CP - 24 Schmitter y Karl, Qué es y qué no es Democracia. Qué es la democracia? Procedimientos que hacen posible la democracia. Principios que hacen factible la democracia ¿Cómo difieren las democracias? ¿Qué no es la democracia?

1. ;1
¿Qué es y qué no es democracia? 173
¿QUÉ ES Y QUÉ NO ES DEMOCRACIA?
Philippe C. Schmitter y Terry Lynn Karl Karl
merecer la prestigiosa apelación de "democráticos". Además, un número de
organizaciones internacionales ahora controla cúan bien son reunidas estas
condiciones. Algunos países se atienen aestos criterios ouando formulan su política
exterior2.
FUENTE:
Instituciones Políticas y Sociedad I
Romeo Grompone
IEP.Perú. 1995.Págs. 172-186
¿Qué es la democracia?
Empezaremos por definir claramente democracia y los conceptos genéricos que lo
distinguen como un sistema único para organizar las relaciones entre gobernantes y
gobernados. Luego revisaremos brevemente los procedimientos, reglas y
disposiciones que se necesitan para que la democracia persista. Finalmente,
discutiremos dos principios operativos que hacen funcionar la democracia. Ellos no
están expresamente incluidos entre los conceptos genéricos o entre los
procedimientos formales. Pero el prospecto de la democracia sería sombrío si sus
efectos condicionantes fundamentales no están presentes.
Uno de los temas principales de este ensayo es que la democracia no consiste en
un único conjunto de instituciones. Hay muchos tipos de democracia y sus diversas
prácticas producen un conjunto similar de variados efectos. La forma específica
que toma la democracia depende de las condiciones socio-económicas de un país,
así como también del enraizamiento de sus estructuras y prácticas políticas.
La democracia política moderna es un sistema de gobierno en el cual los
gobernantes son juzgados responsables de sus acciones en el dominio público por
los ciudadanos.que actúan indirectamente a través de la competencia y cooperación
de sus representantes elegidos3.
Un régimen o sistema de gobierno es una combinación de patrones que
determinan los métodos de acceso a los principales puestos públicos, las
características de los actores admitidos o excluidos de dicho acceso, las estrategias
que los actores pueden usar para conseguir este acceso y las reglas a seguir para
tomar decisiones públicas vinculantes. Esta combinación debe estar
DURANTE
ALGÚN
TIEMPO
la palabra democracia ha Estado circulando como moneda
devaluada en el mercado político. Políticos con un amplio rango de convicciones y
prácticas se empeñaron en apropiarse de la etiqueta y ligarla a sus acciones. Por el
contrario los académicos dudaron en usarla -sin agregarle adjetivos calificativos-.
por la ambigüedad que la rodea. El teórico Robert Dahl trató, más aun, de introducir
un nuevo término "poliarquía" en su lugar, con el vano deseo de ganar una mayor
prpcisión conceptual. Pero para bien o para mal estamos "atrapados" en este término
democracia que cada vez se convierte en la divisa del discurso político
contemporáneo. Ésta es la palabra que resuena en las mentes y brota en los labios de
la gente que lucha por la libertad y un mejor modo de vida; es la palabra cuyo
significado debemos discernir si va a ser de utilidad en la guía del análisis y la
práctica política.
La ola de transiciones de regímenes autocráticos a gobiernos democráticos que
empezaron con la "revolución de las flores" en Portugal en 1974 y parece haber
llegado a su tope con el colapso de los regímenes comunistas a lo largo de Europa
oriental en 1989, ha producido una bienvenida convergencia hacia una común
definición de "democracia"l. En todas partes ha habido un silencioso abandono de
adjetivos dudosos como "popular", "dirigida", "burguesa", "formal" para modificar
los alcances del concepto. Al mismo tiempo ha emergido un considerable consenso
concerniente a las condiciones mínimas que los políticos deben presentar para
I En lodas partes ha habido un análisis de los cambios de los regímenes recientes del sur de
Europa y América Latina, veáse Guillermo O Donnell, Philippe C. Schmitter y Laurence Whitehead
eds. Traositions fromAuthotritarian Rule, 4 vols. (Baltimore Jobos Hopkins University Press, 1986).
Para otra compilación que adopta una aproximación más estructural veáse Larry Diamond, Juan
Linz, y Seymur M. Lipset, eds. Democracy in Developed Countries, vols 2,3 y 4 .
2 Se han hecho numerosos intentos para codificar y cuantificar la existencia de democracia
en sistemas políticos. El más conocido es probablemente Freedom House, Freedom in the World:
Political Rights and Civil Liberties, publicado desde 1973 por Grenwood Press y desde 1978 por
University Press of América. También veáse World Human Rights Guide.
3 La definición más comunmente usada por científicos sociales americanos es la de J.
Schumpeter: "ordenamiento institucional para llegar a decisiones políticas en el cual los individuos
adquieren el poder de decidir por medio de una contienda competiti va por el voto de las personas".
Capitalism, Socialism and Democracy. Nosotros aceptamos ciertos aspectos de la aproximación
clásica del procedimiento para la democracia moderna pero diferimos principalmente en nuestro
énfasis en la responsabilidad de los gobernantes hacia los ciudadanos y en la relevancia de otros
mecanismos de competencia diferentes a la elección.

