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I SEMINARIO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO

MESA TEMÁTICA:

DESARROLLO URBANO Y ASENTAMIENTOS ESPONTÁNEOS

    1. INTRODUCCIÓN

    Los asentamientos espontáneos o informales constituyen una de las
problemáticas más complejas de las ciudades latinoamericanas. El proceso de
urbanización cada vez más acelerado que comienza en los años 60 y 70 no pudo
contar con una respuesta efectiva de los gobiernos locales y nacionales al no
contar con las capacidades de reaccionar al masivo flujo de habitantes que cambió
el equilibrio entre áreas urbanas y rurales, convirtiendo a Latinoamérica en una de
las regiones más urbanizadas del planeta, con porcentajes de alrededor del 70%
de habitantes viviendo en ciudades.

    Los procesos de planificación y ordenamiento de las ciudades se vieron así
truncados por el alto porcentaje de áreas que crecieron y se desarrollaron no
solamente al margen de lo previsto en los planes sino que se han ido situando en
sectores con poca posibilidad de acceso a servicios básicos, áreas de riesgo y en
general sectores que resultaban de poco interés para el mercado formal
inmobiliario. La insuficiente oferta de vivienda accesible, fenómeno agravado por
las prácticas especulativas sobre el suelo, en especial para los sectores más
pobres, generó un vacío que fue llenado por lotizadores informales.

    Las ciudades fueron profundizando así las inequidades territoriales, por lo que
los distintos gobiernos nacionales y seccionales fueron implementando políticas de
oferta de suelo y vivienda más accesible, generalmente utilizando distintas
modalidades de subsidio, y diferentes políticas y estrategias que buscaban
enfrentar el fenómeno de la peri urbanización y de los asentamientos informales.

   Estas estrategias han sido variadas y buscan responder tanto a los distintos
procesos de mercado informal del suelo (lotizaciones piratas o ilegales,
invasiones, fraccionamiento informal, etc.) así como adaptar las leyes y normativas
existentes para buscar posibles soluciones que permitan, al menos, cierta
seguridad de la tenencia y propiedad de la tierra y en el mejor de los casos
procesos de regularización física y legal.
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    2. LA PROBLEMÁTICA EN ECUADOR

       El Ecuador comenzó un acelerado proceso urbanizador tras el llamado
    boom petrolero de los años 70. Concentrado en un inicio en las dos ciudades
    más grandes (Quito y Guayaquil) fue direccionándose, en especial en los años
    90, a ciudades intermedias como Santo Domingo de los Colorados, Babahoyo
    o Riobamba.

        La falta de suelo con servicios a precios apropiados causado principalmente
    por la especulación del mismo no ha permitido la existencia de una oferta
    suficiente de este suelo, por lo que tanto los proyectos de vivienda social como
    las soluciones de vivienda que genera el mercado informal se localicen en las
    periferias agravando el proceso de crecimiento expansivo y descontrolado de
    las ciudades

        A pesar de los esfuerzos estatales por responder al creciente déficit de
    vivienda con la construcción de proyectos de vivienda social, estos no fueron
    suficientes para suplir la necesidad de habitación de la gran cantidad de
    campesinos y pobladores de ciudades menores que empezaron a buscar una
    alternativa en el mercado informal.

        Sin embargo estos procesos informales no han sido homogéneos y tiene
    distintos orígenes:

             a. Invasiones: Consiste en la ocupación ilegal de predios públicos o
                   privados generalmente hechos por la fuerza con la frecuente
                   presencia de dirigentes politizados y de conflictividad social,
                   agravada por la inclinación a vender o posesionar de un mismo lote a
                   más de una persona. Por la necesidad de generar cierta estabilidad y
                   consolidación que dificulte los desalojos la ocupación tiende a ser
                   densa y apresurada resultando en asentamientos con poca
                   planificación urbanística, sin servicios y sin previsión de riesgos o
                   protección de zonas sensibles, y una ausencia absoluta de un
                   trazado vial adecuado y áreas verdes y comunales.
                   Los procesos de legalización o formalización suelen ser muy
                   complejos, tanto en el caso de predios privados por la dificultad de
                   alcanzar acuerdos entre el propietario y los posesionarios para lograr
                   la transferencia de dominio, como en predios públicos por los
                   complejos procesos administrativos y legales que se deben seguir
                   para el mismo fin
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             b. Urbanizaciones o lotizaciones informales: Generadas por el
                fraccionamiento no autorizado de un predio propiciado por el dueño
                del mismo, o intermediarios quienes usualmente mantiene la
                propiedad global o termina transfiriéndola por distintos tipos de
                presiones a la organización social creada por los compradores,
                quienes terminan gestionando de distintas maneras las obras de
                urbanización y la provisión de servicios. Usualmente cuentan con
                algún grado de planificación urbana que puede o no respetar la
                zonificación del sector y en varios casos cuentan con reserva de
                espacios verdes y comunales con distinto grado de calidad. Pueden
                encontrarse dentro o fuera del límite urbano oficial, pero suelen
                ubicarse en terrenos de bajo valor en el mercado de suelo por su
                ubicación peri urbana o por la falta de servicios. No suelen presentar
                grados significativos de conflictividad social y pueden tener distintos
                grados de consolidación en función del tiempo del asentamiento y de
                los servicios existentes, especialmente porque el peligro de desalojo
                es muy bajo al existir documentos de respaldo para los
                posesionarios como promesas de compra venta.
             c. Fraccionamiento en derechos y acciones: Figura legal de
                copropiedad utilizada para suplir la imposibilidad de fraccionar
                legalmente, tanto por formar parte del mercado informal (lotizadores)
                como por no cumplir con el lote mínimo definido por zonificación, en
                la cual los compradores se convierten en copropietarios del suelo. En
                predios urbanos es una forma de “simular” la entrega de escrituras
                de cuerpo cierto por parte del lotizador informal, pero solo se entrega
                una cuota o participación del lote total que no ha sido fraccionado. En
                predios rurales es más común su uso en sucesión por herencia
                cuando no es posible cumplir con el lote mínimo. Genera problemas
                complejos al momento de la legalización o regularización de la
                propiedad por la necesidad de contar con el consentimiento del
                100% de derecho-accionistas, o la aplicación de la herramienta de
                partición administrativa ( COOTAD). El Juez de lo Civil puede
                fraccionar legalmente los lotes de acuerdo al porcentaje y sin
                necesariamente contar con el criterio técnico del municipio, lo cual
                complica aún más los procesos de regularización.

