación para que éste
sea ejercido realmente por los funcionarios,
particularmente por aquellos con responsabilidades
gerenciales y mando; el fomento de la cultura del
control a nivel de toda la organización, el apoyo a
los directivos en el desarrollo de sus obligaciones
en esta materia y el reporte oportuno a las
autoridades de la entidad, tanto de los hallazgos
negativos como positivos que se hagan.
Los gobiernos de América Latina tienen en
consecuencia la responsabilidad histórica de darle
la más alta importancia organizacional al Control
Interno, por lo cual, la Oficina de Control Interno no
se crea entonces para ejercer el control, sino para
ayudar efectivamente a que éste sea debidamente
hecho por quienes tienen la competencia y por lo
tanto su responsabilidad administrativa.
Tampoco debe confiarse a esta oficina la función
disciplinaria, por cuanto si bien es una tarea básica
y debe de todas maneras ser adelantada por la
institución, no corresponde propiamente a la Oficina
de Control Interno.
El Control Interno debe ser ejercido por los
funcionarios de la entidad, como un desarrollo
natural de sus actuaciones administrativas. Esta es
la razón por la cual dicho control debe estar inmerso
en los propios procedimientos, de tal manera que el
funcionario competente pueda efectuar su actuación
administrativa y, al mismo tiempo, verificar que ella
cumple con todos los requisitos establecidos por el
sistema de control.
Cuando hay una debida identificación de los
funcionarios con los objetivos y subobjetivos
institucionales, el autocontrol no sólo conviene
administrativamente al permitir que cada quien
participe en la tarea del control, sino que es un
incentivo directo para hacer del sistema de control
un mecanismo verdaderamente útil.
Como el concepto de Control Interno es novedoso
en algunas de las entidades públicas, el éxito de la
oficina respectiva se va a medir en buena parte en
función del compromiso institucional que se logre
desatar con relación al mismo; en la posibilidad real
de educar ampliamente acerca del concepto de
Control Interno; en la ayuda especializada que esta
oficina ofrezca al gerente y a cada uno de los
funcionarios en el montaje del sistema y, finalmente,
en la permanente actualización y revisión de la
función de Control Interno en la entidad.
Jefe de la Oficina o Unidad de
Control Interno
El funcionario seleccionado para desem-peñarse
como jefe de la Oficina o Unidad de Control Interno
deberá ser un administrador público con las
mejores calidades personales y profesionales,
quien deberá gozar de la total confianza del Director
General, ético, creativo, innovador, sinergizador y
armonizador de los esfuerzos de la administración
tributaria, que contribuya a alcanzar la homeóstasis
organizacional a través del fortalecimiento de un
pensamiento sistémico, holístico y colectivo, el cual
se soporte necesariamente en la construcción de
una cultura organizacional, el aprendizaje colectivo,
el autocontrol y la autoregulación.
Los funcionarios de las Oficinas
o Unidades de Control Interno
Los funcionarios seleccionados por la admi-
nistración tributaria para desarrollar las funciones
de la Oficina de Control Interno deben ser
seleccionados cuidadosamente, escogidos con un
perfil apropiado a través de rigurosos procesos de
selección. Por ello se requiere contar con personas
intelectualmente idóneas y moralmente intachables.
El proceso de provisión de la planta de personal de
la oficina debe plantearse y llevarse a cabo de tal
manera que pertenecer a ella sea todo un honor.
La planta de personal debe ser adecuada de
tamaño, más bien bajo, reconociendo que su
función no es de carácter operativo sino más bien
conceptual y asesor. Por esta razón, el nivel de los
funcionarios debe ser el suficiente para garantizar