2. lo
174 Philippe SchmitteríTerry Lynn Karl ¿Qué es y qué no es democracia? 175
institucionalizada, es decir, los diferentes patrones deben ser habitualmente
conocidos, practicados y aceptados por la mayoría - por no decir todos- los actores.
El mecanismo preferido de institucionalización es un cuerpo escrito de leyes
cimentado por una constitución escrita, aunque muchas normas políticas presentes
pueden tener una base informal, prudencial o tradicional4.
Por motivos de economía y comparación estas formas, características y reglas
son usualmente unidas y se les da una etiqueta genérica. Una es democrática, otras
son autocráticas, autoritarias, despóticas, dictatoriales, tiránicas, totalitarias,
absolutistas, tradicionales, monárquicas, oligárquicas, plutocráticas, aristocráticas
y sultanísticas5. Cada una de estas formas de r'Egimen puede ser subdividida en
subtipos. Como todos los regímenes las democracias dependen de la presencia de
gobernantes que ocupen roles especializados de autoridad y que puedan dar órdenes
legítimas a los demás. Lo que distingue a los gobernantes democráticos de los no
democráticos son las normas que condicionan cómo los primeros llegan al poder y
las prácticas que los hacen responsables de sus acciones.
El dominio público que lleva a cabo la creación de normas colectivas y de
opciones, está ligada a la sociedad y respaldada por la coerción del Estado. Su
contenido puede variar mucho entre las democracias dependiendo de las distinciones
preexistentes entre lo público y lo privado, el Estado y sociedad, la coerción legítima
y el cambio voluntario, las necesidades colectivas y las preferencias individuales.
La concepción liberal de la democracia aboga por limitar el dominio público tanto
como sea posible, mientras que la aproximación socialista o socialdemócrata
extendería ese dominio a través de la regulación, el subsidio y en algunos casos, la
posesión colectiva de la propiedad. Ninguna de las concepciones es intrínsecamente
más democrática que la otra -sólo son diferentemente democráticas-. Esto implica
que las medidas propuestas para "desarrollar el sector privado" no son más
democráticas que aquellas propuestas para desarrollar el sector público; si llevamos
ambas a los extremos, pueden erosionar sin embargo la práctica de la democracia.
La primera destruyendo la base para satisfacer necesidades colectivas y para el
ejercicio de la la autoridad legítima; la segunda destruyendo la base para satisfacer
preferencias individuales controlando acciones gubernamentales ilégitimas. Las
diferencias de opinión sobre la óptima mezcla de estos dos principios proveen mucho
del contenido sustantivo del conflicto político de las democracias establecidas.
4 No sólo algunos países practican una forma estable de democracia sin una constitución
formal (p. e. Gran Bretaña e Israel), sino que aún más países tienen constituciones y códigos legales
que no ofrecen garantía de práctica confiable. En el papel, la constitución de Stalin de 1936 para la
URSS fue un virtual modelo de derechos democráticos y autorizaciones.
s Veáse Juan Linz, "Totalitarian and Authoritarian regimes" en Handbook of Political Scien-
ceo Es el más valiente intento de dar un sentido a toda la confusión de distinciones.
Los ciudadanos son los elementos más característicos de las democracias. Todos
los regímenes tienen gobernantes y un dominio público, pero sólo en la medida que
sean democráticos habrá ciudadanos. Históricamente se imponían severas
restricciones a los ciudadanos en la mayoría de las democracias emergentes o
parciales de acuerdo al criterio de edad, género, clase, raza, instrucción, posesión
de propiedad, status por pago de impuesto, etc. Sólo una pequeña parte del total de
la población era elegible para votar u ocupar un cargo. Sólo se permitía a categorías
sociales restringidas formar, unir, apoyar asociaciones políticas. Después de una
prolongada contienda -que en algunos casos implicaba violentos movimientos
internos o guerras internacionales- la mayoría de estas restricciones fueron
levantadas. Hoy el criterio para su inclusión es homogéneo. Todos los adultos
naturales son elegibles, aunque aún se pueden imponer límites de edad sobre
candidatos para postular a ciertos cargos. Al contrario de las primeras democracias
americanas y europeas del siglo XIX, ninguna de las democracias recientes en el
sur de Europa, América Latina, Asia o Europa del Este han intentado poner
restricciones formales sobre el derecho político o la elegibilidad de cargo. Sin em-
bargo cuando se refiere a restricciones informales sobre el ejercicio efectivo de los
derechos ciudadanos, la historia puede ser un poco diferente. Esto explica la
importancia central (discutida posteriormente) de los procedimientos.
