Este documento discute la viabilidad de las entidades autónomas en Bolivia en términos de sus recursos. Examina la distribución actual de los ingresos fiscales entre los gobiernos departamentales, municipales y el gobierno central. También analiza cómo la nueva Ley de Clasificación de Impuestos limita la autonomía fiscal de los gobiernos subnacionales al mantener la mayoría de los impuestos bajo el dominio del gobierno central. Concluye que los gobiernos departamentales seguirán dependiendo fuertemente de las transferencias

1. La Viabilidad de las Entidades Autonómicas:
El Problema de los Recursos
Gamal Serhan Jaldin1
Antecedentes
El debate acerca de las autonomías se inicia en los ochentas, con la aprobación de la Ley
Orgánica de Municipalidades, y en los noventas toma la dimensión departamental
elaborándose varios proyectos de leyes de entre los cuales en 1993, la Cámara de Senadores
aprueba uno que es rechazado por la Cámara de Diputados debido a que se había llegado a un
acuerdo sobre una reforma a la Constitución. Así que esta discusión se delegó al siguiente
gobierno que opto por las autonomías de base municipal con la aprobación de la Ley de
Participación Popular en 1994 y un luego con la aprobación de la Ley de Descentralización
Administrativa en 1995, que más que una ley de descentralización era una ley de
desconcentración del Poder Ejecutivo.
Entre 1994 y 2002 se pretende definir un nuevo modelo de gestión territorial, que encuentra
algunas dificultades en la falta de claridad en la asignación de responsabilidades y en el
inadecuado sistema de transferencias del gobierno central a las administraciones prefecturales y
los gobiernos municipales.
La Nueva Constitución Política del Estado reconoce a Bolivia como un Estado descentralizado
y con autonomías, definiendo a la autonomía como la capacidad de elegir a sus propias
autoridades, administrar sus recursos y ejercer las facultades legislativas, ejecutivas,
reglamentarias y fiscalizadoras de sus órganos del gobierno autónomo. Además establece que
cada entidad territorial autónoma (departamento, municipio o entidad indígena orginaria
campesina) constituirá su propio Gobierno a partir de sus características y potencialidades, a
través de la elaboración de sus Estatutos y Cartas Orgánicas, en lo que debió haber sido un
proceso asimétrico y gradual.
Más allá del catálogo competencial consignado en la Constitución y en la Ley Marco de
Autonomías y Descentralización, la viabilidad de las entidades autónomas está asociada a la
cantidad de recursos que podrán disponer, tanto de recursos propios como de transferencias
del gobierno central. Por lo que el presente trabajo se ceñirá a estudiar los recursos con los que
cuentan el gobierno central y los gobiernos subnacionales, y el impacto de la nueva normativa
que impera en el país.
1 Ingeniero Civil de la UNAM con postgrado en Finanzas Corporativas en el ITAM y Diplomado en Altos
Estudios Nacionales. Ex Oficial Mayor de Desarrollo Económico y Financiero del Gobierno Municipal de
Cochabamba y Ex Constituyente Territorial por Cochabamba. Docente Universitario, Columnista Invitado y
Consultor.

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1.- Distribución Departamental de los Ingresos Fiscales
Los ingresos corrientes recurrentes de las Prefecturas dependían exclusivamente de tres
actividades económicas: hidrocarburifera2
, minera y forestal, detallados a continuación:
 Regalías asignadas por ley (Art. 19 Ley 1551, art. 52 Ley 3058, art 121 Ley 843 y art. 38
Ley 1700).
 Fondo Compensatorio Departamental (Art. 29 Ley 1551, DS 23813 y art. 20 Ley 1654)
 IEHD (Art. 20 Ley 1654 y art. 3 Ley 1981)
 IDH (Art. 55 Ley 3058)
Los ingresos corrientes recurrentes de los Gobiernos Municipales son los siguientes:
 Impuestos IPBI, IPVA y ITM (Art. 19 Ley 1551 y Ley 1606)
 Tasas y Patentes (Art 19. Ley 1551, Art. 101 Ley 2028 y Art. 52 Ley 1777)
 Coparticipación Tributaria (Art. 20 Ley 1551)
 HIPC II (Art. 9 Ley 2235)
 IDH (Art. 55 Ley 3058)
1.1. Regalías
Según el Artículo 52 de la Ley 3058, el titular de la explotación de los recursos
hidrocarburíferos (Petroleras) está sujeto al pago de una Regalía equivalente: i) al once por
ciento (11%) en beneficio del Departamento donde se origina la producción; ii) al uno por
ciento (1%) pagadera a los Departamentos de Beni (2/3) y Pando (1/3); y iii) al seis por ciento
(6%) en favor del Tesoro General de la Nación (TGN) de la Producción Departamental
Fiscalizada de Hidrocarburos.
2 En la cadena hidrocarburifera, las operaciones “upstream” están sujetas al pago de regalías, patentes y
participaciones, y las operaciones “downstream” están sujetas al pago de IVA, IT, IUE, IRUE y Surtax.

