Documento: Informe de Coyuntura Social primer semestre 2014

Estudios
Sociales
DES
Primer semestre de 2014
Informe de
coyuntura social

La preparación de este informe concluyó el
3 de septiembre de 2014
Departamento de Estudios Sociales - DES
Prohibida la reproducción total o parcial de este informe,
sin previa autorización de FUSADES
Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica
ISSN 2220-3966

Informe de
coyuntura social
Estudios
Sociales
DES

Índice general
Pág
Presentación i
Resumen ejecutivo iii
Pobreza
Los desafíos de la política de atención a la pobreza
Evolución reciente de la política pública de atención a la pobreza 1
Situación de los indicadores y de la inversión social 4
Reflexiones en torno a la política de atención a la pobreza 6
Educación
Protección de las escuelas y prevención de la violencia: ¿cuál es la tarea pendiente?
La situación de violencia en el país 10
La inseguridad en las escuelas más allá de la percepción 12
Las estrategias para prevenir la violencia dentro y fuera de la escuela 16
Conclusiones y recomendaciones 19
Salud
Las enfermedades infecciosas reemergentes: un creciente desafío para la salud pública
El caso del dengue en El Salvador 21
Breve antecedente de la reemergencia del dengue 22
Situación del dengue en la región 22
Situación del dengue en El Salvador 24
Factores determinantes que influyen en la prevalencia del dengue 26
La actual política pública para el control del dengue 29
Reflexiones acerca de la situación del dengue y las políticas para su atención 30
Sostenibilidad ambiental
La problemática del agua en El Salvador
El problema de la gestión de recursos hídricos en El Salvador 33
Degradación de suelos y escasez física del recurso 34
Contaminación hídrica 35
El evento climático “El Niño Oscilación Sur” (ENOS) 36
Institucionalidad para la gestión del recurso hídrico, agua potable
y saneamiento 38
Ley Especial de Asocio Público Privado 40

Rectoría en la gestión de los recursos hídricos 42
Políticas, estrategias y planes 42
Conclusiones y recomendaciones 44
Índice de cuadros
1 Los 25 municipios más violentos, del 1 de enero al 29 de julio de 2014 11
2 La violencia escolar de 2009 a julio de 2014, según PNC y MINED 13
3 Características de la prevención primaria, secundaria y terciaria 17
4 Inversión requerida para saneamiento ambiental 40
Índice de gráficas
1 Población en situación de pobreza 4
2 Porcentaje de hogares con acceso a agua por cañería, por área geográfica 5
3 Porcentaje de hogares con acceso a energía eléctrica 5
4 Presupuesto Ejecutado en Desarrollo Social sin pensiones, en términos nominales y reales 6
5 Homicidios por grupo de edad, 2010-2014 11
6 Delitos contra estudiantes y docentes, 2009-2014 14
7 Casos de dengue y dengue grave en América: tasa de incidencia y número de muertes, 2010 23
8 Tendencia de casos confirmados de dengue. El Salvador, 1990-2012 24
9 Casos sospechosos y confirmados hasta la semana epidemiológica 30, 2010-2014 25
10 Casos de Chikungunya 26
11 Calidad de aguas superficiales, 2007-2011 35
12 Índice de Oportunidades Humanas, 2012 39
13 Inversión pública en agua potable y alcantarillado 40
Diagrama
Estructura del abordaje intersectorial del dengue 30

Presentación
El Informe de Coyuntura Social, del Departamento de Estudios Sociales
(DES), permite conocer, durante el semestre, cuáles son los temas
sociales y ambientales que muestran mayor presencia en la opinión
pública en las áreas de: pobreza, educación, salud y sostenibilidad
ambiental. Asimismo, permite conocer la evidencia (indicadores)
existente para dar cuenta de la problemática social o ambiental que
estos temas reflejan, cómo han evolucionado las políticas y programas
públicos, y cuáles son las valoraciones de diferentes actores acerca de la
dinámica social y ambiental.
El informe está basado en el seguimiento de la coyuntura mensual de las
áreas de interés (pobreza, educación, salud y sostenibilidad ambiental)
mediante una metodología diseñada para registrar y clasificar, dentro
de categorías de análisis para cada área, las noticias de los medios de
comunicación y fuentes de información nacionales e internacionales.
Se diseñó un Manual de Seguimiento y un formato de seguimiento de
coyuntura. La selección de temas dominantes se realiza de acuerdo con
la frecuencia de las noticias, y su respectivo análisis en función de una
estructura determinada.
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iii
Estudios
Sociales
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Resumen ejecutivo • Primer semestre de 2014
Resumen ejecutivo
¿Cómo se entiende la problemática y los desafíos de la pobreza, violencia escolar, enfermedades infecciosas
reemergentes y la escasez de agua en el contexto salvadoreño?
Durante el primer semestre de 2014, han ocurrido diferentes hechos que ponen al descubierto una serie de desafíos
vinculados con la creación y puesta en marcha de la política social y ambiental.
Sobre lo anterior, a través del presente informe, el lector conocerá la evolución institucional de la política de atención
contra la pobreza, los desafíos en términos de la eficiencia del sector público, el financiamiento y las necesidades de
información para la prevención de shocks que minan los esfuerzos para superar la pobreza en el país.
Asimismo, conocerá cómo el problema de inseguridad ciudadana afecta a las escuelas y la importancia de contar con la
información adecuada para implementar acciones de prevención de la violencia escolar y su tipología; este fenómeno
no solo ocurre afuera de los centros educativos, sino también en su interior.
Le interesará saber que la enfermedad del dengue es cíclica; y, que a pesar de su naturaleza, el sistema sanitario aún
no logra poner en práctica cabalmente las medidas de prevención y control existentes. Podrá informarse acerca de los
vínculos entre salud, pobreza y el medio ambiente, y también sobre los problemas de financiamiento del sector salud.
Finalmente, el lector advertirá que a pesar de que el agua representa el recurso natural más importante para la calidad
de vida y crecimiento económico, es el más degradado del país. Y, por consiguiente, comprenderá por qué es tan
importante contar con una legislación adecuada para proteger el recurso hídrico y estimular la inversión en agua
potable y saneamiento y tratamientos de aguas residuales.
Para tener una idea más clara acerca del contenido del Informe de Coyuntura Social, a continuación se presenta una
síntesis de las ideas y hallazgos principales que encontrará en cada uno de sus capítulos.
Pobreza
En 2012, aproximadamente cuatro de cada diez salvadoreños eran pobres. La pobreza es una condición que
abarca múltiples dimensiones como: ingresos insuficientes, vivienda precaria, baja escolaridad, falta de acceso a
servicios de salud, entre otras.
Reconocerlo ha transformado las políticas de atención a la pobreza para abordar este fenómeno desde una
perspectiva intersectorial (servicios básicos, salud, educación, etc.). En este capítulo se explora brevemente

iv
Resumen ejecutivo • Primer semestre de 2014
Informe de
coyuntura social
la evolución reciente desde el programa de transferencias monetarias condicionadas, Red Solidaria, hasta
la aprobación –durante el primer trimestre de este año- de la Ley de Desarrollo y Protección Social, que
engloba los programas de combate a la pobreza. Si bien este es un paso positivo hacia el fortalecimiento de la
institucionalidad, aún hay retos que deben superarse; entre ellos, crear y poner a funcionar la institucionalidad
encargada de velar por el combate de la pobreza, mejorar la coordinación interinstitucional y la capacidad de
respuesta ante la ocurrencia de shocks, así como asegurar el financiamiento.
Contar con una política de atención a la pobreza es indispensable en un país donde estos índices son altos y
persisten brechas en el acceso a servicios sociales básicos. Sin embargo, superar esta condición requiere ir más
allá, promover la creación de empleos, la generación de ingresos, la productividad y el crecimiento económico y
social de los salvadoreños.
Educación
Protección de las escuelas y prevención de la violencia: ¿cuál es la tarea pendiente?
Las agresiones físicas y otros delitos contra estudiantes y maestros han continuado reportándose durante el
primer semestre de 2014 y las estadísticas –aunque distintas entre las de la Policía Nacional Civil (PNC) y las del
Ministerio de Educación (MINED)– lo confirman. Según la PNC, de 2009 a julio de 2014 se cuentan 1,571 casos
de violencia escolar, siendo 2011 y 2012 los años más violentos. En contraste, el MINED apenas ha registrado un
tercio de los casos presentados por la policía, lo cual pone en evidencia la existencia de problemas de medición.
Los delitos más comunes contra estudiantes son los homicidios, las amenazas y extorsiones, siendo estos dos
últimos los que más afectan a los docentes. De acuerdo con los datos de la policía, de enero a julio de 2014, ya se
cuentan diecinueve estudiantes y un docente asesinados, veintinueve extorsiones y cuarenta y siete amenazas.
Aunque las estadísticas muestran que menos del 1% de las escuelas y miembros de la comunidad educativa han
sido víctimas, la percepción de inseguridad en el sistema se presume alta. La ausencia de indicadores estándar y
estadísticas confiables vuelve difícil saber cuál es el alcance real de la violencia escolar. Y, si bien es cierto que no
existe información suficiente para determinar la incidencia de la violencia dentro de las escuelas, hay indicios de
que este fenómeno también ocurre.
En los últimos años se han implementado diferentes acciones para promover escuelas seguras, las cuales se han
concentrado en brindar protección a aquellas amenazadas por factores externos. Esto coincide con la apreciación
de que la violencia ocurre mayormente extramuros. El centro escolar no puede controlar lo que sucede a su
alrededor, pero puede hacer valer su misión. Para lograrlo hay varias tareas pendientes.
Es necesario contar con una estrategia integral para contrarrestar la violencia escolar fundamentada en datos
e indicadores confiables, y, además, hay que ordenar las acciones de distintas instituciones en función de los
mismos objetivos. También es vital establecer mecanismos y recursos –humanos y financieros– para apoyar a los

v
Estudios
Sociales
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docentes que laboran en contextos violentos. Finalmente, es necesario reconocer que en la misma escuela hay
estudiantes expuestos a diferentes niveles de riesgo, por lo que los planes de prevención de la violencia desde su
interior deben considerar medidas primarias, secundarias y/o terciarias, según sea el caso.
Salud
Las enfermedades infecciosas reemergentes: un creciente desafío para la salud pública
La infección por el virus del dengue, es considerada una enfermedad reemergente que constituye un importante
desafío de salud pública en muchos países. Es, actualmente, la enfermedad transmitida por mosquitos más
importante en el mundo, poniendo en riesgo de contraerlo a millones de personas anualmente.
La región latinoamericana está especialmente afectada por la infección, al igual que El Salvador, en donde las
cifras que se registran cada año, muestran una alarmante tendencia en ascenso, generando una considerable
carga social y económica para los sistemas sanitarios. En 2012 el país registró un total histórico de 12,868
casos confirmados y en lo que va de 2014, el más reciente reporte, contabiliza ya 9,298 casos confirmados, un
incremento del 80% con respecto a 2013. Las autoridades sanitarias manifiestan que invierten más de US$100 al
día por cada paciente con dengue, aumentando a US$1,000 si la persona necesita cuidados intensivos.
En este documento se describe el contexto en el que se produce la enfermedad en la región, se analizan
brevemente los factores determinantes sociales, económicos y ambientales que contribuyen a la prevalencia del
dengue en el país y las políticas para su control. También se incluye la opinión de diferentes actores con respecto
a esta temática; y se analiza la importancia del diseño de estrategias sostenibles a largo plazo, dirigidas tanto al
control vectorial como al abordaje de los factores que la determinan.
Se destaca, asimismo, la importancia de generar la voluntad política necesaria, para asegurar la asignación
suficiente de recursos destinados a la prevención y el control de la enfermedad. Además, se enfatiza en la
trascendencia del manejo intersectorial del dengue, la participación ciudadana, el compromiso social y la
búsqueda de iniciativas de base comunitaria, que conduzcan a verdaderos cambios de comportamiento para
alcanzar el éxito de las estrategias contempladas en la política pública.
Sostenibilidad ambiental
La problemática del agua en El Salvador
La gestión de recursos hídricos y agua potable y saneamiento dominó la agenda durante el primer semestre
de 2014. Se registraron problemas vinculados con la disponibilidad del recurso hídrico, contaminación hídrica,
eventos climáticos y creación de la institucionalidad para la gestión del agua e inversión en agua potable y
saneamiento y tratamiento de aguas residuales.
En efecto, la degradación de suelos en la parte alta del volcán de Conchagua ha afectado la disponibilidad de

