1. EL PODER LEGISLATIVO O
PARLAMENTO Y EL
CONTROL INTERPODERES
DEL ESTADO
GRUPO Nº 3

2. I. PODER LEGISLATIVO

3. PODER LEGISLATIVO
1.1. INTRODUCCIÓN
 Las primeras huellas de asambleas legislativas representativas, tal como hoy se las entiende,
lo encontramos en la Edad Media. El lugar propicio para el desarrollo y perfeccionamiento
de las asambleas parlamentarias fue Inglaterra.
 Imitando el modelo británico, Francia. Luego de la Revolución de 1789, restableció las
asambleas representativas, aunque con una nueva configuración jurídica
 A fines del siglo XVIII, en realidad, algunos principios se habían ya precisado sólidamente
en orden a la estructura y funcionamiento de la Cámara de los comunes inglesa, principios
que pueden resumirse en los siguientes:
 Los diputados representan a todo el pueblo inglés y no sólo a sus circunscripciones en los
que han sido elegidos.
 Los diputados no están sujetos a mandato imperativo, la elección debe realizarse
periódicamente, etc.
 Estos principios fueron acogidos, con mayor o menor fidelidad de adaptación, por los
nuevos parlamentos representativos surgidos en los siglos XIV y XX.
 El constitucionalismo clásico consideró al parlamento como el primer poder del Estado,
debido a que este órgano se constituyó en el símbolo de la victoria de la democracia, sobre el
absolutismo de los reyes y a que, al ser el único órgano electivo, resumía la soberanía
popular.
 Actualmente como se sabe, esta noción ha variado. Sin dejar de reconocer su importancia y
significación, los otros órganos han asumido un rol tanto o más protagónico, que el
Parlamento.

4. PODER LEGISLATIVO
1.2. DEFINICIÓN
 El órgano legislativo es un poder constituido, compuesto por una o dos
asambleas de representantes de la nación, libremente elegidos, cuya
finalidad es de dar expresión a la voluntad del estado en lo que se refiere a
la función de elaborar, modificar o derogar leyes.
 Se encarga fundamentalmente de la emisión de leyes, que son normas
jurídicas de alcance general, de cumplimiento obligatorio y que se
encuentran dirigidas a un número indeterminado o indeterminable de
personas.
 Surge como resultado de la necesidad de representar a las fuerzas políticas
y sociales existentes en la población.
 Un Poder Legislativo representativo e influyente implica que la
representación debía estar en manos de diversas personas, las cuales, en
formal asamblea, tiene cada una, o en unión con las otras, el poder de hacer
leyes; y una vez que las leyes han sido hechas, la asamblea vuelve a
disolverse, y sus miembros son entonces simples súbditos, sujetos a las
leyes que ellos mismos han hecho; lo cual es un nuevo y seguro modo de
garantizar que tengan cuidado de hacerlas con la mira puesta en el bien
público.

5. PODER LEGISLATIVO
1.3.- LA COMPOSICIÓN DEL LEGISLATIVO
 Es importante que los representantes sean elegidos y provengan de cada
ciudad. Al respecto se puede decir que se conocen mejor las necesidades de
la propia ciudad que las de las demás ciudades y se juzga mejor sobre la
capacidad de los vecinos que sobre la de los compatriotas.
 No es necesario que los miembros del cuerpo legislativo provengan, en
general, del cuerpo de la nación, sino que conviene que, en cada lugar
principal, los habitantes elijan un representante. La gran ventaja de los
representantes es que tienen capacidad para discutir los asuntos. El pueblo
en cambio no está preparado para esto.
 En el Estado Peruano este razonamiento tardó en ser asimilado por la
legislación electoral, nos estamos refiriendo a la creación de los distritos
electorales múltiples para la elección de parlamentarios.
 Por otro lado, con relación de las deficiencias del sistema político, la
democracia representativa y no directa es la única viable, siendo utópica la
segunda opción, de la cual solo se han podido incorporar algunos de sus
instrumentos, como el referéndum, la revocatoria de autoridades, etc.