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Es decir, el TGN se queda con el 33.33% de los recursos de las regalías, Beni con el 3.70% y
Pando con el 1.85%, y el restante 61.12% se divide entre los departamentos productores. En el
año 2007 la producción de cada departamento era: Chuquisaca 5.4%, Cochabamba 13.0%,
Tarija 65.4% y Santa Cruz 16.2%. Lo que equivale a decir que la participación real en los
ingresos por regalías de Chuquisaca es 3.3%, de Cochabamba es 7.9%, de Tarija es 40.0% y de
Santa Cruz es 9.9%.
1.2. Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD)
La Ley 1654 de Descentralización Administrativa estableció que el 25% de la recaudación
efectiva del Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD) son recursos de
dominio y uso departamental, administrados por los prefectos y que la distribución de estos
recursos se efectuará: i) 50% en función del número de habitantes de cada departamento y ii)
50% en forma igualitaria para los nueve departamentos. La misma Ley reglamento los recursos
del Fondo Compensatorio Departamental (art. 29 Ley 1551), estableciendo que estos no
podrán exceder al 10% de la recaudación efectiva del Impuesto Especial a los Hidrocarburos y
sus Derivados. En caso de exceder este límite su distribución se ajustará proporcionalmente
entre los departamentos beneficiarios.
1.3. Impuesto Directo a los Hidrocarburos
Según el Artículo 57 de la Ley 3058, el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), será
coparticipado de la siguiente manera: i) cuatro por ciento (4%) para cada uno de los
departamentos productores de hidrocarburos de su correspondiente producción departamental
fiscalizada, ii) dos por ciento (2%) para cada Departamento no productor, y iii) y el saldo a
favor del TGN, Pueblos Indígenas y Originarios, Comunidades Campesinas, de los
Municipios, Universidades, Fuerzas Armadas, Policía Nacional y otros.
Es decir, los departamentos de Chuquisaca, Cochabamba, Santa Cruz y Tarija reciben el 50%
del IDH (12.50% cada uno), los departamentos de La Paz, Oruro, Potosí, Beni y Pando
reciben el 31.25% (6.25% cada uno). Se destina: i) 5% para un Fondo de Compensación para
los departamentos más poblados (La Paz, Cochabamba y Santa Cruz) de los cuales 80% se
destinan a los Gobiernos Municipales y 20% a la Universidad Pública del Departamento, ii) 5%
para el Fondo de Desarrollo de los Pueblos Indígena Originario Campesinos, 5% para el
Fondo para uso masivo de Gas Natural y iii) 3.75% para el TGN.

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En el DS 28421 de octubre de 2005, se estableció que la distribución al interior de cada
departamento sería la siguiente: i) 34.48% para el total de los Municipios del Departamento, ii)
8.62% para la Universidad Pública del Departamento, y iii) el saldo (56.90%) para la Prefectura
del Departamento.
En el DS 29322 de octubre de 2007, se modifico la distribución del IDH de acuerdo a la
siguiente composición: a) 66.99% para el total de los Municipios del Departamento, b) 8.62%
para la Universidad Pública del Departamento, y c) el saldo (24.39%) para la Prefectura del
Departamento, disminuyendo en un 32.51 los ingresos de la Prefecturas e incrementando en el
mismo porcentaje los ingresos de los Municipios. Además, el artículo 9 de la Ley 3791 y el DS
29400 se estableció que las prestaciones de la Renta Universal de Vejez y los gastos funerales se
financian con el 30% de los recursos percibidos del IDH de las Prefecturas, Municipios, Fondo
Indígena y TGN.
Esta nueva distribución determino que las Prefecturas perciban el 14% de los ingresos por
concepto del IDH, los Gobiernos Municipales el 41%, las Universidades el 9%, el TGN el
11% y la Renta Dignidad el 26%.

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1.4. Participación en los Ingresos Fiscales
Actualmente tanto los gobiernos municipales, las universidades y los flamantes gobiernos
departamentales reciben recursos del gobierno central. La participación en los ingresos fiscales
lo podemos ver en la siguiente tabla:
Tabla No. 1 - Participación en los Ingresos Fiscales
Notas: (1) Tarija concentra el 40%.
(2) El 20% de los recursos departamentales son usados para subvencionar a las Universidades.
(3) En el porcentaje del TGN se incluye la Renta Dignidad.
(4) Estos ingresos son importantes en las áreas urbanas.

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La actual distribución de los recursos tributarios, hace que los gobiernos municipales reciban el
doble de transferencias que el gobierno departamental. En Cochabamba –como casi al igual
que en el resto del país- el Gobierno Municipal del Cercado (capital del Departamento) posee
más ingresos que el Gobierno Autónomo Departamental.
2. La Ley Marco de Autonomías y Descentralización – Mucho ruido
pocas nueces.
La Ley Marco de Autonomías y Descentralización mantuvo intacto el régimen de los recursos
de las entidades territoriales autónomas pateando la redistribución a la Ley de Clasificación de
Impuestos y a una propuesta técnica de diálogo para un Pacto Fiscal a realizarse en un plazo
máximo de seis meses después de conocidos los resultados del Censo Nacional de Población y
Vivienda, que en el mejor de los casos será a principios del año del 2014. Es decir, a pesar de lo
establecido en el artículo 341 de la Nueva Constitución Política del Estado, los Gobiernos
Departamentales seguirán recibiendo las mismas transferencias del Gobierno Nacional que
recibían las ex Prefecturas.
Los flamantes gobiernos departamentales; en aplicación al artículo 13 de la Ley No. 017
Transitoria para el funcionamiento de las Entidades Territoriales Autónomas y la Ley Marco de
Autonomías y Descentralización, recibieron los mismos derechos y las obligaciones de las ex
Prefecturas Departamentales.
3. La Ley de Clasificación de Impuestos – Su incidencia en las
Autonomías.
Con la aprobación de la “Ley de Clasificación y Definición de Impuestos y de Regulación para
la Creación y/o Modificación de Impuestos de dominio de los Gobiernos Autónomos” se ha
dado el tiro de gracia a las Autonomías.
En dicha Ley no se desarrolla una nueva regulación en lo que a la coparticipación tributaria
respecta.
El Art. 3 de la Ley señala que el nivel central del Estado y los gobiernos autónomos
departamentales y municipales podrán crear los impuestos que les correspondan según la
clasificación que se establece. Con el aditamento de que, conforme a su Disposición
Transitoria Primera, se mantienen vigentes los impuestos creados por ley, hasta que el nivel
central del Estado y los gobiernos autónomos departamentales y municipales creen sus propios
impuestos.
El Art. 6 dispone que son de dominio tributario del nivel central del Estado los impuestos que
tengan los siguientes hechos generadores:

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a) La venta o transmisión de dominio de bienes, prestación de servicios y toda otra
prestación cualquiera fuera su naturaleza.
b) Importaciones definitivas.
c) La obtención de rentas, utilidades y/o beneficios por personas naturales y colectivas.
d) Las transacciones financieras.
e) Las salidas aéreas al exterior.
f) Las actividades de juegos de azar, sorteos y promociones empresariales.
g) La producción y comercialización de recursos naturales de carácter estratégico.
De ese listado, se advierte que impuestos como el IVA, RC-IVA, IUE, IT, IEHD, ISAE e
ICM (o los que vayan a sustituirlos) mantendrán sus características de impuestos nacionales.
Además, el nivel central del Estado podrá crear otros impuestos sobre hechos generadores que
no estén expresamente atribuidos a los dominios tributarios de los gobiernos autónomos
departamentales y municipales.
¿Cuáles son esos hechos generadores expresamente atribuidos a los gobiernos departamentales
y municipales, para la creación de impuestos en sus ámbitos jurisdiccionales?
Los gobiernos autónomos departamentales, podrán crear impuestos que tengan los siguientes
hechos generadores:
a) La sucesión hereditaria y donaciones de bienes inmuebles y muebles sujetos a registro
público (antes impuesto nacional coparticipable).
b) La propiedad de vehículos a motor para navegación aérea y acuática.
c) La afectación del medio ambiente, excepto las causadas por vehículos automotores y por
actividades hidrocarburíferas, mineras y de electricidad; siempre y cuando no constituyan
infracciones ni delitos.
Por su lado, los gobiernos municipales podrán crear impuestos que tengan los siguientes
hechos generadores:
a) La propiedad de bienes inmuebles urbanos y rurales.
b) La propiedad de vehículos automotores terrestres.
c) La transferencia onerosa de inmuebles y vehículos automotores por personas que no
tengan por giro de negocio esta actividad, ni la realizada por empresas unipersonales y
sociedades con actividad comercial.
d) El consumo específico sobre la chicha de maíz
e) La afectación del medio ambiente por vehículos automotores; siempre y cuando no
constituyan infracciones ni delitos.
En la primera parte de la Ley se clasifican los impuestos de dominio nacional, departamental y
municipal, con una clausula residual centralista (artículo 6 parágrafo II) que impide la
posibilidad de crear cualquier nuevo impuesto que no haya sido clasificado como
departamental o municipal en dicha ley, con lo que la autonomía está prácticamente muerta.

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El tiro de gracia, viene en la segunda parte de la Ley, donde se establece que un gobierno
departamental o municipal para crear o modificar un impuesto de carácter departamental o
municipal, deberá solicitar un informe técnico favorable del ministerio responsable de
economía y finanzas públicas del nivel central del Estado como autoridad fiscal competente,
violando los artículos 272, 297, 300 parágrafo I inciso 22, 302 parágrafo I inciso 19, 323
parágrafo II y 341 de la Constitución Política del Estado.
Con lo que, una competencia exclusiva constitucional (creación y administración de impuestos
de carácter departamental y municipal) de los órganos legislativos departamentales y
municipales; elegidos por voto popular directo, queda subordinada a la voluntad de un
funcionario del nivel central designado a dedo por el Presidente, violando –por si no fuera
suficiente- el artículo 410 de la Constitución en su integridad.
Ya de por si es imposible hoy saber cuáles son las recaudaciones tributarias efectivas del
gobierno nacional, y si estas son distribuidas de manera correcta –léase legalmente- entre los
gobiernos departamentales, municipales y universidades, lo cual hace imposible un control
cruzado del destino de los recursos estatales, limitando la capacidad de gestión de los
gobiernos subnacionales a la voluntad del órgano ejecutivo nacional que realiza esas
transferencias.
4. Nuevo Modelo Tributario Estatal – El Pacto Fiscal
Lo primero que necesitamos es cambiar de modelo tributario. Los impuestos son recaudados,
administrados y fiscalizados por el Servicio de Impuestos Nacionales; a excepción de los
impuestos municipales establecidos en la extinta Ley de Participación Popular y sustituidos por
la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, por lo que seguimos obedeciendo a una
lógica paternalista y centralista.
Los Gobiernos Departamentales (antes las Prefecturas) y Gobiernos Municipales no realizan
ningún esfuerzo para incrementar la captación de los impuestos nacionales.
En el nuevo Modelo Tributario Estatal, se propone la aplicación de un modelo de
coparticipación tributaria inversa; es decir de “abajo” hacia “arriba”, que genere esfuerzos
fiscales compartidos. Que parta del principio de subsidiariedad y corresponsabilidad fiscal. Que
los gobiernos subnacionales realicen esfuerzos para: a) ampliar el fomento de las actividades
económicas en base a la vocación productiva de sus respectivas jurisdicciones; b) fomentar la
formalización de sectores económicos; y c) incrementar la capacidad de fiscalización tributaria,
ampliando la base tributaria y como consecuencia las recaudaciones del Estado en su conjunto.
Esto significa que cada gobierno de las entidades territoriales autónomas (indígena originaria
campesina, municipal y departamental) deberá tener una agencia tributaria interconectada, que
establezca un solo Número de Identificación Tributaria para el pago de cualquier obligación
fiscal, logrando un efecto de sinergia nunca antes visto, pero además con la facilidad de mayor