   La Falta de una política nacional y local así como la insuficiente capacidad de
control urbano de los municipios, siguen propiciando el aparecimiento de
asentamientos humanos irregulares.
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   Estos procesos de ocupación y fraccionamiento informal del suelo no han
contado con una respuesta estatal eficaz, y los esfuerzos aislados de algunos
municipios se han topado con fuertes limitantes originadas en la falta de
herramientas de gestión adecuadas y una política nacional clara.

    En los municipios existen incipientes normas jurídicas que regulen de manera
clara la regularización de asentamientos humanos informales, y en algunos casos,
como en Guayaquil, el Estado ha emitido leyes específicas con la intención de
acelerar los procesos con distintos niveles de éxito. En otros casos, como en el de
Quito, se han generado procesos de regularización que adaptan figuras de
aprobación de Urbanizaciones Sociales de Desarrollo progresivo, pensadas para
urbanizaciones nuevas, pero que han permitido cierta flexibilidad en los procesos.

   Por desgracia estos procesos de regularización han fomentado la aparición de
nuevos asentamientos informales situación agravada por la falta de mecanismos
efectivos de control y sanción, y los lotizadores informales han encontrado una
oportunidad en estas opciones de regularización que ofrecen los municipios.

   Al tratarse de procedimientos de excepción (al margen de la normativa regular)
es necesario un marco normativo especial que defina tanto los mecanismos y
herramientas de gestión, control y sanción como los plazos de vigencia de los
procesos y la elegibilidad de los asentamientos, con el fin de definir reglas de
juego claras que no permitan el aprovechamiento de los lotizadores informales.

   Otro problema importante son los costos de estos procesos, tanto para los
municipios como para los beneficiarios dependiendo de cada modelo aplicado. Es
necesario realizar levantamientos de estado actual y proyectos urbanos de
regularización y los costos legales, como de transferencia de dominio y tasas de
notarios y registradores de la propiedad, convirtiéndose en muchos casos en un
impedimento para la regularización

    3. REFERENCIAS A LA LEGISLACION ECUATORIANA

   A partir de la aprobación de la nueva Constitución del Ecuador en 2008, el
Estado define un nuevo modelo de desarrollo, donde la sostenibilidad, el
desarrollo humano y la planificación adquieren roles fundamentales.

   En este contexto, el Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y
Descentralización (COOTAD), aprobado en el 2010, reconoce los diferentes
niveles de gobierno, sus responsabilidades en la gobernanza y gestión territorial.

   Los gobiernos municipales son los responsables del diseño de las políticas de
uso y ocupación del suelo y de la planificación urbana, y el nuevo marco normativo
define nuevos principios, como el de la función social y ambiental de la propiedad,
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la prohibición de las prácticas especulativas del suelo, el derecho a la ciudad y el
reparto equitativo de cargas y beneficios provenientes de la habilitación y
aprovechamiento del suelo, los cuales generan un importante cambio en las
posibilidades de los municipios de intervenir activamente en los procesos urbanos.

   Sin embargo estos principios deben ser instrumentalizados en herramientas
concretas, para lo cual el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, a través de
la Subsecretaría de Hábitat y Asentamientos Humanos, ha asumido el reto de
desarrollar un marco normativo con este fin.

    De esa manera se espera que los municipios puedan contar con herramientas
eficaces para intervenir en los procesos urbanísticos y del mercado de suelo, tanto
formal como informal, con el fin de garantizar los principios establecidos en la
Constitución de la República referentes al hábitat y a la vivienda.

    4. LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

    Al ser las instancias encargadas de regular los procesos de desarrollo
territorial, los Municipios son los actores claves en el desarrollo de políticas y
estrategias que apunten a solucionar el problema de la presencia de un mercado
informal del suelo, que sea capaz de adaptarse a la problemática local y a las
capacidades de cada municipio para intervenir en estos procesos.

    Por otro lado el daño que causa para las administraciones municipales la
presencia de este tipo de asentamientos es enorme, tanto en el establecimiento de
sistemas de catastro y cobro de impuestos adecuados, como en la posibilidad de
planificar el territorio y la inversión en servicios e infraestructuras en el territorio del
cantón.