Resumen ejecutivo • Primer semestre de 2014 Informe de
coyuntura social
agua para el municipio del mismo nombre. La producción natural afectada es de 240 m3 por día, mientras que la
demanda actual es de 401 m3 por día. Asimismo, las aguas residuales de la ciudad de La Unión y de Conchagua se
descargan en la bahía de La Unión. El nivel de coliformes fecales encontrados en el agua de la bahía se encuentra
entre 1,880 a 50,000 NMP/100 ml. Entre 2000 y 2013, la inversión pública anual promedio en agua potable y
alcantarillado es de US$ 17.7 millones. Asimismo, el proyecto de Ley General de Aguas sigue estancado y la Ley
Especial de Asocio Público Privado (APP) dejó por fuera el sector de agua.
Estos hallazgos continúan reflejando problemas estructurales: inadecuada institucionalidad y débil
gobernabilidad, los cuales exacerban la severa problemática hídrica. Aunque se cuente con una Política y
Estrategia Nacional de Medio Ambiente e información clave para prevención y mitigación de los impactos de El
Niño, es importante ordenar y modernizar el sector de recursos hídricos. También es vital promover la eficiencia
del sector público y alianzas para estimular la inversión y el logro de metas ambientales.
El Informe de Coyuntura Social, del Departamento de Estudios Sociales, correspondiente al primer semestre de 2014,
proporciona elementos de juicio que buscan aumentar la comprensión de distintos problemas que afectan a los
salvadoreños desde una perspectiva de políticas públicas.
A través del análisis se evidencia que la pobreza, la violencia escolar, la epidemia de dengue y las dificultades de
acceso universal a agua potable de calidad no son asuntos nuevos. Se muestra, además, que hay algunos avances
importantes en materia de políticas, planes y acciones, como por ejemplo: la aprobación de la Ley de Desarrollo y
Protección Social, la Estrategia Nacional de Prevención de la Violencia y la creación de una Comisión de Seguridad
en la que participan el MINED y los gremios magisteriales, junto con representantes de instituciones del sector de
justicia y seguridad. También, se reconoce el valor del Plan Integral para el Enfrentamiento al Dengue en El Salvador:
“Unámonos contra el Dengue” y la provisión de información adecuada para prevenir y mitigar el impacto de eventos
climáticos como “El Niño”.
Pero, a pesar de estos esfuerzos, prevalecen retos importantes. La expectativa es que la lectura de este informe sirva de
insumo en la búsqueda de soluciones orientadas a superar la pobreza, tener escuelas seguras con servicios educativos
de calidad, actuar oportunamente en la prevención de epidemias y contar con una institucionalidad que ordene y
modernice el sector de recursos hídricos.
iv

Pobreza
Aproximadamente cuatro de cada diez personas en
el ámbito nacional vivía en pobreza –en 2012–, en el
área rural esta cifra era uno de cada dos individuos.
La pobreza es una condición que abarca diferentes
dimensiones de la vida de una persona. No solo es
pobre quien no tiene suficientes ingresos para comprar
alimentos, también es pobre aquel que habita en una
vivienda precaria, vive lejos de los centros de desarrollo
donde se generan oportunidades de empleo, tiene bajos
niveles de escolaridad o no tiene acceso a servicios de
salud adecuados cuando se enferma.
1
Pobreza • Primer semestre de 2014
La pobreza es una condición que
abarca diferentes dimensiones de la
vida de una persona. Reconocerlo
ha transformado la forma de hacer
políticas públicas
Estudios
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La aprobación de dicha Ley, es uno de los eventos que
caracterizó la coyuntura del primer semestre de este año.
Si bien la Ley es un paso positivo hacia la
institucionalización de la política social –en general– y
de atención a la pobreza –en particular–, es de reciente
creación y enfrenta retos que deben superarse, si se
desea que sea sostenible en el tiempo y que cumpla
su cometido de mejorar las condiciones de vida de la
población, principalmente aquella más desfavorecida.
En el primer apartado de este capítulo se describen
las fases por las que han transitado las intervenciones
dirigidas a los más pobres. Luego se examinan los
avances en algunos indicadores sociales –sin ánimo
de evaluar el impacto de los programas sociales–. Y,
finalmente, se hacen algunas reflexiones para fortalecer
la política de atención a la pobreza y la Ley de Desarrollo
y Protección Social.
Evolución reciente de la política
pública de atención a la pobreza
En 2005, se inauguró el Programa Social de Atención a
las Familias en Extrema Pobreza en El Salvador, conocido
como Red Solidaria. Este programa surgió tras reconocer
que a pesar de los avances en términos sociales que
venía mostrando el país desde 1990 –disminución de
la pobreza, aumento de los niveles de escolaridad y
Aunque esta definición es bastante intuitiva, su
reconocimiento ha transformado la forma de hacer
políticas públicas, particularmente aquellas dirigidas
al combate de la pobreza y la vulnerabilidad, con-virtiéndolas
en acciones coordinadas y enfocadas en
los más pobres. En El Salvador, dicha transformación
inició con un programa de transferencias monetarias
condicionadas (TMC) al cumplimiento de metas por
parte de las familias, que luego evolucionó hasta llegar
a formar parte de una Ley de Desarrollo y Protección
Social con carácter universal y un enfoque de derechos.

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de acceso a servicios sociales básicos– aún persistían
importantes brechas entre el área urbana y rural.
El programa se caracterizó por abordar la problemática
de forma integral y complementaria, mejorando el
acceso a servicios sociales y proveyendo incentivos a
la demanda a través de la entrega de transferencias
monetarias condicionadas al cumplimiento de requisitos
por parte de las familias. Es así que el programa se
planteó el objetivo de mejorar los indicadores de salud y
nutrición de las embarazadas y niños menores de cinco
años, elevar el nivel educativo de los niños en edad de
asistir a la escuela y mejorar el acceso de las familias
a servicios básicos (agua, saneamiento, electricidad y
caminos). Dos características adicionales del programa
fueron: (a) la coordinación institucional liderada por la
Secretaría Técnica de la Presidencia y una Coordinadora
Nacional del Área Social designada para tal fin; y (b) la
priorización de las intervenciones en las comunidades y
la población en extrema pobreza seleccionados con base
en un mapa de pobreza elaborado en 2005.
En 2009, llegó al poder una nueva administración, la
cual estableció como una de sus áreas prioritarias la
disminución significativa de la pobreza, la desigualdad
económica y de género, y la exclusión social1, para lo
cual amplió el número de programas e intervenciones
para mitigar la pobreza, creó otros dirigidos a personas
vulnerables2 –independientemente de su nivel
socioeconómico–, y diversificó la población objetivo3.
En este contexto se creó el Programa Comunidades
Solidarias (CS) con una versión rural y otra urbana.
Comunidades Solidarias recoge la esencia de Red
Solidaria, con algunas modificaciones: (a) ampliación de
cobertura para atender 100 municipios; (b) la entrega de
una pensión a las personas de 70 años en adelante4; (c)
el fortalecimiento de las acciones dirigidas a desarrollar
la capacidad de las personas para generar ingresos.
La priorización de las intervenciones en el caso de CS
Urbanas se hizo con base en el mapa de pobreza urbana
2010, CS Rurales amplió su cobertura empleando el
mapa utilizado por Red Solidaria. Vale la pena mencionar
que se ha avanzado en la metodología de selección
de los participantes de los programas, iniciando la
construcción de un Registro Único de Participantes
(RUP) –aunque solo se cuenta con información para 56
municipios5–. Por otro lado, se creó una nueva figura
institucional encargada de estos programas, como se
menciona a continuación.
Los programas e intervenciones para atender a la
población más pobre y vulnerable pasaron a formar
parte del Sistema de Protección Social Universal (SPSU),
que fue una estructura institucional que incluyó también
1 Gobierno de El Salvador (2010). Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-
2014. Gobierno de El Salvador, San Salvador, El Salvador, página 51.
2 Como por ejemplo Ciudad Mujer.
3 Mujeres, jóvenes, adultos mayores.
4 Decreto Ejecutivo No.56, publicado en el Diario Oficial No. 188, Tomo
385, de 9 de octubre de 2009, páginas 35-36.
5 Secretaría Técnica de la Presidencia (2014). Política Social 2009-2014.
Gobierno de El Salvador, San Salvador, El Salvador, págs.146.
Informe de
coyuntura social

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Estudios
Sociales
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políticas sectoriales6 y otros programas7 creados para
paliar los efectos negativos de la crisis internacional
iniciada en 2007 o para atender poblaciones vulnerables.
El SPSU se caracterizó por tener un enfoque de derechos
y tomar en cuenta el ciclo de vida de las personas8.
El arreglo institucional bajo el cual operaba el SPSU se
basaba en la creación de cuatro comités de distinto
nivel; el primero, encargado de dictar las normas y líneas
estratégicas, estaba integrado por el Secretario Técnico
y por los titulares de las instituciones que participan
en los programas, en caso de no alcanzar acuerdos las
decisiones eran trasladadas al Presidente de la República.
Un segundo comité de carácter técnico y dos más
para coordinar intervenciones. Dos dificultades que se
visualizan en este tipo de arreglo son la burocracia para
tomar decisiones de alto nivel en ausencia de acuerdos
y la dificultad para coordinar acciones debido a la gran
cantidad de instituciones involucradas9.
Desde el inicio de la gestión, el SPSU fue concebido por
el gobierno como un punto de inflexión en la forma de
hacer política social y como una herramienta para reducir
la pobreza, desigualdad y la exclusión10. Más adelante
fue catalogado como uno de sus principales legados11.
En este contexto, el entonces Presidente de la República
anunció la creación de un proyecto de ley para garantizar
la permanencia de los programas del Sistema en futuros
6 Educación, salud, seguridad alimentaria, infraestructura social básica,
entre otras.
7 Alimentación y Salud Escolar, Paquetes Escolares, Vaso de Leche,
Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI), Nuestros Mayores
Derechos, Ciudad Mujer, Programa de Dotación de Semillas.
8 Secretaría Técnica de la Presidencia (2012). El camino del cambio en El
Salvador. Creando las bases de una sociedad democrática, incluyente y
equitativa. Gobierno de El Salvador, San Salvador, El Salvador, págs.60-
66.
9 FUSADES (2011). Hacia un sistema de protección social para mitigar la
vulnerabilidad. Estudios Estratégicos. Competitividad para el desarrollo
2011. DEES, FUSADES.
10 Gobierno de El Salvador (2010). Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-
2014. Gobierno de El Salvador, San Salvador, El Salvador, página 63.
11 Secretaría Técnica de la Presidencia (2013). El camino del cambio
en El Salvador. Los legados de cuatro años de gestión. Gobierno de El
Salvador, San Salvador, El Salvador, págs. 84-85.
gobiernos12. El 30 de octubre de 2013 –estando a las
puertas de un proceso de elección presidencial– entregó
a la Asamblea Legislativa el Anteproyecto de Ley de
Desarrollo y Protección Social con el objetivo, según dijo,
de institucionalizar el SPSU y garantizar el cumplimiento
de los derechos de las personas13.
En términos generales, diversos sectores de la sociedad
civil valoraron positivamente el anteproyecto de Ley
por lo que este representa: un interés por atender las
necesidades de los más vulnerables, una oportunidad
para establecer pisos mínimos de bienestar y avanzar
hacia la universalización de derechos. No obstante, se
han señalado algunas inquietudes relacionadas con la
fuente de financiamiento, con la necesidad de aclarar
algunos conceptos y definir mecanismos de coordinación
y traspaso de autoridad14.
A pesar de las inquietudes planteadas, el 3 de abril de
2014 la Asamblea Legislativa aprobó por unanimidad
la Ley de Desarrollo y Protección Social15. Y la nueva
administración, que asumió el poder el 1 de junio del
presente año, se comprometió a darle continuidad16.
En el siguiente apartado se hace una breve revisión
de los avances en materia social del país, tomando
como base algunos indicadores seleccionados. Cabe
12 La Prensa Gráfica (2013, julio 21). Funes busca convertir en ley
programas sociales. Disponible en http://www.laprensagrafica.com
13 Asamblea Legislativa (2013, 30 de octubre) Asamblea Legislativa
recibe anteproyecto de Ley de Desarrollo y Protección Social presentado
por el Ejecutivo.
14 Página web Protección Social (2013, diciembre 9). STP presenta el
anteproyecto de Ley de Desarrollo y Protección Social y promueve el
diálogo. Disponible en http://www.proteccionsocial.gob.sv. Página web
del Consejo Económico y Social de El Salvador (CES) (2013, octubre 11).
Valoraciones sobre el “Proyecto de Ley de Desarrollo y Protección Social”.
Disponible en http://www.ces.com.sv/
15 Contrapunto (2014, abril 4). Aprueban Ley de Desarrollo y Protección
Social. Disponible en: http://www.contrapunto.com.sv
16 Presidencia de la República (2014, junio 1) Discurso Prof. Salvador
Sánchez Cerén, Presidente de la República. Disponible en http://www.
presidencia.gob.sv/. El Salvador Noticias.net (2014, marzo 17) Sánchez
Cerén afirma dará continuidad a programas implementados por Funes.
Disponible en http://www.elsalvadornoticias.net/

