Autor: Ing. Daniel Díaz Díaz Fecha: 1977-11-10

1. v
--
LA INGENIERIA EN LA PLANEACION DEL TERRITORIO.
Daniel Díaz Díaz *
El hombre, por su instinto creador y por su propia naturaleza, se -
ha manifestado a lo largo de su proceso evolutivo primordialmente
como un ser constructor. Es así que las grandes obras de Ingenie-
ría de nuestro tiempo, se identifican y se explican con las primeras
y pequeñas, pero trascendentes construcciones que el hombre tuvo
que concebir y realizar en sus principios, para extraer del medio
natural aquellos elementos que en alguna forma fuesen susceptibles
de apoyar su marcha hacia el progrso, al mismo tiempo que al pro
tegerlo de los azares y fuerzas incontroladas de la naturaleza, ge-
rantizaran su supervivencia.
De eso emotivo amanecer de la humanidad a nuestros días, se han
gestado los espectculares cambios estructurales que el desarro-
llo tecnológico y el crecimiento demográfico han traido consigo, -
enfrentándonos ahora anta fenómenos nuevos que se explican fun-
damentalmente por la singular rapidez del cambio.
* Djro GcneraI de Anilisis de inversiones de la Secretaría de
Asentjmjentos humanos y Obras Públicas.
*

2. 2.
Las curvas de aumento de la población; del consumo y por tanto de
la producción de alimentos; de la e'ctracción y generación de ener -
gía; del número de adelantos científicos y tecnológicos; del avan-
ce de la comunicación y del transporte, y en suma, de la explote-
ción y aprovechamiento de la tierra por parte de sus habitantes, -
presentan, en agudo contraste con la larguísima curva casi sin peri
diente que abarca alrededor de 10 000 años de existencia organiza
da del hombre, un impresionante ascenso en los últimos 100 años!
Las últimas cinco generaciones de la humanidad, han vivido por -
así decirlo, en cámara rápida, alcanzando de improviso impresio-
nantes velocidades,en destelleante contraste con la cámara lenta,
con la casi inmovilidad en que vivieron las numerosas generaciones
del pasado.
Esto constituye un hecho irrevatible, y razón de ser medular, ya
sea causa o efecto, del cambio fundamental de los valores y de la
problem&tica de las estructuras sociales, culturales, económicas
y polfticas del conjunto de países que pueblan la Tierra.
Así, lo que casi siempre se mantuvo como un conjunto heterogéneo
de sistemas aislados, de marcada diferencial en su desarrollo re-
lativo y con ritmo de expansión lentísimo, se est convirtiendo --
vertiginosamente en un, solo, comolejo ' delicado sistema.

3. Congruente con esa evolución, la ciencia y la técnica han explora
do y desarrollado nuevos y fértiles campos de expansión, dotando
al hombre de poderosos instrumentos de acción.
Sin embargo, por lo que hace a esos instrumentos creados por las
actividades del hombredentro del campo de la Ingeniería, no ten-
drían su mejor aprovechamiento, se orientan por medio de las
políticas que los responsables de la marcha de sus pueblos hacia
19
Sus destinos deseados, van definiendo y poniendo en Préctic)Para
conducir el quehacer colectivo.
Y es aqui, donde el conocimiento de la situación preexistente y la
reflexión en las opciones que ofrece el futuro, Duede ayudar a esas
definiciones o decisiones de las estructuras de poder que los pue-
blos se dan a si mismos, y que en nuestros días se conoce bajo el
concepto de planeación u ordenación del territorio.
Y resulta que en contraste con la rigurosa precisión de la Ingenie-
ría, puede considerarse que el ordenamiento del territorio es cues
tión de artems que de ciencia. Implica la voluntad de darle al te
rrltorio nacional una cierta estructura ' escogida deliberadam entes -
por razones que solo parcialmente son económicas.
Si bien es cierto que la selección no es totalmente facultativa, ya
que se ejerce en un campo de posibilidades físicas, también lo es