   Los procesos y herramientas adoptadas en cada municipio deberían tomar en
cuenta los siguientes aspectos:

    •   Gestión de riesgos: es vital contar con políticas e información claras sobre
        la situación de riesgo de los lotes que forman parte del asentamiento con el
        fin de tomar decisiones más precisas y prever posibles mitigaciones o
        reubicaciones parciales o totales (dentro o fuera del asentamiento)

    •   Uso de suelo y tamaño mínimo de lotes: se debe contar con la capacidad
        operativa, legal y administrativa que permita cierto grado de flexibilidad al
        momento de regularizar el asentamiento (capacidad de modificar la
        zonificación con la misma ordenanza de regularización)

    •   Servicios: la regularización debe estar atada a la capacidad del Municipio
        de dotar con servicios básicos al asentamiento o de la organización social
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        de contar con alternativas en áreas no urbanas o no previstas para la
        dotación.

    •   Subsidiaridad: en caso de que el municipio no cuente con los recursos
        necesarios para llevar todo o una parte del proceso de regularización
        contara con el apoyo del Gobierno Central. En lo posible ( en base
        principalmente al grado de consolidación) el proceso de regularización
        debe estar acompañado de la regularización física de la ocupación con
        miras a mejorar la calidad del hábitat

        Un componente vital para el desarrollo de políticas de regularización lo
    constituye la información catastral, tanto al inicio del proceso donde servirán
    como base para el desarrollo del proyecto de regularización urbanística, como
    al final del mismo en el cual el levantamiento y el proyecto de urbanización
    servirán como insumos importantes para la actualización de la información del
    catastro municipal.

    5. POLÍTICAS PÚBLICAS

Es necesaria la definición de políticas nacionales de regularización que permita:

    •   Dotar de un marco normativo y de procedimientos nacional unificado que
        permita una gestión más eficaz y coordinada de los procesos de
        regularización

    •   Establecer procedimientos que permitan adaptar las herramientas de
        gestión a las distintas realidades del mercado informal del suelo en cada
        región y/o cantón

    •   Tiempo límite para la regularización a partir de la vigencia de la ley y
        establecimiento de parámetros de elegibilidad de los barrios,
        urbanizaciones o ciudadelas con el fin de evitar que las políticas de
        regularización se conviertan en un impulso para nuevos asentamientos.

    •   Fortalecer mediante la ley las carencias de los municipios

    •   Generar nuevos procesos administrativos y legales para procesos de
        regularización

    •   Fortalecer desde el estado central el talento humano de los GAD
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    6. POSIBILIDADES DE ACCION DEL GOBIERNO NACIONAL

   Se propone definir lineamientos de intervención de acuerdo a las
características de cada asentamiento, basándose en el origen del mismo,
estableciendo como premisa el principio de corresponsabilidad del estado y los
beneficiarios, así como la no intervención de los lotizadores informales, para lo
cual es recomendable que se transfiera la propiedad del suelo a la organización
social formada por los futuros beneficiarios del proceso.

INVASIONES DE PREDIOS PRIVADOS:

Procedimiento Legal

        Expropiación.-Para dicho procedimiento es indispensable que del precio a
        pagar por el suelo sean descontados los plusvalores generados por la
        intervención e inversión pública.(Artículos 446 y 449 COOTAD)
        Transferencia de la propiedad global a favor de los posesionarios
        (Organización Social) o al Municipio dependiendo de la modalidad de
        entrega de títulos apropiada para cada caso
        Entrega de la propiedad individual en base a censos y levantamientos o a
        la lista de socios ratificada por la organización social y legalizada por la
        instancia correspondiente.

    Procedimiento Administrativo

        Creación de unidades especializadas nacionales (coordinación) y locales
        (unidad ejecutora) para los procesos de regularización
        Procesos notariales y pagos de tasas simplificados y especializados
        (notarías especializadas) así como mantener la posibilidad de subsidiar los
        costos legales
        Creación de unidades de control y de gestión de la sanción a los lotizadores
        conforme a lo que define la ley

INVASIONES DE PREDIOS PUBLICOS

Procedimiento Legal

        Delegación al Municipio, por parte de la institución pública propietaria del
        suelo, de la facultad de entrega y cobro de los títulos individuales
        Entrega de títulos en base a censo y levantamiento o a la lista de socios
        ratificada por la organización social y legalizada por la instancia
        correspondiente.
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Procedimiento Administrativo

        Creación de unidades especializadas nacionales (coordinación) y locales
        (unidad ejecutora) para los procesos de regularización
        Procesos notariales y pagos de tasas simplificados y especializados
        (notarías especializadas) así como mantener la posibilidad de subsidiar los
        costos legales
        Creación de unidades de control y de gestión de la sanción a los lotizadores
        conforme a lo que define la ley

URBANIZACIONES INFORMALES

Procedimiento Legal

        Transferencia de la propiedad global a nombre de la Organización Social la
        misma que debe estar legalmente constituida y reconocida por la instancia
        correspondiente con el fin de otorgar legitimidad y legalidad a la
        representación de los socios
        Entrega de títulos individuales a cargo de la Organización Social en base a
        listado de socios validado por el Estado