Julio/2000 13
una remuneración adecuada y para asegurar que,
en caso de conflicto, tendrán las herramientas
intelectuales necesarias para sustentar su posición
en cualquier nivel jerárquico de la institución.
En síntesis, la Oficina o Unidad de Control Interno
evalúa la existencia real de un esquema de control
para el funcionamiento de la administración
tributaria; que esté formalizado, es decir, sustentado
en planes, manuales, etc., y que le permita asegurar
su evaluación a través de canales y metodologías
formales.
Igualmente la Oficina de Control Interno debe ir
más lejos, debe cerciorarse de que existiendo el
diseño de controles internos involucrados en la
gestión, éstos realmente funcionen, se apliquen en
cada etapa y en cada momento de la gestión y
evaluar la eficiencia y eficacia de los controles para
decidir si corresponde modificarlos o corregirlos.
Finalmente es dable decir que la Oficina de
Control Interno realiza control posterior; no efectúa
control previo, el cual es inherente a todas y cada
una de las áreas en el desarrollo de sus procesos.
La oficina, en consecuencia, produce los informes
y recomendaciones necesarias para que el Director
General de Impuestos de un país tenga el
conocimiento oportuno de lo que ocurre en la
administración tributaria y de tal forma pueda
disponer las correcciones necesarias para el
reordenamiento de la gestión.
V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
El establecimiento, funcionamiento y mejo-
ramiento de los Sistemas de Control Interno giran
en torno del dinamismo que le impriman los
Directores de Impuestos de cada país. Las Oficinas
de Control Interno se constituyen entonces en el
eje concéntrico sobre el cual cada entidad armoniza
su accionar,a través del fortalecimiento del
autocontrol y la autorregulación en aras de alcanzar
los objetivos que le han sido fijados al igual que la
visión y la misión institucional.
El enfoque sistémico involucra una visión holística,
integral y sinérgica de la administración tributaria,
que invita a reflexiones profundas referidas
al engranaje del Sistema de Control Interno a
través del análisis de los insumos, los métodos
de procesamiento y los mecanismos de
retroalimentación, en función de los resultados o
salidas del sistema, en el marco general de
interrelación que éste tiene con el entorno.
Por tal motivo, nuestros gobiernos deben
involucrar en el día a día de la acción organizacional
y en aras de conseguir una función pública
transparente y efectiva, el pensamiento sistémico,
como el elemento base para la construcción de las
administraciones tributarias del Siglo XXI,
involucrando a través de estrategias creativas
e innovadoras a todos los actores (directivos,
funcionarios, contribuyentes, etc.), en el
fortalecimiento de la administración.
El Control Interno puede ayudar a la
administración tributaria a conseguir sus metas de
desempeño y a asegurar los recaudos necesarios
para financiar los presupuestos de nuestros países
y a prevenir la pérdida de recursos. Así mismo,
ayuda a preservar la información financiera y la
referida a la gestión de recaudo, fiscalización, cobro,
devoluciones y aspectos administrativos, y a
asegurar que la administración se desenvuelva en
el marco de la normatividad existente para cada
país, evitando la pérdida de reputación y
entregándole la transparencia de sus actuaciones
a la Administración Pública. En síntesis, puede
decirse que el Control Interno como acción inherente
a cada uno de los procesos organizacionales
puede ayudar a cada una de nuestras entidades
a cumplir sus metas, minimizando los riesgos
internos y del entorno, fortaleciendo y entregándole
a la administración en el mediano y largo
plazo, posibilidades reales de supervivencia y
efectividad.
El Sistema de Control Interno, no importa qué tan
bien ha sido concebido y operado, puede proveer
solamente seguridad razonable -no absoluta- a la
administración y al gobierno, mirando la consecución
de los objetivos de una entidad. La probabilidad de
conseguirlos está afectada por limitaciones
inherentes a todos los Sistemas de Control Interno;
por ejemplo los juicios en la toma de decisiones
pueden ser defectuosos, y las fallas pueden ocurrir

19
por simples errores o equivocaciones.
Adicionalmente, los controles pueden estar
circunscritos a dos o más personas y la
administración tiene la capacidad de desbordar
el sistema. Otro factor de limitación es que el
diseño de un Sistema de Control Interno puede
reflejar estrechez de recursos y los beneficios de
los controles se deben considerar con relación a
sus costos.
En conclusión, el Control Interno tiene que
proporcionar análisis, valoraciones, consejos e
información, contribuyendo a propiciar los
cambios en la estructura de la organización y en
los métodos de gestión, en un ambiente abierto.
Cambios que no tienen por qué venir del exterior,
pues un liderazgo en continua tensión adaptativa
y aprendiendo debe ser algo endógeno a la
estructura de la organización.

El sistema de control interno en la administracion tributaria

Recomendados

Recomendados

Más contenido relacionado

La actualidad más candente

La actualidad más candente (20)

Similar a El sistema de control interno en la administracion tributaria

Similar a El sistema de control interno en la administracion tributaria (20)

Último

Último (20)

El sistema de control interno en la administracion tributaria