4. 4.
que en su interior, se expresan las exigencias sociales, morales
y políticas, dependientes estrechatnente de la corriente de la his-
torla.
Un connotado planificador de nuestro tiempo, ha aseverado que le
estructura del territorio no es un hecho geogréfico o económico, -
sino el producto de una transacción conciente entre la tierra y ios
hombres.
fr
Es por ello que asta transacción es muy diferente, por ejemplo, en
los Estados Unidos de América, de la aue se ha establecido en
xico, en Francia o en Rusia, Puesto que los valores que rigen el oi
denamionto de uno y otro País, nc son los asmos. Constnjído E:
un territorio practicamente desocupado, Estados Unidos ha podido
permitirse la concentración de actividades económicas en las re:o
nes en que encontraban su méxima eficacia. Ninguna exigencia -
histórica se imponía en un país que aun no tenía historia.
Si todo esfuerzo de ordenamiento del territorio exige la definicl:
de una imagen del futuro,y con ello, una gran dosis de especule-
ción y empirismo, al menos no escapa a las exigencias de toda oo
lítica coricreta: esto es, una vez que se ha definido y decidido, -
debe seguirse de una acción eficaz, a falta de lo cual el esfuerzo
realizado no sería rns que un ejercicio iritelectuai decepcione
e.

5. e inútil.
Con frecuencia sucede que en materia de ordenamiento se estable
cen principios seductores, sin preocuparse por las medidas concr
tas que los puedan hacer realidad. Incluso, en numerosas ocasio-
nes, se comprueba que se dejan subsistir situaciones que necesa-
riamente conducen a resultados radicalmente opuestos a aquellos
que se deseaba obtener.
Se desea, por ejemplo, desalentar la concentración de industrias
en determinada región, pero se dejan subsistir en ella pesados de-
ficits que se traducen en subsidios en el presupuesto de los servi
dos púbiicos, transporte, agua, electricidad, etc. así corno en
el presupuesto de las comunidades locales interesadas. Y naturai-
mente, toda venta de servicios públicos por abajo de su costo real
de producción, es un poderoso llamado a la concentración, es de-
dr, promueve justo lc contrario de lo que se desea obtener.
Con frecuencia tambien los obstáculos para la realización de obe
tivos bien definidos, nacen de la preocupación por alcanzarlos con
demasiada perfección; es así, por ejemplo, que inventada para o
denar y normalizar la construcción, en muchos paises la licencia
de construcción y todo el aparato normativo que implica, reduce -
las iniciativas y en buena medida esteriliza el esfuerzo 1e los r'
5.

6. tructores, por las dificultadeL que a veces impone.
Por tanto, se puede decir que hay que tener cuidado de buscar re-
formas demasiado perfectas y querer prever hasta los últimos deta
lles y todas las consecuencias de las multiples medidas que en un
momento dado, dichas reformas o cambios contemplan. Pero si.hien
no hay que perderse en los detalles, sí es indispensable salvar -
los^t~ obst5culos que se levantan sobre la vía del ordena- -
miento del territorio.
El primer problema djordenamiento del territorio, es la creación -
del ambiente o de condiciones tendientes a animar las mutaciones
indispensables, ya uc dc hecho, el orcniento de territorio -
juega un papel escencial en la repartición de las actividades eco-
nómicas.
Por otro lado, y dada la primacia que ha cobrado el medio urbano
para el desarrollo de esas actividades, las zonas susceptibles de
urbanizarse estan en función de las posibilidades de transporte de
que disponen: transportes colectivos númerosos, rápidos y cómo-
dos, que faciliten la descentralización y permitan limitar el uso -
del automovil particular, que constituye el problema escencial de
la congesuon en las ciudades.
Pero para urbanizar se requiare tambiár contar con suelo, lo quu