Procedimiento Administrativo

        Creación de unidades especializadas nacionales (coordinación) y locales
        (unidad ejecutora) para los procesos de regularización
        En asentamientos con consolidación mayor al 60% levantamiento y
        consolidación de las condiciones de ocupación
        En asentamientos con consolidación menor al 60% el proceso estará
        condicionado a un plan de reajuste de terrenos con el fin de establecer un
        proceso de regularización física que prevea áreas verdes y públicas
        apropiadas, así como un trazado vial adecuado.
        Procesos notariales y pagos de tasas simplificados y especializados
        (notarías especializadas) así como mantener la posibilidad de subsidiar los
        costos legales


FRACCIONAMIENTOS EN DERECHOS Y ACCIONES

Procedimiento Legal

        Consolidación del 70% de derecho-accionistas para la habilitación del suelo
        o aplicación de la figura de partición administrativa
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        Entrega de títulos individuales a cargo de la Organización Social en base a
        un poder especial otorgado por los copropietarios

Procedimiento Administrativo

        Creación de unidades especializadas nacionales (coordinación) y locales
        (unidad ejecutora) para los procesos de regularización
        En asentamientos con consolidación mayor al 60% levantamiento y
        consolidación de las condiciones de ocupación
        En asentamientos con consolidación menor al 60% el proceso estará
        condicionado a un plan de reajuste de terrenos con el fin de establecer un
        proceso de regularización física que prevea áreas verdes y públicas
        apropiadas, así como un trazado vial adecuado.
        Procesos notariales y pagos de tasas simplificados y especializados
        (notarías especializadas) así como mantener la posibilidad de subsidiar los
        costos legales

LEVANTAMIENTOS DE ESTADO ACTUAL Y PROYECTO DE URBANIZACIÓN

    Como criterio general debe entenderse al proceso como regularización de la
propiedad (escrituración) y de las condiciones físicas del asentamiento, en función
del grado de consolidación, es decir, mientras menos consolidado se encuentre un
asentamiento mayores son las posibilidades de establecer un proyecto de reforma
y reajuste que se adapte lo más posible a la normativa urbana.

   Para ese fin es necesario que se realicen tanto levantamientos del estado
actual como el diseño urbano del barrio, lotización o ciudadela con las siguientes
consideraciones:

       El uso de restituciones aerofotogramétricas puede servir como base para
        los levantamientos complementado esa información con comprobación en
        sitio, buscando así simplificar los procesos de levantamiento.

       Cada municipio deberá crear una unidad especializada que elaborará el
        proyecto de reajuste de terrenos o regularización física y legal, con
        participación de los socios de la Organización Social o, en caso de contar
        con organizaciones sociales más fuertes, ellas serán quienes se encarguen
        de contratar los servicios de profesionales que elaborarán el proyecto en
        coordinación la unidad municipal encargada.

       La colocación de mojones en el sitio correrá a cargo de la Organización
        Social con coordinación y validación de la unidad especializada
[Escribir texto]


       El municipio aprobará el fraccionamiento en base al proyecto de reajuste o
        al levantamiento del estado actual según el caso

       Constará además el cronograma valorado de obras de urbanización con las
        garantías y plazos previstos en la ley y el listado de socios con el número
        de predio que le será adjudicado

       En los Planes de Ordenamiento los Municipios deben prever Zonas de
        Interés Social Especial o similares figuras que permitan hacer los ajustes
        necesarios de zonificación y usos de suelo en caso de que sea
        indispensable



    7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

   Con el fin de diseñar políticas más eficientes y menos estimuladoras de nuevos
asentamientos es necesario considerar lo siguiente:

        Los responsables de la ejecución de las obras de urbanización en los
        plazos establecidos en la ordenanza de aprobación serán los beneficiarios
        (adjudicatarios) de acuerdo a los principios de corresponsabilidad. Para la
        ejecución de las mismas, sin embargo el Estado podrá financiar todo o una
        parte para lo cual se deben establecer los mecanismos de cooperación y
        subsidio que prevea la ley.

        Es necesario que se mantenga una posición firme en lo que respecta a las
        prácticas de utilizar la figura de Derechos y Acciones como medio de
        fraccionamiento, para lo cual es vital la cooperación entre las distintas
        instancias del estado.

        Se deben establecer ciertas limitaciones a la venta de los predios
        legalizados con el fin de no estimular más asentamientos, de la misma
        manera los beneficiarios no deberán ser propietarios de más lotes en el
        Cantón ni más de tres lotes en el país.
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         Los procesos de legalización deberán tener una fecha límite e
         improrrogable no mayor a 4 años desde su implementación. Asentamientos
         posteriores al año 2011 deben ser derrocados y las municipalidades deben
         implementar los mecanismos de control1 y de sanción según lo previsto en
         la ley2




1
  COOTAD, Artículo 458; Control de invasiones y asentamientos ilegales.- Los gobiernos autónomos
descentralizados tomarán todas las medidas administrativas y legales necesarias para evitar invasiones o
asentamientos ilegales, y seguir.
2
  COOTAD, Artículo 477; Fraccionamiento de inmuebles sin autorización con fines comerciales.- Quien
procediere al fraccionamiento total o parcial de un inmueble situado en el área urbana o de expansión
urbana, con fines comerciales, sin contar con la autorización de la respectiva autoridad y recibiere u
ordenare recibir cuotas o anticipos en especie o en dinero, por concepto de comercialización del mismo
incurrirá en delito de estafa tipificado en el Código Penal. Las municipalidades afectadas aplicarán las
sanciones económicas y administrativas previstas en la ley y en las respectivas ordenanzas
COOTAD, Artículo 478; Parte perjudicada.- El delito tipificado en el artículo anterior podrá ser perseguido
por toda persona que se considere perjudicada o por la municipalidad en cuya jurisdicción se hubiere
cometido la infracción. Las municipalidades comprendidas desntro de este artículo se considerarán como
parte perjudicada.

