rol estado

El rol del Estadoen la diversiﬁcación y
productiva
transformación3

Elaborado por: Coordinación General
de Información y Análisis.
No.3. ROL DEL ESTADO.
Fecha: febrero de 2010
MCPEC
Coruña E25-58 y San Ignacio
Edificio Altana Plaza, piso # 4.
(593-2) 3815 - 600
www.mcpec.gov.ec

3
la intervención de éste en el esfuerzo por corregir las ya
mencionadas fallas de mercado.
Sin embargo, la corriente ortodoxa, aún consideraba que
las fallas de gobierno podrían ser peores que las que
de mercado y que el éxito relativo de las intervenciones
públicas en el Este asiático, por ejemplo, eran
idiosincráticas y poco aplicables en contextos como el
latinoamericano.
La reciente crisis financiera global capitalista ha
obligado a múltiples cuestionamientos sobre los límites
del mercado y de la autoregulación, y ha profundizado
el debate ya existente sobre las llamadas políticas
“selectivas”, “industriales” o “sectoriales”, objeto del
análisis de este documento, y que son aquellas que
deliberadamente fomentan ciertos sectores, ignorando
las señales del mercado, usualmente –no siempre-
para mejorar su eficiencia y promover incrementos de
productividad.
EL ROL DEL
ESTADO EN LA
DIVERSIFICACIÓN Y
TRANSFORMACIÓN
PRODUCTIVA Por: Nathalie Cely S.
Ministra Coordinadora de
Producción, Empleo y Competitividad.
Enero del 2010.

Se comenzó por analizar las diversas fallas
de mercado como las generadas por: asimetría de la
información, problemas de coordinación, presencia
de externalidades, y se esgrimió su existencia como
un argumento racional suficiente para una mayor
intervención del Estado en la economía.
Así, la discusión sobre el rol del Estado sobrepasó los
límites del proveedor de bienes públicos comunes (como
la seguridad, educación, salud, carreteras) para avalar
La discusión sobre el rol del
Estado en el fomento productivo y el rol de
la política industrial comienza adquirir mayor
preponderancia en la década pasada, ante el
fracaso de las políticas minimalistas del Estado
y del conjunto de políticas denominadas del
Consenso de Washington.

4
de subsidios crediticios, fiscales y cambiarios hacia
sectores seleccionados. Sin embargo, una primera
diferencia importante reside en que estas políticas de
subsidios e incentivos eran condicionadas al desempeño
exportador del sector manufacturero. Así, existían
políticas dirigidas a fortalecer el mercado interno bajo
el paraguas de una protección comercial, y políticas
dirigidas al mercado externo para la obtención de
insumos y bienes de capital a precios de mercado, de
esta manera apuntalar tanto a las industrias substitutivas
de importaciones como aquellas de promoción de
exportaciones industriales.
Una segunda y también importante diferencia consistía
en que a partir de los años setenta las políticas estatales
se orientaban a favorecer la inversión en sectores
con elevados componentes en ciencia y tecnología, e
innovación tecnológica, y en la formación del capital
humano para el manejo de este nuevo sector industrial.
Ha-Joon Chang (2009) argumenta que la política
industrial en el este asiático fue más que subsidios y
protección arancelaria, y que incluyó un vasto menú de
políticas entre las que se encuentran:
1. Coordinación de inversiones complementarias.
2. Coordinación de inversiones que competían entre
ellas a través de regulaciones a la entrada.
3. Políticas para asegurar economías de escala (énfasis
en industrias infantes en la exportación temprana,
adquisiones y fusiones incentivadas desde el
Estado).
4. Regulación de la importación de tecnología.
5. Regulación de inversión extranjera directa (contenido
local, transferencia tecnológica, requerimientos
de exportación); capacitación obligatoria para
trabajadores a partir de cierto tamaño.
6. Gobierno como inversionista de riesgo en la
incubación de empresas innovadoras.
En el debate sobre las nuevas formas de hacer política
industrial en América Latina, se ha recurrido, en forma
frecuente, a comparar paradigmas de desarrollo de
países emergentes en Asia, de países europeos de
menor desarrollo o de algunos países latinoamericanos
que han probado ser exitosos, a pesar de los efectos
limitantes de las reformas de los años noventa.
En un reciente trabajo sobre políticas industriales en
América Latina, Marcelo de Paiva Abreu (2006) sintetiza
la experiencia de varios de estos países. En el caso
de las economías asiáticas, este autor destaca cinco
factores de éxito para el desarrollo de las mismas:
1. Elevado nivel de formación bruta de capital.
2. Crecimiento significativo de la productividad total de
factores.
3. Aumento importante de las exportaciones en
relación al PIB.
4. Tasas elevadas de inversión extranjera.
5. Alta participación de las industrias en el total
exportado.
En el caso de la experiencia de Corea del Sur, las
políticas de desarrollo de los sesenta han sido
similares al modelo substitutivo de importaciones
latinoamericanas.
Es decir, se ha orientado a favorecer a la
industrialización dentro de un esquema de fomento y
protección, atracción de inversión extranjera y políticas
Las experiencias
éxitosas.

