Análisis basado de la complejidad del los productos exportados por el Perú a fin de priorizar la aplicación de políticas sectoriales que favorezcan nuevos sectores exportables.

1. Oficina General de Evaluación de Impacto y Estudios Económicos)
Estrategia de identificación de nuevos sectores transables para el
Perú 20181
Ministerio de la Producción
Oficina General de Evaluación de Impacto y Estudios Económicos2
Resumen
La priorización de sectores para la aplicación de polı́ticas sectoriales se deriva
de la necesidad de la economı́a peruana de encontrar nuevos sectores expor-
tables que permita (i) reducir la dependencia de exportaciones tradicionales
y de la exogeneidad de sus precios, lo cual es a su vez también consecuencia
de la poca diversificación de la canasta exportadora de la economı́a. Por ello,
una estrategia de priorización de nuevos sectores permitirı́a también (ii) una
transformación productiva y un estı́mulo al desarrollo económico, a través de
la mejora de capacidades productivas y la provisión de insumos adecuados.
Ası́, en el presente documento se discuten estrategias aplicadas en otros paı́ses
y se desarrolla una propia para el caso peruano. De ello resultan 56 partidas
de exportación con la capacidad de transformar la canasta exportadora en el
mediano plazo y se derivan recomendaciones para disminuir las actuales limi-
taciones para el despegue de aquellas; particularmente, las fallas de mercado.
JEL Code: L52, O20, O25, F13, F63
Keywords: Desarrollo económico, industria, exportaciones, complejidad,
diversificación, partidas
1
Documento preliminar. El análisis efectuado en este documento está basado parcialmente en un documento
previo del 2015 denominado Ïdentificación de Nuevos Motores para la Diversificación Productiva de Perú”,
el cual fue elaborado por el equipo de Estudios Económicos compuesto por Abel Camacho, José Luis Flor,
Hiroshi Toma, entre otros.
2
Comentarios y sugerencias a través del e-mail: dvargasc@produce.gob.pe .
1

2. Ministerio de la Producción
1. Introducción
Los recursos y tiempo limitado de las polı́ticas de desarrollo productivo exigen identificar
una lista de prioridades que atender. Ası́, la priorización permitirı́a distinguir los productos y/o
sectores donde se deben poner los esfuerzos de las intervenciones de Produce, ası́ como de otras
agencias del Estado. En este sentido, hay espacio para priorizar productos y sectores a partir de
las señales que brinda el comercio exterior vigente para las industrias de bienes transables. Si
bien se puede argumentar que un ejercicio de priorización a través de la lectura de diferentes
señales de comercio internacional está exento de direccionamientos y captura polı́tica, hay
muchas experiencias en América Latina que envuelven en incertidumbre y desconfianza a las
polı́ticas de este tipo. En ese sentido, Fernandez-Arias et al. (2014) establecen una distinción
entre polı́ticas de ı́ndole vertical y horizontal.
Como polı́ticas horizontales, ellos definen a aquellas intervenciones dirigidas a beneficiar
a todo un segmento de la economı́a, como pueden ser los exportadores, las microempresas,
los innovadores o los consumidores. Este tipo de polı́ticas brinda un marco general para la
atención de múltiples beneficiarios, tanto aquellos que deseablemente deben ser atendidos
como aquellos que no. Luego, definen como polı́ticas verticales como aquellas enfocadas en
un sector acotado de la economı́a, a través de intervenciones más especı́ficas. De allı́ que sean
más polémicas, pues ser perciben como más discrecionales.
Por todo ello, en el presente documento se pretender detallar una metodologı́a de detec-
ción de sectores e industrias especı́ficas para intervenciones de polı́tica. El objetivo deseable
de estas intervenciones es disminuir la exposición de la economı́a peruana a los cambios en los
precios de los commodities, ligados a los sectores exportadores más tradicionales. Asimismo, la
transformación productiva que implicarı́a esta identificación, traerı́a una mejora en las capa-
cidades productivas del capital humano y la convergencia hacia economı́as más desarrolladas;
ello como parte de la premisa de Hidalgo (2007) de que paı́ses con canastas exportadoras más
diversificadas tienden a crecer más.
2