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  • 1. [Escribir texto] I SEMINARIO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO MESA TEMÁTICA: DESARROLLO URBANO Y ASENTAMIENTOS ESPONTÁNEOS 1. INTRODUCCIÓN Los asentamientos espontáneos o informales constituyen una de las problemáticas más complejas de las ciudades latinoamericanas. El proceso de urbanización cada vez más acelerado que comienza en los años 60 y 70 no pudo contar con una respuesta efectiva de los gobiernos locales y nacionales al no contar con las capacidades de reaccionar al masivo flujo de habitantes que cambió el equilibrio entre áreas urbanas y rurales, convirtiendo a Latinoamérica en una de las regiones más urbanizadas del planeta, con porcentajes de alrededor del 70% de habitantes viviendo en ciudades. Los procesos de planificación y ordenamiento de las ciudades se vieron así truncados por el alto porcentaje de áreas que crecieron y se desarrollaron no solamente al margen de lo previsto en los planes sino que se han ido situando en sectores con poca posibilidad de acceso a servicios básicos, áreas de riesgo y en general sectores que resultaban de poco interés para el mercado formal inmobiliario. La insuficiente oferta de vivienda accesible, fenómeno agravado por las prácticas especulativas sobre el suelo, en especial para los sectores más pobres, generó un vacío que fue llenado por lotizadores informales. Las ciudades fueron profundizando así las inequidades territoriales, por lo que los distintos gobiernos nacionales y seccionales fueron implementando políticas de oferta de suelo y vivienda más accesible, generalmente utilizando distintas modalidades de subsidio, y diferentes políticas y estrategias que buscaban enfrentar el fenómeno de la peri urbanización y de los asentamientos informales. Estas estrategias han sido variadas y buscan responder tanto a los distintos procesos de mercado informal del suelo (lotizaciones piratas o ilegales, invasiones, fraccionamiento informal, etc.) así como adaptar las leyes y normativas existentes para buscar posibles soluciones que permitan, al menos, cierta seguridad de la tenencia y propiedad de la tierra y en el mejor de los casos procesos de regularización física y legal.
  • 2. [Escribir texto] 2. LA PROBLEMÁTICA EN ECUADOR El Ecuador comenzó un acelerado proceso urbanizador tras el llamado boom petrolero de los años 70. Concentrado en un inicio en las dos ciudades más grandes (Quito y Guayaquil) fue direccionándose, en especial en los años 90, a ciudades intermedias como Santo Domingo de los Colorados, Babahoyo o Riobamba. La falta de suelo con servicios a precios apropiados causado principalmente por la especulación del mismo no ha permitido la existencia de una oferta suficiente de este suelo, por lo que tanto los proyectos de vivienda social como las soluciones de vivienda que genera el mercado informal se localicen en las periferias agravando el proceso de crecimiento expansivo y descontrolado de las ciudades A pesar de los esfuerzos estatales por responder al creciente déficit de vivienda con la construcción de proyectos de vivienda social, estos no fueron suficientes para suplir la necesidad de habitación de la gran cantidad de campesinos y pobladores de ciudades menores que empezaron a buscar una alternativa en el mercado informal. Sin embargo estos procesos informales no han sido homogéneos y tiene distintos orígenes: a. Invasiones: Consiste en la ocupación ilegal de predios públicos o privados generalmente hechos por la fuerza con la frecuente presencia de dirigentes politizados y de conflictividad social, agravada por la inclinación a vender o posesionar de un mismo lote a más de una persona. Por la necesidad de generar cierta estabilidad y consolidación que dificulte los desalojos la ocupación tiende a ser densa y apresurada resultando en asentamientos con poca planificación urbanística, sin servicios y sin previsión de riesgos o protección de zonas sensibles, y una ausencia absoluta de un trazado vial adecuado y áreas verdes y comunales. Los procesos de legalización o formalización suelen ser muy complejos, tanto en el caso de predios privados por la dificultad de alcanzar acuerdos entre el propietario y los posesionarios para lograr la transferencia de dominio, como en predios públicos por los complejos procesos administrativos y legales que se deben seguir para el mismo fin
  • 3. [Escribir texto] b. Urbanizaciones o lotizaciones informales: Generadas por el fraccionamiento no autorizado de un predio propiciado por el dueño del mismo, o intermediarios quienes usualmente mantiene la propiedad global o termina transfiriéndola por distintos tipos de presiones a la organización social creada por los compradores, quienes terminan gestionando de distintas maneras las obras de urbanización y la provisión de servicios. Usualmente cuentan con algún grado de planificación urbana que puede o no respetar la zonificación del sector y en varios casos cuentan con reserva de espacios verdes y comunales con distinto grado de calidad. Pueden encontrarse dentro o fuera del límite urbano oficial, pero suelen ubicarse en terrenos de bajo valor en el mercado de suelo por su ubicación peri urbana o por la falta de servicios. No suelen presentar grados significativos de conflictividad social y pueden tener distintos grados de consolidación en función del tiempo del asentamiento y de los servicios existentes, especialmente porque el peligro de desalojo es muy bajo al existir documentos de respaldo para los posesionarios como promesas de compra venta. c. Fraccionamiento en derechos y acciones: Figura legal de copropiedad utilizada para suplir la imposibilidad de fraccionar