Proyecto piloto justicia juvenil restaurativa Nicaragua - Informe completo

INFORME DE EVALUACIÓN:
Evaluación Final Independiente del “Proyecto Piloto
de Justicia Juvenil Restaurativa y de Prevención del
fenómeno de Violencia Urbano-Juvenil en
Centroamérica”.

Para Fundación Terre des hommes - Lausanne

5 de septiembre de 2010

INFORME FINAL DE EVALUACIÓN:
Proyecto Piloto de Justicia Juvenil Restaurativa y de Prevención del fenómeno de
Violencia Urbano-Juvenil en Centroamérica

Índice

1 INTRODUCCIÓN.............................................................................................................................8
1.1 ANTECEDENTES Y OBJETIVOS DE LA EVALUACIÓN.....................................................................................8
1.2 BREVE DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO.....................................................................................................10
1.3 METODOLOGÍA EMPLEADA EN LA EVALUACIÓN.......................................................................................13
1.4 PRESENTACIÓN DEL EVALUADOR..........................................................................................................20
1.5 CONDICIONANTES Y LÍMITES DEL ESTUDIO REALIZADO ............................................................................20
2 DESCRIPCIÓN DE LA INTERVENCIÓN..................................................................................22
2.1 CONTEXTO DEL PAÍS Y DEL SECTOR JUSTICIA..........................................................................................22
2.1.1 Programa de Reforma de la Justicia Penal de Adolescentes en Nicaragua........................23
2.1.2 La cooperación internacional en Nicaragua. El posicionamiento de Tdh..........................28
2.2 DESCRIPCIÓN DE LAS INTERVENCIONES ANALIZADAS................................................................................32
2.2.1 Concepción inicial del proyecto.........................................................................................32
2.2.2 Descripción detallada de la evolución................................................................................47
3 PRESENTACIÓN DE LOS RESULTADOS DE LA ACTIVIDAD EVALUADORA..............55
3.1. PERTINENCIA...........................................................................................................................55
3.2 EFICACIA...................................................................................................................................58
3.2.1 Eje 1: Fortalecimiento de medidas alternativas.................................................................59
3.2.2 Eje 2: Formación continua interdisciplinaria.....................................................................66
3.2.3 Eje 3: Fortalecimiento de equipos técnicos y oficinas........................................................78
3.2.4 Eje 4: Prevención del fenómeno de las pandillas y maras..................................................84
3.3 EFICIENCIA .............................................................................................................................102
3.4 IMPACTO Y SOSTENIBILIDAD (VIABILIDAD)........................................................................105
4 CONCLUSIONES........................................................................................................................109
4.1 PERTINENCIA..........................................................................................................................109
4.2 EFICACIA..................................................................................................................................109
4.3 EFICIENCIA..............................................................................................................................109
4.4 SOSTENIBILIDAD...................................................................................................................110
4.5 ASPECTOS ESPECÍFICOS SOLICITADOS EN LOS TOR...................................................110
5 RECOMENDACIONES...............................................................................................................117

1


Tablas

2


Figuras

FIGURA 1: RECONSTRUCCIÓN DEL MARCO LÓGICO DEL PROYECTO .......................12
FIGURA 2: PLANTEAMIENTO METODOLÓGICO GENERAL..............................................14
FIGURA 3: MATRIZ DE DATOS....................................................................................................19
FIGURA 4: ESTRUCTURA DEL CÓDIGO DE LA NIÑEZ Y DE LA ADOLESCENCIA........24
FIGURA 5: ESQUEMA DEL PROCESO PENAL JUVENIL EN NICARAGUA........................26
FIGURA 6: ORGANIGRAMA DE LA DELEGACIÓN EN NICARAGUA.................................44
FIGURA 7: PORCENTAJES EJECUTADOS...............................................................................103
FIGURA 8: IMPUTACIÓN DE GASTOS PROCAPÍTULOS.....................................................104

3


ANEXOS

ANEXO I Términos de referencia de la misión
ANEXO II Documento de planificación estratégica del proyecto
Convenio de Colaboración entre la Corte Suprema de Justicia y Terre
ANEXO III
des hommes
ANEXO IV Informe de evaluación intermedia
ANEXO V.1 Informe de auditoría
ANEXO V.2 Audit’s report
ANEXO VI Cuestionarios online
ANEXO VII Tabla de documentos usados en la misión
ANEXO VIII Listado de personas a las que se dirigieron los cuestionarios online
ANEXO IX.1 Misión exploratoria preliminar de Terre des Hommes
ANEXO IX.2 Misión exploratoria preliminar de Terre des Hommes II
ANEXO IX.3 Misión exploratoria preliminar de Terre des Hommes III
ANEXO X Informe Comités de Prevención Social

ABREVIATURAS USADAS

ACL. Adolescentes en conflicto con la ley penal
CNA. Código de la Niñez y de la Adolescencia de Nicaragua, Ley nº 287.
CPP. Código de Procedimiento Civil y el de Instrucción Criminal de Nicaragua
CSJ. Corte Suprema de Justicia de Nicaragua
MCL. Menores en Conflicto con la ley penal
OTSSPA. Oficina Técnica para el Seguimiento al Sistema Penal de Adolescentes
OEVSPA. Oficinas de Ejecución y Vigilancia a las Sanciones Penales de los Adolescentes
Tdh. Terre des hommes/Tierra de hombres

4


Resumen Ejecutivo

La Fundación Terre des Hommes de Lausanne (Suiza) es una institución que tiene como misión,
entre otras, la realización de acciones en apoyo a los derechos de los niños, adolescentes y
jóvenes en condiciones de vulnerabilidad.

Nicaragua llevó a cabo en 1998 una reforma en profundidad de su legislación sobre protección
de los niños y adolescentes con la aprobación del Código de la Niñez y la Adolescencia, en línea
con los postulados de la Convención sobre los Derechos del Niño y con una visión acorde con
los modelos de protección integral.

La reforma no estuvo acompañada en su momento, por falta de recursos, de políticas públicas
capaces de llevar a efecto el nuevo marco normativo en toda su extensión, con lo que existía un
muy bajo nivel de aplicación de las medidas educativas alternativas a la privación de libertad
previstas en el mencionado Código.

En el año 2006 Terre des hommes llevó a cabo una misión exploratoria en Nicaragua, que sirvió
de base para la posterior formulación de un proyecto Piloto sobre Justicia Juvenil Restaurativa y
sobre prevención de la Violencia Urbano-Juvenil en Centroamérica.

El proyecto en cuestión inició sus primeras actividades en el año 2007, si bien que la mayor
parte de las acciones se han sucedido entre 2008 y 2010, estando previsto que finalice en el
mes de noviembre de este último año.

El proyecto se compone de cuatro ejes: un primer eje destinado al fortalecimiento de las medidas
alternativas previstas en la Ley para los adolescentes y jóvenes en conflicto con la ley penal, un
segundo eje destinado a la formación continuada interdisciplinaria, un tercer eje para el
fortalecimiento de equipos técnicos y oficinas, y un cuarto orientado a la prevención del
fenómeno de las pandillas y maras.

Hallándose la intervención a la que nos estamos refiriendo próxima a su finalización, el director
de la Delegación de Terre des hommes en Nicaragua contactó con el consultor que suscribe
para llevar a cabo una evaluación final independiente.

Una vez aceptada la propuesta el mandato se concretó en unos términos de referencia que
fueron igualmente aceptados, y que juntamente con el Manual de Ciclo de Proyecto de la entidad
ejecutora y con las recomendaciones y prácticas internacionales existentes al respecto, han
constituido el punto de referencia básico para el desarrollo de la misión.

La misión se ha desarrollado en tres etapas: una fase previa de gabinete para el estudio y
recopilación de información, una fase de campo destinada a visitas y entrevistas, y una tercera
fase conclusiva de gabinete para la elaboración del presente informe.

Paralelamente el evaluador configuró una plataforma tecnológica destinada a facilitar el trabajo
compartido, así como la participación y la transparencia de todo el proceso. Una de las

5


herramientas principales de esta plataforma ha sido el sitio web creado como punto central de
referencia para albergar toda la información generada:

https://sites.google.com/site/evalnicaragua/

La fase preliminar de gabinete se ha desarrollado a lo largo de los 15 días previos a la misión de
campo. El trabajo sobre el terreno tuvo lugar entre los días 23 y 27 de agosto.

Durante la estancia en Nicaragua el evaluador se entrevistó con altos representantes
institucionales y con personas representativas de los diferentes operadores del sistema (jueces,
ministerios públicos, abogados, equipos técnicos, policía, instituciones penitenciarias…), y visitó
diferentes instalaciones (oficinas judiciales, centros de policía, cárceles…).

