Este documento propone una reforma fiscal y de seguridad social en México con tres objetivos principales: 1) establecer una seguridad social universal financiada por una contribución al consumo del 10% que reemplazaría exenciones al IVA, 2) eliminar subsidios a la seguridad social contributiva y no contributiva, y 3) vincular de manera directa los beneficios de seguridad social con las contribuciones para lograr su sustentabilidad fiscal.

1. Empleo Productivo, Reforma Fiscal y
Seguridad Social Universal
Reforma Fiscal para la Seguridad Social Universal
Santiago Levy*
Club de Industriales, Cd. de México,
Julio 16, 2012.
*Banco Interamericano de Desarrollo. Las opiniones son del autor y no de la institución con la que está
afiliado.

2. 1. El papel crítico de la productividad
2

3. Observaciones per capita de México, relativo al de Estados
 Entre 1960 y 2008 el PIB
Unidos, cayó en 14%,
 Ello a pesar de que la acumulación de capital y el crecimiento de la fuerza
de trabajo en México fue superior al de Estados Unidos en 24%.
¿Por qué?
La razón principal es que en Estados Unidos la productividad creció
más rápidamente que en México. Nuestra productividad, relativa a la
de ellos, cayó en 31%.
Crecemos lentamente porque la productividad está estancada.
3

4. Observaciones
 El problema central no está en la tasa de ahorro, ni en la tasa de inversión.
Ahorramos e invertimos más que el promedio de AL (y que EU!),
 Tampoco está en la tasa de desempleo, ni en la falta de ”creación de
empleos”. En México se crean muchos empleos y la tasa desempleo es
baja. También trabajamos más horas que el promedio de países de la OCDE,
 El problema central es que se invierte en empresas de baja productividad, y
se crean empleos de baja productividad,
 El reto es reconvertir empleos de baja productividad a empleos de alta
productividad. Para crecer más rápidamente, necesitamos más empresas
productivas y más empleos productivos.
4

5. Observaciones:
 La informalidad es una fuente muy importante de pérdidas de
productividad. Las empresas informales:
 generalmente viven en la ilegalidad y mantienen tamaños chicos,
 no explotan economías de escala o de alcance,
 invierten poco en adoptar nuevas tecnologías o capacitar a sus
trabajadores,
 tienen escaso acceso a credito,
 tienen procesos productivos sencillos.
 La informalidad se genera por distorsiones del regimen fiscal y de
seguridad social.
 Aquí nos enfocamos en la seguridad social como causa de
informalidad y fuente de baja productividad. 5

6. 2. El papel crítico de la seguridad social
6

7. La seguridad social en México está segmentada
asalariados
Trabajadores auto-empleados
no-asalariados
comisionistas
Asalariados: tienen un “patrón” (empresa) y cobran un salario; hay una
relación de subordinación. Estos trabajadores son sujetos de la seguridad social
“contributiva” (SSC).
No-asalariados: trabajan por cuenta propia, o se asocian con empresas en
relaciones sin subordinación; no hay “patrón”. Estos trabajadores son sujetos de
la seguridad social “no contributiva” (SSNC).
7

8. Seguridad Social
Labor market implications of social programs
seguro de salud
seguro de vida
seguro de invalidez empresas y trabajadores
seguro de riesgos de trabajo pagan 84% del total
SSC guarderías (32% del salario)
pensiones de retiro
crédito de vivienda
indemnizaciones por despido gobierno paga 16% del total
impuestos estatales a la nómina (subsidios de 0.5% del PIB en 2008)
seguro de salud
pensiones de retiro gobierno paga 100% de beneficios
SSNC guarderias (subsidios de 1.25% del PIB en 2008)
subsidios a la vivienda
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9. La arquitectura (SSC + SSNC) es mala política social y mala
política económica:
 SSC genera un impuesto al empleo formal porque las empresas y
trabajadores pagan por beneficios sociales que los trabajadores no valoran
plenamente,
 SSNC genera un subsidio al empleo informal porque los trabajadores
reciben beneficios sociales que ni ellos, ni las empresas, pagan
directamente.
Se gravan los empleos de alta productividad y
se subsidian los empleos de baja productividad