La pobreza se ha reducido desde 1991.
Sin embargo, todavía es alta. En 2012,
afectaba al 40.7% de las personas en el
ámbito nacional, 35.1% en el urbano y
50% en el rural
90.0
80.0
70.0
60.0
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
0.0
Urbana Rural Total
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Informe de
coyuntura social
aclarar que no se pretende evaluar la efectividad de los
programas sociales que se han implementado, ya que
eso le corresponde a una evaluación de impacto.
Situación de los indicadores
y de la inversión social
La pobreza se ha reducido desde 1991 casi de forma
sostenida, a excepción de 2007 y 2008 cuando los precios
de alimentos aumentaron y ocurrió la crisis financiera
mundial. A pesar de los avances el indicador se mantiene
alto (gráfica 1). En 2012 el 40.7% de la población se
encontraba en pobreza, en el área urbana el 35.1% y en la
rural el 50% –es decir la mitad de los habitantes rurales–.
La falta de acceso a servicios sociales
básicos muestra otra dimensión de la
pobreza y tiene impactos en la salud y
en la calidad de vida de las personas
Gráfica 1.
Población en situación
de pobreza (porcentajes)
Las gráficas 2 y 3 muestran el porcentaje de hogares
con acceso a agua por cañería y con acceso a energía
eléctrica. En el área rural la cobertura de ambos se
ha mantenido baja y aun cuando se ha realizado un
esfuerzo importante en los últimos veinte años por
aumentar la disponibilidad de estos, todavía persiste
la desigualdad en el acceso a dichos servicios en
detrimento del área rural y hay espacio para mejorar
ya que solo el 69.4% de los hogares disponen de agua
por cañería (gráfica 2) y 85.6% de energía eléctrica
(gráfica 3). Es importante mencionar que las estadísticas
nacionales únicamente miden la conexión, pero no la
calidad de los mismos –por ejemplo disponibilidad de
agua o energía 24 horas al día o potabilidad del agua–.
La falta de acceso a servicios sociales básicos muestra
otra dimensión de la pobreza y tiene impactos en la
salud y la calidad de vida de las personas17.
17 Ver, dentro de este mismo informe, el capítulo “Las enfermedades
infecciosas reemergentes: un creciente desafío para la salud pública -El
caso del dengue en El Salvador-”
Fuente: cálculos con base en Encuesta de
Hogares de Propósitos Múltiples, varios
años. DIGESTYC

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Gráfica 2.
Porcentaje de hogares con
acceso a agua por cañería, por
área geográfica
Gráfica 3.
Porcentaje de hogares con
acceso a energía eléctrica, por
área geográfica
100.0
90.0
80.0
70.0
60.0
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
100.0
90.0
80.0
70.0
60.0
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
Si bien el presupuesto destinado
a desarrollo social ha aumentado,
existe una tendencia a gastar más de
lo programado. Esto plantea dudas
sobre la coherencia entre las metas y la
suficiencia de los recursos asignados
Si bien no es posible identificar la totalidad de lo que se
invierte en los programas sociales dentro del Presupuesto
General de la Nación, es útil observar lo que ha sucedido
con lo que allí se define como desarrollo social, pues es
el instrumento programático que define la inversión del
país. La gráfica 4 muestra un aumento sostenido en el
presupuesto destinado al área de desarrollo social desde
2005 a la fecha, tanto en términos nominales como
reales. Sin embargo, durante el mismo período también
ha existido una tendencia a desembolsar más recursos
de los programados dentro del presupuesto, lo cual ha
Urbano Rural
Urbano Rural
generado interrogantes sobre la coherencia entre las
metas propuestas en el área social y la suficiencia en la
asignación de recursos18. Este no es un asunto menor
pues pone en riesgo la sostenibilidad de la inversión
social –en general– y de las políticas para mitigar la
pobreza –en particular–. Por eso es preocupante la
suspensión en la entrega de bonos del programa CS
y la pensión a los adultos mayores que ocurrió entre
diciembre de 201319 y julio de 201420, las deudas sin
pagar a los proveedores gubernamentales21, así como
las denuncias sobre falta de fondos en las carteras de
educación y salud.
18 Cuéllar-Marchelli, H., Calderón, L., Herrera Camino, M.J. (2014). Desafíos
de la inversión en desarrollo social desde el análisis del Presupuesto
General del Estado, Análisis Social, Departamento de Estudios Sociales,
FUSADES, San Salvador, El Salvador, No.2.
19 El Diario de Hoy (2014, julio 13). Sin recibir pensión hombre símbolo
de campaña de Funes. Disponible en http://www.elsalvador.com
20 Página web del Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local.
Entrega de bonos y pensión se reanuda, recuperado el 7 de agosto de
2014. Disponible en http://www.fisdl.gob.sv/
21 Diario Latino (2014, julio 22). Gobierno no tiene dinero para pagar a
sus proveedores. Disponible en http://www.diariolatino.biz
0.0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
0.0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fuente: Encuesta de Hogares de Propósitos
Múltiples, varios años. DIGESTYC
Fuente: Encuesta de Hogares de Propósitos
Múltiples, varios años. DIGESTYC

Nominal Real
6
Informe de
coyuntura social
Gráfica 4.
Presupuesto Ejecutado en
Desarrollo Social sin pensiones,
en términos nominales y reales
(millones de US$)
2,200
2,000
1,800
1,600
1,400
1,200
1,000
800
600
400
200
Impulsar una política de atención
a los más pobres y vulnerables es
imprescindible en un país donde los
índices de pobreza son altos y persisten
brechas en el acceso a servicios básicos
Impulsar una política de atención a los más pobres y
vulnerables es imprescindible en un país donde los índices
de pobreza son altos y persisten brechas en el acceso aun
a los servicios más básicos; sin embargo, plantea serios
retos que se discuten en el siguiente apartado.
Reflexiones en torno a la política
de atención a la pobreza
Para que la política social sea efectiva
debe trascender un período de gobierno
y enmarcarse en un proyecto de nación
FUSADES ha señalado con anterioridad que la
responsabilidad del Estado para garantizar el bienestar
de las personas se concretiza en la política social y que
para que esta sea efectiva debe trascender un período
de gobierno y enmarcarse en un proyecto de nación.
Se justifica la creación de redes de protección social
dirigidas a los más vulnerables, en tanto contribuyan
a paliar los efectos negativos de las crisis –en el corto
plazo– y fortalezcan las capacidades de las personas
para superar los determinantes estructurales de la
pobreza –en el mediano y largo plazo–. Adicionalmente,
ha insistido en la importancia de fortalecer la
institucionalidad a fin de mejorar la definición de
prioridades, asignación de recursos y el monitoreo y
evaluación de los programas22.
22 FUSADES (2005) ¿Cómo está nuestra economía? 2004-2005. Sector
Social. FUSADES, Departamento de Estudios Económicos y Sociales, San
Salvador, El Salvador, págs.106-107
* Corresponde al Presupuesto votado en Ley de Presupuesto
General del Estado 2014.
Nota: el Presupuesto de Desarrollo social no incluye pensiones.
Fuente: Informe de la Gestión Financiera del Estado. Varios
años. Boletín Presupuestario No.4, octubre-diciembre 2013.
Ley de Presupuesto General del Estado 2014, Ministerio de
Hacienda. Banco Central de Reserva.
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014*

7
Estudios
Sociales
DES
La Ley de Desarrollo y Protección Social
es un paso positivo; por tanto, una de
las metas para este quinquenio debería
ser darle cumplimiento
La Ley de Desarrollo y Protección Social es un paso
positivo en esta dirección; por tanto, una de las
principales metas para este quinquenio debería ser
darle cumplimiento. Para ello, es necesario darle vida a
la institucionalidad designada para ejecutar dicha Ley.
Esto es elaborar el respectivo reglamento y crear y poner
a funcionar tanto el Sistema Nacional de Desarrollo,
Protección e Inclusión Social, como el Subsistema de
Protección Social Universal (SPSU).
Adicionalmente, bajo un esquema de atención integral
a la pobreza que requiere de la participación de
distintas instituciones, es clave asegurar la coordinación
intersectorial, evitar duplicidades y promover que las
intervenciones sean complementarias23.
Por otro lado, se deben perfeccionar las herramientas
de priorización y selección de participantes de los
programas. Se han desarrollado dos instrumentos
importantes para este fin, el indicador multidimensional
de pobreza y el Registro Único de Participantes –el
cual idealmente debería funcionar al menos en todos
los municipios atendidos por CS–. Esto requiere
adicionalmente del fortalecimiento del sistema de
estadísticas nacionales.
Es necesario cerciorarse que la política y los programas de
atención a la pobreza sean evaluados periódicamente, tal
2011. DEES, FUSADES
como la Ley menciona, y además que las observaciones
y recomendaciones resultantes sean tomadas en cuenta
para ajustar su rumbo. También hay que promover la
rendición de cuentas y poner a disposición del público
la información –no confidencial– de los programas y los
resultados de las evaluaciones.
En un país como El Salvador, constantemente sometido a
amenazas de diversa naturaleza –económicas, climáticas,
etc.– es fundamental que la política de atención a
pobreza y protección social desarrolle la capacidad de
responder de forma ágil ante la ocurrencia de shocks.
De hecho, la Organización de las Naciones Unidas para
la Alimentación y la Agricultura (FAO, por sus siglas en
inglés) y el Programa Mundial de Alimentos (PMA) han
emitido una alerta sobre el impacto que tendrá la sequía
que afecta a Centroamérica en la seguridad alimentaria
y nutricional de los agricultores y familias que dependen
de la producción de granos básicos24. Pero también en los
hogares pobres y aquellos cuyos ingresos se encuentran
cerca del umbral de pobreza25, quienes verán afectados
sus presupuestos por el incremento de precio que ya
están experimentando algunos granos básicos.
Cuando las familias se ven expuestas a estas situaciones
toman medidas que pueden ser perjudiciales en el largo
plazo. Recurren a sus ahorros o a la venta de activos –
como animales o parcelas– cuando los tienen. Otro tipo
de medidas incluyen la reducción en la calidad y cantidad
de alimentos que consumen, así como la reducción del
número de comidas diarias, elevando los índices de
desnutrición que ya son altos en algunos municipios del
24 FAO (2014, agosto 20). Declaración conjunta FAO – PMA: preocupa
la situación provocada por la grave sequía que afecta a Centroamérica.
Disponible en http://www.fao.org
25 En el país se refiere al costo de la Canasta Básica Alimentaria (CBA). El
dato disponible más reciente muestra que el costo de la CBA para una
familia en el mes de abril del presente año era de US$176.40 en el área
urbana y US$125.8 en el área rural. Tomado de http://www.digestyc.gob.sv