La competencia no siempre ha sido considerada como una condición esencial
para definir a la democracia. Las democracias "clásicas" suponían toma de decisiones
basada en la participación directa que conducía al consenso. Se esperaba que los
ciudadanos congregados se pusieran de acuerdo en un curso común de acción después
de escuchar las alternativas y de pesar sus respectivos méritos y deméritos. Una
tradición de hostilidad a la "facción" y a los "intereses particulares" persiste en el
pensamiento democrático, pero al menos desde "The Federalist Paper" se ha aceptado
que la competencia entre facciones es un mal necesario en las democracias que
operan en una escala más amplia que la local. Desde que, James Madison alegó que
"las causas latentes de facción están sembradas en la naturaleza del hombre" y los
remedios posibles para el "mal de la facción" son peores que la enfermedad, el
mejor método es reconocerlas e intentar controlar sus efectos6. Así mientras los
demócratas pueden estar de acuerdo sobre la inevitabilidad de las facciones, las
mejores formas y reglas para gobernar la competencia entre facciones, tienden a
discrepar sobre las mejores formas y reglas para regular la competencia entre
facciones. En efecto, las diferencias sobre los modos preferidos y los límites de la
competencia contribuye decididamente a distinguir un subtipo de democracia de
otro.
6 "Publius" (Alexander Hamilton, John Jay y James Madison), The Federalist Papers, (New
York, Anchor Books,1961) . La cita es del número 10.

3. 176 Philippe Schmitter/Terry Lynn Karl ¿Qué es y qué no es democracia? 177
La definición más popular de democracia, la asocia con elecciones regulares
conducidas transparente mente y contabilizadas honestamente. Algunos aún
consideran al mero acto de las elecciones -aUn cuando partidoS específicos y algunos
candidatos son excluIdos o grupos significati vos de la población no puedan participar
libremente- corno una condición suficiente para la existencia de democracia. Esta
falacia ha sidollamada "electoralismo" o "fe en que las elecciones canalizarán la
acción política en contiendas pacíficas entre élites y otorgaran legitimidad pública a
los ganadores". No importa cómo este proceso ha sido conducido y a cuales
condiciones están sometidos los ganadores7. Sin embargo, hay algo que es central
para la democracia, las elecciones ocurren intermitentemente y sólo permiten a los
ciudadanos escoger entre las alternativas fuertemente agregadas por los partidos
políticos, las que pueden en las primeras etapas especialmente de transición
democrática expresarse en una aturdidora variedad. Durante los intervalos entre las
elecciones, los ciudadanos pueden intentar influenciar en la política pública a través
de una gran variedad de otros intermediarios: asociaciones de intereses, movimientos
sociales, arreglos clientelísticos, etc. La democracia moderna, en otras palabras,
()frece una variedad de procesos competitivos y de canales para la expresión de
intereses y valores, asociativos tanto corno partidarios, funcionales y territoriales,
colectivos corno individuales. Todos ellos son intrínsecos a su práctica.
Otra imagen generalmente aceptada de la democracia, la identifica con la regla
de la mayoría. Cualquier cuerpo gobernante que torne decisiones reuniendo los votos
de más de la mitad de los elegibles y presentes, es llamado democrático, si esa
mayoría emerge de un electorado, un cómite, un consejo ciudadano o un partido.
Para propósitos excepcionales -por ejemplo, corregir la constitución o expulsar un
representante- se requieren "mayorías calificadas" de más del 50%, pero pocos
negarían que la democracia debe incorporar algunos medios para incorporar las
preferencias iguales de los individuos.
Sin embargo se crea un problema cuando los números se enfrentan a las
intensidades. ¿Qué sucede cuando una mayoría propiamente convocada -
especialmente una mayoría estable que se perpetúa- toma regularmente decisiones
que desfavorecen a una minoría-especialmente a un amenazado grupo étnico o cul-
tural? En estas circunstancias las democracias exitosas tienden a modificar el
principio de la regla de la mayoría para proteger los derechos de las minorías. Tales
modificaciones pueden tomar precauciones constitucionales que colocan ciertos
problemas fuera del alcance de las mayorías; requerimientos para mayorías
concurrentes en varias y diferentes, asociaciones -confederación-; garantías que
aseguren la autonomía de los gobiernos locales y regionales contra las demandas de
la autoridad central-federalismo-; grandes gobiernos de coalición que incorporen a
todos los partidos -consocialismo- o la negociación de pactos sociales entre los
grupos mayores corno los de negocios y trabajo -neocorporativismo-.
La manera más común y efectiva de proteger a las minorías, sin embargo,
descansa en la actividad diaria de asociaciones de intereses y movimientos sociales.
Esto refleja, algunos dirían amplifica, las diferentes intensidades de preferencia que
existen en la población y que los lleva arelacionarse con gente que toma decisiones
democráticamente elegidas. Otra forma de exponer esta tensión intrínseca entre
cantidades e intensidades sería decir que "en las democracias modernas se pueden
contar los votos, pero las influencias se pesan solas".
La cooperación siempre ha sido una característica central de la democracia.
Los actores deben tornar decisiones colectivas voluntariamente viendo la políticas
corno un todo. Deben cooperar para competir. Deben ser capaces de actuar
colectivamente a través de partidos, asociaciones y movimientos para seleccionar
candidatos, articular preferencias, hacer peticiones a las autoridades e influenciar,
en las políticas.