6. PODER LEGISLATIVO
1.4.- FUNCIONES DEL PARLAMENTO
Las funciones principales del órgano legislativo son:
 La función legislativa la ejerce el Congreso a través de la dación de leyes y
resoluciones legislativas, en este caso la función es compartida con el órgano
Ejecutivo. Si bien la delegación de facultades legislativas está consagrado en la
Constitución del Estado, sin embargo, la facilidad con la que le Parlamento se
desprende de esta función ha traído como consecuencia un rápido deterioro de esta
institución y un desprestigio casi general.
 La función de fiscalización la ejerce el Congreso como un medio de control de los
actos del poder político. Esta es, quizá la función que modernamente le da mayor
legitimidad. Lamentablemente, en nuestro país, el Parlamento muestra una conducta
temerosa frente al Ejecutivo. El incumplimiento de esta función abre la puerta a la
impunidad de los altos funcionarios del Gobierno.
 Y la función de representación convierte al órgano legislativo en el ámbito natural
en donde se refleja la voluntad nacional. En efecto, en los Parlamentos se encuentran,
como ningún otro órgano, representadas todas las tendencias políticas del país, al que
llegan mediante el sistema de representación proporcional.
 Las funciones de un Parlamento moderno no se agotan en la función legislativa, sino
que incluyen funciones tan importantes como las de control y fiscalización del
Gobierno, a través de mecanismos de control directo, como las interpelaciones, el
rechazo de la cuestión de confianza o la censura ministerial. Así mismo, el Congreso
emplea mecanismos de control indirecto, como la estación de preguntas, el pedido de
información, las invitaciones para informar y las comisiones investigadoras.

7. LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA EN EL
PARLAMENTO
 El Congreso, además de emitir leyes, emite ciertos actos
administrativos, en general respecto a sus relaciones con
los particulares. En ese sentido se pronuncia la Ley N°
27444, al establecer que la misma se aplica también al
Poder Legislativo. Ello ocurre por ejemplo en el ámbito de
la contratación administrativa, puesto que el Congreso
requiere también contratar bienes y servicios.
 La Ley de Procedimiento Administrativo General no puede
ser aplicable a los procedimientos legislativos ni a los
procedimientos típicamente parlamentarios o de control,
los cuales se sujetan a sus propias normas, establecidas en
la Constitución y el Reglamento del Congreso, sino a los
procedimientos en los cuales el Congreso o sus servidores
se relacionan con los particulares.

8. LA MOCIÓN DE CENSURA
 El Congreso de la República tiene sobre el Ejecutivo determinadas
competencias de control político. La posibilidad de un voto de
censura, la cuestión de confianza e instrumentos de control
parlamentario como las preguntas, interpelaciones, invitaciones,
petición de información, etc. No obstante, como explicaremos, la
inclusión de estas instituciones convive con la atribución que el
Presidente de la República tiene para nombrar y remover a sus
ministros.
 Si la decisión de introducir una moción de censura en la Constitución
peruana está destinada a ser un contrapeso de los poderes
presidenciales, no debería estar sujeta a las correcciones de los
parlamentarismos contemporáneos. Por otro lado, cada forma de
gobierno tiene su propia lógica y mecanismos de solución para la
crisis de estabilidad.
 La Constitución peruana confiere al Presidente de la República la
posibilidad de disolver el Parlamento. Por lo tanto, una oposición con
mayoría en el legislativo tendría que auto limitarse para no incurrir en
las causales de disolución constitucional prevista en la Carta Magna
de 1993, salvo que la oposición cuente con mayoría parlamentaria.

9. LA CUESTIÓN DE CONFIANZA
 La finalidad de la cuestión de confianza estaría en superar una crisis gubernamental
propiciada en el Parlamento, que como se sabe, todavía tiende al partidarismo, pese a
la nueva barrera electoral. Sin embargo, este remedio adolece de ciertos problemas de
aplicación. Si el Ejecutivo tiene su propia mayoría en el Parlamento, la pregunta sería
¿Por qué presentar una cuestión de confianza? Y si el Presidente de la República no
goza de mayoría en el Congreso, ¿para qué debería presentarla el Primer Ministro?
 La cuestión de confianza para investir al Primer Ministro no es parte de un control
porque su finalidad no es fiscalizar sino confirmar la designación del Presidente de la
República, es decir, el Legislativo confirma o revoca el nombramiento del Gabinete,
pero todavía no hay control parlamentario a su gestión, ya que la investidura se realiza
dentro de 30 días de nombrado por el Jefe de Estado.
 Fuera del caso de investidura, que es obligatorio por la Constitución, el ejercicio de la
cuestión de confianza es una institución de libre iniciativa ministerial. El Parlamento
no puede proponer esta institución. En síntesis, al Legislativo peruano le corresponde
concederlas, o no, pero es sólo el Ejecutivo quien las promueve.
OTRAS ATRIBUCIONES DEL LEGISLATIVO PERUANO
 El Legislativo peruano tiene además la facultad de elegir a los magistrados del
Tribunal Constitucional. En su elección no solo entran en juego las calidades
personales y académica, sino principalmente la cercanía a la política de gobierno. El
Ejecutivo peruano produce la mayoría de la legislación, si el Tribunal Constitucional
ha de controlarla, no cabe duda que el Ejecutivo invertirá importantes esfuerzos de
política parlamentaria para inducir la elección de jueces que sean afines con su
gobierno.