10. El impuesto al empleo formal:
 induce a las empresas a evadir a través de menor tamaño,
 genera elusión a través de rotación de trabajadores, manipulación de
duración de contratos y formas de contratación (“outsourcing”, etc.),
 fomenta un exceso de empresas familiares (sin relación obrero-patronal) y
de empleo por cuenta propia.
El subsidio al empleo informal:
 agrava los tres problemas anteriores,
 subsidia las conductas ilegales y mina el Estado de Derecho,
 desvincula los beneficios de las contribuciones y erosiona la
sustentabilidad fiscal.

11. 3. Algunos datos
11

12. Alta informalidad de empresas y concentración de tamaño
Número de Establecimientos, 2008
CENSO: total 3,735,347 IMSS: total 795,466
147,435 37,440
220,363 38,713
113,458
101,231
542,064
3,330,109
Trabajadores por establecimiento: 0-5 6-10 11 to50 51+
 90% de los establecimientos capturados en el Censo tienen menos de 5
trabajadores, 96% menos de 10 y sólo 1% más de 50,
 Fuerte evasión de registro con el IMSS; mayor entre establecimientos pequeños.

13. Alto empleo informal
Trabajadores por tamaño de establecimiento; Total = 43.8 millones en 2008
Autoempleo
1-5
2 -5
6-10
5+
11-50
AZUL + ROJO=Urbano Rural
Sector 51+
Azul captado en el Censo
Público
Rojo no captado en el Censo
obscuro = informal ; claro = formal

14. Tendencias 1998-2008
Con datos de los censos económicos y las encuestas de empleo
encontramos que:
 la informalidad en el empleo aumentó,
 la informalidad de las empresas aumentó.

15. México puede estar atrapado en un círculo vicioso
de informalidad y baja productividad…..
Empresas precarias,
malos
empleos, excesivo
empleo por cuenta
propia
Programas sociales para
trabajadores formales de baja
menor productividad y
calidad, más programas sociales
mayor evasión
para trabajadores informales
más subsidios al sector
informal y más impuestos al
formal (o menos inversión
pública)
15

16. ….. y en un dilema entre productividad y bienestar social
“Dejemos de fomentar la “Mejoremos los programas
informalidad” sociales para los trabajadores informales”
¡Es urgente aumentar la ¡Es indispensable ampliar la cobertura
productividad y acelerar de salud y de pensiones!
el crecimiento!
¡ Es vital ampliar la base ¡Necesitamos aumentar la equidad!
tributaria!
16

17. 4. Dos resultados de un marco analítico*
(*”The End of Informality in Mexico? Fiscal Reform for Universal Social Insurance” por A. Antón,
F. Hernández y S. Levy.”, Banco Interamericano de Desarrollo, 2012.)
17

18. Incidencia de las contribuciones a la SSC
 Los trabajadores pagan 64% y las empresas 36%.
 En ausencia de esas contribuciones, el salario sería más alto.
(¿Podrían las empresas contratar a sus trabajadores a los mismos salarios
pero sin beneficios de seguridad social?)
 Las contribuciones a la SSC son equivalentes a un “IVA etiquetado para
beneficios de seguridad social”, pero que sólo se aplica a los trabajadores
formales.

19. Equivalencia entre IVA y contribuciones a la SSC
 Dada la evasión, una homologación de la tasa del IVA al 16% reduce el salario real
en 4%,
 El mismo salario se puede recuperar reduciendo la tasa de SSC en 22%,
 Desde una perspectiva fiscal, el tema es que fuente de recaudación genera mas
ingresos dadas las posibilidades de evadir cada impuesto.
Impuestos pagados “en la puerta de la fábrica” o “en la puerta de la tienda“.