La metodología empleada se ha orientado hacia la obtención de una matriz de datos
procedentes de diferentes fuentes (indicadores, documentos, entrevistas, visitas, colaboraciones
a través de la página Web), cuya información ha sido valorada desde una perspectiva
eminentemente objetiva, tratando de que todas las conclusiones tengan su apoyo en alguno o
algunos de los datos de dicha matriz. A tal efecto el evaluador consigna en el informe extenso
las fuentes en que cada una de las conclusiones se apoyan.

Paralelamente se ha trabajado con un sistema de preguntas clave basadas en el marco lógico
del proyecto que aseguran el que el trabajo discurra dentro de los límites formales que vienen
establecidos por el diseño de la intervención.

Los parámetros operados para establecer las conclusiones han sido los establecidos por la
OCDE: pertinencia, eficacia, eficiencia y sostenibilidad; complementados con las preguntas
específicas establecidas en los términos de referencia de la misión.

Asimismo se han formulado recomendaciones destinadas a realimentar el ciclo de proyecto de la
entidad mandante, así como a dar orientaciones para una posible renovación de la intervención.

La evaluación ha superado satisfactoriamente, en el área de conclusiones, los análisis de
pertinencia, eficacia, eficiencia y sostenibilidad, y en el ámbito de las recomendaciones se
ha aconsejado la continuidad de la intervención, mediante la formulación de un nuevo
proyecto que establezca diversas reorientaciones que parecen razonables a la luz de los
hallazgos obtenidos.

Por lo que respecta a las recomendaciones el evaluador ha consignado todas aquellas que ha
considerado pertinentes a la vista de las conclusiones previamente formuladas. De ahí el número
relativamente elevado de las mismas, correspondiendo a la entidad mandante establecer la
oportuna priorización y fijar la metodología en su caso para la toma de decisiones.

Madrid, 5 de septiembre de 2010

Jorge Carrera Doménech

6


Con mi agradecimiento a todo el personal de la
Delegación en Managua de Terre des hommes, y en
especial a John Orlando, Delegado de la misión, que
tan bien ha coordinado y supervisado todo el
proceso de mis trabajos, y a Juan Pablo Sánchez,
responsable del área de Justicia Juvenil
Restaurativa, que me acompañó y auxilió
pacientemente a lo largo de toda mi misión.

J.Carrera

7


1 Introducción

La Fundación Terre des hommes - Lausanne (Tdh), como organización encargada de la gestión
del Proyecto Piloto de Justicia Juvenil Restaurativa y de Prevención del fenómeno de Violencia
Urbano-Juvenil en Centroamérica, ha contratado al consultor que suscribe para realizar la
evaluación final independiente de dicho proyecto, prevista en el documento de formulación del
mismo1 así como en la concepción general del ciclo de proyecto de la entidad2.
Si bien esta evaluación es de carácter final, debe tenerse en cuenta que al tiempo de cerrarse el
proyecto todavía no ha concluido, quedando pendientes algunas de sus actividades3.
El presente documento recoge el Informe Final de Evaluación elaborado con base a los
resultados de la fase de estudio de gabinete y la ulterior realización de un programa de trabajo
sobre el terreno, al que ha seguido una fase conclusiva de nuevo en gabinete. El documento se
basa en el mandato recibido a través de los términos de referencia que se adjuntan como anexo
1.

1.1 Antecedentes y objetivos de la evaluación

Por parte de la Fundación Terre des hommes se remitió con fecha 3 de junio de 2010 al
consultor que suscribe el documento conteniendo los términos de referencia del mandato
formulado. El mandato consistió en la elaboración de una “Evaluación Externa Independiente”
(EEI) de final de proyecto.
De acuerdo con las prescripciones técnicas previstas en el documento de referencia:

• La EEI se concentra sobre los resultados del proyecto en base a su planificación
estratégica (pertinencia e impacto) y sobre la organización operativa de Tdh para el
alcance de dichos resultados (eficacia y eficiencia).

• La EEI aporta recomendaciones útiles y realistas sobre las opciones futuras de la fase 2
que cubriera el periodo 2011 – 2013 y que será planificada en noviembre de 2010 bajo el
mismo modelo de “Taller de planificación estratégica” con enfoque participativo.
Los cometidos de la evaluación encomendada se ampliaron además a los siguientes puntos
específicos, que se requirieron como objeto adicional de análisis:

1
Vid. Anexo 2
2
Zehnder, R y otros: “Manuel de Cycle de Projet”. Le Mont-Sur-Lausanne. 2001 Fondation Terre des hommes.
3
El proyecto concluye oficialmente en noviembre de 2010 y quedan pendientes dos seminarios uno con la
Policía Nacional y otro con el Ministerio Público. También está previsto que Tierra de hombres colabore en el
mes de octubre en el segundo Seminario Regional de Justicia Juvenil promovido por la Corte Centroamericana
de Justicia, que se realizará en El Salvador, siguiendo la Presidencia de la Corte Centroamericana; así como que
se realice un taller de intercambio de aspectos normativos sobre reglamentación penitenciaria de adolescentes.
También está pendiente un seminario nacional en Chontales, así como la implementación de la versión final para
las oficinas de ejecución de la herramienta de seguimiento KAIKAIA.

8


 Evidenciar los puntos fuertes y puntos por desarrollar del proyecto (lessons learnt)
 Valorar la pertinencia de los ejes programáticos de intervención y de la correlación entre
los 3 primeros ejes (fortalecimiento del sistema de administración de justicia juvenil) y el
eje 4 (prevención de la delincuencia juvenil)
 Valorar la pertinencia de los ejes programáticos en función de las necesidades de los
ACL (adolescentes en conflicto con la ley) que se enfrentan al sistema de Justicia Juvenil
 Analizar la pertinencia de las zonas piloto de intervención escogidas para la fase 1
 Análisis general de los resultados e impactos positivos de la intervención
 Analizar los posibles “impactos negativos” que ha podido generar el proyecto (concepto
de “do no harm”/acción sin daño)
 Analizar la percepción que los operadores de Justicia y seguridad tienen del proyecto
 Analizar el grado de viabilidad de las principales acciones generadas desde el proyecto
en el sistema de Justicia Juvenil
 Comentar el grado de “substitución” a las responsabilidades del Estado que el proyecto
ha podido generar en el sistema de Justicia Juvenil
 Analizar el grado de aceptabilidad de Tdh en el sistema de Justicia (CSJ, Juzgados de
Adolescentes, Fiscalía, Defensoría Pública, Procuraduría de Derechos
humanos/Ombudsman), así como en el Ministerio de Gobernación, en el Sistema
Penitenciario Nacional y en la Policía Nacional (Dirección de Asuntos Juveniles)
 Comentar la pertinencia de la replicabilidad del proyecto y del enfoque operativo en otros
países de la región

Igualmente, los términos de referencia establecen el ámbito temporal4, así como el ámbito
geográfico5 que han de abarcar la presente evaluación.
En cuanto al ámbito material, la presente evaluación abarca los cuatro componentes o ejes del
proyecto.
En definitiva, se pretende la realización de una evaluación objetiva, independiente y de
calidad, proporcionando unas conclusiones, enseñanzas aprendidas y recomendaciones, sobre
la ejecución del proyecto de referencia hasta la fecha, sobre las actividades llevadas a cabo con
los recursos asignados al mismo por las entidades financiadoras, los resultados e impactos
observados en la población beneficiaria, así como sobre una eventual segunda fase del
proyecto.
Con el objeto de alcanzar los objetivos de la evaluación, los trabajos se han desarrollado en tres
fases aplicando una metodología que se detalla en la sección 1.3.

4
En Nicaragua, del 21 al 27 de Agosto de 2010. Con un trabajo pre-evaluativo en base a los documentos de
referencia entregados al evaluador y un trabajo post-evaluativo y de redacción del informe final de EEI. Fecha
límite de entrega 15 de septiembre.
5
El ámbito de evaluación es el propio del proyecto si bien que las zonas a visitar se concretaron posteriormente
en la agenda de trabajo in situ.

9


1.2 Breve descripción del proyecto

En el capítulo 2 del presente informe se presenta de manera detallada la concepción inicial del
proyecto y la lógica de la intervención.
En la tabla que sigue a continuación se describen brevemente sus elementos fundamentales:
Tabla 1: Breve descripción del Proyecto Piloto de Justicia Juvenil

“En diciembre del 2010, en las zonas piloto de ejecución del proyecto, se han instalado
las bases del modelo de Justicia Juvenil Restaurativa que garantiza a los menores en
conflicto con la ley la aplicación de medidas alternativas que respetan sus derechos y
el principio de interés superior, y que son orientadas a la educación y superación de
Objetivo las circunstancias que motivaron la infracción penal. Además a través del proyecto se
tiene una comprensión integral de los fenómenos de delincuencia juvenil (MCL) y de
violencia urbano-juvenil (pandillas/maras) y se proponen acciones concretas para
prevenir su expansión así como para reinsertar en un entorno social normalizado a los
jóvenes vinculados a pandillas.”
 Menores en conflicto con la ley penal: 200 anuales
Beneficiarios
 Menores en riesgo de entrar en una pandilla: 1.000 anuales
directos
 Menores miembros de pandillas: 80 anuales
• Operadores sociales y jurídicos
o 100% de los Jueces Especializados de todo el país
o 100% de los equipos multidisciplinarios (trabajador social, psicólogo) de
los Tribunales Especializados de las zonas de intervención y 40% de los
Tribunales Especializados de los otros departamentos del país
Beneficiarios o 80% de los defensores públicos especializados
indirectos
o 80% de los fiscales especializados
• Agentes de seguridad
o 100% de los policías (del departamento de asuntos juveniles)
o 80% de los policías de las comisarías de las zonas de intervención
o 100% de los oficiales del sistema penitenciario (sección juvenil)
Duración 3 años (enero 2008 – diciembre 2010)
2008: 357.600 CHF
Recursos 2009: 481.600 CHF
2010: 511.600 CHF
Ejecutor o Fundación Terre des hommes – Lausanne (Tdh)
Contrapartes o Principal contraparte
nacionales  Corte Suprema de Justicia de Nicaragua
• OTSSPA
• Tribunales de Adolescentes
o Principal contraparte
 Policía Nacional (Ministerio de Gobernación)
 Sistema Penitenciario (Ministerio de Gobernación)
 CONAPINA (Presidencia de la República)
 Fiscalía de la República (Ministerio Público)
 Gobiernos locales y regionales
o Instituciones claves privadas y de la sociedad civil

10


 Terre des hommes – Italia
 Comunidades de las zonas de intervención
 Unidades Receptoras de las zonas de intervención
 UNAN, Universidad Autónoma de Nicaragua
 UCA, Universidad Centro Americana
 UPOLI, Universidad Politécnica

Fuente: Elaboración propia con base al documento de proyecto.

Con el fin de contextualizar el planteamiento metodológico que se desarrolla a continuación
(sección 1.3), en la figura siguiente presentamos la reconstrucción del marco lógico del proyecto
en base a la relación entre el objetivo general, objetivos específicos, resultados y actividades.

La metodología de evaluación empleada se ha dirigido a la recopilación y el análisis de la
información cuantitativa y cualitativa sobre los recursos, realizaciones y factores que se
relacionan directa e indirectamente con el objetivo del proyecto; así como sobre las actividades
que se han llevado a cabo con los recursos destinados al proyecto y que se han traducido en
realizaciones (outputs) y en su caso impactos (outcomes). Con ello, se pretende poder valorar
los diferentes extremos solicitados en los términos de referencia.

Los resultados del análisis llevado a cabo por el evaluador se detallan en el Capítulo 3 del
presente documento.

11


Figura 1: Reconstrucción del Marco Lógico del Proyecto

12


1.3 Metodología empleada en la evaluación

La metodología empleada se fundamenta en los requerimientos de los términos de referencia
entregados, en los marcos metodológicos generalmente aceptados para la evaluación de
proyectos, en el Manual de ciclo de proyecto de la entidad ejecutora, y en las lecciones
aprendidas a lo largo de la experiencia acumulada por el evaluador en el ámbito de la
cooperación al desarrollo y del fortalecimiento institucional.
Más concretamente, la metodología aplicada ha tomado en cuenta el manual de ciclo de
proyecto de Terre des hommes6 , así como la base de conocimiento desarrollada por la OCDE
para la evaluación de proyectos de cooperación al desarrollo7.
Partiendo de lo anterior los criterios de evaluación han sido los de Pertinencia, Eficacia,
Eficiencia, Impacto y Sostenibilidad. Además de dichos criterios, se han tomado en
consideración los diferentes puntos adicionales a evaluar especificados en los términos de
referencia8.
Se ha tenido especialmente en cuenta el que la aplicación de los criterios de evaluación y puntos
adicionales a examinar han de permitir extraer una serie de recomendaciones y propuestas
aplicables a una posible segunda fase del proyecto.
Sobre la base del estudio preliminar y del análisis documental desarrollado en la Fase 1 (trabajo
inicial de Gabinete, ver a continuación), los criterios de evaluación y puntos de adicionales se
han traducido en una serie de preguntas clave de evaluación que constituyen la base sobre la
cual se han elaborado los cuestionarios online. Estos cuestionarios han sido desarrollados con
un doble objetivo: a) ampliar la base de conocimiento del evaluador sobre puntos especialmente
relevantes, b) facilitar el trabajo de campo del evaluador, mediante la identificación de puntos o
cuestiones clave a tener en cuenta en las entrevistas y visitas.
De forma paralela, se ha tratado de establecer una batería de indicadores de la evaluación
para completar el marco metodológico planteado. Esta batería debería tener como fin permitir el
análisis de la información (cuantitativa y cualitativa) recopilada por el evaluador para dar
respuesta a las preguntas de evaluación planteadas en cada caso.
Con todo, el tiempo disponible y las dificultades a veces existentes para poder acceder a las
fuentes de verificación desde la distancia, ha aconsejado optar en la fase de gabinete por una
verificación de indicadores tendiente a determinar la efectiva existencia y grado de fiabilidad de
las fuentes de verificación consignadas en el marco lógico, para en un segundo momento,
durante el trabajo de campo, analizar en el curso de las entrevistas y visitas dichas fuentes.
La figura que sigue a continuación resume el proceso metodológico seguido, del cual resultan
tres fases diferenciadas, la primera y la tercera en gabinete, la segunda sobre el terreno.

6
Ver Anexo 1.
7
DAC Criteria for Evaluating Development Assistance:, OECD 1991, Glossary of Terms Used in Evaluation, in
'Methods and Procedures in Aid Evaluation', OECD (1986), Glossary of Evaluation and Results Based
Management (RBM) Terms, OECD (2000).
8
Vid. supra págs. 5 y 6

13


Figura 2: Planteamiento metodológico general

Fuente: Elaboración Propia

Para apoyar la metodología planteada se ha puesto en marcha una plataforma tecnológica
integrada por herramientas Google exentas de costos.
Las herramientas usadas han sido:

• Google docs (en especial la herramienta de desarrollo y gestión de formularios)

• Google calendar

• Google sites
La metodología y el plan de trabajo se han organizado por consiguiente en torno a 3 fases:
(1) Fase 1: Estudio de Gabinete
(2) Fase 2: Trabajo de Campo
(3) Fase 3: Elaboración del Informe Final
A continuación, se exponen de forma pormenorizada los trabajos realizados en cada una de las
fases del plan de trabajo.

1.3.1 FASE 1. Estudio de gabinete

Los trabajos de evaluación se han iniciado a partir de diversos contactos de coordinación
mantenidos con John Orlando, delegado de Tdh en Nicaragua.
A partir de los primeros contactos se alcanzaron los siguientes acuerdos:

• Concretar el mandato de evaluación final independiente mediante la remisión de los
términos de referencia ya mencionados en varias ocasiones, que fueron aceptados.

14


• Confirmar el calendario para la misión de campo.

• Iniciar en el momento en que una u otra parte así lo dispusieran los trabajos preliminares
y preparatorios, a partir del estudio de gabinete.
La fase de estudio de gabinete propiamente dicha se inició el día 10 de agosto de 2010. En esta
fecha el evaluador estableció un primer contacto con John Orlando a fin de fijar la metodología
de trabajo para esta primera etapa, y sentar las bases para su inicio.
Seguidamente se configuraron diversas herramientas de trabajo colaborativo basadas en
tecnología Google Docs (hoja de pedidos y seguimiento de los mismos, sistema de cuestionarios
online, seguimiento de tareas, agenda interactiva, etc.).
A partir de ahí se estableció una primera herramienta destinada a gestionar los diferentes
pedidos de información y documentación formulados por el evaluador (“Tabla de Solicitudes”),
mediante la cual se documentó todo el proceso de solicitud de información, de documentación y
de apoyo.
Las actividades llevadas a cabo en esta fase fueron las siguientes:

• Obtención de la documentación relevante, ordenación y elaboración de un listado de
la misma9 (la documentación fue recibida por correo electrónico, siendo remitida por John
Orlando desde Terre des hommes, Nicaragua).

• Análisis de la documentación relevante. El evaluador estudió la documentación
remitida, la clasificó y procedió a sistematizar toda la información que estimó relevante a
efectos del desarrollo de su misión. El análisis incluyó asimismo un estudio del contexto
político, económico y social en el que se desarrolla el proyecto, teniendo además en
cuenta los diferentes factores que pueden haber incidido en su ejecución (políticas
públicas relacionadas, actuaciones de otros donantes intencionales, etc.). Con toda la
información obtenida se sentaron las bases para profundizar en el conocimiento del
desarrollo y de los resultados del proyecto a partir de la misión in situ, y asimismo se
acotaron los objetivos de la misión de campo.

• Elaboración de listados de actores relevantes, a efectos del trabajo de evaluación. En
este caso se solicitó de Terre des hommes listados de las personas e instituciones,
nacionales e internacionales, que intervinieron en las distintas actividades. Se efectuó
una selección a fin de identificar las personas a entrevistar en esta primera fase. Estas
entrevistas preliminares cumplirían la función de facilitar el posterior trabajo de campo,
ajustando el foco del mismo en aquellas cuestiones o aspectos especialmente
significativos10.

• Verificación de indicadores, se preparó un cuestionario con el fin de determinar en un
primer momento la existencia de las diferentes fuentes de verificación consignadas en el
marco lógico y su grado de fiabilidad.

• Elaboración de cuestionarios, se prepararon diversos cuestionarios dirigidos a
diferentes actores y participantes en el proyecto11.

9
Puede verse en listado de referencia en Anexo 7
10
Puede verse el listado de personas a las que se remitió alguno o algunos de los cuestionarios online
en Anexo 8
11
Pueden verse los cuestionarios en Anexo 6

15


• Construcción de herramientas para la recopilación de datos y realización de
entrevistas preliminares desde la distancia. Mediante la herramienta “Formularios”
incluida en Google Docs, el consultor elaboró varios cuestionarios electrónicos, a partir
de los previamente diseñados y mencionados en los dos puntos anteriores, con el
objetivo de recabar información de los diferentes actores seleccionados. Los
cuestionarios electrónicos elaborados fueron los siguientes:
o Cuestionario para el director de proyecto, sobre acciones y resultados de cada
eje
o Cuestionario preliminar destinado especialmente a las personas elegidas para las
entrevistas in situ
o Cuestionario específico sobre las actividades de capacitación realizadas a partir
del proyecto, tanto para los que han tomado parte en las mismas con el carácter
de ponentes como de asistentes
o Cuestionario específico para los expertos internacionales que han prestado
servicios de consultoría para el proyecto
o Cuestionario sobre indicadores (existencia, fiabilidad)

• Análisis de la información recopilada a través de los cuestionarios
Todos los cuestionarios remitidos12 en esta fase preliminar han sido procesados y
analizados por el evaluador antes de partir para la misión in situ.
A partir de este análisis se ha elaborado una tabla de cuestiones o puntos especialmente
relevantes y/o significativos, que posteriormente se han incorporado a los objetivos de la
misión in situ.

• Planificación de la misión de campo
Con base a todo el conocimiento acumulado en la fase de gabinete, y al diálogo
mantenido con la dirección del proyecto, se ha ido confeccionando la agenda para el
trabajo de campo.
Una de las preocupaciones fundamentales del evaluador ha sido la de planificar de forma
muy detallada toda la actividad en Nicaragua, dado el tiempo disponible (5 días), con el
fin de poder obtener y procesar la mayor información posible. Para ello ha sido muy
importante el desarrollo de una labor previa de gabinete especialmente intensa.

• Puesta en marcha de un site Web para el proceso de evaluación
Con el fin de establecer un medio de información y un repositorio de documentos al
alcance de todos los actores del proceso se construyó por el evaluador un site Web
basado en la tecnología Google Sites: https://sites.google.com/site/evalnicaragua/home
Asimismo mediante esta plataforma se ha pretendido propiciar la máxima participación y
reforzar la transparencia de todo el proceso.
Por último, este site Web servirá también para la presentación y difusión del informe final,
de manera que todo el proceso de trabajo y su resultado final quedarán recogidos en el
mismo a disposición de los mandantes.
12
Pueden verse los diferentes cuestionarios con sus respuestas en el Anexo 6

16


1.3.2 FASE 2. Trabajo de Campo

Como expuesto anteriormente, las tareas llevadas a cabo durante la fase de trabajo de campo
han sido planificadas en buena parte durante la Fase 1 de Estudio de Gabinete.
Conviene resaltar que los trabajos realizados durante esta Fase 2 han cubierto los cuatro ejes
del proyecto. Ello ha permitido al evaluador valorar la totalidad de la intervención planificada en
su conjunto, pero también profundizar en cada una de las áreas de intervención, de conformidad
con los términos de referencia y con la lógica de la evaluación orientada a la valoración global de
una forma inductiva.
La metodología aplicada ha partido del análisis de los resultados esperados y de las actividades
llevadas a cabo para alcanzar los mismos, para luego contrastar esos parámetros con los datos
empíricos obtenidos a fin de extraer conclusiones y lecciones aprendidas a nivel de Componente
y de Proyecto en su globalidad.
La visita a Nicaragua ha tenido lugar los días 23 a 27 de agosto ambos inclusive.
La agenda que se programó para las actividades fue la siguiente:
Tabla 2: Agenda
DIA HORA ACTIVIDAD
Entrevista con Comisionada Mayor Erlinda Castillo,
08.00 – 09.00
Directora de Asuntos Juveniles de la Policía Nacional
09.00 – 10.30 Traslado de Managua a Granada
Entrevista con Jueza Penal de Adolescentes de Granada Dra.
10.45 – 11.45
Graciela Monterrey
Lunes 12.00 – 12.30 Traslado de Granada a Masaya
23.08.2010
12.30 – 13.30 Almuerzo en Masaya
Entrevista con Jueza Penal de Adolescentes de Masaya Dra.
13.30 – 14.30
Sandra Ivana Bermúdez
14.45 – 15.15 Traslado de Masaya a Managua
15.30 – 19.00 Trabajo de despacho en hotel
06.00 – 06.50 Vuelo entre Managua y Bluefields
Entrevista con Jueza de Adolescentes de Bluefields Dra.
08.00 – 10.15
Suyen Bolaños + Equipo OEVSPA (oficina de ejecución )
10.30 – 11.45 Visita del Centro Penitenciario de Bluefields
Martes
Almuerzo / Entrevista con Comisionado Mayor Marvin
24.08.2010 12.00 – 14.00
Alemán, Jefe de la Policía Nacional de la RAAS-Bluefields
16.10 – 17.00 Regreso en avión (50 minutos)
17.00 – 17.30 Traslado del aeropuerto al hotel

17


Entrevista con Dra. Ana Julia Guido (Fiscal General Adjunta)
09.00 – 10.00 + Dra. Patricia Pineda y (Directora de Capacitación del
Ministerio Público)
10.00 – 10.20 Traslado de Ministerio Público a Corte Suprema de Justicia
Entrevista con la Dra. Marielos Medal, Coordinadora
10.30 – 11.15
Miércoles OTSSPA/CSJ
25.08.2010 Entrevista con el Dr. Armengol Cuadra, Magistrado CSJ y
11.15 – 11.45
Coordinador de la Justicia de Adolescentes
Almuerzo / Entrevista con Juezas de Adolescentes de
12.00 – 15.00 Managua (Dra. Ada Benicia Vanegas y Dra. Miroslava
Calero) + equipo OEVSPA Managua
Visita del Centro Penitenciario de Adolescentes de
08.00 – 09.15 Tipitapa/Managua y entrevista con Sub Prefecto Alejandro
Perez Tellez
Entrevista con Dra. Ana Isabel Morales, Ministra de
10.00 – 11.00
Jueves Gobernación
26.08.2010 12.00 – 14.00 Almuerzo
14.30 – 15.30 Entrevista con Sr. Jorge Navas - PNUD
Entrevista con Sr. Reto Grueninger (director adjunto) y José
16.00 – 17.00
Luis Sandino, Agencia Suiza de Cooperación en Nicaragua
Entrevista con Sr. Francisco Ausín (Responsable
08.30 – 09.30 programas) y Sra. Palmira Cruz (oficial), Agencia Española
de Cooperación, AECID Nicaragua
Entrevista con el Dr. Alejandro Gómez Vides (Magistrado
Viernes
11.00 – 12.00 Presidente) y Dra. Silvia Rosales (Magistrada), Corte
27.08.2010
Centroamericana de Justicia
12.00 – 18.30 Trabajo en hotel : Preparación intervención de la noche
Presentación de los PRE – resultados y PRE – conclusiones
19.00 – 21.00
dela evaluación externa, en Hotel Hilton Princess Managua

La metodología del trabajo de campo ha consistido en la realización de visitas y entrevistas con
personas relevantes.
Para los diferentes encuentros el evaluador ha contado con una matriz de datos y preguntas
clave, fruto del trabajo de gabinete previo.
Asimismo en el curso de las entrevistas y visitas se ha solicitado acceso a las fuentes de
verificación de indicadores correspondientes en cada caso.
De cada visita se han levantado notas sucintas de los asuntos tratados y de los aspectos más
relevantes que han sido objeto de discusión, con expresión de los planteamientos,
consideraciones, sugerencias y peticiones planteadas.
Asimismo en cada entrevista se han grabado en formato audiovisual unas declaraciones del
personaje entrevistado, en las que se ha tratado de enfatizar algunos de los aspectos más
relevantes planteados por el mismo. Estas declaraciones se han insertado en el mismo o día o

18


como máximo al día siguiente, junto con una pequeña nota o noticia adicional, en la Web
dispuesta para dar información de todo el proceso a la que se ha hecho referencia
anteriormente13.
También a lo largo de esta fase, se ha procedido en los dos últimos días a redactar unas
conclusiones y recomendaciones provisionales derivadas de todo el proceso, que han sido
presentadas en el marco del evento organizado por Tdh para dar cuenta e informar a las
principales autoridades y personas interesadas en el proyecto, del final del proceso de
evaluación y hacer una primera valoración del mismo.
En relación con lo anterior, el evaluador ha llevado a cabo una presentación a las 19.30 horas de
la tarde del día 27 de agosto, en la sede del Hotel Hilton Princess de Managua hotel, en la que
ha efectuado un resumen de la labor llevada a cabo hasta la fecha y ha presentado las
conclusiones y recomendaciones provisionales. El número de participantes a la presentación fue
de 118 personas

1.3.3 FASE 3. Elaboración del Informe Final de Evaluación.

Sobre la base de la información, de los resultados y de las conclusiones provisionales obtenidas,
el evaluador ha elaborado ya de nuevo en gabinete el presente informe final. Junto a este
informe se entrega asimismo un resumen ejecutivo.
El informe ha sido elaborado a partir de la matriz de datos siguiente, obtenida mediante la
aplicación de la metodología de trabajo anteriormente expuesta:

Figura 3: Matriz de datos

Fuente: Elaboración propia

13
Pueden verse las declaraciones en la página principal del site Web de la evaluación:
https://sites.google.com/site/evalnicaragua/home

19


Para la elaboración del informe se ha prestado especial atención en la fundamentación de todas
las conclusiones en datos de tipo cuantitativo o cualitativo previamente constatados a partir de
las diferentes fuentes de información disponibles.
Se han evitado en la medida de lo posible las valoraciones subjetivas, y cuando se ha recurrido a
las mismas se ha buscado siempre un apoyo en hechos previamente determinados, dejando
constancia clara de la argumentación o del proceso lógico en el que el razonamiento se ha
apoyado.
Para la presentación del informe se ha recurrido a la plataforma Web previamente creada. Con el
fin de facilitar su manejo se ha subido a la misma el archivo pdf indexado que recoge el
documento completo, y se ha creado un apartado de anexos para albergar los archivos que
contienen cada uno de los mencionados en el documento principal. Asimismo se han publicado
también por separado en la propia Web los apartados correspondientes al Resumen Ejecutivo,
Conclusiones y Recomendaciones.

1.4 Presentación del evaluador

Jorge Carrera Doménech es Magistrado, con amplia experiencia como Juez en
diversas jurisdicciones (civil, penal, social y menores). Más concretamente se
desempeñó como Juez Penal de Adolescentes desde el año 1993 hasta el año
2005.

En el año 2005 inició su experiencia internacional, y desde entonces ha trabajado
en una buena parte de países latinoamericanos, en el marco de diferentes
proyectos de cooperación al desarrollo. También ha sido miembro del Consejo de Dirección del
proyecto EUROsociAL Justicia, integrante del programa EUROsociAL de la Comisión Europea,
para fortalecer la cohesión social en América Latina.

Ha trabajado igualmente en Europa en proyectos destinados al fortalecimiento y mejora de la
Justicia, y asimismo en la Comisión Europea (AIDCO E5).

Desde el año 2006 se desempeña como Letrado Jefe de sección del servicio de relaciones
internacionales del Consejo General del Poder Judicial, y asimismo es Director Ejecutivo de la
Secretaría Permanente de la Cumbre Judicial Iberoamericana, de Presidentes de Cortes
Supremas y Consejos de la Magistratura.

Ha colaborado también en proyectos relacionados con la Justicia con el Instituto del Banco
Mundial y con el Banco Interamericano de Desarrollo.

Es coordinador de la revista “Cumbre” editada por la Secretaría Permanente de la Cumbre
Judicial Iberoamericana, así como autor de diferentes publicaciones especializadas.

1.5 Condicionantes y límites del estudio realizado

La evaluación del proyecto se ha desarrollado con plena normalidad, sin que hayan existido
incidencias u obstáculos relevantes.

20


La colaboración prestada por el personal de Tdh ha sido excelente, al igual que la del resto de
personas contactadas. En general, se ha detectado mucho interés por esta actividad y por sus
resultados. Las expectativas acerca de una posible continuidad del proyecto son elevadas.

Conviene sin embargo hacer mención específica a una serie de circunstancias relevantes a la
hora de valorar el presente estudio:

 Marco temporal general para realizar la evaluación: El tiempo de que se ha dispuesto para
la realización de todo el proceso de evaluación ha sido suficiente, si bien que ha exigido de
una disciplina importante en la organización de visitas y entrevistas. Lamentablemente se
tuvo que prescindir de la visita a zona piloto de Carazo. Sin embargo se pudieron visitar 4 de
las 5 zonas piloto.

 Realización de la Evaluación Final del proyecto coincidiendo con la última fase de ejecución
de las actividades correspondientes al año 2010: Es importante resaltar que la evaluación
final del proyecto coincide con su última fase de ejecución de las actividades, sin que se
halle aún totalmente concluido. Esto ha limitado el alcance de la evaluación debido a la falta
de información disponible respecto de las algunas actividades que no se han realizado y de
los consiguientes informes de seguimiento, que no han sido lógicamente aún elaborados.
Con todo el número de actividades pendientes es muy reducido, y atendiendo a su
naturaleza y contenidos, se estima que la incidencia de esta circunstancia en los resultados
finales de la evaluación es prácticamente descartable14.

 Disponibilidad y calidad de la documentación relevante sobre el Proyecto: En primer lugar, es
preciso señalar la abundante cantidad de la información generada para el seguimiento del
proyecto. En este sentido, la calidad del contenido de la información de seguimiento del
proyecto es de igual forma alta. Sin embargo una de las principales limitaciones a la hora de
analizar la información durante la fase de estudio de gabinete ha sido la falta de acceso
desde la distancia a las fuentes de verificación. Esta situación tal y como ya se ha indicado
anteriormente se ha solventado a partir de un análisis in situ, análisis que por razones de
tiempo no ha podido ser exhaustivo, y se ha basado en un repaso de los aspectos
fundamentales asistido por los responsables a dichas fuentes.

14
Vid supra pág. 8 nota 3

21


2 Descripción de la intervención

2.1 Contexto del país y del sector justicia

La República de Nicaragua se halla situada en la América Central. Se configura políticamente
como un Estado unitario constituido por cuatro poderes: el ejecutivo, el legislativo, el judicial y el
electoral.

El país se divide en 15 departamentos de carácter administrativo. En 1987 se crearon dos
regiones autónomas a partir del antiguo departamento de Zelaya: Atlántico Norte (RAAN) y
Atlántico Sur (RAAS).

Desde el punto de vista de su forma de gobierno, Nicaragua es con arreglo a su constitución un
país democrático, con división de poderes, de tipo republicano presidencialista.

El Poder Ejecutivo es ejercido por el Presidente y su gabinete de 12 Ministros. El Poder
Legislativo es de naturaleza unicameral y reside en la denominada Asamblea Nacional.

El Poder Judicial está representado por la Corte Suprema de Justicia (CSJ) que cuenta con 16
magistrados, y el Poder Electoral se institucionaliza a partir del Consejo Supremo Electoral.

Según cifras del Banco Mundial, en 2008 el país tenía una población de 6.697.250 habitantes.

A su vez, el 35,8% de la población pertenecía al grupo de 0 a 14 años; 37,5% al de 15 a 34
años; 14,8% de 35 a 49; 7,6% entre 50 a 64 y 4,3% tenía más de 65 años. Del total, según cifras
del Banco Mundial, la tasa de crecimiento de la población para el año 2007 es de 1%. El mismo
año, 56% de la población residía en zonas urbanas. La población creció aproximadamente un
3,9% desde el año 2005 hasta 200815.

Según los datos actualmente disponibles, el país sigue siendo el segundo más pobre de la
región latinoamericana después de Haití16.

Nicaragua tuvo uno de los desarrollos económicos más rápidos de la región durante los años 50
y 60. Sin embargo, largos conflictos políticos, desastres naturales y enfrentamientos civiles,
unidos a un contexto poco favorable, llevaron a Nicaragua hacia la mitad de los años 90 a
convertirse en una de las economías más endeudadas e inestables a nivel mundial.

El resultado de toda esta evolución se traducía en 2005 en cifras como las siguientes:

o 61.9% de la población bajo la línea de pobreza
o 31.9% de la población en situación de indigencia
o Puesto 120 del índice de Desarrollo Humano

15
CEJA, Reporte de la Justicia, 4ª edición, periodo 2008-2009: Voz Nicaragua. Banco Mundial
(http://web.worldbank.org). País Nicaragua
16
Banco Mundial (http://web.worldbank.org). Country Brief: Nicaragua

22


Durante la Administración de Ortega el desempeño macroeconómico ha sido favorable, si bien
que a partir de 2009 diversos factores externos, entre ellos la crisis financiera, han supuesto un
freno significativo al crecimiento. Después de incrementos del producto interior bruto del 3.2% en
2007 y del 3% en 2008, en 2009 se registró una contracción del 1.5%.

Recientemente el gobierno nicaragüense presentó ante la Comunidad de Donantes una versión
actualizada de su Plan Nacional de Desarrollo Humano en el que se establecían las siguientes
prioridades:

o Promoción del desarrollo mediante políticas macroeconómicas sólidas, incremento de la
inversión pública y privada, y mejora del acceso a los mercados exteriores.
o Promoción del bienestar y de la equidad a través de la expansión de los servicios de
salud y educación, y de específicos programas sociales.
o Mejorar la gobernanza y la transparencia de las instituciones del sector público,
incluyendo el fortalecimiento de los mecanismos de auditoria y de control.
o Promoción de la sostenibilidad medioambiental.
o Reducción de las disparidades interregionales mediante la promoción del desarrollo de
las regiones autónomas de la Costa del Caribe.

Actualmente Nicaragua tiene ante sí importantes desafíos tanto en el orden económico como
social.

Por lo que respecta al primero, la fuerte dependencia energética unida a los precios
relativamente altos del petróleo, siguen presionando al alza los precios y generando tensiones
inflacionarias que son dañinas para el desarrollo económico que precisa el país. Pese a ello, si la
recuperación económica a nivel global impulsa al alza los precios de los commodities, el país
puede beneficiarse de nuevos periodos de crecimiento los que, si son debidamente
aprovechados, pueden traducirse en progresos sociales.

Por lo que respecta al plano social, los principales desafíos son la reducción de la pobreza, la
mortalidad infantil, el acceso a la sanidad, los altos índices de jóvenes no escolarizados,
malnutrición, acceso al agua y analfabetismo, la lucha contra la violencia urbano-juvenil.

2.1.1 Programa de Reforma de la Justicia Penal de Adolescentes en Nicaragua

La situación económica y social del país plantea importantes dificultades para el adecuado
desarrollo de los más jóvenes, y ello se traduce en manifestaciones de exclusión y conductas
violentas.

A su vez, la situación económica de las familias obliga a un gran número de niños a trabajar
desde muy corta edad (entre 6 y 10 años). Una gran parte de los niños y jóvenes quedan por ello
excluidos de servicios básicos tales como la educación, la cultura y el entretenimiento.

23


El Estado nicaragüense aprobó en abril de 1990 la Convención de Naciones Unidas de 20 de
noviembre de 1989 relativa a los Derechos del Niño.

Sin embargo, no fue sino a partir de 1994 cuando por parte del Estado se iniciaron acciones
tendentes a dar traducción a nivel institucional a las exigencias de la convención previamente
ratificada.

Estas acciones se concretaron en 1998 con la aprobación del Código de la Niñez y la
Adolescencia17.

El Código da un nuevo enfoque a la problemática de los niños y adolescentes en conflicto con la
ley penal (NACL), basado en los principios de la protección integral y del interés superior del
menor. Establece un sistema de justicia penal especializada a partir de los 13 años, con
exención de responsabilidad penal por debajo de este límite, siendo únicamente posibles en este
último caso las denominadas medidas de protección administrativa.

Figura 4: Estructura del Código de la Niñez y de la Adolescencia

Fuente: Terre des hommes, Nicaragua

Con la aprobación y entrada en vigencia del Código de la Niñez y la Adolescencia, se derogó la
Ley Tutelar del Menor, en vigor desde 1974, sustentada en la Doctrina de la Situación Irregular,
terminando así la ambigüedad jurídica que prevalecía entre la Convención sobre los Derechos
del Niño y la Niña y la Ley Tutelar del Menor.

El Libro III del Código de la Niñez y la Adolescencia se refiere al Sistema de Justicia Penal
Especializada para Adolescentes que infringen la Ley Penal, basado en los principios generales
contenidos en la Convención sobre los Derechos del Niño y la Niña en las Reglas Mínimas de

17
Ley nº 287. Puede descargarse del site Web de la evaluación:
https://sites.google.com/site/evalnicaragua/documentos-1

24


las Naciones Unidas para Administración de Justicia de Menores (Reglas de Beijing), Reglas de
las Naciones Unidas para la Protección de los Menores Privados de Libertad, las Directrices de
las Naciones Unidas para la Prevención de la Delincuencia Juvenil (Directrices de RIAD) y en las
Reglas de las Naciones Unidas sobre las Medidas No Privativas de Libertad (Reglas de Tokio).

Todo ello fundamentado en los principios rectores del Interés Superior del o la adolescente, el
reconocimiento y respeto a sus derechos humanos, la protección y formación integral, la
reinserción en su familia y en la sociedad y las garantías del debido proceso, sin olvidarse de la
víctima de delito, quien tiene la oportunidad de actuar procesalmente en defensa de sus
intereses.

La Justicia Penal Especial para Adolescentes de Nicaragua es por tanto un Sistema de
Principios y Garantías constitucionales y procesales, que tiene que estar a cargo de autoridades
especializadas en materia de Derechos Humanos de la niñez y la adolescencia y en Justicia
Penal Juvenil.

El Código se aplica únicamente a adolescentes que tuvieren trece años y sean menores de
dieciocho años y dentro de este rango de edad, el grupo de trece a quince años aunque es
sujeto de responsabilidad penal no puede ser sancionado, bajo ninguna circunstancia, con
medidas privativas de libertad sino que sólo pueden imponerse medidas socio-educativas o de
orientación y supervisión, según sea el caso.

Asimismo, establece que a los adolescentes de quince a dieciocho años, se les podrá aplicar
medidas socio-educativas y de orientación y supervisión, quedando las medidas de privación de
libertad como último recurso. La medida máxima establecida por el Código es de seis años.

En el caso de los niños y las niñas menores de trece años, esta norma jurídica refiere que no
están sujetos a la Justicia penal, prohibiendo someterles a proceso judicial alguno y a aplicarles
medidas privativas de libertad, disponiendo que queda a salvo la responsabilidad civil, la cual
puede ser intentada en la vía correspondiente. Es decir, que con esta nueva legislación, los
niños y niñas que sean autores o víctimas de un hecho delictivo, deberán ser protegidos de
manera especial, en razón de su edad, por el órgano administrativo correspondiente; es decir, el
Ministerio de la Familia, Adolescencia y Niñez (MIFAMILIA).

La Corte Suprema de Justicia de la República de Nicaragua, ha dado respuesta a las
necesidades derivadas del nuevo marco normativo creando las bases de organización y
funcionamiento de las Oficinas de Ejecución y Vigilancia a las Sanciones Penales de los
Adolescentes (OEVSPA), adscritas al Juzgado Penal de Distrito del Adolescente, conformadas
por un Director, un Psicólogo y un Interventor Social. Asimismo se ha creado la Oficina Técnica
para el Seguimiento al Sistema Penal de Adolescentes (OTSSPA) en la propia CSJ, cuya
máxima responsable fue entrevistada en el curso de la misión de campo (ver video).

En la actualidad, por Delegación de la Corte Plena de la Corte Suprema de Justicia (CSJ), dos
Magistrados miembros de la misma son los Encargados del Seguimiento a la aplicación de la
Justicia Penal Especial de Adolescentes en la República de Nicaragua, existiendo a la fecha
dieciocho Jueces y Juezas Penales de Distrito para Adolescentes en todos los Departamentos
del país y las dos Regiones Autónomas del Caribe Nicaragüense, salvo en el Triángulo Minero

25


(Siuna), donde existe un Juez de Adolescentes por Ministerio de Ley (atiende Justicia ordinaria y
de adolescentes). El único lugar del país donde no hay Juez de Adolescentes es en San Carlos,
Río San Juan.

En el proceso penal especial de adolescentes intervienen distintos actores, unos en fase
administrativa y otros en fase administrativa y judicial. Al efecto, es importante señalar que en
fase administrativa interviene la Policía Nacional, en el contexto de la investigación y detención,
si fuese el caso. La Policía Nacional practica distintos actos de investigación establecidos en la
Ley penal adjetiva y una vez agotados se elabora el Informe Policial, que es remitido al Ministerio
Público, quien tiene la titularidad de la acción penal pública y decide si se acusa, se desestima la
denuncia o solicita el sobreseimiento. Si se decide acusar se formula la acusación ante el Juez
Penal de Distrito del Adolescente, quien valora el libelo acusatorio en cuanto si llena los
requisitos establecidos en el Art. 157 CNA. Si los llena, admite la acusación, caso contrario la
rechaza. Si se admitiese, se sigue la ruta procesal predicha.

Figura 5: Esquema del proceso penal juvenil en Nicaragua

Fuente: Terre des hommes, Nicaragua

Por lo que respecta a las medidas a imponer a los adolescentes responsables de algún hecho
delictual, el Código prevé tres grupos: a) Medidas socio-educativas, b) Medidas de Orientación y
Supervisión, c) Medidas privativas de libertad.

Dentro de las medidas socio-educativas, se contemplan las siguientes: Orientación y apoyo
socio-familiar, Amonestación y advertencia, Libertad asistida, Prestación de servicios a la
comunidad, Reparación de los daños a la víctima.

El grupo de medidas de orientación y supervisión, está integrado por: Instalarse en un lugar de
residencia determinado cambiándose del original, Abandonar el trato con determinadas

26


personas, Prohibir la visita a bares, discotecas o centros de diversión determinados, Matricularse
en un centro educativo formal o en otro cuyo objetivo sea enseñarle alguna profesión u oficio,
Inclusión en programas ocupacionales, Abstenerse de ingerir bebidas alcohólicas, sustancias
alucinógenas, enervantes, estupefacientes o tóxicos que produzcan adicción o hábito, Ordenar el
internamiento del adolescente o tratamiento ambulatorio en programas de salud, público o
privado, para desintoxicarlo o eliminar su adicción a las drogas antes mencionadas.

Finalmente, las medidas privativas de libertad pueden consistir en: Privación de libertad
domiciliaria, Privación de libertad durante tiempo libre, Privación de libertad en centros
especializados.

Para determinar la medida aplicable, se debe tener en cuenta: a) La comprobación del acto
delictivo; b) La comprobación de que el adolescente ha participado en el hecho delictivo, c) La
naturaleza del delito o falta cometido, d) La capacidad para cumplir la medida, la
proporcionalidad e idoneidad de ésta, e) La edad del adolescente y f) Los esfuerzos del
adolescente por reparar los daños.

La ejecución de las medidas se realizará mediante un plan individual de ejecución para cada
sentenciado. Este plan comprenderá todos los factores individuales del adolescente para lograr
los objetivos de la ejecución. El plan de ejecución deberá estar listo a más tardar un mes
después el ingreso del sentenciado al centro de detención.

El sistema de medidas es flexible de manera que estas pueden modificarse con arreglo a lo
previsto por la Ley.

En la Misión Exploratoria llevada a cabo por la Fundación Terre des hommes en julio de 2006 18 y
que sirvió de base para la puesta en marcha del proyecto que ahora se evalúa, se señalaron
como problemas fundamentales del sistema de Justicia Juvenil del país, los siguientes:

o La ausencia de medidas alternativas a la judicialización, lo que conlleva un incremento de
la impunidad por las propias limitaciones del sistema, así como una sobrecarga del
mismo con asuntos que podrían resolverse mediante formulas alternativas.
o La falta de personal suficientemente especializado en los diferentes niveles.
o Falta de recursos humanos del sistema (número insuficiente de fiscales, de defensores
públicos, de jueces, de equipos interdisciplinarios y de policías especializados).
o Graves limitaciones presupuestarias por parte del Estado para hacer frente a los
diferentes gastos que exige la implementación del nuevo sistema (dotación de
infraestructuras, platillas, equipos…).
o El recrudecimiento de la problemática de la violencia organizada (pandillas).
o Bajo nivel de aceptación ciudadana del nuevo sistema que es visualizado como
favorecedor de la impunidad.

18
Anexos 9.1 a 9.3

27


De lo anterior se desprendía la existencia de limitaciones importantes para el desarrollo por parte
del Estado de las políticas públicas necesarias para implementar adecuadamente el nuevo
modelo.

Esta situación es la que posteriormente dio lugar a la formulación, aprobación e implementación
del proyecto que ahora se evalúa.

2.1.2 La cooperación internacional en Nicaragua. El posicionamiento de Tdh

La región de América Central es un espacio en el que operan diversos actores de la cooperación
internacional y la ayuda al desarrollo.

Por lo que respecta a Nicaragua, y en el marco de la Justicia Juvenil y otros colindantes con la
misma, durante los años inmediatamente anteriores y coetáneos con el proyecto objeto de
evaluación, se han llevado a cabo las siguientes intervenciones:

Tabla 3: Relación de Instituciones que han trabajado en Justicia Juvenil
Organismo Actividades Periodo
Cooperación de Andalucía Apoyo para la creación de un centro de 2007 hasta la fecha
Adolescentes(Bluefields).

GTZ Capacitación a operadores del sistema 2007 a 2009
de Justicia penal con énfasis en
violencia doméstica y sexual

Capacitación especializada a
funcionarios policiales que atienden
temas de adolescentes y juventud

NORAD Talleres de intercambio con 2007
autoridades del sistema penal,
particularmente en los referente a
aspectos de investigación

USAID Capacitación a autoridades judiciales, 2002 a 2006
incluyendo a jueces de adolescentes en
la temática del Código Procesal Penal
y Código Penal

Capacitación especializada sobre
Justicia Penal de Adolescentes y
Código de la Niñez y de la
Adolescencia

Apoyo en el fortalecimiento
institucional y normativo del sistema
de Justicia penal nicaragüense

BID Instauración de sistema informático en 2007
función de la organización
automatizada de los asuntos penales en

28


Managua, León y Matagalpa

Fuente: Información facilitada por Tdh Nicaragua

Asimismo, un número importante de organizaciones no gubernamentales operan también en el
país, reflejándose en la tabla que sigue a continuación las acciones más relevantes llevadas a
cabo relacionadas con la problemática de adolescentes y jóvenes.

Tabla 4: Proyectos relativos al área de Justicia Juvenil en Nicaragua

No Nombre del Objetivo Lugar Institución Contraparte principal Comentario
proyecto ONG - OG
Han mejorado
Facilitar el cambio de Corte suprema de las condiciones
Jóvenes actitudes y estilo de Justicia físicas en que
Jóvenes voluntarios
1. voluntarios GVC vida de los jóvenes Chinandega Sistema Penitenciario se encuentran
GVC Italia
Italia através del Nacional lo adolescentes
protagonismo juvenil Policía Nacional privados de
libertad
Trabajan con las
Fortalecer la
Managua familias de los
Programas de capacidades
Chontales Corte suprema de adolescentes en
becas y individuales y Plan Nicaragua
2. Nueva Segovia, Justicia ocasiones mejoran
protagonismo familiares de los (internacional)
Madriz puerto Sistema infraestructura y
juvenil. adolescentes en
Managua León proveen
situación de riesgo
alimentación
Orientación Orientación Corte Suprema de
Carazo FUNPRODE Orientación
psicosocial a los psicosocial a los Justicia
3. Granada RACSA psicosocial a los
privados de adolescentes privados OEVSPA (grabada,
Masaya (Nicaragua) privados de libertad
libertad de libertad Carazo y Masaya)
La especialidad de
Casa Alianza son los
Niños de la Calle.
Centro Managua y
Acogen algunos
alternativo para Orientación, atiende a Nivel
CASA ALIANZA Corte Suprema de jóvenes con
4. medidas no capacitación y Nacional por su
(Nicaragua) Justicia OEVSPA problemas de
privativas de atención psicosocial. carácter
drogadicción
libertad residencial
enviados por los
Juzgados en medida
no privativa.
Acogen algunos
Rehabilitar física, jóvenes con
psicología y problemas de
CENTRO de Estelí PAERCONIC Corte Suprema de
5. socialmente a las drogadicción
rehabilitación Condega (Nicaragua) Justicia OEVSPA
personas que enviados por los
consumen drogas Juzgados en medida
no privativa.
Acogen algunos
psicología y problemas de
CENTRO de HODERA Corte Suprema de
6. socialmente a las Carazo drogadicción
rehabilitación (Nicaragua) Justicia OEVSPA
personas que enviados por los
no privativa.
Acogen algunos
Rehabilitar física,
jóvenes con
psicología y Corte Suprema de
CENTRO de Chinandega HOGAR CREA problemas de
7. socialmente a las Justicia OEVSPA
rehabilitación Esteli (Nicaragua) drogadicción
personas que Chinandega y Estelí
enviados por los
consumen drogas
Juzgados en medida

29


No Nombre del Objetivo Lugar Institución Contraparte principal Comentario
proyecto ONG - OG

no privativa.