7. 7.
en conjunto con lo anterior pi itea dos problemas clave: el de la in
fraestructura y el de las reservas territoriales.
Desde luego, el primero es, por mucho, el més importante. Contie
ne el alfa y el omega de toda política de ordenación del territorio
y su incidencia en el mercado financiero es vital.
Todo lo anterior permite concluir que, en todos sus aspectos, una
política de ordenamiento del territorio es, ante todo, una política
de inversiones, que implica y exige una amplia disponibilidad de
recursos.
En este contexto y por constituir un campo en el que la inversión
es espcialmente estratégica y en el que la ingeniería juega un pa
pel vital, quisiera referirme al sector transporte, y destacar su e
trecha relación con la estructuración del osoacio.
Actualmente se puede constatar que el sistema vial, apoyo indis-
pensable para permitir el desenlace del fenómeno de interambio
que genera la demanda de transporte, es un elemento que reclama
de una profunda reflexión y una utilización consciente, si no se -
desea que los objetivos que se pretendan alcanzar sean diferentes
y aun contrarios a los resultados a los que realmente se llegue.
Es una realidad facilmente constatable que la vialidad esté inti

8. rl.
ir
mente ligada a la organización del espacio físico-económico, lo -
que equivale a afirmar que el sistema vial y el ordenamiento del -
territorio estén indisolublemente relacionados.
Todo proyecto de ordenamiento, toda repartición espacial de la po
blación y de sus actividades económicas y sociales, se traduce -
en necesidades viales que respondan a las demandas de transporte.
Se puede decir que los sistemas viales van determinando la ordena
fr
ción del territorio, que es a su vez, acción al servicio de objeti-
vos estratégicos superiores.
Lo anterior es cierto porque los sistemas viales no son solamente
una traducc'5n pasiva de las necesidades de desplazamiento de -
los polos generadores de flujo, sino que poseen una dinémica pro-
pia, que hacen de ellos instrumentos escenciales de la estructura
ción del espacio.
Desde luego, el uso adecuado de este instrumento depende del pro
yecto social, regional, o urbano, al que se pretende servir, en ra
zón de lo cual lo esencial en su manejo parece ser la coherencia.
Asegurar la coherencia entre el Proyecto de Ordenación del Ter -rito
rio y las acciones en materIa de transporte sobre todo de infraes-
tructura del transporte, parece ser, dicho sea de paso, uno de los
elementos b5slcos que explican la crcci6n de li nueva Sccrotarfr

9. de Asentamientos Humanos y Obras Públicas.
Algunos antecedentes históricos de la evolución del transporte en
México pueden aclarar, desde esta perspectiva, la necesidad de
coherencia y estrecha vinculación a que nos hemos referido.
El transporte y las comunicaciones en el México precortesiano y -
colonial, constituyó siempre la expresión de una imperiosa necesi
dad centralizadora. La vialidad aparece entonces más como la ex-
presión del poder, que como una voluntad de desarrollo económico.
Las vías coloniales, realizadas la mayoría de las veces sobre ni-
tas Indigenas utilizadas con propósitos similares, servían para la
circulai Je correos, para la extr3cci6n de riqueza y para el a-
so de funcionarios y de las tropas principalmente.
Los problemas de circulación van tomando una importancia econó-
mica creciente con el desarrollo de las actividades urbano-mercan
tiles y de un mal camino colonial van surgiendo en el siglo XIX, -
las calzadas y vías férreas que junto con las comunicaciones, son
también el símbolo del poder político.
Las profundas transformaciones sociales de la Independencia, la
Reforma, y ya en el presente siglo, la etapa armada de la Revolu-
ción Mexicana, utilizan, destruyen y reconstruyen los sistemas -
existentes, de acuerdo con las necesidados que en el momento --

10. era necesario atender.
La red del siglo XD< contribuye a orientar hacia la capital el des a-
rrollo económico de la nación y desde entonces, el modelo de su -
estructura centralizada va a inducir la organización económica y -
urbana contemporénea, así como las grandes redes ulteriores ferro
viarias, carreteras y las ligas éereas.
El transporte es actividad que se remonta a los inicios de la civili
zación y que después de un cierto desarrollo permaneció practica-
mente inmutable hasta la revolución industrial. Las líneas de diii-
gencias recorrían el País a una velocidad m5xima promedio de 10 -
km/h y el dcsplazamirnto de las mercancías no rebazaba la vlcci
dad de 5 Km/h.
Las grandes innovaciones tecnológicas, ' la construcción de obras
de gran magnitud para salvar los obstéculos naturales, revoluciona
ron la noción misma de espacio.
Después del olvido pasajero de la vía de tierra, destronada duran-
te casi medio siglo por la vía ferrea, el nacimiento del automavil -
hace renacer la importancia de la carretera, cuya flexibilidad es
considerablemente mayor quo la de la vía férrea; el espectécular -
desarrollo del automovil y su trascendencia económica crean la ra
lo.
cesidad de la construcción de una red de carreteras més adecuada,