Pero las libertades de la democracia también deben alentar a los ciudadanos a
que deliberen entre ellos, descubran sus necesidades comunes y resuelvan sus
diferencias sin tener que esperar la ayuda de alguna autoridad central suprema. La
democracia clásica enfatizaba estas cualidades que de ningún modo se han
extinguido, a pesar de los repetidos esfuerzos de los teóricos contemporáneos para
forzar la analogía con el comportamiento del mercado económico y de reducir todas
las operaciones de la democracia a la maximización del interés competitivo. Alexis
de Tocqueville describió muy bien la importancia de los grupos independientes
para la democracia en su libro "La democracia en América", un trabajo que constituye
una fuente mayor de inspiración para todos aquellos que insisten en ver la democracia
corno algo más que una contienda para la elección y reelección entre candidatos en
competencias.
En el discurso político contemporáneo este fenómeno de cooperación y
deliberación por medio de la actividad autónoma del grupo se inscribe bajo la rúbrica
de "sociedad civil". Las diversas unidades de identidad social e interés por mantenerse
independientes del Estado (y aún también de los partidos), no sólo pueden contener
las acciones arbitrarias de los gobernantes sino también contribuir para formar
mejores ciudadanos que estén enterados de las preferencias de los otros, más
7 Veáse Terry L. Karl, "Imposing Consent? Electoralisrn versus Dernocratization in El Sal-
vador", en Elections and Dernocratization in Latin American, 1980-1985. eds. Paul Drake y Eduardo
Silva. San Diego, Centro para Estudios Iberos y Latinoamericanos, Universidad de California,
1986, pp. 9 - 36.
8 Alexis de Tocqueville. Democracy inAmerica. 2 vols. New York Vintage Books, 1945. En
español se ha publicado por, Fondo de Cultura Económica. México. Ira. edición. 1957.

4. ,.
178 Philippe Schmitter/Terry Lynn Karl
¿Qué es y qué no es democracia? 179
confiados de sus propias acciones y que tengan una orientación cívica que comprenda
el sacrificio por el bien común. Mejor aún, la sociedad civil provee una capa
intermedia de gobierno entre el individuo y el Estado que es capaz de resolver los
conflictos y de controlar el comportamiento de los miembros sin coerción pública.
Más que sobrecargar aquienes toman decisiones enfrentados acrecientes demandas
y más que hacer un sistema ingobernable9 ; una sociedad civil viable puede mitigar
los conflictos y mejorar las calidades del ciudadano, sin confiar exclusivamente en
el privatismo del mercado.
Los representantes -sean directa o indirectamente elegidos-hacen el trabajo
real en las democracias modernas. La mayoría son políticos profesionales que
orientan sus carreras alrededor del deseo de ocupar puestos claves. Es dudoso que
cualquier democracia pueda sobrevivir sin la intervención de estas personas. La
pregunta central sin embargo no es cuándo habrá una élite política o una clase política
profesional, sino cómo son elegidos estos representantes y posteriormente cómo
son hechos responsables de sus acciones.
Como se ha mencionado anteriormente, son muchos los canales de representación
en las democracias modernas, el electoral basado en asociaciones territoriales es el
más visible y público. CulllÚnacon un parlamento o una presidencia periódicamente
responsable ante la ciudadanía como un todo. Sin embargo, el cabal desarrollo del
gobierno -en gran parte un derivado de las demandas populares- ha incrementado el
número, variedad y poder de las agencias encargadas de tomar decisiones públicas
pero no sometidas a elecciones. Alrededor de estas agencias se ha desarrollado un
vasto aparato de representación especializado basado en intereses funcionales y no
en asociaciones territoriales. Estas asociaciones de intereses y no los partidos políticos
se han convertido en la expresión principal de la sociedad civil en las democracias
más estables, complementadas con las intervenciones más esporádicas de algunos
movimientos sociales.
Las democracias nuevas y frágiles que han surgido después de 1974 deben vivir
en un "tiempo comprillÚdo". Ellas no se asemejarán a las democracias europeas de
cOllÚenzos de los siglos XIX Y XX, Y no pueden esperar adquirir los múltiples
canales de representación en una progresión histórica gradual como lo hicieron
muchas de sus predecesoras. Una aturdidora formación de partidos, intereses y
movillÚentosbuscarán todos, simultáneamente, influir políticamente en ellos creando
desafíos a la comunidad política que no existían en los procesos tempranos de
democratización.
Procedimientos que hacen posible la democracia.
Los componentes que definen la democracia son necesariamente abstractos y pueden
dar cabida a una considerable variedad de instituciones y subtipos de democracia.
Sin embargo para que la democracia prospere se deben seguir normas específicas
del proceso y respetar los derechos civiles. Cualquier política que fracase en imponer
tales restricciones sobre sí misma y que fracase en seguir el "imperio de la ley" con
atención a sus propios procedimientos no debe ser considerada democrática. Estos
procedimientos por si sólos no definen la democracia pero su presencia es indis-
pensable para su continuidad. En esencia, son condiciones necesarias pero no
suficientes para su existencia.