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cantidad de ventanillas para el pago de cualquier tributo y un poder de fiscalización
efectivamente descentralizado y cercano al contribuyente.
A partir del nuevo modelo de captación de la renta nacional, de todos los ingresos tributarios
nacionales se propone la siguiente distribución:
Administración Central 55%
Gobiernos Departamentales 20%
Gobiernos Municipales e Indígena Originario Campesinos 20%
Universidades Públicas 5%
La forma de distribución entre los gobiernos subnacionales sería tomando en cuenta cuatro
criterios:
a) población
b) pobreza
c) extensión territorial
d) esfuerzo fiscal
La población se expresa en la cantidad de habitantes en cada jurisdicción territorial.
La pobreza a partir de la formula expresada en la Ley 2235 del Dialogo Nacional. Estos recursos
deberán ser redistribuidos por Necesidades Básicas Insatisfechas en cada jurisdicción de la
entidad territorial autónoma; es decir a los más pobres más recursos, en un proceso gradual
descendiente hasta el año 2015 (fecha límite de los Objetivos del Milenio) al cabo del cual se
redefinirá su distribución.
La extensión territorial es una variable que no se ha tomado en cuenta y que no ha permitido que
el país en su conjunto presente un desarrollo equilibrado inter e intra departamental. Se
propone usar como referencia la densidad poblacional, para generar un equilibrio entre la
población existente y la ocupación del espacio territorial en cada una de las entidades
territoriales autónomas.
El esfuerzo fiscal será medido dividiendo la cantidad de aportantes a las Administradoras de
Fondos de Pensiones (población ocupada formalmente) entre la población económicamente
activa de cada jurisdicción. Este implicaría un esfuerzo sin precedentes del Estado a través de
sus diferentes gobiernos, para la formalización de la actividad económica en cada jurisdicción.
Los gobiernos municipales seguirán administrando los impuestos de dominio municipal, los
recursos provenientes del alivio de la deuda (HIPC II) y el Régimen Simplificado -que
actualmente representa el 0.1% de los ingresos tributarios nacionales- por su mayor capacidad
de registro y fiscalización, pudiendo significar este traspaso un interesante incremento en las
rentas municipales.

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Los gobiernos departamentales seguirán administrando los recursos provenientes de la regalías,
cuyo destino deberá ser la diversificación económica para eliminar la dependencia de los
recursos naturales, en especial el de los hidrocarburos.
5.- Conclusiones
La actual distribución de los ingresos provenientes de los hidrocarburos hace que los
Gobiernos Municipales reciban aproximadamente un 70% de los ingresos que reciben los
Gobiernos Departamentales. Esto sin contar que los Gobiernos Municipales cuentan con
recursos específicos provenientes de las tasas, las patentes a actividades económicas y los
impuestos de dominio municipal (IPBI, IPVA y IMT), que en especial en el caso urbano hace
que los ingresos del Gobierno Municipal de las capitales de Departamento sea mayor a los
ingresos del Gobierno Departamental respectivo.
Claro que aquí necesitamos hacer una pequeña precisión: si revisamos el presupuesto aprobado
del Gobierno Departamental nos encontraremos con ingresos “invisibles” que en su totalidad
sirven para el pago de los Servicios Departamentales de Salud y Educación, convirtiendo al
Gobierno Departamental en un simple agente de pago del gobierno central, distorsionando así
su presupuesto de ingresos y gastos.
Actualmente los flamantes gobiernos departamentales –en aplicación al artículo 13 de la Ley
No. 017 Transitoria para el funcionamiento de las Entidades Territoriales Autónomas y la Ley
Marco de Autonomías y Descentralización- reciben los derechos y las obligaciones de las ex
Prefecturas Departamentales. Es decir, a pesar de lo establecido en el artículo 341 de la Nueva
Constitución Política del Estado, los Gobiernos Departamentales seguirán recibiendo las
mismas transferencias del gobierno central que la ex Prefecturas.
La Ley Marco de Autonomías y Descentralización no aporto nada en cuento a la distribución
de recursos, en cambió la Ley de Clasificación de Impuestos significó la muerte de la
autonomía, al cercenar la capacidad de crear o modificar tributos.
Ante esta constatación fáctica, está claro que los Gobiernos Autónomos Departamentales
están condenados al fracaso pues con sus actuales ingresos no podrá cumplir con las
competencias exclusivas, concurrentes o compartidas, a menos que en el país se renueve el
pacto fiscal con un nuevo Modelo Tributario Estatal.
El nuevo Modelo Tributario Estatal tiene que buscar eliminar la dependencia de los ingresos
provenientes de la explotación de los recursos naturales: hidrocarburiferos, forestales y
minerales, y ampliar la base económica a través del fomento de las actividades en base a la
vocación productiva de cada entidad territorial.