legalmente, tanto por formar parte del mercado informal (lotizadores) como por no cumplir con el lote mínimo definido por zonificación, en la cual los compradores se convierten en copropietarios del suelo. En predios urbanos es una forma de “simular” la entrega de escrituras de cuerpo cierto por parte del lotizador informal, pero solo se entrega una cuota o participación del lote total que no ha sido fraccionado. En predios rurales es más común su uso en sucesión por herencia cuando no es posible cumplir con el lote mínimo. Genera problemas complejos al momento de la legalización o regularización de la propiedad por la necesidad de contar con el consentimiento del 100% de derecho-accionistas, o la aplicación de la herramienta de partición administrativa ( COOTAD). El Juez de lo Civil puede fraccionar legalmente los lotes de acuerdo al porcentaje y sin necesariamente contar con el criterio técnico del municipio, lo cual complica aún más los procesos de regularización. La Falta de una política nacional y local así como la insuficiente capacidad de control urbano de los municipios, siguen propiciando el aparecimiento de asentamientos humanos irregulares.
  • 4. [Escribir texto] Estos procesos de ocupación y fraccionamiento informal del suelo no han contado con una respuesta estatal eficaz, y los esfuerzos aislados de algunos municipios se han topado con fuertes limitantes originadas en la falta de herramientas de gestión adecuadas y una política nacional clara. En los municipios existen incipientes normas jurídicas que regulen de manera clara la regularización de asentamientos humanos informales, y en algunos casos, como en Guayaquil, el Estado ha emitido leyes específicas con la intención de acelerar los procesos con distintos niveles de éxito. En otros casos, como en el de Quito, se han generado procesos de regularización que adaptan figuras de aprobación de Urbanizaciones Sociales de Desarrollo progresivo, pensadas para urbanizaciones nuevas, pero que han permitido cierta flexibilidad en los procesos. Por desgracia estos procesos de regularización han fomentado la aparición de nuevos asentamientos informales situación agravada por la falta de mecanismos efectivos de control y sanción, y los lotizadores informales han encontrado una oportunidad en estas opciones de regularización que ofrecen los municipios. Al tratarse de procedimientos de excepción (al margen de la normativa regular) es necesario un marco normativo especial que defina tanto los mecanismos y herramientas de gestión, control y sanción como los plazos de vigencia de los procesos y la elegibilidad de los asentamientos, con el fin de definir reglas de juego claras que no permitan el aprovechamiento de los lotizadores informales. Otro problema importante son los costos de estos procesos, tanto para los municipios como para los beneficiarios dependiendo de cada modelo aplicado. Es necesario realizar levantamientos de estado actual y proyectos urbanos de regularización y los costos legales, como de transferencia de dominio y tasas de notarios y registradores de la propiedad, convirtiéndose en muchos casos en un impedimento para la regularización 3. REFERENCIAS A LA LEGISLACION ECUATORIANA A partir de la aprobación de la nueva Constitución del Ecuador en 2008, el Estado define un nuevo modelo de desarrollo, donde la sostenibilidad, el desarrollo humano y la planificación adquieren roles fundamentales. En este contexto, el Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización (COOTAD), aprobado en el 2010, reconoce los diferentes niveles de gobierno, sus responsabilidades en la gobernanza y gestión territorial. Los gobiernos municipales son los responsables del diseño de las políticas de uso y ocupación del suelo y de la planificación urbana, y el nuevo marco normativo define nuevos principios, como el de la función social y ambiental de la propiedad,
  • 5. [Escribir texto] la prohibición de las prácticas especulativas del suelo, el derecho a la ciudad y el reparto equitativo de cargas y beneficios provenientes de la habilitación y aprovechamiento del suelo, los cuales generan un importante cambio en las posibilidades de los municipios de intervenir activamente en los procesos urbanos. Sin embargo estos principios deben ser instrumentalizados en herramientas concretas, para lo cual el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, a través de la Subsecretaría de Hábitat y Asentamientos Humanos, ha asumido el reto de desarrollar un marco normativo con este fin. De esa manera se espera que los municipios puedan contar con herramientas eficaces para intervenir en los procesos urbanísticos y del mercado de suelo, tanto formal como informal, con el fin de garantizar los principios establecidos en la Constitución de la República referentes al hábitat y a la vivienda. 4. LA ADMINISTRACIÓN LOCAL Al ser las instancias encargadas de regular los procesos de desarrollo territorial, los Municipios son los actores claves en el desarrollo de políticas y estrategias que apunten a solucionar el problema de la presencia de un mercado informal del suelo, que sea capaz de adaptarse a la problemática local y a las capacidades de cada municipio para intervenir en estos procesos. Por otro lado el daño que causa para las administraciones municipales la presencia de este tipo de asentamientos es enorme, tanto en el establecimiento de sistemas de catastro y cobro de impuestos adecuados, como en la posibilidad de planificar el territorio y la inversión en servicios e infraestructuras en el territorio del cantón. Los procesos y herramientas adoptadas en cada municipio deberían tomar en cuenta los siguientes aspectos: • Gestión de riesgos: es vital contar con políticas e información claras sobre la situación de riesgo de los lotes que forman parte del asentamiento con el fin de tomar decisiones más precisas y prever posibles mitigaciones o reubicaciones parciales o totales (dentro o fuera del asentamiento) • Uso de suelo y tamaño mínimo de lotes: se debe contar con la capacidad operativa, legal y administrativa que permita cierto grado de flexibilidad al momento de regularizar el asentamiento (capacidad de modificar la zonificación con la misma ordenanza de regularización) • Servicios: la regularización debe estar atada a la capacidad del Municipio de dotar con servicios básicos al asentamiento o de la organización social