Robert Dahl ha ofrecido la relación, más ampliamente aceptada, listando lo que
él llama "condiciones del procedimiento mínimo" que deben estar presentes para
que exista una moderna democracia política -o dicho en sus términos, una
"poliarquía" -.
l. Que el control sobre las decisiones del gobierno acerca del programa político
esté constitucionalmente investido en los funcionarios elegidos.
2. Que los funcionarios elegidos son escogidos en elecciones frecuentes y legí-
timamente conducidas, donde la coerción es comparativamente poco frecuente.
3. Prácticamente todos los adultos tienen el derecho de votar en la elección de
funcionarios.
4. Prácticamente todos los adultos tienen el derecho de postular apuestos electivos
en el gobierno.
5. Los ciudadanos tienen el derecho de expresarse sin peligro de castigo sobre
problemas políticos ampliamente definidos.
6. Los ciudadanos tienen el derecho de buscar fuentes alternativas de información.
Además las fuentes alternativas de información existen y están protegidas por ley.
7. Los ciudadanos también tenen el derecho de formar asociaciones u organiza-
ciones independientes, incluyendo partidos políticos independientes y grupos de
interéslO.
Estas siete condiciones parecen captar la esencia del procedimiento democrático
para muchos teóricos, pero nosotros proponemos agregar otros dos. La primera
puede ser considerada como un nuevo refinallÚento del punto 1, mientras que la
segunda puede ser llamada una condición anterior implícita par a las siete anteriores.
8. Los funcionarios popularmente elegidos deben ser capaces de poner en práctica
sus poderes constitucionales sin estar sujetos al controlo la oposición a menudo
9 El temor de un gobierno sobrecargado y el inminente colapso de la democracia está bien
reflejado en el trabajo de Samuel P. Huntington durante los años 70. Veáse especialmente Michel
Crozier, Samuel P. Huntington y Joji Watanuki, The crisis of De11Wcracy. New York, University
Press. 1975. Sobre el pensamiento acerca del futuro de la democracia veáse su "Will more coun-
tries become Democratic?" en Political Science Quater/y 99. Verano 1984. pp. 193 - 218.
p.11
10 Robert Dahl, Dilemmas of Pluralism Democratic. New Haven, Yale University Press. 1982.

5. 180 Philippe Schmitteríferry Lynn Karl ¿Qué es y qué no es democracia? 181
informal de funcionarios no elegidos. La democracia se encuentra en riesgo si los
funcionarios militares, servidores civiles atrincherados en sus puestos o empresarios
estatales conservan la capacidad de actuar independientemente de los civiles elegidos
o llegar a vetar las decisiones tomadas por los representantes del pueblo. Sin esta
advertencia adicional las comunidades políticas militarizadas de América Central
contemporánea. -donde el control civil sobre los militares no existe-pueden ser
clasificadas por muchos estudiosos como democracias, tal como ha ocurrido (con
la excepción de la Nicaragua sandinista) por los elaboradores de política de Estados
Unidos. Está advertencia nos protege de lo que antes llamamos "electoralismo", la
tendencia a centrarse en realizar las elecciones mientras se ignoran otras realidades
políticas.
9. La comunidad política debe ser autogobernable. Tiene que ser capaz de actuar
independientemente de laspresiones impuestas por algún otro sistema político mayor.
Dahl y otros teóricos democráticos contemporáneos probablemente han dado esta
condición por aceptada desde que se refirieron formalmente a Estados-naciones
soberanos. Sin embargo, con el desarrollo de bloques, alianzas, esferas de influencia
y una variedad de ordenamientos neocoloniales, el problema de la autonomía se
hace saltante. ¿Es un sistema realmente democrático si sus funcionarios elegidos
son incapaces de tomar decisiones vínculantes sin la aprobación de actores externos
a su dominio territorial? Es este hecho es significativo aún cuando los actores externos
mantienen principios democráticos y los sectores internos son relativamente libres
para alterar e incluso terminar con los arreglos que se establecieron como es el caso
de Puerto Rico. Pero esta situación es especialmente crítica si no existe ninguna de
las condiciones como en los países Bálticos.
Principios que hacen factible la democracia
Las listas de los procesos constitutivos y de las normas de procedimiento nos ayudan
a especificar lo que la democracia es, pero no dice mucho sobre cómo realmente
funciona. La más simple de las respuestas es "por el consentimiento del pueblo". La
más compleja es "por el consentimiento contingente de los políticos que actúan
bajo condiciones de limitada incertidumbre".
En una democracia los representantes deben acordar -al menos informalmente-
que aquellos que ganen el mayor apoyo electoral o influencia sobre la política, no
usarán su superioridad temporal para impedir que los perdedores ocupen puestos o
ejerzan influencia en el futuro y que, a cambio de esta oportunidad de mantenerse
en competencia por el poder y por posiciones, los perdedores ocasionales respetarán
el derecho de los ganadores de tomar las decisiones principales. Se espera que los
ciudadanos obedezcan las decisiones, sustentadas en este proceso de competencia,
dado el resultado sobre las preferencias colectivas expresadas a través de elecciones
justas y regulares y de negociaciones abiertas y repetidas.