8
Informe de
coyuntura social
país. Esto requiere que empiecen a tomarse medidas
inmediatas. Por ejemplo, a través de la ampliación –
temporal– del Programa Comunidades Solidarias o el
fortalecimiento del Programa de Alimentación Escolar26.
Para esto, es necesario contar con sistemas actualizados
de información estadística, definir con antelación un
conjunto de programas que sean flexibles y puedan ser
activados y desactivados con agilidad para responder
ante una crisis, así como de donde se obtendrán los
fondos para financiarlos27.
26 FUSADES (2011). Los precios de los alimentos y su impacto en las
familias vulnerables. Informe de Coyuntura Social. Departamento de
Estudios Económicos y Sociales (DEES), FUSADES, San Salvador, El
Salvador, págs.1-17.
2011. DEES, FUSADES
El combate a la pobreza requiere ir
más allá, crear oportunidades de
empleo y de generación de ingresos,
promoviendo la productividad y el
desarrollo económico y social de los
salvadoreños
Finalmente, para que los programas sociales y la
instauración de un sistema de protección social sean
sostenibles, hay que asegurar su financiamiento,
promoviendo el crecimiento económico, la responsa-bilidad
fiscal y que los recursos públicos se inviertan
eficientemente. Sin embargo, el combate a la pobreza
requiere ir más allá, crear oportunidades de empleo y de
generación de ingresos, promoviendo la productividad y
el desarrollo económico y social de los salvadoreños.

Protección de las escuelas y prevención de la violencia:
¿cuál es la tarea pendiente?
9
Educación • Primer semestre de 2014
Educación
Durante el primer semestre de 2014,
ha sido notoria la preocupación por los
efectos de la violencia e inseguridad
que afectan a docentes y estudiantes
del sistema educativo
Durante el primer semestre de 2014, ha sido notoria
la preocupación por los efectos de la violencia e
inseguridad que afectan a docentes y estudiantes del
sistema educativo. Esto no es de extrañar, considerando
que, en relación con el año anterior, ha habido un
aumento de 8 a 10 homicidios diarios en promedio28,
alimentándose así la percepción de que las ciudades
son espacios cada vez menos seguros para todos,
especialmente para la niñez y la juventud.
Es claro que el incremento en la criminalidad y la
inseguridad en el país, puede afectar negativamente
la misión de la educación29. Los casos de violencia que
afectan a las escuelas no son un problema nuevo, pero
las agresiones físicas y otros delitos contra estudiantes
y maestros siguen reportándose con frecuencia a
través de los medios de comunicación; y las estadísticas
de la Policía Nacional Civil (PNC) y el Ministerio de
28 Según cifras de la Policía Nacional Civil del 1 de enero al 30 de junio
de los años 2013 y 2014.
29 Cuéllar-Marchelli, H. (2010). Educación y violencia: ¿están nuestras
escuelas en peligro? “Informe Trimestral de Coyuntura” 1. Enero-marzo.
Departamento de Estudios Económicos y Sociales, FUSADES, Antiguo
Cuscatlán, El Salvador. Págs. 63-70.
Estudios
Sociales
DES
Educación (MINED) confirman su prevalencia. En las
zonas consideradas más violentas donde hay una
presencia dominante de pandillas, todos los miembros
de la comunidad educativa se ven afectados de alguna
manera. Las familias temen por la seguridad de sus
hijos, muchos estudiantes caminan con miedo hacia la
escuela y los docentes pueden encontrar dificultades
para ejercer su labor en zonas inseguras. Sin duda,
“cuando la violencia penetra o se origina dentro de
la escuela, la misión transformadora de la educación
puede estar en peligro”30.
Desde hace varios años, el MINED junto con la PNC
y otras instituciones han implementado diferentes
acciones para promover escuelas seguras, sin
lograr obtener los resultados esperados. Parte del
problema es la ausencia de una estrategia integral
de seguridad ciudadana con un componente
importante de prevención, que se haya logrado
traducir en una política y estrategia que oriente la
acción en forma eficaz31. Además, pareciera que en el
discurso predomina la idea de que los problemas de
violencia ocurren principalmente fuera de la escuela
y las medidas a implementar deben estar enfocadas
preponderantemente en la protección escolar. En el
contexto de la política social, todavía no se reconoce con
30 Op. Cit. Pág. 67.
31 Hayek, E., Sandoval, R., y Mejia, C. (2014). “Informe de sistematización
de políticas públicas, programas y proyectos en materia de prevención
de la violencia y seguridad pública”. Polity Working Group. San Salvador,
El Salvador (sin publicar).

10
fuerza el importante papel que puede desempeñar la
escuela en la prevención de la violencia y cómo hacerlo.
Para comprender las implicaciones de la recurrencia
de casos de violencia que afectan a los estudiantes y
docentes, a continuación se intenta dimensionar este
problema con base en las estadísticas y la documentación
que se encuentran disponibles. También se reflexiona
sobre los alcances y desafíos de las estrategias para
prevenir la violencia tanto dentro como fuera de la escuela;
y, finalmente, se señalan algunas recomendaciones de
política pública que invitan a otorgarle a la escuela un
papel preponderante en la prevención de la violencia y el
fortalecimiento de la cohesión social.
La situación de violencia en el país
La violencia y la percepción de inseguridad que afectan a
los salvadoreños han situado el tema de seguridad entre
las prioridades de la agenda nacional. Esta situación
obstaculiza el desarrollo humano sostenible, debilita la
credibilidad de las instituciones y disminuye la confianza
en la democracia por parte de los ciudadanos32.
De 2003 a 2012, la tasa promedio de homicidios fue
de 56 víctimas por cada 100,000 habitantes33. El año
de incidencia mayor de este delito fue 2009 cuando se
reportaron 4,382 víctimas (en promedio, 12 personas
32 Pleitez Chávez, R. (2006). “Violencia y criminalidad en El Salvador:
obstáculo para el desarrollo.” Serie Estudios Estratégicos. Departamento
de Estudios Económicos y Sociales. FUSADES, San Salvador, El Salvador
33 Datos del Instituto de Medicina Legal consensuados con la Fiscalía
General de la República y la Policía Nacional Civil. Disponibles
en: http://www.transparencia.oj.gob.sv/Filemaster/InformacionGeneral/
documentacion/c-40/4234/ESTADISTICAS%20HOMICIDIOS%20IML%20
CONSOLIDADO%20A%C3%91O%202013.pdf
por día) y una tasa de 70 homicidios por cada 100,000
habitantes34, la cual es siete veces mayor que la tasa que
la Organización Mundial de la Salud (OMS) considera
el límite antes de declarar una epidemia de violencia.
Aunque en 2013, la tasa de homicidios fue 43 por
cada 100,00 habitantes35 y es relativamente menor a
la de años anteriores; se estima que 71 de cada 100
personas percibió que la criminalidad aumentó ese
año36. Aunque algunas fuentes oficiales consideraron
que esta reducción en la tasa de homicidios podría ser
resultado de la denominada tregua entre pandillas37, la
evidencia sugiere que esta no garantizó la disminución
de otro tipo de delitos, tales como: desapariciones,
amenazas y extorsiones38.
Un aspecto a destacar, es que la mayor parte de las
víctimas de homicidios siguen siendo jóvenes en edad
de estudiar o personas en los primeros años de su edad
productiva. Al comparar el número de homicidios por
grupos de edad de 2010 a junio de 2014 (gráfica 5),
se observa que en todos los años, más del 30% de las
víctimas son jóvenes de 15 a 24 años de edad y cerca
34 Ibíd.
35 UNODC Homicide Statistics (2013). Base datos consultada en abril de
2014: https://www.unodc.org/gsh/en/data.html
36 IUDOP-UCA (2014). “Los salvadoreños y salvadoreñas evalúan al
Gobierno de Mauricio Funes y el pasado proceso electoral”. Boletín de
prensa, San Salvador. Mayo de 2014.
37 El 9 de marzo de 2012, los líderes de las principales pandillas (MS-
13 y Barrio 18) acordaron un cese de hostilidades entre ambas,
comprometiéndose a reducir el número de homicidios. Sin embargo,
hay dudas sobre su sostenibilidad dado que esta no se ha realizado
con transparencia, al punto que en mayo de 2014 el expresidente de la
República reconoció públicamente que esta había fracasado según se
reporta en La Opinión (26 de mayo de 2014). “Funes reconoce fracaso
de tregua de pandillas en El Salvador”. Disponible en: http://www.
laopinion.com/funes-reconoce-fracaso-tregua-pandillas-el-salvador
38 Hayek, E. Et al. (2014) pág. 13. Esta afirmación está basada en las
entrevistas realizadas con distintos actores del sistema de justicia y
seguridad pública.
La violencia y la percepción de inseguridad
que afectan a los salvadoreños han situado
el tema de seguridad entre las prioridades
de la agenda nacional
La mayor parte de las víctimas de
homicidios siguen siendo jóvenes en edad
de estudiar o personas en los primeros
años de su edad productiva
Informe de
coyuntura social

1,488
1,673
862
922
853
90 106 52 34 37
711
1,560 1,641
963 987
747 735
497 482
323
119 93
193
74 34
1,800
1,600
1,400
1,200
1,000
800
600
400
200
0
2010 2011 2012 2013 Enero-junio de
2014
Hasta 14 años 15-24 25-39 Más de 40 años Ignorado
del 40% tienen de 25 a 39 años de edad. Aunque el
número total de homicidios ha disminuido en los últimos
dos años y medio, alrededor del 70% de las víctimas se
concentra en el grupo de población de 15 a 39 años de
edad. Se advierte, además, que en solo seis meses los
homicidios registrados en este año equivalen al 74% de
los ocurridos en el año 2013, corroborándose así una
tendencia al alza en los homicidios.
Si bien es cierto que el fenómeno de la violencia por
homicidios tiene un efecto en la percepción de los
ciudadanos acerca de la inseguridad en todo el país,
en la práctica este delito tiende a concentrarse en
algunos territorios y en zonas urbanas con una alta
densidad de población. De hecho, los cinco municipios
más violentos en el país son: San Salvador, Mejicanos,
Zacatecoluca, San Martín y Soyapango (cuadro 1). Según
la PNC, de enero al 14 de julio de 2014, se contabilizan
diecinueve estudiantes y un maestro asesinados en
quince municipios, de los cuales diez ocurrieron en
cinco de los considerados más violentos: Soyapango,
Colón, San Pedro Perulapán, San Miguel, Nahuizalco y
Tonacatepeque. Pero, como se explica a continuación,
la violencia que afecta a algunas escuelas no se limita
al delito de homicidios, ni es ajena a las vivencias al
interior de la escuela.
11
Gráfica 5.
Homicidios por
grupo de edad,
2010-2014
Cuadro 1.
Los 25 municipios más violentos,
del 1 de enero al 29 de julio en 2014
Estudios
Sociales
DES
Fuente: Policía Nacional Civil,
Fiscalía General de la República y
Medicina Legal (2010-2014).
Municipio Homicidios
1 San Salvador 187
2 Mejicanos 71
3 Zacatecoluca 62
4 San Martín 62
5 Soyapango 62
6 Santa Ana 57
7 Apopa 55
8 Colón 53
9 Ilobasco 52
10 San Pedro Perulapán 50
11 San Miguel 48
12 Delgado 40
13 Jiquilisco 37
14 Usulután 36
15 Chalchuapa 35
16 Izalco 34
17 Cojutepeque 31
18 Panchimalco 31
19 Quezaltepeque 30
20 Ilopango 30
21 Nahuizalco 29
22 Armenia 28
23 Tonacatepeque 27
24 Santiago Nonualco 23
25 Cuscatancingo 21
Total 1,191
Fuente: Policía Nacional Civil