20. Puntos clave:
 Los trabajadores formales ya pagan un IVA generalizado en la puerta de la fábrica
(etiquetado para SSC), y además pagan otro IVA con exenciones en la puerta de la
tienda (no etiquetado, pero usado en parte para financiar la SS),
 Los trabajadores informales no pagan ningún IVA en la puerta de la fábrica, y pagan
un IVA igual al que pagan los formales en la puerta de la tienda,
 Pero al castigar los empleos productivos y subsidiar los improductivos, el esquema
hace que todos los trabajadores pierdan ya que los salarios son más bajos,
 Además, el esquema segmenta permanentemente al país en un sector formal y
otro informal, en contra de la cohesión social.
¿Es posible organizar y financiar la seguridad social
de una forma más transparente, eficaz, sostenible y equitativa?

21. 5. La propuesta:
seguridad social universal
21

22. ¿En qué consiste la SSU?
Parte I. Para todos los trabajadores:
 Seguro de salud igual al que hoy día reciben los trabajadores formales (paquete
IMSS),
 Contribución a su cuenta de retiro igual a las contribución tripartita que hoy día
recibe un trabajador que gana dos salarios mínimos, pero durante toda su vida
laboral (i.e., no sólo cuando es asalariado),
 Seguro de invalidez y vida con la cobertura que recibe un trabajador que gana
dos salarios mínimos,
 Financiar el 100% de estos beneficios con recursos de una nueva contribución para
la seguridad social universal (CSSU) cobrada al mismo tiempo que el IVA, y
eliminando todas las exenciones con una tasa única de 16%.

23. Parte II. Además, para los asalariados:
 Seguro de riesgos de trabajo igual al que reciben los trabajadores afiliados al IMSS,
 Contribuciones complementarias para pensiones de retiro, y de invalidez y vida,
 Garantía de pensión mínima de retiro después de 25 años de trabajo,
 Financiar estos beneficios con contribuciones patronales a la nómina.
Parte III. Medidas complementarias:
 Compensar a las familias pobres por el impacto de las mayores tasas de IVA,
 Eliminar el impuesto estatal a la nómina y compensar a los estados por la pérdida de
recaudación,
 Absorción del pasivo laboral (RJP) del IMSS por parte del Gobierno Federal.

24. Arquitectura fiscal y presupuestaria
tasa de IVA para gasto público general (= 6%)
IVA+CSSU
(16%) contribucion para seguridad social universal (=10%)
Gob estatales
Fondo para
seguro de salud
IMSS
Fondo Nacional para la
Fondo para
Seguridad Social Universal Afores
seguro de retiro
(apartado especial del
Presupuesto Federal)
Fondo para
seguro de IMSS
invalidez y vida

25. Objetivos del FNSSU
1. Sustentabilidad fiscal. La recaudación por la CSSU es igual a los beneficios
comprometidos.
2. Pleno financiamiento de los beneficios sociales. La seguridad social no es una
fuente de desequilibrios fiscales o pasivos contingentes.
3. Certidumbre y exigibilidad de derechos sociales de los trabajadores. Todos los
recursos son para beneficio directo de los trabajadores; ni un peso del FNSSU sería
ejercido por el Gobierno Federal.
4. Transparencia y rendición de cuentas. Solo recursos del FNSSU pueden ser usados
para la SSU, y no pueden usarse recursos del FNSSU para otro propósito.
5. Vínculo directo entre beneficios y contribuciones. No se legislan beneficios
permanentes sin una fuente de financiamiento suficiente y permanente.

26. Parte I: Eliminación de exenciones al IVA y contribuciones a la SSC
(miles de millones de pesos de 2008)
Datos 2008 Simulación de (IVA +CSSU)
Recaudación IVA 457.9 873.6
(% PIB) 3.76 7.1
Subsidios a SSC 62.2 0
Subsidios a SSNC 151.0 0
Subsidios a SSU 0 559.3
Balance fiscal (-) 190.4 (-) 148.5
(% PIB) (-) 1.56 (-) 1.21
 Los impuestos al consumo aumentan en 3.4% del PIB,
 Los impuestos al trabajo formal se reducen en 1.9% del PIB.
Más que un aumento de impuestos, la propuesta representa un cambio en su
composición. El aumento neto de la carga tributaria es de 1.5% del PIB.

