Este documento analiza la responsabilidad patrimonial del Estado colombiano por daños causados por actos terroristas. Explica que el Consejo de Estado ha fallado estos casos usando tres títulos de imputación: falla del servicio, riesgo excepcional y daño especial. Detalla las condiciones para que aplique cada uno y resume la línea jurisprudencial del Consejo de Estado sobre este tema. Finalmente, identifica algunas críticas a la aplicación del riesgo excepcional y ofrece respuestas a estas críticas.

1. RESPONSABILIDAD
EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO
POR ACTOS TERRORISTAS
Leidy Johanna Chica
Alex Mauricio Castaño
Facultad de Derecho y
Ciencias Sociales
Departamento de Estudios Jurídicos
Derecho Administrativo II

2. • « [...] la abrumadora realidad es que el terrorismo... ha
dado lugar a una intimidación generalizada y sin
precedentes desde los lejanos tiempos de la “santa
inquisición” o del “terror jacobino”, echando por tierra
todas las esperanzas y las ilusiones respecto a las
garantías jurídicas de libertad, seguridad y bienestar de
las comunidades nacionales y de los individuos que la
integran, ¿hasta cuando ha de perdurar este estado de
las cosas? ¿Hasta cuando va a ser forzoso seguir
asistiendo a los trágicos duelos de los terroristas con las
instituciones básicas de la civilización?».
Carlos Esteban Jaramillo

3. Aproximaciones a la noción de
terrorismo
• Código Penal. Artículo 343. El que provoque o
mantenga en estado de zozobra o terror a la
población o a un sector de ella, mediante actos
que pongan en peligro la vida, la integridad
física o la libertad de las personas o las
edificaciones o medios de comunicación,
transporte, procesamiento o conducción de
fluidos o fuerzas motrices, valiéndose de
medios capaces de causar estragos, incurrirá en
prisión [...] (subrayas añadidas).

4. Aproximaciones a la noción de
terrorismo
• «[…] podrían considerarse como notas
distintivas del concepto para establecer la
responsabilidad patrimonial del Estado, los actos
de violencia con los cuales se pretende causar
un efecto psicológico de terror, sin importar
quiénes sean las víctimas; utilizando medios de
destrucción masiva, dirigidos contra el Estado
con el fin de destruir o causar estragos, o al
menos desestabilizar su organización u obtener
considerables beneficios»
(Consejo de Estado, sentencia de 11 de diciembre de 2003)

5. Aproximaciones a la noción de
terrorismo
• Dos elementos definitorios:
i. Producción de zozobra, incertidumbre y terror.
ii. Violencia.
• Dos elementos no definitorios, pero
característicos:
i. Imprevisibilidad: modo, tiempo y lugar.
ii. Se dirigen contra blancos seleccionados, de
importancia simbólica o representatividad.

6. Fundamentos de la responsabilidad
estatal
• Cláusula general de responsabilidad: artículo
90 de la Constitución Política.
• Inciso 2° del artículo 2° constitucional.
• Artículos 1° y 13 superiores.
• Artículos 217 y 218 constitucionales

7. Cláusula general de responsabilidad:
artículo 90 de la Constitución Política
• “El Estado responderá patrimonialmente por
los daños antijurídicos que le sean
imputables, causados por la acción o la
omisión de las autoridades públicas”.

8. ¿RESPONDE EL ESTADO POR LOS
ACTOS TERRORISTAS?

9. Una distinción necesaria:
• Terrorismo de Estado:
“[L]a práctica por parte del gobierno de un Estado de
actividades terroristas, con el fin de imponer la
obediencia, una colaboración activa de la población,
mantener o preservar la estructura de poder,
combatir grupos políticos...” (Jorge Octavio Ramírez,
2001)
• Terrorismo a secas

10. ¿Responde el Estado por los actos
terroristas?
• Depende.
• No es válido afirmar que siempre o que nunca
responde.
– En algunas ocasiones sí deviene jurídicamente
responsable.
• Es necesario analizar las particularidades del
caso para determinar el régimen y el título de
imputación de responsabilidad.
• El Consejo de Estado ha dicho que, en principio,
no hay responsabilidad de la administración.