El desafío no es tanto encontrar un conjunto de motivos que ordenen un consenso
extendido sino reglas que engloben un consentimiento contingente. La forma precisa
de esta "negociación democrática" -para usar la expresión de Dahl-,ll puede variar
mucho de sociedad en sociedad. Esto depende de las líneas de definición de las
diferenciaciones sociales, de factores subjetivos como la confianza mutua, el modelo
de justicia y la voluntad de compromiso. Esto puede ser compatible con una gran
cantidad de desacuerdos respecto a puntos importantes en los programas políticos.
Todas las democracias envuelven un nivel de incertidumbre sobre quién será
elegido y que políticas perseguirá. En las comunidades políticas donde un partido
persiste en ganar las elecciones o donde una política está consistentemente imple-
mentada, la posibilidad de cambio a través de acciones colectivas independientes
aún existe, como en Italia, Japón o las democracias sociales escandinavas. Si no
ocurre así, el sistema no es democrático, como en México, Senegal o Indonesia.
Pero la incertidumbre fijada en el núcleo de todas la democracias es limitada.
No cualquier actor puede ingresar en la competencia y postular cualquier salida que
le plazca. Hay reglas previamente establecidas que deben ser respetadas. No todas
las políticas pueden ser adoptadas. Hay condiciones que ellas deben satisfacer. La
democracia institucionaliza una incertidumbre "normal" y limitada políticamente.
Estas limitaciones varían de país en país. Las garantías constitucionales de propiedad,
privacidad y expresión y otros derechos son parte de ésta, pero los límites más
efectivos son generados por la competencia entre grupos de interés y por la
cooperación al interior de la sociedad civil. Cualquiera que sea la retórica -y algunos
políticos parecen ofrecer a sus ciudadanos alternativas más dramáticas que otras-,
una vez que las reglas de consentimiento contingente han sido acordadas, la variación
real parece permanecer en un rango predecible y generalmente aceptado.
Este énfasis en puntos claves operativos contrasta con la alta persistencia de un
tema sujeto a malentendidos en la literatura reciente sobre democracia; el enfásis en
la "cultura cívica". Los principios que hemos sugerido aqui descansan sobre reglas
de prudencia y no en hábitos profundamente impregnado de tolerancia, moderación,
respeto mutuo, justicia, voluntad de compromiso o confianza en las autoridades
públicas. Esperar que tales hábitos se asienten profundamente y hacer perdurar sus
raíces implicaría un proceso muy lento de consolidación del régimen -por varias
generaciones- y ésto probablemente sentenciaría al fracaso a muchas experiencias
contemporáneas ex hipothesi tofailure. Nosotros afirmamos que el consentimiento
contingente y la incertidumbre limitada pueden surgir de la interacción entre actores
antagónicos y mutuamente suspicaces y que las normas más benevolentes y teñidas
11 Robert Dahl. After the Revolution. Authority in a Good Society. New Haven, Ya1e Univer-
sity Press. 1970. Hay edición en español.

6. 182 Philippe SchmitterfJerry Lynn Karl ¿Qué es y qué no es democracia? 183
Cómo difieren las democracias
bargo, donde hay monopolios en la,representación, jerarquías en la asociación y
membresías obligatorias es probable que los intereses involucrados cercanamente
con el Estado y que la esfera pública y privada de acción sea menos precisa.
-Federalismo: la división territorial de la autoridad podría no implicar niveles
múltiples y autonomías locales, mucho menos contemplándolos en un documento
constitucional. Sin embargo, alguna dispersión del poder a lo largo de unidades
territoriales o funcionales es característico de todas las democracias.
-Presidencialismo: no obstante el principal funcionario ejecutivo puede no ser
una sola persona, o si él o ella no pueden ser directamente elegidos por la ciudadanía
como un todo, aun así alguna concentración de la autoridad está presente en todas
las democracias, aunque sea ejercida colectivamente y llevada acabo indirectamente
por el control del electorado.
-Controles y balances: no es necesario que las diferentes dependencias del
gobierno esten enfrentadas unas a las otras. Sin embargo los gobiernos organizados
en asambleas, por concentración en el ejecutivo, por mandato judicial o aún por
mandato dictatorial -como en tiempos de guerra- deben ser finalmente responsables
ante la ciudadanía.
Mientras cada uno de los elementos señalados puede ser considerado como un
componente esencial de democracia; deben ser vistos además como indicadores de
uno u otro tipo de democracia. O aun más como criterios útiles para evaluar el
desempeño de regímenes particulares. Incluso como parte de la definición genérica
de democracia sería erróneo considerar a la comunidad política americana como un
modelo universal del gobierno democrático. Realmente, los ordenamientos
parlamentarios, con socion ales, unitarios, corporativistas de Europa continental
pueden tener algunas virtudes únicas para guíar la política a través de la incierta
transición de un gobierno autocrático a un gobierno democráticol2.
de una cultura cívica resulta mejor considerarlas como productos y no como
productoras de democracia.
Deliberadamente se han excluido varios conceptos de nuestra definición genérica
de democracia:, a pesar del hecho de que ellos frecuentemente han Estado asociados
con ésta, tanto en la práctica diaria como en el trabajo académico. Sin embargo son
especialmente importantes cuando se van a distinguir subtipos de democracia. Desde
que un conjunto único de instituciones reales, prácticas o valores no engloban la
democracia, los políticos que se distancian de un gobierno autoritario pueden mezclar
diferentes componentes para producir democracias diferentes. Es importante
reconocer que éstos no definen puntos a lo largo de un continuo progresivo, sino
una matriz de combinaciones potenciales que son diferentemente democráticas.
-Consenso: todos los ciudadanos pueden discrepar sobre los fines sustantivos
de la acción política o con el rol del Estado, aunque si estuvieran de acuerdo sería
más fácil gobernar en las democracias.
-Participación: todos los ciudadanos pueden no tomar una participación activa e
igual en la política, aunque sea legalmente posible poder hacerlo.
-Acceso: los gobernantes pueden no pesar las diferencias de aquellos que
estuvieron antes que ellos, aunque la ciudadanía implica que los individuos y los
grupos deberían tener igual oportunidad de expresar sus preferencias sieligen hacerlo.
-Responsabilidad: los gobernantes no siempre siguen el curso de acción preferido
por la ciudadanía, sin embargo, cuando se desvían de tal política debido a asuntos
que conciernen a la "razón de Estado" o de "intereses nacionales dominantes"
deben ser responsables de las acciones que deciden mediante procesos justos y
regulares.
-La regla de la mayoría: puede ser que las posiciones no sean asignadas o que
las reglas no sean decididas únicamente sobre la base de reunir la mayoría de votos,
aunque las desviaciones de este tipo usualmente deben de ser explícitamente
defendidas y previamente aprobadas.
-Soberanía parlamentaria: puede ser que el legislativo no sea el único cuerpo
capaz de crear reglas o que tenga la autoridad final para decidir que leyes son
obligatorias, aunque en donde los cuerpos ejecutivo, judicial o público u otros hagan
esas elecciones fundamentales, también deben ser responsables de sus actos.
-Gobierno de los partidos: podría pasar que los gobernantes no sean nominados,
promovidos y disciplinados en sus actividades por partidos políticos bien organizados
y programáticamente coherentes. Sin embargo cuando ello no ocurre existen mayores
dificultades para el desempeño de un gobierno efectivo.
-Pluralismo: podría ser que el proceso político puede no estar basado en una
multiplicidad de grupos privados superpuestos, voluntarios y autónomos. Sin em-
Qué no es democracia
Hemos intentado transmitir el significado general de democracia moderna sin
identificarla con algún conjunto particular de reglas o instituciones o sin restringirla
a alguna cultura específica o algún nivel de desarrollo. También hemos argumentado
que ésta no puede ser reducida a la realización regular de elecciones ni asimilada
con una noción particular del rol del Estado; pero no hemos dicho nada sobre lo que
no es democracia o sobre lo que la democracia no puede ser capaz de producir.
12 Veáse Juan Linz. "The perils oí Presidentialism". En: Journal of Democracy 1. Invierno
del 1990 pp. 51-69 Yla discusión dellexto por Donald Horowitz, Seymur M. Lipset y Juan Linz en
JournalofDemocracy 1, Otoño de 1990, pp. 73-91.

7. 184 Philippe Schmitter/Terry Lynn Karl ¿Qué es y qué no es democracia? 185
Hay una comprensible tentación por llenar muchas expectativas sobre este
concepto y de imaginar que alcanzando la democracia, una sociedad habrá resuelto
todos sus problemas políticos, sociales, económicos, administrativos y culturales.
Desafortunadamente, "todas las cosas buenas no necesariamente van juntas."
Primero, las democracias no son necesariamente más eficientes económicamente
V que otras formas de gobierno. Sus tasas de crecimiento agregado, ahorros e
inversiones pueden no ser mejores que las de regímenes no-democráticos. Esto es
especialmente probable durante la transición a un régimen democrático, cuándo
grupos propietarios y élites administrativas pueden responder a amenazas -reales o
imaginadas- a los "derechos" de los que gozaron bajo el gobierno autoritario,
iniciando la fuga de capitales, no invirtiendo o saboteando. En el tiempo, dependiendo
del tipo de democracia, los efectos benevolentes a largo plazo sobre la distribución
del ingreso, la demanda agregada, la educación, la productividad y la creatividad
pueden eventualmente combinarse para incrementar la acción económica y social.
Pero ciertamente, es esperar demasiado que estos incrementos ocurrirán inme-
diatamente y mucho menos van a definir las características de la democratización.
Segundo, las democracias no son necesariamente más eficientes
administrativamente. Su capacidad de tomar decisiones puede ser más lenta que la
de los regímenes que reemplaza. Principalmente porque más actores deben ser
consultados. El costo de las resoluciones puede ser más alto porque las retribuciones
deben ser hechas a un conjunto de clientes más amplio y con más recursos -aunque
uno nunca debe subestimar el grado de corrupción existente en las autocracias-. La
satisfacción popular con la nueva acción del gobierno puede parecer no muy grande
porque los compromisos necesarios no siempre complacen plenamente a todos y
porque lo perdedores se encuentran libres para reclamar.