Acogen algunos
psicología y SENDAS DE LUZ Y Corte Suprema de problemas de
CENTRO de
8. socialmente a las Matagalpa ESPERANZA Justicia OEVSPA drogadicción
rehabilitación
personas que (Nicaragua Matagalpa enviados por los
no privativa.
Una de las vías
Programa de fueron los medios de
Sensibilizar a la
defensa de Estaban involucrados comunicación, los
población SAVE THE
Derechos Policía Nacional y particularmente
9. nicaragüense sobre Managua CHILDREN
Humanos de medios de televisivos. Se
los derechos de niñez (Noruega)
Niñez y comunicación desarrollaron un
y adolescencia
Adolescencia conjunto de sptos
publicitarios
Capacitar a Se enfatizó en el
Procuraduría para la
Programa de autoridades Managua, norte sistema de
Defensa de los
10. Derechos de vinculadas a la del país, UNICEF defensoría de niñez
Derechos Humanos
Niñez Justicia Penal Juvenil occidente y adolescencia a
(PDDH)
en aplicación del CNA nivel municipal
Se adecuaron las
Adecuación celdas de
Adecuar las celdas de Tribunal de Apelación
celdas de adolescentes, con el
11. adolescentes y Bluefields CEDECA y Sistema
adolescentes y fin de que no
mujeres penitenciario
mujeres estuvieran
mezclados
Policía, Justicia,
Alcanzar acuerdos y
Educación,
compromisos entre las
Penitenciaría, Hasta el momento
Red de Atención diferentes
Ministerio Público, se han reunido dos
12. Psicosocial a instituciones Bluefields FUMPRODE
Consejos Regionales, veces y hay idea de
Adolescentes concernidas para
Alcaldías, Ministerio dar continuidad
informar, sensibilizar y
de Deporte, Salud,
prevenir
Familía

Fuente: Información facilitada por Tdh Nicaragua

El posicionamiento de Terre des hommes19

El nombre “Tierra de hombres”, elegido por su Fundador Edmond Kaiser está inspirado en el
libro “Terre des hommes” del escritor francés Antoine de Saint-Exupéry autor también de la obra
“El principito”. El pensamiento del autor en la redacción del libro Terre des hommes (Tierra de
hombres, 1939), contrapone los excesos políticos e ideológicos de la moderna sociedad
industrial a los valores "eternos" del ser humano, que él cifraba principalmente en el espíritu de
sacrificio, la justicia, amistad y el honor.

Edmond Kaiser nació en París en 1914 y se dedicó a lo largo de su vida a la defensa de los
débiles, los oprimidos y los más desamparados: la infancia y la mujer. En 1941 se instala en

19
Fuente: Tierra de hombres, España: http://www.tierradehombres.org/fundacion.htm

30


Lausanne y se nacionaliza suizo manteniendo su nacionalidad francesa. Apasionadamente
comprometido contra todo tipo de injusticias, fundó en 1960 “Terre des hommes”.

El Movimiento desde sus inicios tuvo como misión defender los derechos de la infancia en
situaciones de guerra o catástrofes naturales, o en situación de desamparo. En la actualidad, los
valores y objetivos de Tierra de hombres son idénticos a aquéllos que Edmond Kaiser enunció
en su Carta Fundacional.

Con el paso del tiempo, Tierra de hombres se especializó en tres ámbitos: salud, social y los
derechos del niño.

Históricamente, Tierra de hombres siempre ha seguido una doble vocación: por una parte
realizar proyectos de ayuda directa a la infancia en el mundo, administrados por sus propias
estructuras y/o por medio de asociaciones con organizaciones locales; por otra parte ser
embajador de los derechos del niño en el mundo, llevando campañas de promoción de los
derechos fundamentales de los niños o de denuncia de las violaciones de estos derechos en
particular, según el Convenio de los Derechos del Niño adoptado por la ONU en 1989.

En el ámbito de la Salud Tierra de los hombres pone en marcha programas de nutrición, salud
materno infantil, y Atenciones Médicas Especializadas (AME).

En el ámbito del Social, Tierra de los hombres ofrece una protección a los niños más
vulnerables, como las víctimas de conflictos civiles o catástrofes naturales, los niños en situación
de calle, los huérfanos del SIDA, los niños maltratados o abandonados.

En el ámbito de los derechos del niño, Tierra hombres aporta un apoyo jurídico a los menores en
conflicto con la ley, organiza formaciones para los actores de la Justicia (jueces, abogados,
policías, animadores y ayudantes sociales, etc.), y lleva ante las autoridades políticas y judiciales
campañas de argumento para que se respete y se aplique la Convención de los Derechos del
Niño de la ONU.

Ver entrevista con el delegado de Terre des hommes en Nicaragua.

31


2.2 Descripción de las intervenciones analizadas

2.2.1 Concepción inicial del proyecto

La preparación y formulación del Proyecto

El proyecto que ahora evaluamos se gestó a partir de una misión exploratoria desarrollada en
2006 por un equipo de expertos de Terre des hommes20.

El proceso de diseño y elaboración el Proyecto fue de naturaleza multidisciplinaria y
multisectorial y se llevó a cabo en las instalaciones de la Corte Suprema de Justicia de
Nicaragua (CSJ) en Managua durante los días 30 y 31 de agosto de 2007.

La participación en dicho taller de planificación fue altamente representativa de las instituciones
públicas y privadas que a diario trabajan en relación con los menores en conflicto con la ley
penal (MCL). Se contó con la presencia de 28 personas representando a 12 instituciones
repartidas entre estatales, organismos internacionales y de la sociedad civil; además de contar
con la participación de expertos de ámbito internacional y representantes de la Fundación Terre
des hommes.

Al finalizar el taller de planificación se redactó una propuesta de proyecto, soportada por un
marco lógico, que fue presentada en diciembre de 2007 a la CSJ, a fin de recoger comentarios y
recomendaciones para afinar y validar la misma.

La formulación del Proyecto se basó en el apoyo en una serie de elementos clave con el objetivo
de garantizar la viabilidad y la sostenibilidad del mismo en el tiempo. Estos elementos clave
fueron:

 Coherencia: A nivel nacional el proyecto se sustentó en el CNA (Ley nº 287). A nivel
regional el proyecto ha pretendido reforzar con un enfoque preventivo la lucha contra la
violencia urbana. A nivel internacional el proyecto afirmó su coherencia con las normativas
internacionales y de manera especial con la Convención de los Derechos del Niño, las
Directrices de las Naciones Unidas para la prevención de la delincuencia juvenil (Directrices
de Riad), las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la administración de justicia de
menores (Reglas de Beijing), las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la protección
de los menores privados de libertad (Reglas de la Habana), y las Reglas Mínimas de las
Naciones Unidas sobre medidas no privativas de libertad (Reglas de Tokio).
 Sostenibilidad: Todo el proyecto debía estar orientado a fortalecer las capacidades locales,
ya sean de ámbito público o privado, evitando la sustitución de responsabilidades del Estado.
 Participación: el diseño del proyecto, sus actividades y modelo de gestión se fundamenta
en la participación de todas las instituciones comprometidas, tanto nacionales como
internacionales, así como de los beneficiarios directos del proyecto. Desde el inicio de la
intervención de Terre des hommes los operadores de Justicia y Operadores Sociales, así
como las instituciones responsables vinculadas al tema de Justicia Juvenil y, de manera
20
Op Cit supra nota anterior

32


particular, la Corte Suprema de Justicia, han participado en la identificación del problema, en
el diseño de la propuesta y en la definición de las zonas de intervención.
 Enfoque de género: En el proyecto se afirmó la intención de abordar los diferentes ejes de
intervención teniendo en cuenta el equilibrio entre sexos.
 Enfoque de Red: El proyecto afirmó la necesidad de contar con una articulación y
colaboración entre los diferentes actores, tanto del Estado como de la sociedad civil, a
diferentes niveles: local, regional, nacional e internacional.
 Gestión por ciclo: El proyecto se basó en la gestión por ciclo, previendo una evaluación de
medio camino, y una evaluación final independiente. Las posibles fases posteriores deberían
alimentarse de las lecciones aprendidas en la primera fase.

Objetivo

En la formulación del proyecto no se efectuó formalmente una distinción entre objetivo general y
específico, si bien que del contenido del documento se podía deducir que el objetivo general era
contribuir a la mejora y fortalecimiento de la Justicia Penal Juvenil nicaragüense, así como
prevenir la expansión de la delincuencia juvenil organizada.

El objetivo específico quedó definido del siguiente modo:

“En diciembre del 2010, en las zonas piloto de ejecución del proyecto, se han instalado las bases del modelo de
Justicia Juvenil Restaurativa que garantiza a los menores en conflicto con la ley la aplicación de medidas
alternativas que respetan sus derechos y el principio de interés superior, y que son orientadas a la educación y
superación de las circunstancias que motivaron la infracción penal. Además a través del proyecto se tiene una
comprensión integral de los fenómenos de delincuencia juvenil (MCL) y de violencia urbano-juvenil
(pandillas/maras) y se proponen acciones concretas para prevenir su expansión así como para reinsertar en un
entorno social normalizado a los jóvenes vinculados a pandillas.”

Fundamentos ideológicos

El proyecto visualiza un modelo de justicia juvenil restaurativa, principalmente desde la
Administración de Justicia, con el apoyo de organismos de la sociedad civil para la aplicación de
medidas alternativas.

Se pretende favorecer siempre que sea posible la desjudicialización de los casos promoviendo
medidas alternativas (socioeducativas) a la privación de libertad y que tengan en cuenta la
reparación de las víctimas.

Ejes de intervención

Para alcanzar el objetivo anteriormente indicado se planteó trabajar en cuatro ejes estratégicos:

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