3. Oficina General de Evaluación de Impacto y Estudios Económicos)
2. Ancedentes
Las intervenciones verticales, como se señaló, envuelven mayor suspicacia pues se suponen
más discrecionales. En ese sentido, diversas polı́ticas de desarrollo no lograron funcionar en
las décadas de los años 60 y 70 en la región de América Latina. Estas fueron intervenciones
fallidas relacionadas a un Estado muy invasivo y al mismo tiempo carente de capacidades insti-
tucionales. Dichas intervenciones solı́an consistir en estrategias proteccionistas a determinados
sectores a través de aranceles y/o subsidios especı́ficos que buscaban forzar el crecimiento de
las industrias en la región.
En ese sentido, el desarrollo industrial forzado solı́a ir acompañado de banca estatal de
fomento dirigida a sectores industriales. Este tipo de banca apareció en Brasil, Chile y México
(Fernandez-Arias et al. (2014)), lo cual, aunado con las estrategias proteccionistas, configu-
raban un escenario de suplantación del sector público al sector privado. Esto distaba de las
estrategias planteadas por paı́ses asiáticos en los cuales existı́a complementariedad entre el
rol del estado (como un facilitador) y el sector privado (como el eje central).
Con todo lo anterior, existen algunas experiencias destacadas en la región. Tal es el caso
de Chile, que en el año 2008 inició un programa de clústeres a partir de estudios especializados
por parte de consultoras privadas, bajo la batuta del Consejo Nacional de Innovación para la
Competitividad (CNIC). Estas consultoras identificaban sectores con potencial de crecimiento
y con la mayor disponibilidad de capacidades para incursionar en nuevos mercados; al ser
una entidad privada, esto garantizaba la objetividad del programa y lo alejaba de posibles
interferencias de grupos de poder desde el gobierno.
Por su parte, Colombia creó el Programa de Transformación Productiva (PTP) en el año
2009 con el fin de promover la productividad y competitividad en la industria , a lo largo de 24
departamentos de ese paı́s y a empresas de 13 sectores identificados (principalmente, sectores
no tradicionales). Dentro de las tareas de este programa se busca identificar las necesidades
de las empresas de los sectores priorizados y proponer planes de mejora que impactan en
áreas como capital humano, ventas, producción, mercadeo, logı́stica, entre otros. El impacto
más evidente de todo ello fue el aumento de su rentabilidad y la reducción de sobrecostos. Es
3

4. Ministerio de la Producción
destacable el énfasis que se le asignó al enfoque regional, pues se considera que cada región
colombiana tiene condiciones particulares que implican distintas estrategias que fortalezcan
las firmas y la oferta exportable de cada una de ellas.
En el caso peruano, durante la década de los años 70 existieron iniciativas de intervención
que buscaban recomponer los sectores industriales. Durante estos años las exportaciones de
manufacturas tuvieron se expandieron desde 151.3 millones de dólares en 1974 hasta alcanzar
848.7 millones en 1980, lo cual fue favorecido por un mercado interno deprimido y un tipo
de cambio depreciado (Iguiniz and Tavara (1986)). Asimismo, existieron esfuerzos para re-
direccionar la composición empresarial para mejorar la asimilación tecnológica al interior de
las industrias a partir de estı́mulos externos. Esto implica resolver fallas de coordinación al
interior de las industrias y ası́ superar fallas de mercado. Gran parte de la presente estrategia
nace de la necesidad de superar fallas de mercado para que los sectores que aún no desarrollan
ventaja comparativa, y que están cerca de desarrollarla, finalmente lo hagan.
3. Metodologı́a
Un requisito fundamental para identificar productos y sectores exportadores con gran po-
tencial es analizar la probabilidad que un producto tiene para desarrollar ventaja comparativa
revelada (VCR), partiendo desde un escenario en que aún no tiene desarrollada. Tener VCR
en un bien indica que la economı́a ya posee las dotaciones de capacidades adecuadas para
producir ese bien con éxito con relación a otros paı́ses. Entonces, un bien cuya producción
implica capacidades similares, pero sin VCR, podrı́a tener altas probabilidades de desarrollar
VCR y aparecer; a esto se le considera como VCR latente. Al igual que en Stiglitz (2013) , las
distorsiones que existen en la producción y en la difusión de conocimientos suponen objetivos
a superarse por polı́ticas industriales.
Aunado a lo anterior, se establece que la probabilidad de desarrollar VCR depende de
qué tan cercano está el potencial bien a otros bienes actualmente exportado con VCR. La
probabilidad dependerá negativamente de la distancia entre ese producto y los productos
actualmente producidos. La distancia es definida a partir de la similitud de capacidades de
4