11. 11.
y con ello también la exigenci de técnicas de análisis económico
y programación del transporte, a las cuales, solo hacia los últimos
años, se les han venido sumandtimidamente, las de la ordenación
espacial que permiten utilizar los recursos disponibles y la mfra-
estructura para el transporte de la mejor manera posible.
La ordenación del territorio, como nuevo concepto, nació durante
y más precisamente después de la Segunda Guerra Mundial.
Por esos años, la humanidad y sobre todo los pafses adelantados,
tomaron conciencia de uno de los fenómenos fundamentales de nues
tro tiempo: el espacio vital donde se desenvuelve el hombre, es -
algo finito.
Por primera vez en su historia, el hombre se encuentra confrontado
a una oferta de espacio que ya no resulta ilimitada. Sus medios y
sus ambiciones han alcanzado niveles en los que la relación de -
fuerzas se ha invertido. Antes, los medios a su disposición 1
eran -
tales que cualesquiera que fueran sus acciones o depredaciones, -
estas no representaban más que poca cosa frente al poder de recu-
peración de la naturaleza y la inmensidad del espacio. Hoy, este
ya no es el caso debido a tres razones fundamentales: primero, el
crecimiento demográfico que ha reducido-el espacio disponible por
habitante; enseguida, las exigencias de la vida moderna han orovr

12. 12.
cado que aumente considerablemente la necesidad y el consumo de
espacio, y finalmente, el hombre posee medios técnicos extrema-
damente poderosos para salvar los obstéculos impuestos por la na-
turaleza. La combinación de estos tres elementos ha llevado a una
degradación continua del espacio y a la toma de conciencia de que
el espacio es finito. La ordenación del territorio aparece entonces
como un instrumento fundamental, que se presenta en terminos de
optimizar la utilización del espacio;
Por otra parte, existen contradicciones que es de interes señalar y
que incluyen tanto los planes de Ordenamiento como de Transporte.
Son primero, los conflictos de escala. Se trate de ordenación o de
transporte, los pianes a gran escala, nacionales o regionalees, se
Imponen a los planes a más pequeña escala, y pueden incluso con
tradecir a los esquemas locales. Este fenómeno que no ha sido po-
sible evitar, se agrava por el hecho de que los diferentes esquemas
se elaboran la mayoría de las veces, en sentido único, es decir, -
de la gran escala a la pequeña, del centro a la periferia, sin que -
haya una retroalimentación satisfactoria que permita la interacción
entre el conjunto de proyectos de los esquemas locales, con el e
quema regional o nacional.
En seguida, se presenta todo el problema de los Intereses divergen
tos de los diferentes actores del transporte y de la ordenación. Con

13. 13.
frecuencia los objetivos de cada uno de ellos son diferentes y a -
veces, contradictorios. Así, las redes viales hay que ampliarlas y
modernizarlas, justamente donde con frecuencia se desea desalen
tar o descentralizar el incremento de actividades.
Superar las contradicciones anteriores, entre otras, y darle con;m
encia a la pie neación del territorio con los diferentes sectores en
donde se agrupa en buena medida el quehacer de la Ingeniería, te-
1
les como agricultura y recursos hidráulicos, generación de energía,
petróleo y petroquímica, industria, comunicaciones, edificaciones,
ademas del transporte, constituye hoy, una clara y decidida políti
ca que resulta imperativo apoyar ampliamente dentro de las directri
ces económicas, sociales, políticas y financieras, que impone - -
nuestra realidad.
Y es también esa realidad la que ha conformado en México ci marco
de la política y estrategias definidas para la Ordenación del Terr-
tono, que trata de dar solución a un problema que presentan dos -
contrastantes fachadas: por un lado, una concentración urbana ci.e
amenaza conla asfixia y por el otro una dispersión que imposibilite
toda acción efectiva de mejoramiento del nivel de vida rural.
Para su aplicación, la política de ordenación del territorio debe --
estar contenida y formar parte de los escenarios deseables de la -