10. II.- EL CONTROL INTER-
PODERES DEL ESTADO

11.  El verdadero principio de separación de poderes no es una cuestión funcional, ni
moral, ni económica, sino una cuestión de atribución jurídica con respecto al poder
público, o sea, que los actos de un poder no estén sujetos a la autoridad del otro, sino
al ordenamiento jurídico que la Constitución ha establecido respecto a los principios,
derechos y garantías. Por eso se dice división de poderes, o repartición de la potestad
jurídica del Estado, y en ese sentido la concepción de Montesquieu tiene todavía su
valor
 Ningún poder puede rever los actos del otro, en virtud de tener mayor autoridad; ésta
resulta de la índole de la función con respecto a la Ley, en el sistema de la
Constitución, Si un poder puede enervar los actos del otro no es por mayor autoridad,
sino por ejercer una función específica, y de ahí que sus decisiones deben, además, ser
motivadas. Si el Poder Ejecutivo puede oponer veto a una ley no es porque ejerza
función de revisión sobre el Congreso, sino porque es colegislador. Tanto que si el
Congreso insiste, por la mayoría especial que la Constitución señala, él enerva el voto.
Si el Poder Judicial puede declarar inconstitucional una ley, y en consecuencia no
aplicarla, no es porque tenga función fundada en la potestad de rever leyes, sino
porque lo primero que todo juez debe aplicar es la Constitución, y si una ley (en
sentido material) altera garantías constitucionales, él no aplica la ley, sino la
Constitución, pero lo hace porque el lesionado por la Ley le demanda sentencia.
 Los instrumentos más efectivos para evitar el abuso del poder, por parte de un
determinado Órgano o Poder del Estado (o de la persona o grupo político que lo
maneja o preside), son los mecanismos que, establecidos en la norma constitucional,
permiten que los Órganos políticos del Estado (Ejecutivo y Legislativo) se controlen
entre ellos, de manera tal que no exista un abuso del poder por parte de uno con
relación al otro, o que uno de esos Órganos termine dependiendo del otro, perdiendo
así su autonomía consagrada en la Carta Fundamental.

12.  La interpelación, la censura, el retiro de confianza, entre otras, son las instituciones de
control político del cual puede hacer uso el parlamento, para evitar el abuso del poder
por parte del Ejecutivo (Consejo de Ministros); por su parte, el Presidente de la
República tiene la facultad de disolución del parlamento, como contrapeso a un uso
irracional de la facultad parlamentaria. Al respecto, con la existencia de estas
instituciones en nuestro ordenamiento jurídico, aparentemente el problema del
control inter-poderes del Estado estaría solucionado pero, está comprobado que ellas
no funcionan y no funcionarán si antes no se modifica el sistema de renovación de los
órganos estatales.
 La duración del mandato parlamentario es el mismo del mandato presidencial (cinco
años), la renovación de ambos se realiza paralelamente (en la misma elección); por lo
tanto, la elección del Ejecutivo se ve reflejada en la elección del Parlamento.
 En consecuencia, al final tenemos que el partido político (o grupo político
"independiente") que maneja el Poder Ejecutivo es el mismo que tiene el control del
Poder Legislativo. Por ello, nos preguntamos: ¿una mayoría parlamentaria podrá, por
ejemplo, censurar a un ministro o consejo de ministros que proviene de su mismo
grupo político?; evidentemente, la respuesta es negativa. Entonces, así tenemos que
no puede funcionar un mecanismo de control si, los que están en la obligación de
usarlo, no lo aplican por los compromisos político-partidarios asumidos cuando
fueron elegidos.
 Sólo de la experiencia que se tiene desde 1980, con la Constitución de 1979 y luego con
la de 1993, período dentro del cual hemos tenido hasta cuatro elecciones
presidenciales y parlamentarias, es posible confirmar que en esas cuatro ocasiones, en
una más o en otras menos, los resultados electorales le han dado al partido o grupo
político que ganó la presidencia, también el triunfo a nivel parlamentario, al
permitirle obtener la mayoría absoluta del total de sus miembros; razón ésta que, no
nos ha permitido luego comprobar que el parlamento ha hecho uso de estas
facultades.