El rol del Estado
5
7. Promoción de exportaciones.
8. Prioridad en la asignación de divisas para
importación de bienes de capital, especialmente
de aquellas que servían a industrias exportadoras y
menor a bienes de consumo de lujo.
La estrategia adoptada por China ha sido doble.
Por un lado, políticas promotoras de industrias
exportadoras en zonas especiales de exportación y con
una participación mayoritaria de inversión extranjera.
Por otro lado, políticas de promoción industrial para
el mercado doméstico fuertemente protegido y con
acceso preferencial a la importación de insumos y
bienes de capital. Esta política proteccionista para el
sector doméstico perduró hasta el año 2000, cuando
se empezaron a adoptar medidas de liberalización
arancelaria y para-arancelarias.
Al mismo tiempo, se inició un proceso de transferencia
de gran parte de la mano de obra de sectores
tradicionales hacia sectores más dinámicos de
exportación, lo que ha significado una fuerte y rápida
capacitación laboral. China logra tasas de crecimiento
altas en forma sostenida, en parte mediante la
combinación de una política macroeconómica
equilibrada, con bajos impuestos, con una política
industrial caracterizada en seleccionar sectores y
productos estratégicos e implementar medidas de tipo
vertical como incentivos fiscales, créditos subsidiados,
entre otras.
En Europa, los casos a mencionar son aquellas
economías de menor desarrollo. El crecimiento de las
economías de España y Portugal se aceleran a partir
de su entrada a la Unión Europea (UE). Las políticas
aplicadas no han sido diferentes de aquellas vinculadas
a las industrias nacientes, aunque aparte de elegir rubros
para los incentivos a inversiones industriales, también se
han priorizado regiones y la reestructuración de ciertas
industrias existentes.
De todas maneras, no solamente se ha tratado de elegir
sectores a ser favorecidos por estas políticas, sino
también establecer metas dentro de una estrategia de
crecimiento.

6
Así, por ejemplo, en Portugal las políticas de incentivos
y subsidios han estado articuladas a un sistema
complejo de selección, que incluye indicadores tales
como contenido nacional, generación de empleo,
substitución de importaciones y trato preferencial para
ciertas regiones y sectores. Irlanda es un caso muy
especial en la UE es el país más exitoso en términos
de un crecimiento importante del PIB per cápita y
de la participación industrial en sus exportaciones.
En la década de los sesenta, sólo el 30% de sus
exportaciones eran industriales e iban dirigidas en un
75% al mercado de Inglaterra; se trataba de productos
alimenticios naturales.
Para los años 90, el 90% de sus exportaciones eran
manufactureras, diversificadas, e Inglaterra constituía
sólo el 18% del destino de estas exportaciones; el
42% de las mismas eran absorbidas por la UE. Detrás
del éxito de Irlanda hay una combinación de política
macroeconómica y de bienestar, además de una política
industrial. Irlanda logró un equilibrio macroeconómico
al reducir el coeficiente de deuda pública sobre el PIB y
detener la inflación mediante un pacto obrero-patronal
en relación a los salarios. Al mismo tiempo, el gobierno
redujo el impuesto a la renta (del 30% al 10% en el caso
de empresas industriales) e incrementó fuertemente los
gastos sociales, como la capacitación de mano de obra,
lo que provocó una reducción del desempleo del 17%
al 4%. En términos de la política industrial, se crea una
Autoridad de Desarrollo Industrial como la responsable
de la implementación de una serie de políticas activas,
principalmente mediante la transferencia de dinero
público para proyectos, pero teniendo en cuenta que los
mismos generen empleo y capacitación, sea dirigidos a
rubros con potencial de crecimiento y exportaciones, y
favorezcan encadenamientos productivos.
En América Latina destaca el caso de Chile: durante
y luego de las reformas de los noventa se ha
implementado un plan de reducción de la pobreza con

7
mucho éxito y un plan de diversificación productiva que
se constituyó en el eje del boom exportador chileno;
y, como telón de fondo, un crecimiento sostenido
del PIB por encima del 6% en promedio. Chile ha
logrado aumentar significativamente la participación
de los productos alimenticios y manufactureros en el
PIB total. Sin embargo, lo curioso del caso chileno
es que el incremento del valor agregado tecnológico
se ha experimentado más en productos alimenticios
naturales antes que en la industria. De hecho, la
diversificación productiva de Chile se ha basado en tres
grandes sectores: frutas, madera y pesca. Gracias a la
estabilidad de sus polítias macro y microeconómicas,
Chile ha logrado atraer una inversión extranjera
considerable, que se ha mantenido con altos niveles en
relación al PIB, hasta el presente.
Entre las políticas microeoconómicas cabe destacar las
siguientes:
1. Un programa de incentivos a investigación y
desarrollo (I+D) y de financiamiento al sector privado
a través de un fondo para el desarrollo productivo y
tecnológico.
2. Promoción de las exportaciones y aumento
de la competitividad exportadora a través del
cofinanciamiento.
3. Programa de desarrollo empresarial y de formación
de cadenas productivas y clusters.
Este conjunto de políticas ha sido llevada a cabo a
partir de la formación de entes público-privados que,
de manera coordinada, han estudiado y decidido las
medidas que han sido consideradas más optimas para
promover la productividad y la competitividad, con el
objetivo puesto en ir reduciendo gradualmente las fallas
de mercado y las fallas del Estado en la promoción
de políticas de desarrollo productivo. Pero, al mismo
tiempo, el Estado en Chile ha invertido fuertemente en la
mejora de la infraestructura física y de comunicaciones
del país, y en arbitrar políticas para crear y mantener
servicios públicos de calidad tanto en lo básico
(agua, electricidad, telefonía) como en lo social (salud,
educación, vivienda). No es posible pensar que algunos
de estos modelos de desarrollo puedan ser replicados
en su totalidad como tales en países de la región. Los
matices, y las particularidades son distintos en cada
uno de nuestros países. Sin embargo, existen lecciones
que se pueden extraer de las experiencias brevemente
descritas:
1. Las políticas substitutivas de importaciones, y
por ende de protección de la producción local, se
han mantenido sólo por un tiempo determinado y
nunca dejaron de estar acompañadas de políticas
de mejora de productividad y promoción de
exportaciones industriales.
2. Las medidas tradicionales de política industrial,
verticales y selectivas, han estado condicionadas
a determinadas metas e indicadores de eficiencia
productiva y de capacitación de la mano de obra; y
también muy vinculadas a utilizar en forma creciente
el factor de la innovación tecnológica.
3. Las políticas de competitividad sistémica, la calidad
de la infraestructura y los servicios básicos y una
mayor institucionalización de las reglas del juego
de la competencia, como la de regulación de los
mercados, son condiciones indispensables para
el éxito de políticas de desarrollo productivo o de
fomento industrial.
4. Un crecimiento económico sostenido no solamente
puede ser el resultado de mayor valor agregado
industrial, sino de una diversificación óptima de
otros sectores productivos con alto contenido
tecnológico.
5. En forma creciente, se comprueba que las políticas
de desarrollo productivo exitosas ya no derivan
de medidas de políticas unilaterales o únicas del
Estado o de la entrega de paquetes al sector privado
por parte del sector público, sino de instancias
de consenso público-privado como un medio de
provocar mayor eficacia y eficiencia en la aplicación
de estas políticas.