  • 6. [Escribir texto] de contar con alternativas en áreas no urbanas o no previstas para la dotación. • Subsidiaridad: en caso de que el municipio no cuente con los recursos necesarios para llevar todo o una parte del proceso de regularización contara con el apoyo del Gobierno Central. En lo posible ( en base principalmente al grado de consolidación) el proceso de regularización debe estar acompañado de la regularización física de la ocupación con miras a mejorar la calidad del hábitat Un componente vital para el desarrollo de políticas de regularización lo constituye la información catastral, tanto al inicio del proceso donde servirán como base para el desarrollo del proyecto de regularización urbanística, como al final del mismo en el cual el levantamiento y el proyecto de urbanización servirán como insumos importantes para la actualización de la información del catastro municipal. 5. POLÍTICAS PÚBLICAS Es necesaria la definición de políticas nacionales de regularización que permita: • Dotar de un marco normativo y de procedimientos nacional unificado que permita una gestión más eficaz y coordinada de los procesos de regularización • Establecer procedimientos que permitan adaptar las herramientas de gestión a las distintas realidades del mercado informal del suelo en cada región y/o cantón • Tiempo límite para la regularización a partir de la vigencia de la ley y establecimiento de parámetros de elegibilidad de los barrios, urbanizaciones o ciudadelas con el fin de evitar que las políticas de regularización se conviertan en un impulso para nuevos asentamientos. • Fortalecer mediante la ley las carencias de los municipios • Generar nuevos procesos administrativos y legales para procesos de regularización • Fortalecer desde el estado central el talento humano de los GAD
  • 7. [Escribir texto] 6. POSIBILIDADES DE ACCION DEL GOBIERNO NACIONAL Se propone definir lineamientos de intervención de acuerdo a las características de cada asentamiento, basándose en el origen del mismo, estableciendo como premisa el principio de corresponsabilidad del estado y los beneficiarios, así como la no intervención de los lotizadores informales, para lo cual es recomendable que se transfiera la propiedad del suelo a la organización social formada por los futuros beneficiarios del proceso. INVASIONES DE PREDIOS PRIVADOS: Procedimiento Legal Expropiación.-Para dicho procedimiento es indispensable que del precio a pagar por el suelo sean descontados los plusvalores generados por la intervención e inversión pública.(Artículos 446 y 449 COOTAD) Transferencia de la propiedad global a favor de los posesionarios (Organización Social) o al Municipio dependiendo de la modalidad de entrega de títulos apropiada para cada caso Entrega de la propiedad individual en base a censos y levantamientos o a la lista de socios ratificada por la organización social y legalizada por la instancia correspondiente. Procedimiento Administrativo Creación de unidades especializadas nacionales (coordinación) y locales (unidad ejecutora) para los procesos de regularización Procesos notariales y pagos de tasas simplificados y especializados (notarías especializadas) así como mantener la posibilidad de subsidiar los costos legales Creación de unidades de control y de gestión de la sanción a los lotizadores conforme a lo que define la ley INVASIONES DE PREDIOS PUBLICOS Procedimiento Legal Delegación al Municipio, por parte de la institución pública propietaria del suelo, de la facultad de entrega y cobro de los títulos individuales Entrega de títulos en base a censo y levantamiento o a la lista de socios ratificada por la organización social y legalizada por la instancia correspondiente.
  • 8. [Escribir texto] Procedimiento Administrativo Creación de unidades especializadas nacionales (coordinación) y locales (unidad ejecutora) para los procesos de regularización Procesos notariales y pagos de tasas simplificados y especializados (notarías especializadas) así como mantener la posibilidad de subsidiar los costos legales Creación de unidades de control y de gestión de la sanción a los lotizadores conforme a lo que define la ley URBANIZACIONES INFORMALES Procedimiento Legal Transferencia de la propiedad global a nombre de la Organización Social la misma que debe estar legalmente constituida y reconocida por la instancia correspondiente con el fin de otorgar legitimidad y legalidad a la representación de los socios Entrega de títulos individuales a cargo de la Organización Social en base a listado de socios validado por el Estado Procedimiento Administrativo Creación de unidades especializadas nacionales (coordinación) y locales (unidad ejecutora) para los procesos de regularización En asentamientos con consolidación mayor al 60% levantamiento y consolidación de las condiciones de ocupación En asentamientos con consolidación menor al 60% el proceso estará condicionado a un plan de reajuste de terrenos con el fin de establecer un proceso de regularización física que prevea áreas verdes y públicas apropiadas, así como un trazado vial adecuado. Procesos notariales y pagos de tasas simplificados y especializados (notarías especializadas) así como mantener la posibilidad de subsidiar los costos legales FRACCIONAMIENTOS EN DERECHOS Y ACCIONES Procedimiento Legal Consolidación del 70% de derecho-accionistas para la habilitación del suelo o aplicación de la figura de partición administrativa