12
La inseguridad en las escuelas
más allá de la percepción
La violencia escolar puede manifestarse de diferentes
maneras y ocurrir dentro o fuera de la escuela39. Entre
los comportamientos violentos que afectan a las
escuelas se encuentran: el vandalismo escolar, las riñas
estudiantiles, la agresión física contra estudiantes y
docentes (incluyendo agresión sexual), y las agresiones
simbólicas derivadas de conceptos discriminatorios
respecto a los docentes o estudiantes u otros miembros
de la comunidad educativa; así como también el
uso de palabras o gestos de intimidación, los cuales
eventualmente podrían convertirse en agresiones físicas.
La violencia escolar no es producida exclusivamente por
causas inherentes a la persona o la ausencia de reglas
disciplinarias fuertes; este es un fenómeno complejo
que puede ser explicado por una combinación de
causas. Los factores externos que pueden explicar
el surgimiento de comportamientos violentos están
asociados con el contexto socioeconómico en el que
opera la escuela; estas se refieren a la pobreza, la
discriminación, el abuso de drogas, el acceso a armas,
conductas abusivas o indiferentes de los padres y
la frecuente exposición a la violencia. Los factores
internos, en cambio, están relacionados con el clima
escolar y las relaciones de convivencia establecidas
a partir de las normas disciplinarias, la edad de los
estudiantes, los estilos de enseñanza y la calidad de las
relaciones entre maestros y estudiantes.
39 Walker, D. (1995). “School violence prevention”. ERIC Digest No. 94.
ERIC Clearinghouse on Educational Management. Eugene, OR; y PREAL
(2003). “Estrategias para la prevención de la violencia promoción de una
cultura de paz en las escuelas”. Serie Prevención de la Violencia Escolar.
Año 1, No.1. Santiago, Chile.
Las manifestaciones de violencia que
afectan al sistema educativo no son
nuevas, pero generan preocupación
e incrementan la percepción de
inseguridad que existe en el país
Las manifestaciones de violencia que afectan al sistema
educativo no son nuevas, pero generan preocupación e
incrementan la percepción de inseguridad que existe en
el país. A pocos días de haber iniciado el año escolar, en
enero, representantes de las gremiales de docentes de
Bases Magisteriales y el Sindicato de Maestros de EDUCO
(SIMEDUCO) señalaron que muchas escuelas operaban
en contextos violentos en donde el miedo obstaculizaba
cualquier intento de mejorar la calidad40. Un mes
después, se contaban siete estudiantes asesinados
y cuatro desaparecidos, por lo que estas gremiales
insistieron en señalar que la comunidad educativa
era muy vulnerable y que la violencia era una de las
causantes de la deserción escolar41.
Efectivamente, las estadísticas demuestran que la
violencia está afectando a las escuelas, pero es difícil
saber con precisión con qué magnitud. Los casos de
violencia escolar más frecuentes son los homicidios, las
extorsiones y las amenazas, aunque también es posible
encontrar otro tipo de hechos, tales como: suicidios, riñas
estudiantiles y robos. Según la PNC, de 2009 a 2014 se
cuentan 1,571 casos de violencia escolar, siendo 2011 y
2012 los años cuando más delitos contra la comunidad
40 La Prensa Gráfica (20 de enero de 2014). “Gremiales piden mejorar la
seguridad en las escuelas”. Disponible en: http://www.laprensagrafica.
com/2014/01/20/gremiales-piden-mejorar-la-seguridad-en-las-escuelas
41 La Prensa Gráfica (19 de febrero de 2014). “Violencia sigue golpeando
a comunidad estudiantil”. Disponible en: http://www.laprensagrafica.
com/2014/02/19/violencia-sigue-golpeando-a-la-comunidad-estudiantil ;
y, La Prensa Gráfica (25 de febrero de 2014). “Siete estudiantes asesinados
al inicio del año escolar”. Disponible en: http://www.laprensagrafica.
com/2014/02/25/7-estudiantes-asesinados-al-inicio-del-ao-escolar
Informe de
coyuntura social

Cuadro 2.
La violencia escolar de 2009 a julio de 2014 según PNC y MINED
2009 2010 2011 2012 2013 Julio 2014 Totales
PNC MINED PNC MINED PNC MINED PNC MINED PNC MINED PNC MINED PNC MINED
Homicidios 53 50 49 55 142 139 73 67 35 28 20 18 372 357
Suicidios 7 0 12 5 11 1 8 0 9 0 11 0 58 6
Riñas estudiantiles 0 0 0 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3
Extorsiones 41 8 47 7 90 0 72 0 46 0 29 0 325 15
Robos 0 2 0 6 0 4 0 3 0 2 0 0 0 17
Amenazas 49 32 69 13 98 79 81 9 94 8 47 2 438 143
Ataques 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Otros (*) 43 0 84 0 53 0 79 0 83 0 36 0 378 0
Totales 193 92 261 89 394 223 313 79 267 38 143 20 1,571 541
(*) Otros incluye estafas, acoso y agresión sexual, privación de libertad, desordenes públicos, usurpación de inmuebles, entre otros delitos.
Fuentes: Policía Nacional Civil (2014) y Ministerio de Educación (2014), Direcciones Departamentales de Educación, Directores de Centros Educativos,
Policía Nacional Civil (Jefaturas de Prevención, UCATI).
educativa se han reportado. En contraste, el MINED
apenas ha registrado un tercio de los casos presentados
por la PNC, los cuales colocan al año 2011 como el más
violento (cuadro 2). Las diferencias en la cuantificación
de infracciones que perjudican a las escuelas dificulta
saber cuál es el alcance real de este problema. Esto es
más evidente en lo que respecta a las extorsiones y
amenazas, en donde las cifras reportadas por estas dos
instituciones públicas, presentan discrepancias muy
grandes en todos los años. Esta situación puede deberse
a problemas de registro y/o al temor a denunciar estos
delitos que sienten muchas víctimas, produciéndose así
una subestimación en el conteo de estos casos42.
A pesar de los problemas de medición de la violencia, es
claro que los delitos contra miembros de la comunidad
educativa no han disminuido. Según la PNC, de enero
a julio de 2014, cuarenta y siete escuelas han sido
afectadas por un delito en contra de estudiantes o
42 El Diario de Hoy (23 de abril de 2014). “Mined dice que hay menos
casos de amenazas a profesores”. Disponible en: http://www.elsalvador.
com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=47673&idArt=8728126
13
A pesar de los problemas de medición de
la violencia, es claro que los delitos contra
miembros de la comunidad educativa no
han disminuido
Estudios
Sociales
DES
profesores; ya se cuentan diecinueve estudiantes y un
docente asesinados, veintinueve extorsiones y cuarenta y
siete amenazas, por lo que de mantenerse esta tendencia
es probable que estos delitos sean muy cercanos o
equivalentes al número reportado en 2013.
Aunque la mayoría de escuelas en el país sean
relativamente seguras, es un hecho que en las zonas
de mayor riesgo social, las escuelas, los docentes y los
estudiantes están siendo de alguna manera perjudicados.
Pero, la forma como la violencia golpea a muchos
estudiantes no es exactamente igual a la que sufren los
docentes que han sido victimizados.
De los delitos contra estudiantes, los homicidios
representan el 32% seguido por amenazas (19%),
extorsiones (14%) y privación de libertad (8%), en esta
categoría se cuantifican las desapariciones tanto en los
registros de la policía como en los de la Fiscalía General
de la República. Cabe mencionar, que los desaparecidos
son potenciales víctimas de homicidio. Entre los casos de
estudiantes desaparecidos durante el primer semestre
de este año, se menciona el de dos jóvenes del Instituto
Nacional de San Martín43 y una adolescente de dieciocho
43 La Prensa Gráfica (15 de febrero de 2014). “Reportan la desaparición
de dos estudiantes”. Disponible en: http://www.laprensagrafica.
com/2014/02/15/reportan-la-desaparicion-de-dos-estudiantes

Amenazas
19%
Homicidios
32%
Informe de
coyuntura social
Los delitos más comunes contra estudiantes
son los homicidios, las amenazas y las
extorsiones. Estos dos últimos son los que
más afectan a los docentes
Agresión sexual
y violación en
menor e incapaz
Estafa
1%
Maltrato
infantil
4%
Suicidios
5%
Privación 14%
de libertad
Extorsiones
8%
5%
Acoso y
agresión
sexual
8%
Otros
4%
Estudiantes
1,103
Docentes
Amenazas
55%
Estafa
4%
Extorsiones
Maltrato
infantil
0%
Homicidios
4%
28%
Suicidios
1%
Acoso y
agresión
sexual
3%
Otros
5%
419
14
años de edad, estudiante del Instituto Thomas Jefferson
de Sonsonate, quien posteriormente se encontró
asesinada junto a otro joven de la misma edad44. Se
presume que, en su mayoría, los asesinatos a estudiantes
ocurren por negarse a realizar acciones ilícitas, pertenecer
a una pandilla o transitar en el territorio de una pandilla
distinta a la que opera en el barrio en el que residen.
Los datos de la policía no reportan ningún caso de
privación de libertad contra docentes, pero a ellos los
delitos que más les afligen son las amenazas (55% de los
casos) y las extorsiones (28%). Un informe sobre violencia
escolar en América Latina y El Caribe señala que, en
la región, las agresiones contra maestros en servicio
parecen ir en aumento y merecen atención. Estas
44 La Prensa Gráfica (7 de Julio de 2014). “Asesinan a alumna de
bachillerato en Sonsonate”. Disponible en: http://www.laprensagrafica.
com/2014/07/07/asesinan-a-alumna-de-bachillerato-sonsonate
constituyen un factor negativo que, sumado a los bajos
salarios y poca capacitación, afectan la calidad educativa
y disminuyen el atractivo por seguir la profesión
docente45. Los hechos delictivos que afectan a las
escuelas ponen en peligro su misión, en tanto generan
una sensación de inseguridad que provoca deserciones
de estudiantes y peticiones de traslados de docentes a
otras zonas46 (gráfica 6).
Cuando la violencia penetra o se origina dentro de la
escuela la misión de la educación está en peligro. Una
escuela segura busca elevar la calidad académica y
promueve relaciones positivas entre los estudiantes y
los maestros. Allí predomina el respeto, la práctica de
valores cívicos y la convivencia pacífica. Si la escuela
es insegura o percibida como tal, tanto a los maestros
como a los estudiantes les puede resultar muy
difícil aprender y para muchos ir a la escuela podría
convertirse en una pesadilla.
45 UNICEF y Plan International (2011). “Violencia escolar en América
Latina y El Caribe. Superficie y fondo”. Panamá. Pág. 55.
46 Diario El Mundo (18 de julio de 2014). “Solo el 2% de amenazas a
docentes serían reales” Disponible en: http://elmundo.com.sv/solo-el-2-
de-amenazas-a-docentes-serian-reales ; y, Diario El Mundo (19 de julio
de 2014). “Maestros esperan mejor abordaje de amenazas por MINED”.
Disponible en: http://elmundo.com.sv/maestros-esperan-mejor-abordaje-de-
amenazas-por-mined
Gráfica 6.
Delitos contra
estudiantes y
docentes
2009-2014
Nota: Otros delitos incluye estupro, violación presunta, violencia intrafamiliar,
violencia contra la mujer, apropiación o retención indebidas, entre otros. En 2013,
extorsiones no tiene cifras especificas de estudiantes y docentes. Solo se tiene el
dato total. Fuente: Policía Nacional Civil 2009-2014.