8
Una buena parte del debate sobre este
nuevo paradigma se concentra aún, primero, en la
conveniencia de aplicar políticas selectivas, ante
la potencial captura de grupos de interés, y ante
la experiencia latinoaméricana de sustitución de
importaciones.
En segundo lugar, hasta qué punto las políticas se
deben centrar en la generación de bienes públicos
faltantes, sin entrar a la provisión de lo que incluso
podrían ser considerados bienes privados. Al respecto
Ha-Joon Chang (2009) argumenta que hay selectividad
virtualmente en todas las políticas industriales y que la
única diferencia real es el grado.
Nos anima a pensar en términos de “selectividad
dentro de la universalidad” en el debate de las políticas
sociales. En el caso particular de Latinoamerica y
Ecuador, hay otra consideración adicional: los recursos
públicos son escasos e inevitablemente estamos
obligados, casi condenados, a priorizar siempre.
Una de las críticas a las políticas horizontales
implementadas en el sector industrial latinoamericano
post Consenso de Washington, ha sido que han
estado orientadas casi exclusivamente a la atracción
de la inversión extranjera y a la promoción de las
exportaciones no tradicionales, sin que estas políticas
hayan obtenido el suficiente efecto “derrame” sobre la
productividad y el crecimiento de las economías de la
región.
Haussman y Rodrik (2003, 2004) y Rodríguez-Claire
(2005) abogan por nuevas políticas industriales a partir
de una nueva modalidad de intervención estatal y a
través de un proceso de “autodescubrimiento” (self
discovery) de nuevos productos que deben ser objeto de
apoyo por parte de estas políticas.
Para explicar la forma de intervención de estas políticas,
estos autores parten de la interpretación de hechos
estilizados en el desarrollo industrial (Rodrik 2006):
1. En el proceso de desarrollo de los países,
la producción agrícola e industrial no llega a
especializaciones sino a diversificaciones. Es decir
que cuando más grados de desarrollo adquiere
un país en términos de crecimiento económico,
más diversificada es su producción. Así, la
especialización solo ocurre en un estadio superior de
desarrolo.
2. Los países con crecimiento acelerado son aquellos
cuyos pesos industriales en el producto interno
bruto son mayores.
3. Los países en desarrollo comienzan a experimentar
un despegue en su crecimiento cuando el sector
manufacturero incrementa su participación en el
total de exportaciones y en el total del empleo
(experiencia de los ochenta y noventa).
¿Nacimiento de un nuevo
paradigma para América Latina?
¿Es posible pensar en un nuevo
paradigma de política industrial
en América Latina, a partir de
las lecciones extraídas de estas
experiencias?