5. Oficina General de Evaluación de Impacto y Estudios Económicos)
producción implı́citas entre dos bienes cualesquiera. Por ejemplo, producir carne tiene menor
distancia a producir embutidos, que a producir metales en bruto. Existen cálculos realizados
por el Center for International Development (CID) at Harvard University para clasificar todas
las partidas arancelarias (productos) según su distancia, entre ellas y entre paı́ses. Ası́, utili-
zando esta distancia y la evidencia respecto a las partidas que no tenı́an VCR en un periodo t
(V CR < 1), y luego lo tuvieron en un periodo t+1 (V CR > 1), es posible encontrar partidas
con alta probabilidad de desarrollar VCR en un periodo dado de tiempo para el caso del
Perú. Esto se realiza con la data de comercio multilateral del Perú, con partidas a 4 dı́gitos en
formato Standard International Trade Classification (SITC), y se obtienen las probabilidades
a 5 años. Se define la VCR como:
V CRcp =
Xcp
P
c
Xcp
P
p
Xcp
P
c,p
Xcp
Y la distancia como:
dc,p =
P
c(1 − Mcp0 ϕp,p0 )
P
p0 ϕp,p0
Donde ϕes :
ϕp,p0 =
P
c McpMcp0
max(kp,0kp0,0)
Donde k denota el promedio de ubicuidad del pais en el producto p, o cuántos paises más
producen el mismo producto p.
Y M es la matriz de unos y ceros:
Mcp = 1
si V CRcp ≥ 1 ; o cero en otro caso.
La probabilidad de aparición de un bien con VCR está influida por la facilidad que tienen
de adaptarse las capacidades actuales de la economı́a de desarrollar un nuevo bien. Ası́, es
importante la proximidad de ese nuevo bien a la canasta exportadora actual del paı́s. Cada
5

6. Ministerio de la Producción
bien está interconectado con bienes más sofisticados, y a través de un gráfico de redes, se puede
mostrar que puede haber múltiples interconexiones desde un bien hacia otro; la concentración
de estas conexiones se entiende como la densidad que presenta una canasta exportadora
sobre determinados bienes. Mayor densidad incrementan las probabilidades de saltar hacia
nuevos productos o bienes.
Gráfico 1. Mapa del espacio de productos a través de redes
Nota: El tamaño de los nodos representa el volumen mundialmente exportado.
Fuente: Hidalgo (2007)
Todos los bienes se pueden ubicar en el espacio de los productos (product space). En
él, es posible observar bienes más interconectados entre sı́ y otros bienes más aislados o
periféricos. Una estrategia que busque un proceso de cambio estructural en las exportaciones
6

7. Oficina General de Evaluación de Impacto y Estudios Económicos)
debiera pasar por priorizar aquellos bienes que poseen mayores interconexiones potenciales a
bienes más sofisticados, en lugar de aquellos menos sofisticados. Estos bienes dependerán de
las capacidades y dotaciones actuales que ostenta una canasta exportadora.
Luego, cada bien tiene conexiones que generan oportunidades de acceder a otros bienes
más sofisticados. El CID realiza el cálculo de la ganancia de oportunidad (Opportunity Gain
(OG), en inglés) a partir de la utilización de los Índices de complejidad del producto (PCI),
para cada producto al cual tiene conexión. El PCI se calcula a partir de la contabilización de
cuántos paı́ses más pueden producir determinado producto (ubicuidad del producto), y cuanto
es el know how asociado a este (diversidad de la producción en los paı́ses que lo producen).
Se define el OG, como sigue:
OGcp = [
X
p0
ϕp,p0
P
p00 ϕp00,p0
(1 − Mcp0 )PCIp0 )] − (1 − dc,p)PCIp
Donde d es la distancia y PCI es el ı́ndice de complejidad del producto, definido como:
PCI =
~
Q− < ~
Q >
desv(~
Q)
Donde ~
Q = es el eigenvector de Mpp0 asociada al segundo eigenvalor más grande.
La OG permite discriminar qué productos o bienes tienen mayor potencial de cambio
estructural para la economı́a, dentro de todas aquellas aun no producidas con VCR. Este
dato está calculado y disponible a partir del Atlas de Complejidad realizado por el CID para
cada paı́s y sus bienes exportados. Calculando la probabilidad de aparición y utilizando el
cálculo de OG, es posible graficar aquellos productos con mayor OG a menor distancia y con
alta probabilidad de aparición (usando su distancia a las canastas de los últimos 5 años) y
priorizar aquellos productos con OG mayor al percentil 50, una distancia asociada menor al
percentil 75, y con probabilidades de aparición mayores al percentil 90. Con todo esto, se
acota un cuadrante y se toman las partidas que yacen sobre este.
Estas probabilidades se definen como:
Pr(aic,q+k) = f(distanciaq, X)
7