Aunque no hay información suficiente y confiable para
saber cuál es la incidencia de la violencia dentro de las
escuelas, hay indicios de que este fenómeno también
se manifiesta. Al respecto, algunos hechos reportados
este año lo constatan: el robo de equipo de cómputo
cometido por exalumnos47, la intimidación de elementos
de pandillas a docentes48, la venta de drogas al menudeo
en algunas escuelas49 y la portación ilegal de armas por
parte de estudiantes50. Unos pocos estudios51 sobre la
violencia dentro de las escuelas revelan que en varias
acontecen situaciones de maltrato físico, acoso sexual
e intimidación (“bullying”) contra estudiantes a pesar
de la existencia de normas de convivencia aprobadas
por la comunidad educativa. Además, según el Informe de
Desarrollo Humano 2013 para El Salvador, las escuelas están
pasando de ser espacios de protección a uno de riesgo,
debido al deterioro de la autoridad del docente frente a la
injerencia de estudiantes pandilleros en las aulas52.
47 La Página (8 de febrero de 2014). “Exalumnos de escuela de San Miguel
roban equipo de computo valorado en casi $16 mil”. Disponible en:
http://www.lapagina.com.sv/nacionales/92550/2014/02/06/Exalumnos-de-
escuela-de-San-Miguel-roban-equipo-de-computo-valorado-en-casi-
$16-mil-
48 La Prensa Gráfica (5 de marzo de 2014). “Imparable el acoso de
pandilleros en las escuelas”. Disponible en: http://www.laprensagrafica.
com/2014/03/05/imparable-acoso-de-pandilleros-a-las-escuelas
49 La Prensa Gráfica (29 de mayo de 2014). “Indagan consumo de drogas
en el interior de escuelas”. Disponible en: http://www.laprensagrafica.
com/2014/05/29/indagan-consumo-de-drogas-en-el-interior-de-escuelas
50 La Prensa Gráfica (15 de julio de 2014). “Libres estudiantes que tenían
un arma y droga en escuela”. Disponible en: http://www.laprensagrafica.
com/2014/07/15/libres-estudiantes-que-tenian-un-arma-y-droga-en-escuela
51 Algunos de estos trabajos son: Plan Internacional (2009). “Estudio
línea de base: campaña aprender sin miedo. Síntesis”. San Salvador,
El Salvador; MINED y OXFAM (2007). “Encuesta de opinión sobre la
situación de violencia en los centros educativos públicos”, San Salvador,
El Salvador; y, un estudio de línea de base realizado sobre la situación
escolar de los jóvenes que sirvió de insumo al MINED para diseñar el
modelo de Escuelas Efectivas y Solidarias.
52 PNUD (2013). Pandillas: el resultado extremo de una sociedad sin
oportunidades. “Informe de Desarrollo Humano 2013. Imaginar un
15
Estudios
Sociales
DES
Es interesante señalar que aunque las estadísticas
muestran que menos del 1% de las escuelas y de
miembros de la comunidad educativa han sido víctimas
de violencia escolar, la percepción de inseguridad
en el sistema escolar se presume ser alta. ¿Por qué?
Al parecer, no importa si el porcentaje de docentes y
estudiantes agredidos es pequeño, los delitos contra
ellos siempre conmueven a la comunidad y contribuyen
a crear un clima inhóspito para el aprendizaje. No es
extraño que varios medios de comunicación presten
mucha atención a estos casos. Por otra parte, el miedo a
denunciar, sumado a la falta de estadísticas confiables,
tampoco ayudan a cambiar la percepción negativa que
estos hechos puedan ocasionar, dado que no existe un
set de indicadores estándar que ayude a comprender
el fenómeno de la violencia, así como su intensidad en
distintas escuelas y territorios.
A la fecha no existe un informe público que muestre
estadísticas anuales sobre los casos de violencia que
han estado impactando negativamente a las escuelas
desde hace algunos años. El monitoreo de indicadores y
la recolección sistemática de datos ayudaría a identificar
mejor las necesidades de seguridad de las escuelas y a
nuevo país. Hacerlo posible. Diagnóstico y propuesta.” San Salvador, El
Salvador, págs.214-227.
Aunque no hay información suficiente y
confiable para saber cuál es la incidencia
de la violencia dentro de las escuelas, hay
indicios de que este fenómeno también
se manifiesta
Aunque las estadísticas muestran que
menos del 1% de las escuelas han sido
víctimas de violencia escolar, la percepción
de inseguridad en el sistema escolar
pareciera ser alta
El monitoreo de indicadores y la recaudación
sistemática de datos ayudaría a indentificar
mejor las necesidades de seguridad de las
escuelas y a distribuir mejor los recursos
para prevenier la violencia

distribuir mejor los recursos destinados a la prevención
de crímenes y otros delitos. Además, el seguimiento de
los incidentes ayudaría a las escuelas y otras instituciones
locales a identificar jóvenes en riesgo y proveer
servicios adecuados de prevención antes que brote la
violencia53. Considerando lo anterior, como se explica
a continuación, un reto pendiente y urgente es diseñar
e implementar estrategias efectivas para prevenir la
violencia escolar.
Las estrategias para prevenir la
violencia dentro y fuera de la
escuela
En los últimos cinco años, se ha implementado una
variedad de acciones para promover escuelas seguras.
A continuación se describen brevemente los planes y
programas del sector público que son considerados
más importantes.
53 Small, M. & Dressler Tetrick, K. (2001). School violence: an overview.
“Juvenile Justice Journal”, Vol. VIII, No. 1. Disponible en: https://www.ncjrs.
gov/html/ojjdp/jjjournal_2001_6/jj1.html
16
En los últimos cinco años, se ha
implementado una variedad de
acciones para promover escuelas seguras
De 2004 a 2009, se desarrolló el modelo Escuelas
Efectivas y Solidarias en noventa y cinco centros escolares
urbanos seleccionados en coordinación con el Ministerio
de Gobernación, la PNC y otras entidades relacionadas
con la prevención de la violencia juvenil54. Este modelo
requería el establecimiento de planes para mejorar la
convivencia y prevenir la violencia, la atención sicológica
para miembros de la comunidad educativa, el uso de
estrategias de mediación escolar, la realización de talleres
vocacionales para los jóvenes, acciones de formación
para la vida (liderazgo, educación sexual, etc.), cursos de
educación artística y deportiva, y, además, capacitaciones
para el equipo docente. Sin embargo, este modelo fue
revisado y delimitado a la formación en valores a través
de la recreación, el deporte y el arte, sustituyéndose, en
2010, por el programa “Un sueño posible: un estudiante
integralmente formado”. Al programa “Sueño Posible”
se sumó el “Plan de Atención Integral” a través del cual
se recomendaban medidas de control para prevenir
comportamientos violentos en el aula55. Por ejemplo,
controlar la asistencia, reportar ausencias de estudiantes
y cuidar zonas, entre otras medidas coercitivas que,
aplicadas sin compensar adecuadamente con acciones
que busquen desarrollar un clima de confianza, pueden
profundizar el estrés y entorpecer la labor educativa.
Un paso importante pero tímido, ha
sido la definición de la “Estrategia
Nacional de Prevención de la
Violencia” y el reconocimiento del
papel que debe desempeñar la política
social en esta materia
En 2012, un paso importante, pero aún muy tímido, ha
sido la definición de la “Estrategia Nacional de Prevención
de la Violencia” (ENPV) y el reconocimiento oficial del
papel que debe desempeñar la política social en esta
54 MINED (2009). “Informe Analítico del Plan 2021”. Pág. 70.
55 Cuéllar-Marchelli, H. (2010). Op. Cit. Pág. 69.
Informe de
coyuntura social

materia56. La estrategia se concentra en la prevención
primaria y secundaria, así como en los individuos y grupos
poblacionales vulnerables, especialmente afectados por
la violencia y el delito (cuadro 3). También delimita su
campo de acción en los tipos de prevención centrados en
el ámbito comunitario que apuntan al desarrollo social.
Así define a la familia, la escuela y la comunidad como
tres ámbitos importantes de acción, a la municipalidad
como el espacio territorial para actuar y a la escuela
como un medio para promover la convivencia pacífica.
La estrategia establece, además, la necesidad de
coordinar esfuerzos, realizar trabajo intersectorial, así
como labores de monitoreo y evaluación.
Un año después del lanzamiento de la ENPV, el MINED
señaló que el modelo de Escuela Inclusiva de Tiempo
Pleno57 (EITP) es la estrategia principal de mejoramiento
de la calidad educativa que, junto con otros programas,
contribuirá a contrarrestar la influencia negativa de las
pandillas en las escuelas ubicadas en zonas vulnerables58.
Contrariamente, algunos docentes opinan que la
56 Gobierno de El Salvador (2012). “Estrategia Nacional de Prevención de
la Violencia”, San Salvador.
57 La Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno es la estrategia actual de
transformación de las escuelas del MINED. Esta tiene como propósito
minimizar la deserción e impulsar un nuevo modelo pedagógico que
responda a las necesidades de la comunidad contando con una jornada
escolar extendida que permita invertir más tiempo en los procesos de
aprendizaje y actividades prácticas dentro y fuera del aula.
58 La Página (11 de junio de 2013). “Educación busca alejar a jóvenes de la
delincuencia con escuelas de tiempo pleno”. Disponible en: http://www.
lapagina.com.sv/nacionales/82835/2013/06/10/Educacion-busca-alejar-a-
jovenes-de-la-delincuencia-con-escuelas-de-tiempo-pleno
17
implementación de este modelo, que proyecta crear
155 redes con 2,000 centros escolares en los territorios,
podría aumentar la rivalidad entre pandillas opuestas, si
sus zonas de control no son respetadas59.
En 2013, también se creó una Comisión de Seguridad
integrada por representantes del MINED, el Ministerio
de Justicia, la Fiscalía General de la República, la PNC
y los gremios magisteriales, para definir una política
de seguridad interinstitucional. Como primer paso,
dicha comisión dispuso que para su implementación se
debían crear 14 Gabinetes de Gestión Departamental,
14 Consejos Consultivos de Educación Departamentales,
120 Consejos Consultivos de Educación Municipales, 345
Consejos Consultivos de Educación Comunales y otras
organizaciones 60. Lo interesante de esta iniciativa es la
gran cantidad de instancias que se han creado para su
implementación. Este esfuerzo ciertamente mantendrá
alerta a muchos involucrados sobre el tema en cuestión;
pero, al final, lo que verdaderamente importa es que los
directores y docentes de las escuelas cuenten con: el
59 El Mundo (24 de febrero de 2014). “El peligro de las escuelas a tiempo
pleno”.
60 Ministerio de Gobernación y Desarrollo Territorial (24 de septiembre
de 2013). “Autoridades dan a conocer el plan de prevención y seguridad
escolar”. Disponible en: http://elmundo.com.sv/el-peligro-de-las-escuelas-a-
tiempo-pleno http://www.gobernacion.gob.sv/index.php?option=com_
content&view=article&catid=1:noticias-ciudadano&id=1872:autoridades-dan-
a-conocer-plan-de-prevencion-y-seguridad-escolar&Itemid=77
Cuadro 3.
Características de la
prevención primaria,
secundaria y terciaria
Estudios
Sociales
DES
Población objetivo Propósito
Tipo de instrumentos de
política pública empleados
Primaria Toda la población.
Satisfacer derechos de
las personas
Política social: educación,
salud, vivienda, empleo,
servicios básicos
Secundaria
Personas y/o grupos en situación de riesgo
de involucrarse de manera sistemática o
permanente en patrones de
comportamiento con ictuados con la ley
Evitar que personas en
riesgo cometan delitos
Instrumentos y medidas
especializadas
Terciaria
Personas que ya cometieron delitos, que
han sido sancionadas por ello y que se
encuentran cumpliendo penas
Evitar la reincidencia de
personas que ya
cometieron delitos
Fuente: Gobierno de El Salvador (2012).
“Estrategia Nacional de Prevención de la
Violencia”. San Salvador. Noviembre d e
2012, pág. 13.

conocimiento necesario en materia de prevención, los
recursos para implementar planes de acción y el apoyo
de la PNC y otras instituciones públicas en la protección
de las escuelas y la reducción de hechos delictivos en
las comunidades.
Finalmente, desde hace más de una década, el MINED
y la PNC ejecutan un convenio de prevención y
protección escolar (Plan Escuela Segura) a través del
cual protegen a cerca de 788 centros escolares en
municipios violentos. Bajo este convenio actualmente
se ejecutan diferentes medidas, tales como: el Plan
Corredores Escolares Seguros, para proteger a
estudiantes y docentes en tránsito hacia la escuela o sus
hogares; charlas preventivas y actividades recreativas
en vacaciones; el Plan Liga Atlética Deportiva; el Plan de
Educación y Seguridad Vial; y el Proyecto de Educación y
Entrenamiento para Resistir a Pandillas –conocido como
GREAT-, entre otras acciones para prevenir la violencia.
Para fortalecer el trabajo de la policía, en marzo de 2014,
el gobierno anunció que ampliaría en 5,000 soldados el
número de efectivos militares que ya estaban realizando
tareas de seguridad ciudadana en las calles. También se
pondrían a disposición dos soldados por cada policía a
cargo de custodiar escuelas, por lo que se contaría con
788 agentes y 1,576 soldados para ofrecer protección a la
comunidad educativa61.
18
Los esfuerzos de prevención se
concentran en proteger a las escuelas
amenazadas por factores externos.
Esto coincide con la apreciación de que
la violencia ocurre mayormente fuera
de la escuela
Al examinar este listado de medidas, puede observarse
que la mayor parte de los esfuerzos están concentrados
en brindar protección a las escuelas amenazadas por
factores externos. Esto coincide con el discurso oficial
de que el problema de la violencia ocurre mayormente
fuera de las escuelas y no en el seno de las aulas. A
manera de ilustración, cuando se le preguntó al Ministro
de Educación del gobierno anterior que pensaba acerca
de los asesinatos a estudiantes en los primeros meses
61 La Página (4 de marzo de 2014). “Gobierna destina 5 mil militares
más para tareas de seguridad”. Disponible en: http://www.lapagina.
com.sv/nacionales/93386/2014/03/04/Gobierno-destina-5-mil-militares-mas-
para-tareas-de-seguridad ; y, La Prensa Gráfica (7 de marzo de
2014). “Verifican plan Escuelas Seguras en La Libertad y San Salvador”.
Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2014/03/07/verifican-plan-
escuelas-seguras-en-la-libertad-y-san-salvador
Informe de
coyuntura social

de 2014, este respondió: “esta es una situación que se
ha dado en anteriores ocasiones y la policía siempre
está sobre la jugada, está investigando. Dentro de los
centros escolares no hay problema alguno, allí hay total
seguridad, el problema está en los alrededores”62. No
existe suficiente evidencia para aceptar o negar esta
afirmación contundentemente. Lo único cierto es que
la información disponible sugiere que el problema de
la violencia escolar también es real al interior de varias
escuelas y merece la debida atención.
Conclusiones y recomendaciones
Es incuestionable que la inseguridad ciudadana que
experimenta el país también afecta a las escuelas. La
ausencia de estadísticas confiables y estudios dificulta la
comprensión de este fenómeno, sus efectos y el grado real
de penetración en el sistema educativo. Pero, la limitada
información disponible indica que la violencia escolar está
impactando a un puñado de escuelas extra e intramuros.
Aunque el MINED ha atendido oportunamente
estas señales de alarma, sus respuestas han sido
esencialmente reactivas y carecido de un visión
integral que le permita asegurar la protección escolar
y reivindicar la misión de la educación. Es decir, asumir
el compromiso de salvaguardar las escuelas, con ayuda
de otras instituciones y miembros de la comunidad; y,
a su vez, educar para la ciudadanía, empoderando a los
62 La Prensa Gráfica (25 de febrero de 2014). “Siete estudiantes asesinados
al inicio del año escolar”. Disponible en: http://www.laprensagrafica.
com/2014/02/25/7-estudiantes-asesinados-al-inicio-del-ao-escolar
19
docentes para saber qué hacer frente al problema de la
violencia escolar.
Es difícil intentar mejorar la calidad de los servicios de
educación en contextos violentos, pero no imposible.
La escuela no puede tener control sobre todo lo que
sucede a su alrededor, por lo que el apoyo de otras
instituciones en la promoción de la seguridad ciudadana,
el fortalecimiento del capital social y el desarrollo es
clave. No obstante, hay varias tareas pendientes.
En primer lugar, es necesario diseñar e implementar una
estrategia integral para contrarrestar la violencia escolar
que esté fundamentada en una mejor comprensión
de este fenómeno. Para esto, se necesitan estadísticas
confiables, indicadores estándar y estudios que permitan
determinar la magnitud del problema de la inseguridad,
si es generalizado o está concentrado en pocas escuelas.
En segundo lugar, hay que ordenar las acciones de
distintas instituciones en función de los mismos objetivos
en los distintos territorios -algunos más violentos y
pobres que otros- evitando la duplicación de esfuerzos.
En tercer lugar, es vital establecer mecanismos y recursos
financieros para apoyar a los docentes que laboran en
contextos violentos y ayudar a prevenir la violencia desde
las escuelas. En concreto, a los docentes se les debe
facilitar el conocimiento y las herramientas para detectar
tempranamente a los estudiantes con problemas de
conducta y disponer de la asesoría de sicólogos y
trabajadores sociales que oriente su trabajo.
Y, en cuarto lugar, es importante mirar a los planes de
prevención de la violencia desde los centros educativos
de una manera distinta. Estos deben responder a las
características y necesidades de los estudiantes en
contextos específicos y facilitar el establecimiento de
climas propicios para el aprendizaje. La experiencia
Aunque el MINED ha atendido las
señales de alarma, sus respuestas han
sido reactivas. Hace falta un visión
integral que asegure la protección
y la prevención de la violencia desde
las escuelas
Estudios
Sociales
DES

20
Informe de
coyuntura social
ha demostrado que, en la práctica, en la misma
escuela pueden coexistir estudiantes con un nivel
típico de desarrollo y otros en situación de riesgo
social o propensión a delinquir63. Por ende, algunas
escuelas no deben limitarse a aplicar medidas
primarias de prevención de la violencia, las cuales
siempre son iguales para todos, tales como: exigir el
cumplimiento de normas disciplinarias y la aplicación
del manual de convivencia. Habrá escuelas en donde
63 Walker, H.M Shinn, M. (2002). Structuring school-based interventions
to achieve integrated primary, secondary and tertiary prevention goals for
safe and effective schools. En Shinn, M. (Editor). “Inteventions for Academic
behaviour problems II: preventive and remedial approaches. National
Association of School Psychologist. Bethesda, MD, U.S.A. Págs. 1-25.
la presencia de estudiantes en riesgo con problemas
serios de conducta requerirá la implementación de
medidas preventivas secundarias. Estas son acciones
especializadas e intensivas, diseñadas para grupos
pequeños o individuos, como por ejemplo: las tutorías
personalizadas y los programas para el autocontrol
de conductas agresivas. También es posible que
existan escuelas con estudiantes a quienes se les
ha comprobado su participación -o propensión
a participar- en actividades delictivas o actos de
vandalismo o sufren algún trastorno mental que
requieran otro tipo de atención.

Salud
Las enfermedades infecciosas reemergentes:
un creciente desafío para la salud pública
El caso del dengue en El Salvador
En el ámbito mundial, las enfermedades infecciosas
suponen una considerable carga para las personas y
el cuidado de la salud, cobran un importante número
de vidas y afectan de forma desproporcionada
principalmente a las poblaciones más desfavorecidas64.
Empero los notables avances en la investigación y
tratamientos médicos, las enfermedades infecciosas
siguen siendo una de las principales causas de muerte
en todo el mundo. Según las estimaciones más recientes
sobre la mortalidad global por causas específicas, el 17%
del total de las muertes en el mundo, fueron producidas
por enfermedades de naturaleza infecciosa65.
64 Lashley FR. (2006). Emerging Infectious Diseases at the Beginning of
the 21st Century. Online J Issues Nurs. 2006. Disponible en: http://www.
medscape.com/viewarticle/528306_1
65 Dato calculado a partir de la información de la base de datos del
resumen de estimaciones globales de mortalidad por enfermedad
y lesión 2000-2012. OMS (2014) disponible en: http://www.who.int/
healthinfo/global_burden_disease/estimates/en/index1.html
21
Existen enfermedades que en el pasado tuvieron
determinado nivel de control, cuya incidencia ha
aumentado significativamente en los últimos años, y que
después de no constituir un problema de salud, aparecen
a menudo cobrando proporciones epidémicas66. Estas
se conocen como enfermedades reemergentes y su
aparición puede obedecer a factores como fallas en
los sistemas de vigilancia epidemiológica, control
insuficiente de la población de mosquitos portadores
de enfermedades, suspensión de los sistemas de
abastecimientos de agua y saneamiento, acercamiento
de la fauna silvestre a los asentamientos humanos por la
deforestación, entre otros67.
La infección por el virus del dengue es un ejemplo
de enfermedad reemergente, en cuyo aparecimiento
converge una combinación de factores sociales,
económicos, políticos y ambientales. El Salvador, al
igual que la mayoría de los países de la región, ha
66 Suárez Larreinaga, C. L. y Berdasquera Corcho, D. Enfermedades
emergentes y reemergentes: factores causales y vigilancia. Rev Cubana
Med Gen Integr [online]. 2000, vol.16, n.6, pp. 593-597. ISSN 1561-3038.
67 Ibíd.
Las enfermedades infecciosas
reemergentes son de gran importancia
para la salud pública, por la carga que
representan para los seres humanos y
los sistemas sanitarios
Los factores que intervienen
en la aparición de enfermedades
infecciosas son complejos y están
interrelacionados en una extensa
variedad de maneras
Estudios
Sociales
DES
Salud • Primer semestre de 2014