9
4. La especialización de los países no se encuentran
necesariamente determinada por la abundancia
de algunos factores de producción y la escasez de
otros, sino también por el tipo de políticas públicas.
5. Los países que exportan bienes “sofisticados” y que
son más complejos en su estructura industrial son
aquellos que más crecen.
6. Algunos patrones de especialización son
más conducentes que otros para apuntalar la
industrialización. Un país con una estructura
industrial amplia puede tener mayores posibilidades
de aprovechar nuevas oportunidades que aquellos
que solo están especializados en pocos rubros.
Para este autor, lo relevante para el crecimiento de la
productividad es el valor agregado de la producción
en los sectores más modernizantes de la economía,
sin importar que estos sectores se ubiquen en
industrias substitutivas de importaciones o en industrias
exportadoras de bienes no tradicionales. Sin embargo,
las políticas orientadas a incrementar esta productividad,
mediante instrumentos como liberalización selectiva
o amplia de las importaciones, tasa de cambio real
competitiva, subsidios, créditos o incentivos fiscales, no
tendrían impacto si los gobiernos se dedicaran a elegir
sectores particulares donde aplicar estos instrumentos,
desde el momento en que los gobiernos no cuentan con
suficiente conocimiento del mercado para realizar esta
selección.
Es decir, y siguiendo los análisis de los autores citados,
la política industrial es un proceso en que los sectores
público y privado construyen una institucionalidad a
partir de la cual se analizan las principales limitaciones
para el desarrollo de determinadas áreas de producción
y se arriban a acuerdos para el uso de los instrumentos
más idóneos y funcionales para apoyar este desarrollo.
Para estos autores, la evolución de las economías de un
estadio de productos tradicionales a otro de productos
no tradicionales pasa por una acción concertada entre
gobierno y sector privado, de manera de superar las
fallas de información y las fallas de coordinación que
distorsionan políticas de incentivos a la diversificación
productiva y terminan con un impacto limitado o nulo
sobre la producción. Es decir, enfrentar estos dos
tipos de externalidades debe ser un esfuerzo conjunto
público-privado.
En términos de las externalidades de información,
cabe a los empresarios la tarea de “descubrir” nuevas
líneas de producción para la diversificación, adaptando
tecnologías foráneas a condiciones locales. No se
trata, necesariamente, del descubrimiento de un nuevo
producto, sino de un producto que ya existe en el
mercado internacional, adaptado a las particularidades
locales, a un costo bajo.
Este proceso genera ganancias sociales y sólo costos
privados, según los autores. Una vez que con el proceso
de “autodescubrimiento” se superan las externalidades
de la información, se eligen los instrumentos para
favorecer a nuevas inversiones, pero vinculadas a
condicionamientos estrictos en cuanto a objetivos,
implementación y resultados, de esta manera no desviar
gastos públicos a metas diferentes.
En cuanto a las externalidades de coordinación, se
trata de factores no controlados por el empresariado,
por lo cual el gobierno debe actuar conjuntamente
con el sector privado para hacer frente a las mismas,
especialmente para las industrias nacientes. Un aspecto
importante de las fallas de coordinación es que para
superarlas no se necesitan subsidios ni tampoco
erogaciones costosas para el gobierno. Estos autores
afirman que la institucionalidad de este nuevo enfoque
de política industrial es muy relevante a la hora de
abordar las fallas de mercado con intervenciones
estatales, de manera a construir las condiciones para la
diversificación productiva e industrial.

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En primer lugar, porque el Estado maneja menos
información que el sector privado sobre los obstáculos
y fallas de mercado que impiden el desarrollo de
productos nuevos. En consecuencia las decisiones de
políticas deben, necesariamente, realizarse en forma
conjunta y a partir de una red de vínculos del Estado con
el sector privado.
En segundo lugar, para evitar que las decisiones de
políticas o de medidas favorezcan nuevamente a
sectores empresariales interesados en la captura de
rentas, en alianza con funcionarios públicos que también
se beneficien de esta captura.
Por lo tanto, la institucionalidad de esta nueva forma de
hacer política industrial debería asegurar coordinación y
monitoreo constante del proceso de toma de decisiones
de políticas conjuntas entre sector público y privado,
un apoyo al más alto nivel posible de gobierno a este
proceso, y la creación de mecanismos de transparencia
y rendición de cuentas constante de las políticas
adoptadas.
Antes que asumiera mis funciones en el Gobierno
del Presidente Rafael Correa, tuve la oportunidad
de participar en un interesante estudio regional,
financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo,
en el cual se intentaba explorar las razones de la falta
de diversificación productiva en América Latina, así
como la carencia de un portafolio sofisticado de
productos de exportación, y la relación entre estas dos
y su desarrollo económico. Este estudio regional intentó
aplicar, a través de estudios de casos en siete países,
la conceptualización teórica de Rodrik, Hausmann
y otros (2005, 2007), es decir, que por la existencia
de problemas de coordinación y externalidades de
información, la inversión privada en nuevos sectores de
la economía era subóptima. Todo esto bajo la premisa
que “importa lo que un país exporta para su desarrollo”.
Realizar el estudio fue una experiencia académica
interesante, a través de más de una veintena de casos
regionales pudimos corroborar empíricamente cómo
la resolución de estos problemas de coordinación
y de información, y la generación de “bienes
públicos sectoriales faltantes”, fueron cruciales para el
“descubrimiento” de nuevas actividades de exportación
como, flores y brócoli en Ecuador o caviar en Uruguay.
En Ecuador la industria de flores fracasó en 1960 y no
fue hasta que la acción colectiva de los productores
consiguió del Gobierno vuelos con la frecuencia
suficiente, que la actividad de exportación pudiera
surgir. De este estudio aprendí que un factor clave para
el surgimiento de nuevos sectores es la acción colectiva
que genere bienes públicos sectoriales faltantes, ante la
falta de ésta, la acción del Estado en su generación es
crucial.
De una revisión de reciente literatura (entre otros,
Hausmann & Rodrik, 2006; Hausmann, Rodrik &
Sabel, 2009; Fernandez-Arias et.al., BID, 2009), la
transformación productiva de un país mirada como la
migración de un portafolio de productos con poco valor
agregado a uno de mayor sofisticación requiere de la
producción de bienes públicos muy específicos.
Cada producto requiere ciertos factores de producción
relativamente específicos: capital físico, mano de obra
entrenada, infraestructura, marco regulatorio, títulos de
propiedad. Producir un producto nuevo implica adaptar
los factores que existen para producir cosas nuevas.
La transformación productiva posible depende de qué
tan “cerca” está un producto potencial de los productos
en los que el país ya tiene ventaja comparativa. Las
fallas de mercado (de coordinación y/o de información)
y de gobierno pueden impedir la provisión de factores de
producción requeridos por nuevos sectores por lo que
se afecta el patrón de especialización. Ha-Joon Chang
(2009) argumenta que, para que la política industrial sea
eficiente, debe cumplir con algunas de las condiciones
que Hausmann y Rodrik mencionan, como qué sectores
y metas deben ser establecidos en conjunto con el
sector privado y con la intervención de expertos y la
academia.

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Otro punto de acuerdo es que el desarrollo económico
es “imposible sin un buen rendimiento de las
exportaciones”; incluso va más allá cuando indica que
una de las “razones para el fracaso de las políticas
industriales en América Latina ha sido la incapacidad
de poder exportar exitosamente productos de valor
agregado como lo hizo el Este asiático”.
Donde reside claramente la diferencia de su
pensamiento, es que para aplicar políticas industriales
no cree que la liberalización del comercio y la
explotación únicamente de las ventajas comparativas
reveladas sean la panacea.
Argumenta también que la diferencia real entre las
políticas industriales aplicadas en el Este asiático y las
latinoamericanas, es que las primeras articularon bien
tanto las políticas de protección a industria infantil, con
las de apertura comercial y promoción de exportaciones.
De allí que él cree inútil el debate que genera una
disyuntiva entre las políticas de promoción de
exportaciones y substitución de importaciones. Donde
el debate se debería centrar, según Chang, en como
exactamente cada país debe “mezclar” apertura
comercial, promoción de exportaciones y protección a
industria naciente entre sectores y en el tiempo.

12
Hay claros consensos de que la nueva agenda
industrial para los países en desarrollo debe contemplar
dos aspectos importantes. El primero de ellos es la
provisión de bienes públicos para el sector productivo,
traducidos en la innovación tecnológica, la capacitación
de los recursos humanos para la innovación, proveer
más y mejor infraestructura física, etc; orientadas todas
ellas a una mayor productividad y capacidad tecnológica
de las industrias.
El segundo aspecto tiene relación con la efectividad
de estos bienes públicos para generar desarrollo y
con la necesidad de contar con buenas instituciones,
para gerenciar estos bienes y lograr los resultados ya
mencionados.
Así, una nueva modalidad de la política industrial en
América Latina resulta de la combinación de bienes
públicos innovadores para el sector productivo y de
buenas instituciones gerenciadoras de estos bienes.
Donde la discusión se mantiene si el elemento clave
para la diversificación y transformación productiva
consiste en pasar de la provisión de bienes públicos
generales a bienes públicos sectoriales o específicos, y
en algunos casos hasta bienes considerados privados.
Es decir, pasar de la provisión de bienes como
educación, tecnología, capacitación, infraestructura,
salud, etc. a la de bienes públicos sectoriales o
específicos como la regulación para cierto mercado,
promover la creación de una cadena de frío, control
fitosanitario o caminos rurales en cierta zona geográfica.
Tampoco hay mayor discusión sobre el fomento a través
del co-financiamiento o subsidio de “bienes privados” de
carácter trasnsversal, como subsidios a la investigación
y desarrollo, subsidios a la capacitación laboral,
exoneraciones impositivas o aranceles elevados.
Donde reside todavía la discusión académica y el
debate de formuladores de políticas públicas es si el
Estado debe fomentar la provisión de bienes privados
específicos como subsidios a sectores preferentes
seleccionados por el Estado o conjuntamente con
el sector privado a través de las llamadas “apuestas
productivas”.
Por mucho tiempo, la respuesta convencional fue la de
que el Estado no podía seleccionar sectores de manera
exitosa dado que carecía de suficiente información;
sin embargo, algunos países lo han hecho de manera
eficiente: Embraer en Brasil, el salmón en Chile, por
mencionar unos ejemplos en el ámbito latinoamericano;
la experiencia asiática es otra fuente de buenas
prácticas. El talón de Aquiles de las nuevas políticas de
desarrollo productivo es evitar o minimizar las fallas de
gobierno: captura de intereses, arbitrariedad, problemas
de información sobre las necesidades específicas del
sector privado, rigideces institucionales, entre otras.
Últimos desarrollos teóricos (Haussman y Klinger, 2007,
2008), justifican este tipo de intervenciones cuando
un país tiene una estructura productiva periférica
en el “bosque” o “espacio productivo”. Podrían ser
claves para dar un salto en la escalera del desarrollo y
El debate
sobre el “nuevo
paradigma”.