8. Ministerio de la Producción
Donde a es la probabilidad de aparición del producto i en el paı́s c, en k años desde los
valores actuales q. X es una matriz de variables dummy caracterı́sticas de cada paı́s, de año y
de producto. Aquı́ la idea es que ciertos paises, como resultado de su estructura institucional,
es más sencillo que aparezcan nuevas industrias en determinado momento.
4. Resultados
Como resultado de la metodologı́a aplicada se obtuvieron 56 productos priorizados que se
agrupan en 16 comunidades (denominados sectores, en base a los dos primeros dı́gitos de las
partidas en formato SITC) tales como:
Tabla 1: Resultados clasificados en comunidades
Comunidades priorizadas
Agroquı́micos
Cereales y aceites vegetales
Maquinaria
Lácteos
Otros quı́micos
Bebidas alcohólicas y cigarrillos
Materiales de construcción
Cárnicos
Manufacturas de metal
Petroquı́micos
Calderas
Alimentos procesados
Productos metálicos
Agricultura misceláneos
Textiles y confecciones
Otros no clasificados
8

9. Oficina General de Evaluación de Impacto y Estudios Económicos)
Nota: Los productos según código SITC Rev. 2 se han agrupado en comunidades (sectores).
De manera complementaria, es posible analizar gráficamente aquellas partidas según la
distancia y la ganancia de oportunidad que reportan a partir de los valores asignados por el
Atlas de Complejidad de Hausmann. Los productos asociados al sector de Lácteos tienen la
ganancia de oportunidad más baja dentro de toda la muestra seleccionada; asimismo, es el
sector que menor distancia posee desde la actual canasta exportadora, lo cual hace que sea un
sector con altas probabilidades de desarrollar VCR en el mediano plazo. En contraposición,
los productos asociados al sector de Otros quı́micos tienen la más alta ganancia de oportuni-
dad de la muestra, pero con la mayor distancia desde la actual canasta, la que reducirı́a su
probabilidad de desarrollo de VCR.
Gráfico 2. Productos y comunidades según distancia y Ganancia de Oportunidad
9

10. Ministerio de la Producción
Fuente: PRODUCE con información del Atlas de Complejidad de Hausmann.
Elaboración: PRODUCE-OEE
Nota: Los productos según código SITC Rev. 2 se han agrupado en comunidades (sectores).
El resto de los productos presentan situaciones intermedias. En términos de impaciencia,
realizar una apuesta por aquellos productos más lejanos serı́a una que implicarı́a mayor
paciencia del hacedor de polı́ticas y necesidad de identificar e implementar intervenciones
de polı́tica más efectivas. En el siguiente cuadro se muestran los 56 productos determinados
con mayor OG a menor distancia y con alta probabilidad de aparición, agrupados a nivel de
sectores.
Tabla 2: Productos priorizados agrupados en sectores.
Sector/Industria (comunidad) Producto Código SITC Rev.2
Agricultura misceláneos Extracto de malta 0488
Agroquı́micos Alquitranes minerales 3352
Fungicidas 5912
Desinfectantes 5914
Almidones 5921
Alimentos procesados Chocolate 0730
Bebidas alcohólicas y cigarrillos Jarabes de azúcar 0619
Bebidas fermentadas varios 1122
Cervezas 1123
Calderas Repuestos de neumáticos diversos 6259
Cables metálicos 6931
Transformadores eléctricos 7711
Medidores de gas, lı́quido y eléctricos 8731
Cárnicos Aves de corral 0014
Conservas de carne 0129
Salchichas 0142
Cereales y aceites vegetales Aceite de linaza 4241
Aceites procesados de vegetales y animales 4311
Lácteos Leche 0223
Queso 0240
Maquinaria Tejidos textiles para maquinarias 6577
Maquinaria de molienda de granos 7271
Vehı́culos públicos de pasajeros 7831
Armas no militares 8946
10