22
experimentado un acelerado incremento en la incidencia
de esta enfermedad, convirtiéndose en un serio
problema de salud pública.
Esto se manifiesta en el hecho que la coyuntura sanitaria
giró predominantemente en torno al tema, durante el
primer semestre de este año.
En esta sección se resumen brevemente algunos
antecedentes históricos de la infección por dengue, se
analizan los factores determinantes que contribuyen a su
aparición, se describen las políticas para su control en el
país, y la opinión de diferentes actores respecto al tema;
se concluye con algunas reflexiones finales.
Breve antecedente de la
reemergencia del dengue
Clínicamente, la fiebre del dengue se ha reconocido
por más de 200 años. Durante los siglos XVIII y XIX la
enfermedad se produjo en epidemias intermitentes que
afectaron a Asia y a las Américas, y que se producen con
intervalos de hasta varias décadas68. Finalmente, fue
controlado de forma efectiva desde 1946 hasta finales
de la década de 1970, como resultado del programa
de erradicación del vector dirigido por la Organización
Panamericana de la Salud (OPS)69, cuando diecinueve
países latinoamericanos fueron certificados como
“libres del mosquito transmisor”. Esta exitosa campaña
68 Monath, T. (1994) “Dengue: The risk to developed and developing
countries”. Proc. Nati. Acad. Sci. USA Vol. 91, pp. 2395-2400, Washington
1994.
69 Gubler, Duane. (2005). “The emergence of epidemic dengue fever and
dengue hemorrhagic fever in the Americas: a case of failed public health
policy”. Revista Panamericana de Salud Pública, 17(4), 221-224. 2014.
http://www.scielosp.org/scielo.php?script=sci_arttextpid=S1020-
fue posteriormente interrumpida, pues el control del
vector ya no se percibía como una situación apremiante
y se priorizó la necesidad de destinar recursos a otras
enfermedades más urgentes. A raíz de esta decisión,
algunos países de la región fueron reinfestados por el
Aedes aegypti en 1967 y los primeros informes de la
fiebre del dengue ocurrieron poco después en 196870.
La primera gran epidemia de dengue ocurrió en Cuba
en 1981; a un costo de más de US$103 millones, ésta
fue controlada y a partir de allí, la región no tuvo nuevas
epidemias durante los siguientes siete años71. Durante
la década de 1980 un promedio de 91,000 casos fueron
reportados anualmente por 25 países. Durante el período
comprendido entre 2000 y 2006, se reportó un promedio
de 545,000 casos todos los años por 44 países72.
En el siguiente apartado se describe brevemente la
situación del dengue en la región para conocer el
contexto en el que se desarrolla esta enfermedad.
Situación del dengue en la región
Se calcula que anualmente, entre 50 y 100 millones de
infecciones por el virus del dengue se producen en el
mundo y que más del 40% de la población mundial
está en riesgo de contraerlo73, convirtiéndose de esta
70 Tapia-Conyer, R., Betancourt-Cravioto, M., Méndez Galván, J. (2012)
“Dengue: an escalating public health problem in Latin America”
Paediatrics and International Child Health VOL. 32 NO. S1. 2012
71 Kourí, G. (2011). “Dengue -a growing health problem in the Americas”
Revista Cubana de Salud Pública; 37(Supl):616-618. 2012.
72 Gómez-Dantés, H., Ramsey Willoquet, J. (2009) “Dengue in the
Americas: challenges for prevention and control” Cad. Saúde Pública, Rio
de Janeiro, 25 Sup 1:S19-S31, 2009.
73 Organización Mundial de la Salud. (2013) “Dengue y dengue
hemorrágico” Nota descriptiva no. 117. Septiembre 2013. http://www.
who.int/mediacentre/factsheets/fs117/es/
La reemergencia del dengue se
favoreció por el crecimiento acelerado
de la población, la urbanización y la
resultante adaptación del vector para
convivir adyacente al ser humano
El dengue es uno de los problemas
sanitarios y socioeconómicos de mayor
preocupación global, pues pone en
riesgo la salud de más de 2.5 billones de
personas en el mundo
Informe de
coyuntura social

1,400
1,200
1,000
800
600
400
200
Tasa de incidencia/100,000 Muertes Dengue grave Fiebre del dengue
manera en la enfermedad transmitida por mosquitos,
más importante en el mundo74. De los casos reportados
cada año a la Organización Mundial de la Salud
(OMS), el 60% corresponden a la región americana,
predominantemente a Latinoamérica75. Solo en 2013,
se registraron 2.3 millones de casos −37,687 de dengue
grave− y 1,280 muertes en el continente americano76.
Desde su reaparición, esta enfermedad ha afectado a casi
todos los países de la región, y el número de casos ha
aumentado de 1,033,417 en los años ochenta a 2,725,405
en los años noventa, hasta 4,759,007 entre 2000 y 2007.
La gráfica 7 muestra los casos de dengue y dengue grave
en América, incluyendo las tasa de incidencia, el número
de muertes y tasa de letalidad para el año 2010. Para la
semana epidemiológica 50 de 2011, se habían registrado
más de un millón de casos en la mayoría de los países
de América Latina, con más de 18,000 casos de dengue
grave y 716 muertes y los cuatro serotipos del virus
circulando en la región.
74 Tapia-Conyer, R., Betancourt-Cravioto, M., Méndez Galván, J.(2012)
“Dengue: an escalating public health problem in Latin America”
Paediatrics and International Child Health VOL. 32 NO. S1. 2012.
75 Ibíd.
76 Organización Mundial de la Salud. (2013) “Dengue y dengue
hemorrágico” Nota descriptiva no. 117. Marzo, 2014. http://www.who.int/
mediacentre/factsheets/fs117/es/
23
1,400,000
1,200,000
1,000,000
800,000
600,000
400,000
200,000
A pesar del considerable número de casos, pocas son
las valoraciones que se han realizado sobre el impacto
económico del dengue. De las disponibles, algunas
calculan que la carga económica de la enfermedad
para la región de las Américas entre 2000 y 2007, tuvo
un costo promedio anual de US$2,100 millones con
variaciones entre US$900 mil millones (2004) y US$3,100
millones (2007), años cuando se registraron la menor y
mayor incidencia, respectivamente77. Aproximadamente
el 60% de esta carga corresponde a costos indirectos
producidos por pérdida de productividad, en la
medida que los casos no fatales afectan a los hogares,
empleadores y gobiernos, pues las muertes suman
solamente un 2.6% del costo total de la enfermedad78.
Pese a la falta de información sobre el impacto
económico del dengue en la región en términos de
gastos por la enfermedad, se estima que las pérdidas
asociadas al dengue son del mismo orden de magnitud
que los de la tuberculosis, enfermedades de transmisión
sexual (excluyendo VIH-sida), enfermedad de Chagas,
leishmaniasis o parasitosis intestinales79.
77 Fundación Centro de Estudios Epidemiológicos (2012). “Boletín
epidemiológico”. Argentina. Marzo 2012 http://www.fidec-online.org/
images/files/semana%2010_2012.pdf
78 American Journal of Tropical Medicine and Hygiene. (2011) “Economic
Impact of Dengue Illness in the Americas”. Febrero 2011. http://www.
ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC3029168/
79 Torres, J., Castro J., “The health and economic impact of dengue in Latin
America” Cad. Saúde Pública, 23 Sup 1:S23-S31, Rio de Janeiro, 2007.
Gráfica 7.
Casos de dengue y
dengue grave en
América: tasa de
incidencia y
número de
muertes, 2010
Estudios
Sociales
DES
Fuente: Elaboración propia con base en datos obtenidos de Tapia-Conyer, R., Betancourt-Cravioto, M., Méndez
Galván, J. (2012) “Dengue: an escalating public health problem in Latin America”
0
0
América del Norte,
Centroamérica y México
Region Andina Zona Sur Caribe Hispano Caribe

Informe de
coyuntura social
Por tanto, es evidente que la morbilidad de esta
infección, genera importantes costos para los sistemas
de salud, principalmente en países con limitados
presupuestos sanitarios, como es el caso de El Salvador,
cuya situación se describe a continuación.
Situación del dengue en El
Salvador
Actualmente El Salvador es un país hiperendémico de
dengue80; sin embargo, en 1965 fue declarado como país
libre del vector transmisor, reapareciendo años después
para ocasionar la primera epidemia de 1978. Desde
entonces, la tendencia ha ido en aumento, alternando con
período cíclicos de epidemias durante la última década81.
80 Cuando dentro de un mismo país o sitio geográfico, circulan
simultáneamente varios serotipos del virus.
81 Ministerio de Salud (2012) “Lineamientos técnicos para el abordaje del
dengue”. El Salvador, agosto 2012.
En 2012 se registró un reporte histórico de casos
confirmados de la enfermedad, con un total de 12,868
casos, de los cuales el 5.7% fueron casos de dengue
hemorrágico82. La gráfica 8 muestra la tendencia
creciente de la incidencia observada en las pasadas dos
décadas en el país.
8,383
8,979
12,868
82 Ministerio de Salud (2014). “Tendencias 1990-2012” disponible en:
http://www.salud.gob.sv/images/tendencias_1990-2012/Tendencias_
enfermdades_1990-2012_graficas.pdf
24
En las últimas dos décadas, la incidencia
de casos en El Salvador ha registrado un
incremento constante, representando un
importante desafío para la salud pública
del país
Gráfica 8.
Tendencia de casos
confirmados de dengue.
El Salvador 1990-2012
Fuente: Ministerio de Salud (2014)
“Tendencias 1990-2012”
2,623
1,273
884
446
668
6,167
632
368
1,206
556
3,248
1,190
5,087
3,933
6,567
9,119
6,286
1,431
7,965
7,469
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012

25,000
20,000
15,000
10,000
5,000
En 2014, el dengue hizo su aparición de forma temprana.
Para la primera semana de febrero, se contabilizaron 718
casos confirmados de la enfermedad, lo que representa
un 82% más que el año previo para el mismo período83. Ya
para la semana epidemiológica 30 (SE30) que comprende
del 20 al 26 de julio, un total de 23,648 casos sospechosos
habían sido notificados (incremento del 71% con respecto
a 2013) de los cuales 8,033 eran casos confirmados, lo que
equivale a un incremento del 90% con respecto al mismo
período del año previo (gráfica 9).
Dos semanas después (SE32, del 3 al 9 de agosto),
3,426 casos sospechosos se sumaron a los registros −un
promedio de 1,713 casos por semana, para un total de
27,074, de los que 9,298 (34%) son casos confirmados y
268 casos corresponden a dengue grave (3%)84.
A este escenario se suma el hecho que en junio del
corriente año, el Ministerio de Salud (MINSAL) reporta
el brote de una enfermedad exantemática (rash) febril,
que se acompaña de dolores articulares debilitantes,
en los municipios de Ayutuxtepeque, San Salvador,
Mejicanos y San Vicente, de la cual no existe reporte
previo en el país, y que presumiblemente está asociada
al virus chikungunya.
Según la Organización Mundial de la Salud (OMS),
desde 2004, el chikungunya ha alcanzado proporciones
83 Diario de Hoy (13 de febrero de 2014) “Los casos de dengue aumentan en
un 80 por ciento en relación a 2013” disponible en: http://www.elsalvador.
com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=47673idArt=8555287
84 Ministerio de Salud (2014) “Boletín de prensa Nº. 32 / año 2014
(Periodo: 3 al 9 de Agosto de 2014)” disponible en: www.salud.gob.sv
25
epidémicas y a partir de marzo de 2014 ha habido
más de 8,000 casos sospechosos en la región de las
Américas85. Hasta la SE32 (3 al 9 de agosto), el MINSAL
registra un total de 3,575 casos de la enfermedad86.
Debido a que esta infección es transmitida por el mismo
vector que el virus del dengue, es altamente probable
que la enfermedad se extienda a todo el territorio
nacional (gráfica 10).
En definitiva, la tendencia que muestra la incidencia del
dengue hasta ahora, hace suponer que, en efecto, las
estrategias para controlar la situación no están siendo
efectivas y es de esperar que un mayor número de
casos se produzca, si no se toman medidas urgentes
adecuadas para su control, generando importantes
costos para el sistema sanitario.
De acuerdo con una revisión sistemática sobre la carga
del dengue y el uso de los recursos sanitarios y los costos
asociados en la región latinoamericana (1995-2010),
para 2005 en El Salvador, la duración de la estancia en la
sala de cuidados generales de un paciente con dengue
era de 3.8 días, la duración promedio de la enfermedad
en pacientes hospitalizados de 11 días, para pacientes
ambulatorios fue de 12 días, los costos directos e
indirectos generados por cada consulta era de US$88
85 Organización Mundial de la Salud. Chikungunya, nota descriptiva
no.327 Marzo 2014. Disponible en http://www.who.int/mediacentre/
factsheets/fs327/es/
86 La Prensa Gráfica (14 de agosto de 2014) “Casos de chikungunya
siguen al alza: 654 reportes nuevos en una semana“ disponible en: http://
www.laprensagrafica.com/2014/08/14/casos-de-chikungunya-siguen-al-alza-
654-reportes-nuevos-en-una-semana
Gráfica 9.
Casos sospechosos
y confirmados
hasta la semana
epidemiológica 30.
Años 2010-2014
Estudios
Sociales
DES
Fuente: Elaboración propia con datos
del Ministerio de Salud. 2014.
16,728
5,644
17,617
13,848
23,648
6,489
1,738
3,894 4,227
8,033
0
2010 2011 2012 2013 2014
Número de casos
Sospechosos Con rmados

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