13
promover el descubrimiento de nuevos sectores. No
obstante, se requiere un diseño que minimice los riesgos
de captura, distorsión, dispersión y desperdicio de
recursos.
La política de desarrollo productivo en los países
en desarrollo está condenada a escoger, a generar
bienes públicos específicos y a fomentar bienes
privados también específicos, no solamente por las
razones anotadas, sino también por restricciones
presupuestarias. De allí la necesidad de contar con
criterios que apoyen de manera más efectiva estas
inevitables decisiones: sectores donde existan ventajas
comparativas existentes o latentes, áreas más densas
del bosque, es decir donde las intervenciones tienen el
potencial de generar externalidades inter-sectoriales,
alcanzando un balance entre sofisticación, interconexión
y valor estratégico (Hausmann y Klinger 2007,2008).
Hay un reciente consenso, como hemos podido
establecer, en cuanto a que el Estado debe intervenir:
principalmente a través de remover fallas de mercado/
gobierno y proveer bienes públicos necesarios para
aumentar la productividad y facilitar la transformación
estructural.
El problema: es complejo identificar bienes públicos
faltantes, es decir, que no se revelan necesariamente
en el mercado; y se requiere establecer un proceso de
diálogo público privado para identificarlos. Asociatividad
y trabajos de “aglomeraciones” pueden brindar espacio
para ese diálogo.
Toda esta discusión ha generado un sinnúmero de
trabajos que analizan el rol de la política industrial y su
efecto en potenciar las ventajas comparativas de los
países.
Uno reciente de Andrés Gómez Claire (2009) argumenta
que para que sean efectivas las industrias beneficiarias
deben presentar fuertes externalidades, conocidas
como “marshallianas”; es decir, aquellas que generan
externalidades positivas en otras industrias, contraria a
una protección temporal, que tiene un impacto limitado
en duración y en efectos intra-industriales.
De acuerdo a este autor, las políticas simplemente
proteccionistas han demostrado ser inefectivas si las
fallas de mercado se deben a problemas específicos
sectoriales de coordinación. Por poner un ejemplo:
un arancel per se no genera nuevas actividades
económicas sino se corrigen fallas de coordinación
internas. Es precisamente este un espacio para una
inteligente maniobra de acción colectiva. Otro tema en
el cual no existe un consenso general es justamente lo
que en el ácapite anterior menciona Ja-Hoon Chang
como esencial, es decir la capacidad de un estado de
determinar de manera integral su política comercial,
fomento productivo y de promoción de exportaciones,
a través de sectores y en el tiempo. Si bien existen
limitaciones en las regulaciones internacionales como
las de la Organización Mundial del Comercio, existen
todavía espacios, aunque mínimos, para que los países
puedan ejercer su soberanía en este ámbito.

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Ecuador enfrenta varios problemas en su
estructura productiva, que bien pueden ser explicadas
por las fallas del mercado y del Estado ya mencionadas,
en particular la ausencia de políticas de desarrollo
productivo sectoriales integrales y, además, de la
premanencia del sector petrólero que ha generado
problemas adicionales en la economía.
Ecuador, en 2007, experimentaba una cuádruple
concentración:
• Concentración del valor agregado en pocos
productos de exportación: sólo el 46% de las
exportaciones no petroleras son industriales
(2008). Recordemos que las exportaciones no
tradicionales constituyen apenas el 36% del total de
exportaciones.
• Cinco productos (frutas -entre estas banano-,
camarón, pesca, atún en lata y flores) concentran el
58% de las exportaciones no tradicionales, en 2008.
• Concentración de mercados de destino: Estados
Unidos, Perú, Chile y Colombia constituyen los más
importantes destinos, y diez países, entre los que
se encuentran Venezuela, Italia, España, Alemania,
Holanda, Bélgica, concentran el 81% de las
exportaciones.
• Alta concentración de la propiedad empresarial:
el 95% de las empresas tienen el capital en
manos de cinco accionistas y, de éstas, el
72% en un accionista. En la mayor parte de
sectores empresariales su actividad se encuentra
concentrada.
Según una evaluación de la consultora Multiplica, sobre
los programas de desarrollo empresarial implementados
en el país en los últimos diez años, estos se
caracterizaron por su carácter horizontal (por demanda),
atomización y por la falta de una política que integrara
el fomento productivo, política industrial y promoción de
exportaciones.
De acuerdo a esta investigación, de la evaluación de
programas como el de Fondo Compartidos, ejecutado
por Corpei-Micip en el período 1998-2002; Fundacyt,
componente innovación y modernización tecnológica
de empresas ecuatorianas, encontró que los proyectos
eran implementados desarticuladamente, sin una política
que cobijara su diseño, implementación, monitoreo
y evaluación, y en las que las diferentes instituciones
ejecutoras actuaban bajo diferentes mecanismos
de asignación de recursos, definición de pequeña y
mediana empresa, implementación y monitoreo.
Los programas más eficientes y de mayor
impacto fueron aquellos que se concentraron
en el co-financiamiento de mejora de calidad e
internacionalización de su producción. El segundo
programa en orden de importancia es el denominado
Expoecuador, orientado a la mejora de competitividad
y promoción de las exportaciones no tradicionales y
reforzamiento de la infraestructura pública–privada
de exportaciones, que fue ejecutado por Corpei, con
financiamiento no reembolsable de la cooperación
europea.
El caso
ecuatoriano.