13.  El artículo 130 de la Constitución de 1993 establece que, dentro los treinta días de haber asumido sus
funciones, el Presidente de Consejo de Ministros, con su gabinete, debe concurrir al Congreso para
exponer y debatir la política general del gobierno, planteando al efecto cuestión de confianza.
 No sólo se trata simplemente de obligar al gabinete ministerial para que exponga su programa de
gobierno ante la representación parlamentaria, sino que, lo que es más importante, indirectamente,
hace que el propio parlamento resulte ser igualmente responsable de la ejecución del programa de
gobierno cuando tiene que decidir sobre la cuestión de confianza.
 Al igual de lo que acontece con los mencionados primeros mecanismos de control político, el de la
implícita aprobación del programa de gobierno, adolece del mismo defecto de aplicación.
 Un parlamento sometido al Ejecutivo no sirve a su pueblo que lo eligió, sino al personaje que lo
postuló; es decir, es un Poder Legislativo que no representa al pueblo, sino a los intereses y
aspiraciones coyunturales del jefe o líder de la agrupación política que, transitoriamente, maneja la
mayoría.
 Un parlamento que no controla ni fiscaliza, se convierte sólo en productor de leyes por encargo (en
este caso del Ejecutivo) y, lo que es peor, como quiera que la acción legislativa se encuentra bajo
control digitalizado del Ejecutivo, los propios proyectos de ley no son suficientemente analizados y
estudiados; se aprueban a una velocidad por demás sospechosa y preocupante, dando origen a leyes
inconstitucionales, tanto en la forma como por el fondo, las cuales no pueden ser sometidas al órgano
de control constitucional (Tribunal Constitucional), ya que éste, incompleto como está, no puede
resolver sobre las acciones de inconstitucionalidad.
 Por su parte, un Ejecutivo que no es controlado y, por el contrario, éste, indirectamente, controla al
Legislativo, termina siendo el verdadero detentador centralizado del poder, el mismo que, por ser
vertical en su manejo interno, resulta siendo su jefe (el Presidente de la República) el verdadero
controlador del poder; esto es, dictadura o presidencialismo autoritario.

14. UN EJECUTIVO CON INICIATIVA Y CAPACIDAD
DE LEGISLAR
 Los primeros textos constitucionales peruanos plasmaron una separación más tajante
del principio de separación de poderes. La primera Constitución peruana, la Carta de
1823, dispuso que “solo a los representantes al Congreso les compete la iniciativa de
leyes. Sin embargo, se puede constatar una temprana flexibilización del principio con
la Carta de 1826 cuando dispone que el gobierno puede presentar a las Cámaras
parlamentarias los proyectos de ley que juzgue conveniente, se mantuvo dicha
disposición hasta la Constitución de 1979 que incorporo la facultad de legislar al
ejecutivo por delegación del Congreso y la atribución presidencial de dictar medidas
de emergencia por medio de los llamados decretos de urgencia, sendas atribuciones
que se mantienen en la Constitución de 1993.
 El Poder Ejecutivo con facultades legislativas, esto implica que la función legislativa
dejo de ser una atribución propia de los parlamentos. En la actualidad, no sólo en la
Constitución peruana sino en la mayoría de constituciones del mundo, la facultad
legislativa también está atribuida al Ejecutivo, cuya producción normativa es superior
a la parlamentaria. Este fenómeno se debe a las ideas del capitalismo que valoran más
lo práctico y rápido que lo formal y lento, como también la necesidad de contar con
conocimientos técnicos y científicos para legislar. Esto conduce a que favorezca la
intervención de expertos en estas materias y que los parlamentarios pasen a ocupar un
papel secundario.
 El Parlamento concede al Ejecutivo la facultad de legislar mediante la legislación
delegada aunque con ciertos límites impuestos por la ley autoritativa, entre ellos que
el Presidente de la República debe dar cuenta al Parlamento de cada decreto
legislativo, además el Presidente puede dictar medidas extraordinarias mediante
decretos de urgencia en materia económica y financiera, con cargo a dar cuenta al
Congreso.