11. Oficina General de Evaluación de Impacto y Estudios Económicos)
Sector/Industria (comunidad) Producto Código SITC Rev.2
Materiales de construcción Madera mejorada 6343
Cajas de madera 6351
Carpinterı́a de madera 6353
Papelerı́a de correspondencia 6422
Cementos de fibra 6618
Aluminio procesado 6842
Estructuras de hierro 6911
Estructuras de aluminio 6912
Tanques de depósito 6921
Contenedores de metal 6924
Estufas para no eléctricos domésticos 6973
Manufacturas diversas de metales comunes 6996
Accesorios de cerámica 8122
Artı́culos sanitarios de plástico 8932
Manufacturas de metal Artı́culos de metales varios 6998
Otros quı́micos Barnices y lacas 5334
Perfumerı́a y cosmética 5530
Agentes tensioactivos orgánicos varios 5542
Pulimentos para pisos, calzado y metales 5543
Fenoplastos 5821
Papel diseñado 6424
Petroquı́micos Polietileno 5831
Cloruro de polivinilo 5834
Productos metálicos Barras de hierro y acero 6724
Formas de hierro 6733
Textiles y confecciones Tejidos de más de 85 % de fibra sintética 6532
Tejidos de menos de 85 % de fibras regeneradas 6538
No clasificados Fibras sintéticas discontinuas sin cardar 2665
Hojas de cuero o en rollos 6112
Gasas y compensación 6935
Pelı́cula de cine desarrollada 8830
Fuente: PRODUCE con información del Atlas de Complejidad de Hausmann.
Elaboración: PRODUCE-OEE
Nota: Los productos según código SITC Rev. 2 se han agrupado en comunidades (sectores).
Por otro lado, ha sido posible encontrar evidencia respecto a los exportadores de estos
productos en el año 2017. Según los datos de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de
Administración Tributaria (SUNAT) se evidencia que la mayor parte de los exportadores de
los productos priorizados fueron empresas grandes, seguida de empresas pequeñas.
11

12. Ministerio de la Producción
Gráfico 3. Número de empresas exportadoras de los productos priorizados según tamaño
empresarial, 2017
Nota: Se ha realizado la conversión de los productos en código SITC al formato desagregado
del Sistema Armonizado (HS)
Fuente: SUNAT (Registro Único del Contribuyente 2016), Atlas de Complejidad de
Hausmann.
Asimismo, es posible encontrar el sector al cual pertenecen los exportadores de los produc-
tos priorizados. En su mayorı́a, estos exportadores pertenecen al sector manufactura, seguido
del sector de comercio, es posible que las empresas de este último sector sean importadoras y
que luego reexportan los bienes en cuestión y no añaden valor localmente más allá del margen
comercial. Se observa que para los productos priorizados el nivel de reexportación en mayorı́a
de estos es casi nulo como se observa en la tabla del Anexo.
12

13. Oficina General de Evaluación de Impacto y Estudios Económicos)
Gráfico 4. Cantidad de productos priorizados exportados por las regiones 2017
Nota: Para una mejor visualización de la distribución de los productos priorizados se
omitieron a Lima y Callao, las cuales concentran la mayor cantidad de productos.
Fuente: PROMPERU (2017)
5. Conclusiones
El ejercicio presentado previamente tiene como consecuencia directa el diseño de polı́ticas
sectoriales o verticales. No obstante, hay que indicar que las polı́ticas verticales son riesgosas
y pueden funcionar mal. Estas no son viables sin las adecuadas condiciones institucionales
previas. Por ello, las polı́ticas públicas útiles para la transformación productiva deben abordar
las fallas de mercado que impiden que el mercado alcance resultados adecuados. Ası́, la prio-
rización de sectores debe encontrar las fallas de mercado que mantienen las VCR en estado
latente. Esto especialmente, en aquellas regiones fuera de Lima y Callao en donde podrı́an ser
13

14. Ministerio de la Producción
menos evidentes dichas fallas de mercado. Es necesario realizar validaciones con los actores
involucrados de los sectores: firmas, niveles de gobierno pertinentes, agregados comerciales
en los paı́ses destino, entre otros. Es pertinente, según el BID, evitar la discrecionalidad y
previamente evaluar las fortalezas institucionales para que las polı́ticas de desarrollo produc-
tivo (PDP) sean bien encaminadas. Las intervenciones de polı́tica o PDP, no necesariamente
implican recursos fiscales o reasignaciones. Es necesario considerar el monitoreo de la imple-
mentación de las PDP pues existe el riesgo de que algún sector priorizado no logre tener éxito,
por lo que se requerirı́a un redireccionamiento. Asimismo, no debe perderse de vista que las
PDP deben ser temporales. Si bien son los exportadores los que percibirı́an los beneficios
de las nuevas oportunidades disponibles (cercanas), a través de las ganancias de la firma,
los beneficios de ampliar las oportunidades (ganancias de oportunidad) no necesariamente se
reflejarı́an en las ganancias de la firma. Esto debe ser claro para los responsables de defen-
der la PDP. También debe considerarse que las oportunidades visibles actualmente pueden
erosionarse con el tiempo y diluirse, debido a que otros paı́ses con salarios más bajos en esos
productos logran ser competitivos en ellos (Fernandez-Arias et al. (2014)) (escases de mano
de obra en esos sectores). Finalmente, Bartelme et al. (2017) encuentran que las ganancias
de las polı́ticas industriales (sobre el ingreso nacional real) son bajas en comparación a una
combinación de polı́ticas industriales y comerciales. Las polı́ticas industriales o de PDP bus-
can reasignar mano de obra entre sectores (no transables hacia transables con oportunidad),
por lo que deben articularse con la facilitación de importar aquellos bienes de sectores (no
transables) que dejan de producirse con escala, para no descuidar la demanda y el consumo
doméstico.
14

15. Oficina General de Evaluación de Impacto y Estudios Económicos)
Referencias
Bartelme, D., Costinot, A., Donaldson, D., and Rodriguez-Clare, A. (2017). External Econo-
mies of Scale and Industrial Policy: A View from Trade.
Fernandez-Arias, E., Stein, E., and Crespi, G. (2014). Rethinking Productive Development.
Inter-American Development Bank.
Hidalgo, C. A.; Klinger, B. B. A.-L. H. R. (2007). The product space conditions the develop-
ment of nations. 317.
Iguiniz, J. and Tavara, J. (1986). Reflexiones y propuestas sobre la industrializacion en el
Peru.
Stiglitz, Joseph E.; Lin, J. Y. (2013). The Industrial Policy Revolution I —— Indus-
trial Policies, the Creation of a Learning Society, and Economic Development, volume
10.1057/9781137335173.
15

16. Ministerio de la Producción
6. Anexos
Tabla: Reexportaciones de los productos priorizados según clasificación SITC Rev. 2
Productos 2016 2017
Chocolate - 0,00 %
Barnices y lacas 0,00 % 0,00 %
Pulimentos para pisos, Calzado y Metales 0,00 %
Polietileno 0,00 % 2,49 %
Repuestos Varios Llantas 0,00 % 0,95 %
Carpinterı́a de madera 0,02 % 0,95 %
Formas de Hierro 0,01 % 0,00 %
Aluminio procesado 0,14 % 0,00 %
Estructuras de Hierro 0,00 % -
Contenedores de metal 0,14 % -
Cables metálicos 0,01 % -
Gasas y compensación - 0,01 %
Estufas para no eléctricos domésticos 0,00 % 0,00 %
Manufacturas diversas de metales comunes - 0,10 %
Artı́culos de metales varios 0,00 % 0,00 %
Transformadores eléctricos 0,04 % 0,20 %
Fuente: COMTRADE, Atlas de Complejidad de Hausmann.
Elaboración: PRODUCE-OEE
16