14. 14.
ordenación social, económica política y debe partir entonces de
los propositos que la sociedad mexicana en su conjunto desea al-
canzar.
1frJ O AQ
Al respecto» deseamos ser un pueblo sano física y mentalmente que
se desarrolle en el ámbito de las garantías individuales y sociales
que nuestra Constitución establece, traducidas en un régimen de -
seguridad solidaria que propicie una mejor y más racional distribu-
ción de la población sobre el territorio nacional que al mismo tiem.
po promueva un desarrollo acelerado y armónicoque restaure el - -
equilibrio entre el campo y las ciudades y entre la capital y el late
riár del país.
Para lograr una sustancial elevación del bienestar social, será ne-
cesario modificar las tendencias de concentración en las grandes
metrópolis, proteger en ellas el ambiente y mejorar los servicios.
Es escencial armonizar el crecimiento demográfico con el económi-
co, tomando en cuenta el potencial del territorio nacional. Debe--
rán así mismo crearse las condiciones que permitan a las mayorías
traducir sus necesidades reales en demandas efectivas.
El objetivo de satisfacer las necesidades básicas de las mayorías
atañe a todas las áreas de la política económica y social, y confi
gura determinadas prelaciones a las oue ha de responder de mine-

15. re efectiva el sistema instituc'onal.
Dentro de este marco general de políticas, las que de manera m5s
directa se relacionan con las de ordenamiento del territorio y cuya
realización ha sido encomendada a la nueva Secretaría de Asenta-
mientos Humanos y Obras Públicas, destacan las siguientes:
- Mejorar la calidad de la vida de los habitantes del país.
- Promover una distribución racional de la población y de la activi
dad económica en el territorio nacional.
- Propiciar el uso adecuado y distribución del espacio, infraestruc
tura y equipamiento en los centros de población.
- Realizar, promover o conducir la construcción de las obras públi
cas de infraestructura urbana e interurbana, de manera que se -
logre una óptima aplicación de los recursos económicos, materia
les y humanos.
Para el logro de esos objetivos, se ha planteado un conjunto de -
medios orientados hacia dos propósitos centrales: influir sobre las
corrientes migratorias para lograr un mejor ordenamiento de los --
centros poblados sobre el territorio, e integrar en cada centro/ con
diciones ms satisfactorias para la vida individual y social.
Por todo lo anterior y como estrategia general, se buscará encauzar
la migración interna en función de la realidad socio-económica y
15.

16. 16.
hacia las regiones donde existe un potencial de recursos propios.
para el desarrollo de actividades diversificadas, capaces de absor
ver excedentes de mano de obra que se originan en otras regiones,
esto es, hacia las regiones costeras del país, particularmente ha-
cia la vertiente del Golfo de México.
Para ello, se ha definido una estrategia que busca vincular més es
trechamente el potencial de recursos existentes con los asenta--
mientos humanos, dividiendo primeramente el país en tres grandes
sistemas:
- El Sistema Norte, que se extiende por arriba del eje Tampico-Ma
zatién; el Sistema Central, que va de ese eje imaginario a otro -
que ligaría Coatzacoalcos con Japulco y el Sistema Sur-Sureste
que comprende la zona Istrnica y la Peninsula de Yucatén.
Como intención general, se pretende mejorar la vinculación entre -
estos tres grandes espacios, por medio de ejes de comunicación y
desarrollo intensivo, apoyado en las ciudades intermedias, para lo
cual se ha definido que la zona més apropiada para esta vincula--
ción es la faja costera del Golfo.
Se considera que el Sistema central seguiré desempeñando un papel
fundamental en la organización territorial, proponie'ndose lograr -
una densidad económica més homooénea y planteándose la descon-