11. Títulos de imputación usados por el Consejo de
Estado para fallar los casos de actos terroristas:
1 • Falla del servicio
2 • Riesgo excepcional
3 • Daño especial

12. Línea jurisprudencial sobre la responsabilidad
del Estado por actos terroristas:
Un particular colaboraba con la
Un atentado dirigido a un administración llevando alimentos a
establecimiento militar un destacamento militar. El deceso
destruye la casa del se produjo como consecuencia de un
demandante. ataque guerrillero en contra de los
Daño especial transportadores. Daño especial
1991 1994 1996
El demandante arrendó un bien Los familiares del difunto
inmueble a la administración para Magistrado Emilio Sandoval
que allí operara un comando de Huertas demandan por los
policía. Un atentado terrorista lo hechos del Palacio de Justicia
destruyó. Falla del servicio
Daño especial

13. Línea jurisprudencial sobre la responsabilidad
del Estado por actos terroristas:
Ocurre una toma guerrillera al municipio de Pasca,
Cundinamarca, y como consecuencia de ello se
produce la destrucción del comando de Policía y la
muerte de dos de los agentes que se encontraban allí.
Falla del servicio.
2000 2004 2006
Explotó un carro bomba el 3 de
mayo de 1990, aproximadamente
El occiso quedó en medio de un
a las 7:40 p.m., en la carrera 27
combate entre la Policía y la
con calles 8ª y 9ª de la ciudad de
guerrilla.
Cali.
Riesgo excepcional
La administración no es
responsable.

14. Línea jurisprudencial sobre la responsabilidad
del Estado por actos terroristas:
La actora se desplazaba en su vehículo en el
momento en que explotó un carro bomba
cerca de un CAI, ocasionándole lesiones
múltiples. Daño especial
2010 2011 2012
Hubo una toma guerrillera en el municipio de
Ituango, como consecuencia de esto se
destruyeron varias edificaciones, entre ellas el
palacio municipal y el comando de Policía.
Falla del servicio.

15. Problema jurídico a resolver:
• ¿Cuándo y bajo qué título de imputación
se compromete la responsabilidad
patrimonial del Estado colombiano por los
daños producto de atentados terroristas
perpetrados por terceros, sean éstos
provenientes de la delincuencia
organizada, grupos subversivos o
terroristas?

16. Títulos de imputación usados por el Consejo de
Estado para fallar los casos de actos terroristas:
1 • Falla del servicio
2 • Riesgo excepcional
3 • Daño especial

17. Falla probada del servicio
El atentado era previsible
El Estado
¿En qué no tomó las
casos Hubo aviso de la comunidad
medidas
existe necesarias
falla del para hacer
servicio? Se había solicitado protección previa
frente a los
posibles
atentados
Situaciones contundentes advertían la terroristas
posibilidad del atentado

18. Falla probada del servicio
• El daño es consecuencia del actuar omisivo
del Estado.
– Omisión en la prestación de los servicios de
protección y vigilancia.
– El Estado no utiliza todos los medios que tiene a
su alcance para repeler, evitar o atenuar el hecho
dañoso del tercero.

19. Casos en los que no hay falla del
servicio
1. Cuando el acto terrorista es indiscriminado,
no selectivo, y tiene como fin sembrar pánico
en la población:
– Acto sorpresivo en el tiempo y en el espacio.
– Planeado y ejecutado silenciosamente.
– Imposible de detectar.

20. Casos en los que no hay falla del
servicio
2. Falla relativa del servicio: las obligaciones a
cargo del Estado son relativas, no absolutas:
– Es imposible convertir las labores de vigilancia
del Estado de carácter absoluto.
– El Estado no puede ser omnisciente,
omnipresente, omnipotente.
– Deben tenerse en cuenta las circunstancias, la
disposición de personal, los medios a su
alcance.

21. Riesgo excepcional
• ¿Cuándo se aplica este título de
imputación?
– Cuando el ataque va dirigido contra un
elemento representativo del Estado, un
objetivo militar, un alto funcionario.
– Cuando algún particular colaboraba con la
administración o prestaba un servicio.

22. Riesgo excepcional
• ¿Qué se exige para aplicar este título de
imputación?
(i) Que exista un riesgo excepcional:
- Que ponga en peligro a un grupo particular de
ciudadanos. Se rompe el equilibrio frente a las cargas
públicas.
(ii) Que el riesgo haya sido creado por la
administración.
- Cumplimiento del deber constitucional y legal de
proteger la comunidad.

23. Riesgo excepcional
• ¿Qué se exige para aplicar este título de
imputación?
(iii) Un daño a bienes protegidos por el
derecho.
(iv) Un nexo de causalidad entre el daño y la
conducta riesgosa creada por el Estado.

24. Riesgo excepcional
• Se tiene en cuenta que el daño no fue
producido por el Estado (de hecho lo
produjo un tercero: grupo subversivo,
delincuencia organizada, guerrilleros) pero
para su producción el riesgo fue eficiente.
• ¿Cuándo no se aplica este título?
– Cuando la persona asume el riesgo. Ejemplo:
construye una casa contigua a un CAI.

25. Críticas a la aplicación del riesgo
excepcional en los actos terroristas
• Mauricio Fajardo y Ramiro Saavedra critican
la aplicación de este título en los actos
terroristas. Ofrecen tres argumentos:
 Este título es aplicable para actividades con
amplio desarrollo tecnológico.
 Las instituciones de seguridad no crean un
riesgo, por el contrario lo reducen.

26. Críticas a la aplicación del riesgo
excepcional en los actos terroristas
 Es contradictorio que se le encargue a la Fuerza
Pública proteger la vida y la integridad de las
personas y, desarrollando esos deberes, sus
actividades se tornen riesgosas.
 Si no hace presencia y deja de cumplir: omisión.
 Si cumple sus funciones y para esto hace
presencia de modo permanente: responsable
por crear riesgo.
 ¿Qué hacer entonces?

27. Respuesta a las críticas
• Alier Eduardo Hernández responde a las
críticas:
– Nada impide que las actividades riesgosas sean al
mismo tiempo benéficas.
– En aplicación de este título se acude a un
régimen de responsabilidad objetiva: no hubo
falla del servicio, la actividad riesgosa es lícita.

28. Daño especial
• ¿Cuándo se aplica este título de imputación?
– Cuando el atentado iba dirigido contra un
elemento representativo del Estado pero hubo
una reacción legítima por parte del mismo para
repeler o conjurar las consecuencias del ataque.
– Cuando el supuesto fáctico no encaja en ningún
otro título de imputación y existe una
desigualdad ante las cargas públicas + daño
anormal y especial.

29. Daño especial
• Hasta 1991, el Consejo de Estado aplicaba
este título cuando el atentado iba dirigido
contra:
– Establecimientos militares o policivos
– Un centro de comunicaciones
– Un personaje representativo de la cúpula estatal
• El Consejo de Estado confundía la creación de
un riesgo con la producción de un daño
especial y anormal.

30. Contradicciones del Consejo de
Estado
• Aplicación del régimen de daño especial
cuando el atentado va dirigido contra
elementos representativos del Estado.
• Aplicación de dos títulos de imputación
diferentes ante idénticos presupuestos
fácticos.
– Atentado del DAS en Bogotá (6 de diciembre de
1989): daño especial y falla del servicio.

31. Bibliografía
• CONSEJO DE ESTADO. Sentencias de 12-nov/1993, 8-feb/1999, 18-oct/1999,
27-ene/2000, 10-ago/2000, 19-abr/2001, 11-dic/2003, 14-jul/2004, 27-
nov/2002, 10-mar/2005, 28-jun/2006 (salvamento de voto de Mauricio Fajardo),
5-dic/2006, 3-may/2007, 6-jun/2007, 8-may/2008, 14-ago/ 2008.
• BUSTAMANTE LEDESMA, Álvaro. La responsabilidad
extracontractual del Estado. Bogotá: Editorial Leyer Ltda., 1ra ed.
• HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ, Alier Eduardo y FRANCO GÓMEZ,
Catalina. Responsabilidad del Estado: análisis jurisprudencial del
Consejo de Estado. Bogotá: Ediciones Nueva Jurídica, 2007.
• RAMÍREZ, Jorge Octavio. Consideraciones generales sobre
responsabilidad del Estado por atentados terroristas. En: Revista
responsabilidad Civil y del Estado, N° 11.
• RUIZ OREJUELA, Wilson. Responsabilidad del Estado y sus
regímenes. Bogotá: Ecoe Ediciones, 2010, 1ra ed.

32. ¡GRACIAS POR LA
ATENCIÓN!