15
Este programa sí tuvo una priorización de sectores y
obtuvo un alto impacto en el sector exportador y entre
los beneficarios directos, al canalizar información
estratégica, experiencias de competidores, crear cultura
de calidad y preparar a la empresa para exportar.
Sobresale del programa Expoecuador la facilitación
de bienes públicos (tales como el reforzamiento de
los sistemas públicos de control de calidad y de la
capacidad negociadora de los equipos públicos) y de
bienes privados que generan una cultura exportadora
más que subsidios directos al empresario.
Las políticas de fomento productivo en el Ecuador
fueron de carácter horizontal, sin asignar prioridades
estratégicas, orientadas únicamente a la promoción de
exportaciones por demanda y sin la potencia, cobertura
e integralidad suficiente.
Sin embargo, es preciso destacar algunas mejoras
del sector exportador en los últimos diez años: se ha
mejorado considerablemente la participación industrial
(46%).
1. A pesar que la concentración petrolera prevalece,
de las exportaciones totales de 2008 (USD 18.511
millones de dólares), el componente industrial de las
exportaciones ha crecido hasta alcanzar un 46%.
2. Se han realizado esfuerzos por diversificar la oferta
exportable, dado que hemos pasado de 1.387
partidas en 1998 a más de 2.960; sin embargo,
persiste una gran concentración del volumen
exportado en pocos productos, como ya se ha
mencionado.
El gobierno del Presidente Rafael Correa, en su plan del
Buen Vivir 2009-2013 plantea como reto la construcción
de un nuevo modelo de desarrollo, que incluye una
nueva manera de generación de riqueza y re-distribución
post-petrolera para el Buen Vivir, la misma que define,
para la primera fase de su aplicación durante el período
2009-2013, doce estrategias de cambio:
1. Democratización de los medios de producción,
re-distribución de la riqueza y diversificación de las
formas de propiedad y de organización.
2. Transformación del patrón de especialización de
la economía a través de la sustitución selectiva de
importaciones para el Buen Vivir.
3. Aumento de la productividad real y diversificación
de las exportaciones, exportadores y destinos
mundiales.
4. Inserción estratégica y soberana en el mundo e
integración latinoamericana.
5. Transformación de la educación superior y
transferencia de conocimiento en ciencia, tecnología
e innovación.
6. Conectividad y telecomunicaciones para construir la
sociedad de la información.
7. Cambio de la matriz energética.
8. Inversión para el Buen Vivir, en el marco de una
macroeconomía sostenible.
9. Inclusión, protección social solidaria y garantía de
derechos en el marco del Estado Constitucional de
Derechos y Justicia.
10. Sostenibilidad, conservación, conocimiento del
patrimonio natural y fomento al turismo comunitario.
11. Desarrollo y ordenamiento territorial,
desconcentración y descentralización.
12. Poder ciudadano y protagonismo social.
A partir del análisis del debate de las políticas de
fomento productivo y en línea con nuestro PNBV (Plan
Nacional del Buen Vivir), la Presidencia de la República
y el Consejo de la Producción aprobaron los ejes
para el diseño de una Agenda para la Transformación
Productiva, basada en políticas sectoriales y
transversales, y programas, que provoquen una
verdadera transformación productiva, que se aleje
del modelo primario exportador para pasar a una
economía de conocimiento, de exportaciones de alto
valor agregado, y en total sintonía con la protección de
la naturaleza. Para ello se utilizarán políticas industriales
activas, integrando las políticas de fomento productivo,
con las comerciales, empleo y las de promoción de
exportaciones.

16
Así también, las políticas de innovación, capacitación,
calidad, desarrollo empresarial, laboral, compras
públicas como instrumento de desarrollo productivo,
entre otras, que fomentarán prioritariamente los sectores
que desde una óptima de sustitución estratégica de
importaciones, potencial exportador y de soberanía
alimentaria, presenten las mayores potenciales para la
diversificación productiva y la generación de empleo.
La Agenda integra también todas las políticas
sectoriales ya aprobadas por el Ejecutivo y debidamente
consensuadas con los actores relevantes, como son la
de agricultura familiar, agricultura empresarial, ganadera,
pesquera y soberanía alimentaria, turismo e industrial.
El Consejo concentrará inicialmente sus esfuerzos en
aquellos sectores que requieren pequeños saltos, sin
descuidar y realizar los cambios estructurales necesarios
para migrar a actividades intensivas en conocimiento y
valor agregado.
Hemos empezado ya con una lista de sectores que
hemos denominado Apuestas Productivas, pero sin
desconocer que este es un proceso de construcción
permanente y en conjunto con el sector privado.
La agenda descansa en una política y estrategia de
competitividad o productividad sistémica, la misma que
abarca todos los esfuerzos del Gabinete por mejorar la
infraestructura, la matriz energética, la reforma educativa
y salud, fundamentales para el desarrollo del talento
humano; y la estrategia y programa “Sin Trámites”, que
lidera el MCPEC, para reducir los costos de transacción
en toda la tramitología empresarial y que comprende
también la iniciativa de ventanilla única, que busca
hacer eficiente los procesos de todas las instituciones
involucradas en el comercio exterior. Esta estrategia
del Consejo de la Producción se complementa con
las iniciativas que desde la Secretaria Nacional de la
Administración Pública y otros entes se implementan
para llegar a tener un gobierno electrónico, mediante
la simplificación y puesta en línea de los principales
trámites que la ciudadanía tiene que realizar con el
Gobierno Central.
Sin lugar a duda, transformar las estructuras productivas
no es suficiente para contribuir desde lo productivo
a una sociedad más justa y equitativa, se requiere
de un nuevo modelo de acumulación que permita la
democratización de las oportunidades, y el “real” acceso
a los medios de producción.
Para ello, desde nuestro sector queremos contribuir
a la “ciudadanización” de este proceso de cambio, a
través de implementar instrumentos como el de “capital
de riesgo”, que permita que pequeños productores y
trabajadores compartan la participación accionaria de
nuevos emprendimientos en los sectores que queremos
fomentar.

17
Seguramente nuestra apuesta no estará exenta
de riesgos, pero contará con la disciplina de medir
resultados transparentemente y reflexionar sobre su
impacto a lo largo de su implementación.
Para la construcción de la Agenda para la
Transformación Productiva, desde el Consejo Sectorial
de políticas de desarrollo productivo, el Ministerio de
Coordinación de la Producción, Empleo y Productividad
ha liderado, conjuntamente con todos sus integrantes,
un profundo diálogo con diversos actores del sector
productivo: artesanos, microempresarios, asociaciones
campesinas, productores, dirigentes gremiales, cámaras,
academia, organizaciones sociales, gobiernos locales,
entre otros.
A través de 22 talleres provinciales, 7 foros regionales y
2 encuentros nacionales presidenciales, se han diseñado
y consensuado las políticas de: innovación y tecnología;
capacitación y calidad; desarrollo empresarial y
emprendimiento; logística e infraestructura; laboral;
fomento a la inversión privada; comercial y tributaria. Así
también se ha identificado las principales cadenas por
región de planificación y se han establecido mecanismos
de diálogo territorial permanente.
A partir de este proceso de diálogo se ha diseñado
la Agenda para la Transformación Productiva, que
está formada por políticas transversales, sectoriales y
programas cuyos modelos de gestión han sido revisados
para que tengan la eficiencia, calidad y cobertura
territorial adecuados. Justamente este conjunto de
programas, en su mayoría orientados prioritariamente
al fomento de la micro, pequeña y mediana empresa,
constituyen lo que hemos denominado el Sistema
Integral de Fomento Productivo, el mismo que contará
con Infoproduce, una plataforma informática que
proveerá de toda la información que requieren los
beneficiarios potenciales acerca de los programas,
desde una perspectiva territorial.
Así también, esta herramienta informática nos permitirá
medir quien se está beneficiando de qué y en cuánto,
para poder construir indicadores y evaluar la eficiencia
de las intervenciones. El proceso de construcción
de la Agenda para la Transformación Productiva es
permanente y nos encontramos en el proceso de
afinamiento de las siete agendas regionales, las que
serán complementadas con el diseño e implementación
de planes de mejora competitiva y de logística.
La Agenda nacional y las de las 7 regionales contarán
con acciones específicas para cumplir con cuatro ejes
transversales:
1. Fomento de la equidad y democratización del
acceso a los medios de producción.
2. Sostenibilidad ambiental y eficiencia energética
3. Equidad regional.
4. Mejora de la eficiencia y calidad de los servicios
públicos al sector privado.

18
Desde el Ministerio Coordinador de Producción Empleo
y Competitividad hemos diseñado instrumentos
específicos que fomenten la innovación empresarial,
el cambio de matriz energética y la democratización de
las oportunidades, sobre todo para los tradicionalmente
excluídos y en los territorios de menor desarrollo. A
través de los nuevos programas: InnovaEcuador, que
co-financiará proyectos de innovación tecnológica que
tengan amplias externalidades para el fortalecimiento
y nacimiento de nuevas actividades en los sectores
priorizados. Por otro lado, CreEcuador, que brindará
oportunidades de financiamiento para empresas
ciudadanas, con participación de campesinos,
productores, trabajadores en sectores de interés de la
política pública.
EmprendEcuador ofrecerá financiamiento reembolsable
y no reembolsable, así como asistencia técnica en todo
el proceso de emprendimiento; y Alternativa Energética,
que co-financiará cambios en la generación de
electricidad a partir de fuentes renovables y más limpias.
Estamos conscientes del difícil camino que nos toca
recorrer, las políticas de fomento productivo y su
eficiente implementación requieren de un diálogo
permanente público-privado, el mismo que también tiene
que ser específico para que arroje resultados. De allí que
implementaremos mesas sectoriales que nos permitan
realizar un continuo monitoreo en el territorio del avance
de las actividades planeadas.
Así también, requiere de disciplina para abandonar
sectores que inicialmente se hayan considerado como
de alta potencialidad e incluir otros no considerados,
para lo que nos comprometemos a tener la disciplina
del constante monitoreo, reporte transparente a los
ciudadanos, y a recorrer este camino con la humildad
de no tener todas las respuestas y de tener siempre
la puertas abiertas al diálogo con los productores,
campesinos, el sector privado formal, los gobiernos
locales, organizaciones sociales y todos los actores
quienes son los verdaderos protagonistas del desarrollo
productivo de nuestro país.
Quito, 31 de enero de 2010
Notas:
Abreu de Paiva Marcelo, ¿Qué políticas industriales son
relevantes para América Latina, Intal, 2006.
Chang, Ha-Jon, Industrial Policy: Can we go beyond an
unproductive confrontation?, ABCDE, 2009.
De un 38% en 1990 a un 14% en 2006.
En 1989, Chile exportaba alrededor de US$ 10.000 millo-
nes con un 80% de participación del cobre (producto tradi-
cional) en el total de exportaciones. Para el año 2006, Chile
exportaba US$ 60.000 millones con una participación del
cobre en un 40%.
Cely, Hernández, et. All, Descubrimientos exitosos de
exportación en Ecuador, 2007.
MULTIPLICA, Tipificación y Evaluación de Impacto de
Programas de Desarrollo Empresarial en Ecuador, Octubre
2004

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