17. 17.
centración urbana, mediante programas de contrapeso en zonas con
marcado potencial de recursos y a través d.fortalecirniento de me-
trópolis de equilibrio que aumenten su oferta de empleo y por ello
su grado de desarrollo. Para atender a la población dispersa y es-
timular su concentración, se propone una política de equipamiento
ms intenso en ciudades medianasen combinación con programas
rurales orientados hacia las zonas deprimidas.
fr
Se propone complementar el sistema de transporte aumentando su -
penetración subregional y estimulando el desarrollo de los grandes
ejes Golfo-Pacífico que permitan acrecentar su zona de influencia
y contribuyan a menguar la polaridad de las éreas metropolitanas -
4 Lde Guadalajara, lloTrtcry y México.
Para el Sistema Norte, se propone completar la red de transporte y
estimular el mercado interregional, propiciando el desarrollo de -
centros productores; integrar las ciudades fronterizas a los siste-
mas urbanos interiores; fomentar un eje de enlace Golfo-Pacífico;
atender asentamientos dispersos con programas agropecuarios en -
zonas específicas y fortalecer determinados centros de población
medianos, para ampliar el nivel ocupacional y el arraigo de la po-
blación rural.
En el Sistema Sur-Sureste, se plantea un docidido e intenso refor-

18. 18.
zamiento de sus principales ciudades y aumentar su capacidad de
intercomunicación como medio para integrar vastas regiones con -
recursos desaprovechados, con los mercados existentes, contribu
yendo a conformar un mayor número de subsistemas urbanos; inten
sificar la promoción industrial en ciertas civades, buscando el -
procesamiento de productos de la región, en especial la agro-indus
tria; robustecer la articulación de la península con el Sistema Ce
tral mediante el eje del Golfo, la comunicación trans-istmica y un
mayor interelación Golfo-Caribe.
En lo bésico, todo el esquema se estructura, con un propósito dual:
desalentar la concentración y paralelamente, generar una infraes-
tructura económica que estimule mas intensamente el desarrollo de
metrópolis de equilibrio.
Como se puede observar, el conjunto de políticas y objetivos seña
lados por la actual administración corresponde plenamente al con-
junto de ideas y conceptos que en materia de ordenación del terri-
tono se han comentado en la parte primera de esta exposición.
Una última reflexión que considero de interés en materia de ordene
miento del territorio, es la siguiente: sus resultados solo son per-
ceptibles y visibles en el largo plazo y eso tiene en ocasiones un
efecto desalentador. En el largo plazo, decía Meynes, todos esta-

19. remos muertos.
Sin embargo, nosotros, en este momento vivimos un presente que
alguna vez fue futuro lejano para generaciones precedentes. Los -
efectos de las decisiones que tuvieron que tomar, previsibles algu
nas veces, impredecibles otras, los estamos viviendo ahora. El -
clima político-social que permitió la definición e implantación de
la Constitución Política del diecisiete y que dernandó de admirables
esfuerzos de buena parte de los gestores de la Revolución, consti-
tuye, por ejemplo, una de las decisiones que han condicionado a
largo plazo, la vida de la nación a que pertenecemos.
La creación de las instituciones cue le siguió; la reforma agraria;
la expropiación petrolera; el vigoroso impulso económico de la pos
guerra; en una u otra forma nos afectan m5s gue las decisiones que
nosotros tomamos. El fluir, de marcado dinamismo, de decisiones
( a lo largo de nuestro proceso histórico moderno, ha sido siempre
con un enfoque de ordenamiento social y del espacio que explica
nuestro momento.
El Plan Educativo, La Reforma Política, La Descentralización Adi-
nistrativa y Económica, La Alianza para la Producción, El Plan e-
cional de Desarrollo Urbano, y otras trascendentes acciones que
estamos viviendo en el presente, constituirn en buena medida,
19.

20. el largo plazo, el presente de' :as generaciones venideras.
Yes esa visión del largo plazo de la Ingeniería, la que hará que -
nuestra disciplina continue prestando un apoyo indispensable a la
tarea de conducir a México a más altos niveles de bienestar y a -
un más luminoso destino.
2 O
Noviembre 10 de 1977.