27. Observaciones
La reforma genera ahorros de alrededor de 44,000 mp. Estos recursos
ayudan a:
 compensar a las familias pobres por el aumento del IVA;
 compensar a los estados por la pérdida del impuesto a la nómina;
 absorber el pasivo pensionario del RJP del IMSS.
Al considerar estos elementos, la propuesta implica un déficit de
38,000 mp o (0.34% del PIB).

28. 1. Motivation
¿Es factible alcanzar la recaudación de IVA pronosticada?
Tasa básica Recaudación/PIB Productividad
Mexico
Status quo 15 y exenciones 3.8 0.25
Reforma fiscal + ASU 16 7.1 0.44
Uruguay 22 10.7 0.48
Brasil 17 8.3 0.48
Chile 19 7.4 0.39
Nicaragua 15 7.3 0.48
Argentina 21 7.2 0.34
El Salvador 13 7.0 0.54
Bolivia 13 6.4 0.49
Venezuela 12 6.4 0.53
Colombia 16 5.5 0.34
Nota: IVA en Italia 20 %; Suecia, 25; Francia, 19; Finlandia 22; Bélgica 21; Reino Unido, 18.

29. 1. Motivation
Parte II: Beneficios pensionarios complementarios para asalariados
Se establece una contribución patronal para trabajadores asalariados para:
 beneficios pensionarios complementarios de retiro y de invalidez y vida,
 un seguro de riesgos de trabajo.
Las contribuciones totales a las pensiones de los hoy formales se
mantienen iguales (aunque sus pensiones serían más altas).

30. Pensiones de Retiro
Diez Implicaciones del ASU
Contribuciones por Nivel de Salario, SSC vs. SSU
(% del SBC)
Financiado
por el FNSSU
Financiado por empresa
Salarios mínimos
SSU
SSC

31. 6. Impacto de la propuesta
sobre la pobreza y la desigualdad
31

32. Diez Implicaciones del ASU
Tres implicaciones sobre las familias pobres
 Un impacto negativo dado el aumento en la tasa promedio del IVA,
 Un impacto positivo por acceso a mejores beneficios de seguridad social, y
 Un impacto positivo al eliminarse el impuesto al empleo formal y el subsidio al
empleo informal, lo que permite combatir la pobreza por la vía del empleo
productivo.
Se compensaría a las familias pobres por el primer impacto, de forma tal que el
impacto neto de la propuesta sea, sin duda alguna, positivo.

33. Diez Implicaciones del ASU
Costos y Beneficios de la Propuesta por Quintil de Ingresos
(miles de millones de pesos)
I II III IV V
IVA (-) 28.8 (-) 47.84 (-) 64.06 (-) 87.76 (-) 187.2 415.6
adicional 332.0
Compensación (+) 28.8 0 0 0 0
directa
Beneficios de SS (+) 66.4 (+) 66.4 (+) 66.4 (+) 66.4 (+) 66.4
adicionales*
Impacto (+) 66.4 (+) 18.56 (+) 2.3 (-) 21.36 (-) 120.8
neto
* Diferencia entre los subsidios a ASC + ASNC y los subsidios a ASU suponiendo una distribución
homogénea de beneficios entre quintiles.
 La propuesta implica una redistribución del 40% de los hogares más ricos, hacia el
60% de los hogares más pobres,
 Sin embargo, esta visión es muy estática, ya que todos los hogares se benefician
de un mercado laboral más eficiente y de una economía más productiva.

34. 7. Impacto de la propuesta
sobre la salud
34

35. Diez Implicaciones del ASU
Gasto Anual en Salud por Trabajador
(miles de pesos por año por trabajador)
SSC SSNC SSU
(formales) (informales) (todos)
Contribución obrera 4,587 0 0
Contribución patronal 2,579 0 0
2,952 4,904 10,118
Contribución del gobierno
Total 10,118 4,904 10,118
 Los recursos públicos para la salud pasan de 260.1 mmp a 394.9 mmp, un aumento
de 52% o de 1.1% del PIB,
 Para los trabajadores informales, el aumento per cápita es de 106%,
 Los servicios de salud serían provistos por el IMSS y los gobiernos estatales,
 La unificación del financiamiento sienta las bases de un Servicio Nacional de Salud.

36. 8. Impacto de la propuesta sobre las
pensiones y el ahorro
36

37. Diez Implicaciones AforesASU
Recursos Canalizados a las del
(miles de millones de pesos anuales)
SSC SSU
(13 millones de trabajadores ) (39 millones de trabajadores)
Formales
COPs 54.9 56.6
Aportación gobierno 17.5 89.4
Informales
Gobierno 0 46.8
Total 72.4 192.8
 Las COPs por trabajador se reducen de 4,223 pesos a 2,176 pesos, o 51%,
 Los recursos canalizados a las Afores aumentarían en 166%, o casi 1% del PIB,
 El ahorro de largo plazo para inversión productiva aumentaría en la misma proporción,
 El tiempo de cotización de los trabajadores a las cuentas de las Afores sería de 100% (vs.
45% hoy en día), por lo que las pensiones serían más altas.

38. Diez Implicaciones del ASU
Pensiones y Mercado de Rentas Vitalicias
Las pensiones de retiro, y las pensiones permanentes por invalidez y vida y riesgos
de trabajo seguirían operando a través del sistema de rentas vitalicias.
 El número de trabajadores ahorrando para una pensión de retiro aumentaría de
13 a 39 millones,
 El número de trabajadores asalariados con derecho a una pensión de invalidez y
vida o de riesgos de trabajo aumentaría de 13 a 26 millones.
En consecuencia, el mercado de rentas vitalicias para pensiones de retiro
aumentaría en 207% y el mercado para pensiones de IV y RT en 101%. Éste sería
otro canal a través del cual se le daría profundidad al sistema financiero.

39. 9. Impacto de la propuesta
sobre el mercado de trabajo
39

40. Diez Implicaciones del ASU
Comparación de Costos Laborales no Salariales para Asalariados
(% del salario por rango de salarios en veces de salario mínimo)
Hasta 2a3 3a4 4a5 5a6 6a7 7a8 9 a 10 15+
2 sm
SSC 32 32 32 32 32 32 32 32 32
SSU 1.5 4.5 6.1 6.9 7.5 7.9 8.3 8.7 9.3
Hoy en día 34% de los trabajadores formales ganan hasta 2 sm; 56% hasta 3 sm y 77% hasta 5.
Con la propuesta, tres de cada cuatro trabajadores tendría costos no salariales
de entre 1.5 y 6.9% de su salario. Ello contrasta con 32% bajo SSC.

41. 10. Observaciones finales
41

42. Una visión integral y un orden lógico
Social
Una sola
reforma
Fiscal Laboral
Mayores beneficios para los trabajadores, Más equidad,
menores costos para las empresas mayor productividad.
42

43. construir un Estado de Bienestar sobre una base fiscal
angosta y la renta petrolera,
Social
combatir la pobreza sólo con transferencias de
ingreso,
México
no debe:
aspirar a una prosperidad duradera sobre el
Una sola
estancamiento de la productividad,
reforma
subsidiar las conductas evasivas y minar el Estado de
Fiscal Derecho. Laboral
43

44. aumentar la tasa de crecimiento del PIB, para lo cual es
indispensable aumentar la productividad y el ahorro,
Social
fortalecer la inclusión social y la equidad, para lo cual es
indispensable un Estado de Bienestar moderno y eficaz,
México
necesita: acelerar el combate a la pobreza, para lo cual es indispensable
reconvertir empleos improductivos a productivos,
Una sola
reforma
fortalecer su democracia, para lo cual es indispensable un
vínculo claro entre derechos y obligaciones.
La propuestaFiscal representa la mayor expansión enLaboral
–que los derechos
sociales de los trabajadores desde la fundación del IMSS en 1943--
contribuye a que el país pueda avanzar en estas dimensiones.
44

45. MUCHAS GRACIAS.