  • 9. [Escribir texto] Entrega de títulos individuales a cargo de la Organización Social en base a un poder especial otorgado por los copropietarios Procedimiento Administrativo Creación de unidades especializadas nacionales (coordinación) y locales (unidad ejecutora) para los procesos de regularización En asentamientos con consolidación mayor al 60% levantamiento y consolidación de las condiciones de ocupación En asentamientos con consolidación menor al 60% el proceso estará condicionado a un plan de reajuste de terrenos con el fin de establecer un proceso de regularización física que prevea áreas verdes y públicas apropiadas, así como un trazado vial adecuado. Procesos notariales y pagos de tasas simplificados y especializados (notarías especializadas) así como mantener la posibilidad de subsidiar los costos legales LEVANTAMIENTOS DE ESTADO ACTUAL Y PROYECTO DE URBANIZACIÓN Como criterio general debe entenderse al proceso como regularización de la propiedad (escrituración) y de las condiciones físicas del asentamiento, en función del grado de consolidación, es decir, mientras menos consolidado se encuentre un asentamiento mayores son las posibilidades de establecer un proyecto de reforma y reajuste que se adapte lo más posible a la normativa urbana. Para ese fin es necesario que se realicen tanto levantamientos del estado actual como el diseño urbano del barrio, lotización o ciudadela con las siguientes consideraciones:  El uso de restituciones aerofotogramétricas puede servir como base para los levantamientos complementado esa información con comprobación en sitio, buscando así simplificar los procesos de levantamiento.  Cada municipio deberá crear una unidad especializada que elaborará el proyecto de reajuste de terrenos o regularización física y legal, con participación de los socios de la Organización Social o, en caso de contar con organizaciones sociales más fuertes, ellas serán quienes se encarguen de contratar los servicios de profesionales que elaborarán el proyecto en coordinación la unidad municipal encargada.  La colocación de mojones en el sitio correrá a cargo de la Organización Social con coordinación y validación de la unidad especializada
  • 10. [Escribir texto]  El municipio aprobará el fraccionamiento en base al proyecto de reajuste o al levantamiento del estado actual según el caso  Constará además el cronograma valorado de obras de urbanización con las garantías y plazos previstos en la ley y el listado de socios con el número de predio que le será adjudicado  En los Planes de Ordenamiento los Municipios deben prever Zonas de Interés Social Especial o similares figuras que permitan hacer los ajustes necesarios de zonificación y usos de suelo en caso de que sea indispensable 7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Con el fin de diseñar políticas más eficientes y menos estimuladoras de nuevos asentamientos es necesario considerar lo siguiente: Los responsables de la ejecución de las obras de urbanización en los plazos establecidos en la ordenanza de aprobación serán los beneficiarios (adjudicatarios) de acuerdo a los principios de corresponsabilidad. Para la ejecución de las mismas, sin embargo el Estado podrá financiar todo o una parte para lo cual se deben establecer los mecanismos de cooperación y subsidio que prevea la ley. Es necesario que se mantenga una posición firme en lo que respecta a las prácticas de utilizar la figura de Derechos y Acciones como medio de fraccionamiento, para lo cual es vital la cooperación entre las distintas instancias del estado. Se deben establecer ciertas limitaciones a la venta de los predios legalizados con el fin de no estimular más asentamientos, de la misma manera los beneficiarios no deberán ser propietarios de más lotes en el Cantón ni más de tres lotes en el país.
  • 11. [Escribir texto] Los procesos de legalización deberán tener una fecha límite e improrrogable no mayor a 4 años desde su implementación. Asentamientos posteriores al año 2011 deben ser derrocados y las municipalidades deben implementar los mecanismos de control1 y de sanción según lo previsto en la ley2 1 COOTAD, Artículo 458; Control de invasiones y asentamientos ilegales.- Los gobiernos autónomos descentralizados tomarán todas las medidas administrativas y legales necesarias para evitar invasiones o asentamientos ilegales, y seguir. 2 COOTAD, Artículo 477; Fraccionamiento de inmuebles sin autorización con fines comerciales.- Quien procediere al fraccionamiento total o parcial de un inmueble situado en el área urbana o de expansión urbana, con fines comerciales, sin contar con la autorización de la respectiva autoridad y recibiere u ordenare recibir cuotas o anticipos en especie o en dinero, por concepto de comercialización del mismo incurrirá en delito de estafa tipificado en el Código Penal. Las municipalidades afectadas aplicarán las sanciones económicas y administrativas previstas en la ley y en las respectivas ordenanzas COOTAD, Artículo 478; Parte perjudicada.- El delito tipificado en el artículo anterior podrá ser perseguido por toda persona que se considere perjudicada o por la municipalidad en cuya jurisdicción se hubiere cometido la infracción. Las municipalidades comprendidas desntro de este artículo se considerarán como parte perjudicada.