Tercero, las democracias probablemente no aparecen más ordenadamente
consensuales, estables o gobernables que las dictaduras que reemplazan. Esto es
principalmente un producto de la libertad de expresión y es también una reflexión
sobre la improbabilidad del contínuo desacuerdo sobre nuevas reglas e instituciones.
Estos productos de imposición o compromiso son inicialmente un poco más ambiguos
en su naturaleza e inciertos en los efectos hasta que los actores aprenden a usarlos.
Más aun, ellos vienen de los rezagos de serios conflictos motivados por grandes
ideales. Grupos e individuos con autonomía recientemente adquirida pondrán a
prueba algunas reglas, protestarán contra las acciones de ciertas instituciones e
insistirán en renegociar su parte en el contrato. Así la presencia de partidos antisistema
no debería ser sorprendente ni debería ser visto como el fracaso de la consolidación
democrática. Lo que cuenta es si tales partidos desean forzadamente, participar de
las reglas generales de la incertidumbre limitada y del consentimiento contingente.
La gobernabilidad es un desafío para todos los regímenes, no sólo para los
democráticos. Dado el agotamiento político y la pérdida de legitimidad que han
sufrido las autocracias desde el Paraguay sultanístico hasta la totalitaria Albania,
puede parecer que podemos esperar que las democracias gobiernen efectiva y
legitimamente. Sin embargo, la experiencia ha demostrado que las democracias
también pueden perder la habilidad para gobernar. Las masas podrían desilusionarse
por las acciones del gobierno. Aún más amenazante es la tentación para los líderes
de confundir los procedimientos y finalmente minar los principios de consentimiento
contingente e incertidumbre limitada. Quizás el momento más crítico llega una vez
que los políticos empiezan a establecerse en los roles más predecibles y en las
relaciones de una democracia consolidada. Muchos verán sus expectativas frustradas,
algunos descubrirán que las nuevas reglas de competencia los ponen en desventaja,
unos pocos pueden sentir que sus intereses vitales están amenazados por las mayorías
populares.
Finalmente, las democracias tendrán sociedades más abiertas y políticas que las /
autocracias a las que reemplazan, pero no necesariamente tendrán economías más
abiertas. Muchas de las democracias actualmente más exitosas y bien establecidas
históricamente han accedido al proteccionismo y a las fronteras cerradas para
promover el desarrollo económico. Mientras que la compatibilidad a largo plazo
entre democracia y capitalismo parece no estar en duda -a pesar de su continua
tensión- no está claro si la promoción de metas económicas tan liberales como el
derecho de los individuos a poseer propiedades y retener beneficios, la función
clarificadora de los mercados, el establecimiento privado de disputas, la libertad de
producción sin la regulación del gobierno o la privatización de empresas estatales
necesariamente apoyan la consolidación de la democracia.
Después de todo, las democracias necesitan imponer impuestos y regular ciertas
transacciones especialmente donde los monopolios privados y los oligopolios existen.
Los ciudadanos o sus representantes pueden decidir qué es deseable para proteger
los derechos de las colectividades del abuso de individuos, especialmente de los
propietarios y pueden poner a un lado ciertas formas de propiedad para la posesión
pública o cooperativa. En resumen, las nociones de libertad económica que son
corrientemente ofrecidas en los modelos económicos neoliberales no son sinónimos
de libertad política y aún, pueden impedirla.
La democratización no necesariamente traerá crecimiento económico, paz so-
cial, eficiencia administrativa, armonía política, mercados libres o el "fin de la
ideología", mucho menos traerá el "fin de la historia". No hay duda que algunas de
éstas cualidades podrían hacer más fácil la consolidación democrática, pero no son
prerrequisitos ni productos inmediatos de la democracia.
En vez de eso, lo que deberíamos estar deseando es la formación de instituciones
políticas que puedan competir pacíficamente para formar gobiernos y para influir
en la política pública, que puedan canalizar los conflictos sociales y económicos a
través de procedimientos regulares y que tengan suficiente contacto con la sociedad
civil para representar a sus asociaciones y que las comprometan en cursos colectivos
de acción.

8. 186 Philippe SchmitteríFerry Lynn Karl
Algunos tipos de democracia, especialmente en países en desarrollo, han sido
incapaces de cumplir con esta promesa, quizás debido a las circunstancias de la
transición de un anterior gobierno autoritariol3. La apuesta democrática es que dicho
régimen no sólo persistirá reproduciéndose dentro de sus limitadas condiciones
iniciales, sino que eventualmente se expandirá más allá de ellasl4. Al contrario de
los regímenes autoritarios las democracias tienen la capacidad de modificar sus
reglas consensuahnente en respuesta a situaciones cambiantes. Puede ser que no se
produzcan inmediatamente todos los beneficios mencionados anteriormente pero
poseen una mejor opción que las dictaduras para realizarlos.
Traducción del inglés por Mark Thurner
13 Terry Linn Karl, "Dilemmas of democratization in Latin America", En Comparative Poli-
ties 23, Octubre de 1990, pp. 1-23.
14 Otto Kirchheimer, "Confining Conditions and Revolutionary Breakthroughs", enAmeri-
can Political Science Review 59, 1965.