15.  En la práctica, pese a que la ley de autorización establece unos límites para el ejercicio de la legislación
delegada, su excesivo uso ha sido infrecuente.
A. La elección del Presidente de la República y de los miembros del Parlamento son
coincidentes y gozan del mismo mandato que es de 5 años.
B. La separación de poderes en la Constitución peruana no es completa porque el
mandato parlamentario es compatible con el de miembro del gabinete, un hecho
que puede dar origen a un conflicto de lealtades. No obstante la subordinación de
los ministros- parlamentarios al Presidente de la República no da lugar a dicho
conflicto en la práctica. Por otro lado, la Constitución peruana establece que “los
candidatos a la presidencia no pueden integrar las listas de candidatos a
congresistas. Los vicepresidentes pueden ser simultáneamente candidatos a una
representación al Congreso”.
C. El Presidente de la República nombra y remueve a sus ministros, nombra además a
un Jefe de Gabinete que deberá concurrir al Parlamento, para exponer y debatir la
política general del gobierno y las principales medidas que requiere su gestión. En
esta exposición el Jefe de Gabinete debe plantear una cuestión de confianza, que el
reglamento parlamentario denomina como acto de investidura. La aprobación de
una cuestión de confianza debiera generar una especie de relación fiduciaria
próxima a los parlamentarismos, fortaleciendo el vínculo gabinete- parlamento.
D. Los ministros pueden acudir a las sesiones del Parlamento por separado y participar
en sus debates con las mismas prerrogativas que los parlamentarios, salvo la de
votar si no son miembros, es decir si no son Congresista. Ocurre lo mismo con las
normas constitucionales relativas al proceso de elaboración de la Ley de
Presupuesto. A esta característica se le conoce como el mimetismo parlamentario de
los ministros de Estado.
E. El Parlamento puede interpelar a los ministros y en este supuesto, su concurrencia a
la Cámara es obligatoria.

16. LA FUNCIÓN EJECUTIVA BAJO CONTROL PARLAMENTARIO
 El Presidente de la República encabeza el ejecutivo e influye en toda la
vida política gracias a sus competencias. Está facultado para disolver las
cámaras si el Legislativo censura a dos gabinetes. Por otro lado, la
influencia del Presidente puede ser casi inmediata si su partido político
tiene mayoría en el Parlamento.
 En este supuesto, el Ejecutivo podría llegar a controlar la Comisión
Permanente, el nombramiento de los Magistrados del Tribunal
Constitucional, del Consejo General de la Magistratura, la Defensoría del
Pueblo, etc. Sin embargo, la modificación del artículo 112, que permitía
la reelección inmediata, ha moderado el peligro de una concentración de
poderes producida por el ejercicio de gobierno durante 10 años
consecutivos.
 El Parlamento no sólo cuenta con los instrumentos de control
parlamentario como las preguntas e interpelaciones, sino también con
los mecanismos de exigencia de responsabilidad política llámese la
moción de censura y el rechazo de la cuestión de confianza, y como
correlato de la moción de censura el Presidente de la República está
facultado para disolver el Parlamento.

17. CONCLUSIONES
1) Se puede sostener la necesidad del receso parlamentario, ya que no es necesario y
tampoco conveniente que el Poder Legislativo esté siempre en funciones, pero si es
absolutamente necesario que el Poder Ejecutivo lo esté. Pues no hay necesidad siempre
de nuevas leyes, pero sí las hay que las leyes que han sido hechas sean constantemente
ejecutadas.
2) Si el cuerpo legislativo no se reuniera en asamblea durante un espacio de tiempo
considerable, no habría libertad pues sucederían una de estas dos cosas: no existirán
resoluciones legislativas, en cuyo caso el Estado caería en la anarquía, o dichas
resoluciones serían tomadas por el Ejecutivo, que se haría absoluto. Pero por otro lado,
sería inútil que el cuerpo legislativo este siempre reunido, porque sería incómodo para los
representantes, y por otra parte, ocuparía demasiado al Poder Ejecutivo, el no pensaría en
ejecutar, sino en defender sus prerrogativas y su derecho a ejecutar.
3) Hoy en día es usual que existan los recesos parlamentarios pero también las comisiones
permanentes, que brindan continuidad a las labores de los representantes que no se
circunscriben sólo a la tarea legislativa sino además a la representativa y fiscalizadora.
4) Los controles inter-poderes del Estado no funcionan o no se usan, porque, tanto el Poder
Legislativo como el poder Ejecutivo, están conducidos por la misma agrupación política.
5) En conclusión tenemos que, lo que pudo haber sido positivo como medio de control,
termina siendo innecesario, inoperante y, sobre todo, un medio de distorsión del manejo
democrático del poder. De esto, se deduce que el control inter-poderes del Estado está
allí, en la Constitución, en la constitución escrita (como diría Lasalle: "la hoja de papel")
pero, no en la práctica, al no ser utilizada; es decir, al final tenemos, por todo ello, una
constitución nominal (según Loewenstein: aquella que no rige, no tiene vigencia y no se
respeta, porque las condiciones sociales, políticas y económicas no están adecuadas para
su cumplimiento).

18. ¡GRACIAS!
INTEGRANTES: