UNA SOLA GUADALAJARA. Aproximación a la problemática de las conurbaciones desarrolladas en circunscripciones políticas diversas.

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UNA SOLA GUADALAJARA.
Aproximación a la problemática de las conurbaciones desarrolladas
en circunscripciones políticas diversas.
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Presentado por: Ing. Enrique Dau Flores,
para su ingreso a la
Academia Mexicana de Ingeniería.
16 14 de Julio de 1994.
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INDICE
Página
1Introducción
El Fenómeno de Metropolización
E 2.1 Tendencias Recientes
2.2 Nuevos Retos del Fenómeno
2.3 Dos Grandes Enfoques
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El Modelo Propuesto y Guadalajara
4, Gobierno, Instituciones y Política
4.1 El Caso de la Ciudad de Nueva York
P 4.2 El Caso de la Reforma Administrativa
Chilena
lis
5. Dos Ejemplos Nacionales
6. Conclusiones
Bibliografía
Anexo 1.
E Indicadores e Hitos en la Historia Metropolitana
de Guadalajara
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Anexo 2.
Apuntes Jurídicos y Financieros al Municipio
en México 55
Atribuciones y Actividades Gubernamentales
del Municipio 55
Actos Administrativos Municipales 55
Actividad Legislativa 56
Actividad Jurisdiccional 57
Clasificación de los Recursos Municipales 59
Recursos del Crédito Público 62
- Emisión de Bonos u Obligaciones
de Deuda Pública 62
Anexo 3.
Algunos Indicadores Fiscales 65
(Ingreso por Habitante en los Municipios más
poblados y con mayor ingreso en 1990) 70
Anexo 4.
Información General y Comparada de Grandes
Metrópolis del Mundo 71
Buenos Aires 71

Los Angeles 71
Nueva York 72
Estocolmo 72
Berlín 73
Ile-De-France 73
Tokio 75
El Cairo 77
Anexo 5.
Economía Mundial y Metrópolis.
El Caso de Nueva York 84
Rasgos Distintivos de Nueva York en un
Contexto Mundial 84
La Inversión Extranjera en Estados Unidos 86
La Inversión Extranjera en la Región Urbana
de Nueva York 87
La Importancia Económica de los Puertos y
Aeropuertos de la Región 88
Anexo 6.
Políticas Sociales y Gobierno Metropolitano.
El Caso de la Salud. 90

Anexo 7.
Nota Sobre Transporte Metropolitano en
Francia y Canadá
Anexo 8.
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Prospección Bibliográfica Sobre Participación
Social y Gestión Pública en Gobiernos Locales
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significativamente.
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Al aproximarme al estudio del
fenómeno metropolitano en general,
para revisar los diversos enfoques
teóricos más actuales sobre la
materia, empecé a advertir que
muchas de las concepciones que
habían regido nuestra idea sobre los
grandes fenómenos urbanos en
México eran ya insuficientes.
Los propios académicos y
especialistas del urbanismo en
México, reconocen que el
entusiasmo que despertaba hace
apenas cinco años la idea de la
descentralización como estrategia
para lograr un desarrollo regional
más equilibrado ya no tiene
justificación. Hoy es claro que la
descentralización ha sido, si acaso,
una limitada desconcentración de
recursos económicos, pero en todo
caso, dicha transferencia "no
estuvo acompañada de la magnitud
de los recursos económicos y
humanos necesarios para garantizar
su éxito y los gobiernos locales se
transformaron en interlocutores de
un conjunto de demandas de la
ciudadanía, sin contar en muchos
casos, con la capacidad
administrativa y financiera
necesarias para atenderlas". (Alicia
Zicarddi; 1 994) Así veremos que
junto con el decaimiento de la
esperanza en la estrategia de la
descentralización, estamos viendo
en México la preocupación porque el
anhelado "fortalecimiento
municipal", que estaba en el centro
de la reforma impulsada hace diez
años por el gobierno federal no se
La realidad de la dinámica
económica y tecnológica por otra
parte, está contradiciendo por lo
demás la otra pequeña certeza
teórica o paradigma con que nos
movimos: aquélla idea sobre el
poder de transformación nacional de
los polos de desarrollo, y muy en
especial, la esperanza casi mágica
que hemos mantenido estos mismos
años, sobre el papel potencial de las
"ciudades medias" en un esquema
regional-urbano más equilibrado.
Necesitamos en verdad
urgentemente una evaluación
rigurosa e integral sobre este asunto
del mayor interés nacional. En el
caso de Jalisco, por lo demás, la
realidad del desarrollo urbano y sus
requerimientos materiales, va muy
por adelante de las posibilidades
técnicas, administrativas y
financieras para enfrentarla y por
doloroso que resulte, hoy no
podríamos decir, que estamos
generando en el estado una
auténtica dinámica de desarrollo en
torno, por ejemplo a las ciudades de
Los Altos, del sur o de la costa. Lo
que nos importa sin embargo en
este trabajo, no es la lamentación
por un fracaso de política de
desarrollo regional, sino la certeza,
proveniente del análisis de los
propios datos, de que tenemos que
buscar identificar con eficacia los
factores que están explicando los
procesos de crecimiento que
observamos y que esto puede llevar

a cambiar nuestras estrategias,
prioridades y políticas de desarrollo
regional.
los grandes centros urbanos, que
llamábamos metrópolis.
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Este trabajo, que presento para
mi admisión en la Academia
Mexicana de Ingeniería, busca
ofrecer precisamente algunos
elementos para entender estos
fenómenos. Después de haber
abordado el tema del desarrollo de
la zona metropolitana de
Guadalajara y de sus municipios, a
lo largo de muchos años de vida
profesional en la ingeniería y desde
muy diversas perspectivas técnicas,
administrativas, sectoriales y
gubernamentales, con ocasión de
este trabajo, tengo la oportunidad
de acercarme ahora al mismo
fenómeno, rico y complejo, con una
perspectiva estrictamente teórica.
Y creo en efecto, que tenemos
que replanteamos el bagaje
conceptual con que nos
acercábamos al fenómeno
metropolitano en México, porque
sus contenidos son hoy,
radicalmente distintos de lo que
fueron hace apenas unos cuantos
años.
Hasta 1950,el .fenómeno de la
industrialización o crecimiento del
sector secundario, explica y
acompaña el fenómeno de la
urbanización en México. En la
actualidad ya no existe tal relación
directa entre desarrollo urbano y
crecimiento económico industrial en
Ahora en cambio, en la ciudad
de México y en Guadalajara por
ejemplo, se produce el fenómeno de
progresiva terciarización o
preponderancia del sector servicios
de la economía, que se observa
asimismo en la mayor parte de los
grandes centros urbanos del mundo
y que ocurre, tanto en países
desarrollados, como en países
menos desarrollados, aunque con
distinto carácter según veremos
enseguida. Hay que dejar asentado,
sin embargo, que la terciarización
no ocurre indiscriminadamente y
que hay casos, como el de
Monterrey, donde se mantiene el
peso relativo mayor del sector
industrial, lo que indica, muy
probablemente, un proceso de
especialización, producto de una
creciente vinculación económica
internacional de todas las
economías. Ya buscaremos ilustrar
estos procesos en otra sección de
este documento.
Decíamos entonces, que
mientras que en los países
desarrollados, la terciarización va
ligada teóricamente al desarrollo de
nuevas tecnologías, de nuevos
servicios e incluso de la
fragmentación de los procesos
industriales, en los países menos
desarrollados se produce un gran
desarrollo de lo que se llama
eufemísticamente "sector terciario
marginal" que no es otra cosa que
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el crecimiento de la economía
subterránea y de subsistencia.
En cualquier caso, el sector
terciario ocupa algunas áreas
metropolitanas más del 60% de la
población activa. La terciarización
es a veces paralela a los procesos
de desindustrialización de muchas
áreas metropolitanas (lo que
significa pérdidas de población
industrial y de la base
manufacturera), que conllevan la
necesidad de una reconversión
permanente de la mano de obra.
Por lo que hace a los procesos
especiales del desarrollo, algunos
estudiosos (como Peter Hall),
concluyen que las etapas de
evolución urbana, para los países
desarrollados, son pues las
siguientes:
a este trabajo, las diversas épocas
del crecimiento metropolitano se
tejen en el conjunto del espacio y
así, tenemos zonas desarrolladas
inconexamente, grandes saltos y
procesos erráticos, que pueden
explicarse, entre otras razones,
dada la restricción de recursos, las
rigideces estructurales
(especialmente la que observamos
en nuestro orden jurídico, hasta la
muy reciente reforma constitucional
al régimen de la tenencia de la tierra
ejidal); y sobre todo, que a partir de
los años más recientes, en virtud de
los severos impactos de la apertura
económica, la dinámica se volvió
difícilmente gobernable. Esto sin
contar los efectos recurrentes de la
crisis económica y la vulnerabilidad
de nuestro aparato productivo,
observada todavía muy
recientemente y que se traduce en
ciclos de aceleración-
desaceleración, crecimiento del
desempleo urbano, reducción de la
base financiera de la ciudad y en
fenómenos físico-urbanos de
degradación de la calidad de vida,
desindustrialización, asentamientos
irregulares, y deterioro de los
centros urbanos más tradicionales.
lo. Urbanización: crecimiento
de la ciudad central.
( 2o. Suburbanización:
crecimiento de la periferia.
3o. Desurbanización:
• estancamiento de ambas
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zonas, y
4o. Reurbanización: nuevo
fomento a partir de políticas
urbanísticas y económicas de
revitalización de la ciudad.
En un país como el nuestro, sin
embargo, esta linearidad no se
traduce en espacios claramente
diferenciados. Según puede verse
en alguna de las láminas que anexo
Vayamos pues, con estos
elementos de reflexión, a abordar el
asunto de Guadalajara y de otros
grandes centros urbanos del país,
desde el punto de vista físico. La
visión clásica es muy sencilla: si se
presenta uno o varios de los
fenómenos de crecimiento de un
centro urbano tradicional, se
presentan conurbaciones, grandes
concentraciones poblacionales,
3

diferencias territoriales y confusión
de autoridades, tenemos un
fenómeno metropolitano.
Este crecimiento combinado de
carácter demográfico y urbano,
plantea también, uno o varios de
estos problemas muy conocidos:
- Desequilibrios estructurales
que se traducen en grandes
diferencias económico
sociales entre las áreas
intraurbanas.
- Crecimiento irracional del
área urbana y pérdida de -
suelos agrícolas.
- Deficiencias graves en
materia de servicios,
empezando generalmente por
el caso del transporte.
- Insuficiencia de lugares de
expansión habitacional y
esparcimiento para la
población.
- Estructura urbana
monocéntrica, y en fin
- Graves problemas de
contaminación ambiental.
El gobierno regional
metropolitano debe
concebirse como un nivel
político-administrativo Qn
jurisdicción en la totalidad
del territorio regional con el
fin de administrar, planificar
y controlar el proceso de
desarrollo de la región
metropolitana, inserto en el
contexto de desarrollo
nacional (idea de
subsistema).
metropolitano debe organizar
la implementación de
acciones que puedan superar
los desequilibrios
intrarregionales.
metropolitano debe tener la
capacidad de integrar las
acciones de los diversos
organismos y entidades de la
región.
Los diversos organismos e
instituciones deben adecuar
sus estructuras y funciones
de acuerdo al nuevo sistema.
El diagnóstico también parecía
sencillo. Si tenemos un problema de
organización político-administrativa,
de competencias, recursos y de
prestación de servicios, para que la
gestión y funcionamiento de un
territorio metropolitano sea eficaz,
es necesaria la coordinación a nivel
global. Así la Asociación Mundial de
Metrópolis, proponía apenas en
1977 en la ciudad de México, en
base al diagnóstico enunciado, las
siguientes recomendaciones:
Todo esto está muy bien pero,
¿qué explica los procesos reales de
la dinámica urbana que se busca
gobernar?, ¿cuáles son los
contenidos de las políticas públicas
necesarias para administrar estos
fenómenos?, en otras palabras
¿cuáles son las variables en las que
tenemos que incidir, para luego
diseñar las fórmulas administrativas,
técnicas, institucionales y políticas
necesarias para su gestión?. Porque
no puede plantearse la extensión,
pura y simple, de la jurisdicción de
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una autoridad a todo el espacio
"metropolizado", sin saber en que
funciones y sobre todo cuáles son
esas "acciones" que puedan llevar a
superar los desequilibrios
intrarregionales. Más adelante
veremos algunos ejemplos, que
muestran que ni la extensión-
centralización indiscriminada de la
autoridad central, ni la reducción de
las perspectivas de planificación a
los aspectos físicos es suficiGnte
garantía de una administración
metropolitana exitosa.
Adicionalmente a ello, en el caso
mexicano, si repasamos ahora con
cuidado las herramientas teóricas,
las hipótesis o estrategias con las
que nos estábamos defendiendo en
materia de desarrollo regional,
podríamos acordar que éstas se
explican en buena medida o tenían
alguna validez, en una economía
cerrada y en un modelo de
desarrollo hacia adentro como el
que debió seguir nuestro país, hasta
hace apenas la friolera de 6 meses,
pero ya no son sostenibles o
suficientes al menos, en el mundo
globalizado y en la economía abierta
que impulsa el proyecto de
modernización nacional.
En consecuencia con estas
preocupaciones e hipótesis
preliminares, el cuerpo de este
trabajo recepcional, revisa
inicialmente las más recientes
teorías sobre el fenómeno de la
metropolización. Propone considerar
tres variables básicas para seguir los
procesos de Guadalajara como un
gran centro urbano: globalización (o
internacionalización de su
economía), metropolización (o
gigantismo urbano), y
gobernabilidad, (o eficacia y
legitimidad de su gestión social-
institucional). Se revisan enseguida,
de manera comparada, algunos
esquemas de gobierno,
administración e instituciones
políticas para grandes centros
urbanos del mundo,
fundamentalmente de países
democráticos, siguiendo
especialmente la variable de la
participación social en la gestión
urbana. Se hace también un repaso
general sobre algunos indicadores
financieros y presupuestales
recientemente construidos por
algunos de nuestros principales
académicos y finalmente, se aborda
el caso de Guadalajara, con estas
herramientas, para buscar aportar
algunos elementos para diagnosticar
su realidad y facilitar el diseño de
fórmulas adecuadas, eficientes y
abiertas para su administración. En
síntesis, se busca sugerir un
diagnóstico atinado, que nos lleve a
diseñar las mejores fórmulas, antes
que proponer una solución
predeterminada.
El país atraviesa por una época
de transformación, producto de
cambios demográficos, regionales y
estructurales de la economía y de la
sociedad, inducidos por la dinámica
radical de la modernización. Existe
una creciente población urbana,
nuevas regiones que muestran un
dinamismo vigoroso, una economía
que se terciariza y un sector

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secundario que debe reconvertirse
para competir. Hay también una
sociedad urbana de jóvenes y de
clases medias cada vez más
amplias, que demandan empleo,
recreación y niveles de bienestar
que no hubiéramos podido imag[ñar
en el México del principio de ésta
década. Y tenemos también la gran
novedad del México
contemporáneo: una sociedad civil
con crecientes necesidades de
participación y representación
complejas, que ya no se satisfacen
mediante las instituciones
republicanas y democráticas
tradicionales.
El soporte que las ciudades
prestan a estas transformaciones es
insuficiente: ni la economía ni la
sociedad pueden desarrollarse si
existen cuellos de botella en el
ámbito físico que las contiene. No
puede haber crecimiento industrial
sin suelo e infraestructura. No
pueden mejorarse las formas de
convivencia, sin vivienda y
transporte adecuado. No puede
aumentar la productividad personal,
de la empresa o de la ciudad, si las
comunicaciones son insuficientes. Y
no parece haber gobierno legítimo y
consensos, donde no existen pactos
eficaces y acuerdos reales de todos
los sectores productivos, de todos
los agentes reales del desarrollo, de
todos los actores políticos de las
ciudades.
Ante esta situación, resulta
necesario y responsable reiniciar
sobre bases de mayor claridad el
debate sobre el tema urbano,
regional y demográfico del país. Y
revisar también, cuidadosamente,
las políticas urbanas y la manera de
gobernar nuestras ciudades, incluida
la gran Guadalajara.
2. El fenómeno de metropolización.
2.1. Tendencias recientes.
Todos los grandes centros
urbanos de países con economía
abierta como la nuestra, están
siendo impactados en la actualidad
por dos complejos fenómenos, que
luego se confunden pero que deben
ser vistos por aparte, si queremos
posibilitar su conducción, y que
afectan en distintos niveles los
ámbitos económico, demográfico y
político: las tendencias que rigen la
economía mundial, conocidas como
globalización, y el fenómeno de
desarrollo urbano, conocido como
metro pol i zaci ó n.
La globalización económica, que
se caracteriza, entre otros aspectos
por uhomogeneizar mercados en
forma horizontal", ha redefinido el
orden de la geografía política
mundial y la lógica tradicional de las
relaciones económicas entre las
naciones. Junto con la
globalización, hay que destacar uno
de sus componentes más drásticos:
"la emergencia espontánea de las
'regiones-estado', (bloques
económicos configurados con
diversos grados de integración),
guiadas por el mercado por encima
de las fronteras nacionales,

inhibiendo la acción gubernamental,
tanto más cuanto que las regiones-
estado prosperan especialmente,
cuando la interferencia estatal es
mínima". (Hardoy y Morse; 1 988) El
caso del Sudeste Asiático, es sin
duda alguna, el más claro de este
proceso, aunque destaca también la
Comunidad Económica Européa y el
incipiente Mercado Libre de América
del Norte.
La hipermovilidad de los capitales,
(factor estratégico de la producción
a nivel mundial), sustentada, tanto
en el desarrollo de la tecnología en
el área de las telecomunicaciones,
como en la creciente desregulación
de los mercados financieros, ha
creado un clima de elevada
competencia entre las naciones, por
los recursos escasos que permitan
impulsar el desarrollo y el
crecimiento económico. En el diseño
y aplicación de políticas
macroeconómicas, los países se
disputan estos recursos, intentando
crear para el inversionista, tanto un
clima de confianza y estabilidad,
como expectativas de altos
rendimientos para ellos.
Lo que aquí nos importa
destacar, es que bien vista la
competencia por las inversiones
entre los países, hace de las
ciudades, el factor verdaderamente
estratégico para la atracción del
capital. Es a consecuencia del
proceso de globalización, que las
ciudades se convirtieron en los
espacios específicos en los cuales,
se montaron las estructuras clave
de la economía mundial, en virtud
de la lógica de los espacios, las
estructuras y la propia dinámica
social que es después de todo, el
verdadero sustento de los procesos
económicos.
Concurrentemente con el
fenómeno de globalización, el
fenómeno de la metropolización es
característico de los grandes
centros urbanos que han sido
tradicionalmente polos de desarrollo
regional. Metrópoli, nombre dado
inicialmente a las más destacadas
ciudades del orbe, por su tamaño o
por su importancia, describe
además un fenómeno,
donde una ciudad se desarrolla por
núcleos, y siempre que una
comunidad principal va englobando
a otras, formándose un
conglomerado que combina
ciudades de mayor densidad, con
zonas de menor ocupación. Estas,
generalmente se extienden en
jurisdicciones político-
administrativas diferentes, lo que
dificulta la convivencia, entorpece
las soluciones a problemas del
conjunto, y dificulta la coordinación
política.
El fenómeno del crecimiento urbano
acelerado que se da a nivel mundial, ha
sido ampliamente descrito en diferentes
conferencias de Naciones Unidas y en
congresos internacionales sobre
población y crecimiento urbano.
Por otra parte, las estadísticas de
Naciones Unidas y particularmente los
materiales ofrecidos en las Conferencias
sobre Población y Futuro Urbano de
Roma y Barcelona, (1980 y 1984),
permiten conocer con un grado elevado
de fiabilidad la distribución entre
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población urbana y población rural, las
tasas de crecimiento de ambas a nivel
global y por regiones, y los componentes
del crecimiento.
Del análisis de estas estadísticas se
desprenden las conocidas conclusiones
sobre las elevadas tasas de crecimiento
de la población en los países menos
desarrollados, que presentan niveles de
crecimiento urbano muy altos (3.5%
anual), mientras que en los países
desarrollados la tasa de incremento de la
población urbana es de sólo 1 .1 % anual.
La Asociación Mundial de Metrópolis,
resalta la distribución de las ciudades en
cuanto a número de habitantes. En 1900
sólo 20 ciudades alcanzaban el millón de
habitantes. En 1950 eran 95, y
actualmente unas 225 ciudades tienen
más de un millón de habitantes con una
población total de 631 millones, que
representa el 14.0% de la población
mundial. En el año 2000 la población en
estas ciudades será probablemente el
22% de la población mundial.
Analizando sólo el caso de las mayores
metrópolis (más de 4 millones de
habitantes) y de su evolución más
reciente, (desde el año de 1950),
obtenemos los siguientes datos,
aportados por la misma División de
Población de las Naciones Unidas:
En 1950 sólo había 11 grandes
metrópolis de más de 4 millones
de habitantes, de las cuales sólo 2
se encontraban en países en vías
de desarrollo y 9 en países
desarrollados.
En 1980 había 35 áreas
metropolitanas con población
superior a los 4 millones, 23 de
las cuales en países menos
desarrollados y sólo 12 en países
desarrollados.
En el 2000 serán 67 las
aglomeraciones que superen este
tamaño, de las que 50 se
encontrarán en lo que hoy se
denomina países menos
desarrollados y sólo 17 en los
países desarrollados.
Entre las 10 maybres áreas
metropolitanas del año 2000, sólo 3
(Tokio, New York y los Angeles)
pertenecen a los países desarrollados. El
gigantismo urbano, con aglomeraciones
superiores a los 20 millones de
habitantes, prevalecerá en los países en
vías de desarrollo (México y Sao Paulo
por ejemplo).
Junto al gran crecimiento
experimentado por algunas ciudades de
los países menos desarrollados, es
necesario destacar el estancamiento o
incluso la pérdida de población de algunas
áreas metropolitanas de países
desarrollados, si bien, en - los últimos
años, se ha observado una inversión de
esta tendencia en las grandes metrópolis
norteamericanas. (El ejemplo más
destacado, es la ciudad de los Angeles
California).
La extensión de este fenómeno al
ámbito específico Latinoamericano, se
destaca en un documento preparado por
la Comisión Económica para América
Latina (CEPAL; 1 992): " ... el fenómeno
de metropolización ha cobrado especial
importancia dentro de la región en los
últimos decenios. En 1980 había en el
mundo 10 ciudades de más de 10
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millones de habitantes; entre ellas, la
ciudad de México con 15 millones; Sao
Paulo, con 13.5; Río de Janeiro con 10.7
y Buenos Aires con 10.1. En las
estimaciones para el año 2000, seis
ciudades de la región figuran entre las 35
más grandes del mundo; ellas son:
Ciudad de México, la primera; Sao Paulo,
la segunda; Río de Janeiro, la séptima;
Buenos Aires, la decimoquinta; Bogotá, la
vigesimosexta, y Uma, la
trigésimoprimera."
Desde el comienzo del proceso de
metropolización, en la ciudad principal se
produce una demanda creciente de
servicios públicos, y se manifiestan tanto
la rigidez del sistema administrativo
tradicional, como la cortedad de los
recursos municipales insuficientes para
satisfacer la demanda.
Se resiente también la mayor
complejidad técnica de los servicios a
desarrollar y se acusa un aumento de los
costos de los servicios derivados del
proceso de urbanización y del
mantenimiento de la ciudad.
Y sobre todo, tienden a crecer los
costos sociales en forma exponencial. A
las dificultades mencionadas, se suma
todavía la cuestión de la difícil equidad en
la distribución de los costos entre las
entidades involucradas.
2.2 Nuevos retos del fenómeno.
Podemos entender mejor los
retos sociales y económicos, que
enfrentan gobierno y administración
en las metrópolis en la actualidad, si
reconocemos que es justamente en
el espacio urbano, donde se
intersectan, se multiplican y
potencian los fenómenos de
globalización y metropolización.
Así por ejemplo la flexibilización del
proceso productivo, es decir el fenómeno
que permite que un producto se realice
por partes en diferentes ciudades del país
o incluso del extranjero, hace que el
empresario pueda prescindir de la fábrica,
de la planta y de la mano de obra
estable; esto tiene consecuencias
directas sobre la población que habita un
municipio, sobre la recaudación fiscal,
sobre la oferta y demanda de suelo e
infraestructura, etc.
Tal es el caso de las zonas
metropolitanas de las ciudades de México
y de Guadalajara, donde se experimentan
procesos de desindustrialización y
terciarización de la economía
ampliamente documentados por diversos
especialistas, que conllevan la pérdida de
un considerable número de empleos
asalariados y estables y la proliferación
de las actividades informales: el comercio
ambulante en los centros de las ciudades
mexicanas, es sin duda un grave
problema que deben atender los
gobiernos locales, aún cuando sean un
efecto de los lineamientos de política
macro-económica.
Interesa señalar entonces, que todas
las transformaciones de la economía y de
la sociedad, se concentran en el territorio
de los municipios mexicanos. Así los
gobiernos locales, aunque no participen
en la elaboración de las políticas
macroeconómicas, son los encargados
de resolver los problemas que se generan
cotidianamente en su territorio y en su
sociedad.

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Para afrontar estos retos, es
imprescindible reconocer que la localidad
debe actuar con una batería muy amplia
y rica de facultades, si queremos tener
metrópolis competitivas en el mundo y
no grandes centros urbanos cada vez
más conflictivos y en deterioro.
Al explorar las implicaciones de la
dinámica de la economía mundial,
Manuel Castells, el padre moderno del
urbanismo arriba a algunas conclusiones
que son de primordial importancia para la
definición de las funciones del gobierno y
la administración de la ciudad: "la
tendencia actual de la internacionalización
total' de la economía, puede desembocar
también en el renacimiento del estado
local, como alternativa a las naciones-
estado institucionalmente burocratizadas.
Promoviendo la participación ciudadana,
se deberá movilizar a la sociedad civil
para apoyar una estrategia colectiva hacia
la reconstrucción del sentido de
localidad... Los gobiernos locales pueden
y deben jugar un papel más decisivo
como representantes de dicha sociedad
civil, debido a que defienden intereses
específicos, vinculados a la sociedad local
y pueden identificar mejor que nadie esos
intereses y responder flexiblemente a sus
requerimientos.., identificando la mejor
posición de negociación en cada caso".
Confirmando estas tendencias, la
Asociación Mundial de Metrópolis, (en su
última reunión en Sao Paulo, en 1988) ha
hecho recientemente las siguientes
recomendaciones:
"...consideramos que cuando existe un
Area Metropolitana, como realidad
aglomerada en la que se conjugan
demandas múltiples de servicios y
funciones de carácter cotidiano, con
importantes desequilibrios y
desigualdades sociales, es importante la
existencia de gobiernos metropolitanos
de carácter representativo, con
responsabilidades globales especificas..."
La organización o gobierno
metropolitano, además de las
competencias y recursos tradicionales
(urbanismo, transporte, abastecimiento
de agua, eliminación de residuos, etc.),
[debe] asumir la promoción económica en
su sentido más amplio (oferta de suelo y
localización idónea de nuevas
actividades; protección y seguridad
ciudadana, [ya que] es imprescindible
para atraer cualquier actividad
económica, la seguridad; y finalmente,
[una] política social, que, conste de
programas de asistencia, vivienda,
educación, sanidad y cultura)."
Matizando quizá estas
recomendaciones, he intentado
argumentar en estas notas, que para
afrontar los tres retos aquí identificados,
desde la perspectiva de gobierno, no
existe una y única solución óptima. Esta
dependerá más bien, de los sistemas de
articulación regional y nacional, de la
problemática existente, del contexto
jurídico, político e institucional, y aún de
factores sociológicos y culturales de gran
peso. La peor solución, sería la
uniformista. En esta última parte del
presente capítulo, se exploran las
opciones existentes para dar solución a
los problemas relacionados con la
eficiencia económica de las funciones
administrativas del gobierno. El aspecto
que se refiere a la eficiencia política es
abordado por aparte, reconociendo que
un gobierno, por eficiente que sea en el
manejo de su hacienda y en la
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administración de su territorio, no será un
buen gobierno si no logra generar
legitimidad y consenso sobre su
actuación en el conjunto de la ciudadanía.
Por ahora, podemos ir acumulando
con lo revisado, una conclusión
preliminar: que la ciudad metropolitana en
la América Latina de finales del siglo XX
se encuentra pues, con que su gobierno
y su administración deberán asumir un
reto múltiple: 1) Promover el liderazgo a
nivel mundial en la competencia por los
capitales, desarrollando al máximo las
ventajas comparativas que puedan atraer
la inversión; 2) Administrar
eficientemente los recursos de la
localidad en la provisión de bienes y
servicios públicos, a la vez que se
conserva y aumenta el patrimonio de la
ciudad en su sentido más amplio, y 3)
Crear los canales adecuados para una
plena participación ciudadana en la vida
demoárática de la metrópoli, otorgando a
las decisiones y políticas públicas, la
legitimidad y el consenso requeridos.
2.3 Dos grandes enfoques.
Existen dos tradiciones claramente
identificadas en la búsqueda de
soluciones a los problemas planteados,
en cuanto a la organización y
administración de los centros urbanos.
Por una parte, la mayoría de los
científicos políticos y urbanistas, reducen
al "problema urbano" a "la existencia de
un gran número de jurisdicciones públicas
independientes, contenidas en una sola
área metropolitana.., una región unida por
múltiples relaciones sociales•• y
económicas, pero dividida artificialmente
por unidades gubernamentales
impuestas".
Esta es la tradición más popular,
identificada con la ideología del llamado
'movimiento para salvar a las ciudades', y
que se resume en los siguientes
postulados:
Primero, Incrementar el tamaño y
reducir el número de las unidades
gubernamentales, se asocia con un
mayor rendimiento per cápita, con una
provisión más eficiente de los servicios,
una distribución más equitativa de los
costos entre los usuarios y una mayor
participación ciudadana.
Segundo, El incremento en el tamaño
y la disminución en el número de
unidades, se asociará con una mayor
prof esionalización del servicio público,
con una mayor confianza en la jerarquía
como principio organizativo y con un
incremento sustancial en la
responsabilidad de los funcionarios
públicos locales; y
Tercero, El incremento en la
prof esionalización de los servidores
públicos y en la dependencia en la
jerarquía como principio organizador
dentro de un área metropolitana, reducirá
el número de funcionarios electos,
elevará el nivel de rendimiento per cápita
y, hará más eficiente la provisión de
servicios.
Tenemos por otra parte, que los
economistas políticos han aportado una
concepción alternativa a la solución de
los problemas urbanos. Para ellos, los
problemas han de ser analizados desde
una perspectiva distinta, estudiando
"problemas urbanos específicos", más
11

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que "el problema urbano". Teniendo a
individuo como unidad básica de análisis,
Stiegler llega a la siguiente conclusión:
"Puede encontrarse una gran reserva
de habilidades e imaginación en el
creciente tiempo libre de la población;
Tanto las funciones públicas como los
ciudadanos, se beneficiarían de una
mayor participación ciudadana en la vida
política. Una estructura fuerte de
gobierno local, es el ingrediente básico de
una sociedad que busque otorgar al
individuo la mayor libertad y
responsabilidad posibles". Partiendo de
estos puntos, los economistas políticos
llegan a la importante conclusión, de que
la escala de producción óptima no es la
misma para todos los bienes y servicios
públicos. Lejos de ello, se da el caso de
que algunos servicios sean producidos
más eficientemente en una escala grande
que en una pequeña; en algunas otras
instancias, lo opuesto es verdadero,
mientras que todavía tenemos una
tercera categoría, donde la escala de
operación carece de importancia. Ostrom
resume en los siguientes puntos, la
estructura teórica de esta propuesta
alternativa:
Primero, el efecto positivo o negativo
de aumentar el tamaño y reducir el
número de las unidades gubernamentales
locales, dependerá del tipo de bien o
servicio a considerar.
Segundo, incrementar el tamaño a la
vez que se reduce el número de las
unidades gubernamentales, estará
asociado con una disminución en la
responsabilidad de los funcionarios
locales y con una menor participación
ciudadana; y
Tercero, el efecto en el rendimiento
per cápita y sobre la eficiencia en la
provisión de servicios, cuando aumenta la
dependencia del principio jerárquico de
organización dentro de un área
metropolitana, dependerá
específicamente del tipo de bien o
servicio en consideración.
Si tomamos en cuenta, que las
economías de escala se presentan
normalmente, como todos sabemos,
cuando el costo del capital puede ser
distribuido sobre un amplio número de
beneficios, tenemos entonces que en el
sector público, importantes economías de
escala se presentan, cuando menos, en la
producción de los siguientes servicios:
control de la contaminación,
alcantarillado, transporte público,
suministro de agua, servicios de salud
pública, planeación de obras públicas y la
promoción económica.
Pero no nos adelantemos a forzar las
conclusiones. Por ahora sólo importa
destacar, que cualquiera que sea el
enfoque, la escala o la visión a que nos
afiliemos, de entre las dos grandes teorías
reseñadas, hay coincidencia en que no
solo no es posible encontrar una solución
uniformista, sino que los problemas de
gobierno y administración de los centros
urbanos son cambiantes, demandando
incluso, soluciones que varían en el
tiempo. (Según nos mostrará el caso de
la ciudad de Nueva York).
Atendiendo a las economías de escala
aplicables a los distintos bienes y
servicios públicos, podemos ya pensar
sobre la importancia de ir diseñando una
autoridad central, que responda a los
retos que se plantean para lograr la
inserción de la ciudad en el contexto de la
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competencia mundial. Esta
responsabilidad de gobierno, es
básicamente de promoción económica, y
demanda de un liderazgo unificado. Se
requiere un cambio radical en la
concepción tradicional de la promoción
económica. Una Guadalajara unificada,
deberá ofrecer al inversionista, la
seguridad de la inserción en la economía
global, definiéndose esta, por la cantidad
y calidad de sistemas de
telecomunicación, disponibilidad de
espacios adecuados para la producción
de bienes y seMcios y de mano de obra
y de personal de niveles medios
altamente capacitados. Para lograr esto
último, es necesario descansar quizá en
una instancia municipal rediseñada, que
conserve las funciones tradicionales de
provisión de bienes y servicios, lo que
haría de esta gran ciudad, un punto
atractivo no sólo para la producción, sino
principalmente para sus habitantes.
Pasemos a ver, cómo se refleja todo
esto, en el caso de Guadalajara.
3. El modelo propuesto y Guadalajara
En efecto, por lo que respecta a la
administración y provisión de servicios
comunitarios, ya hemos dicho que habría
de analizarse caso por caso la solución
óptima, pudiendo ir ésta, desde la auto-
ayuda y la solución de problemas a nivel
de la organización barrial, hasta las
soluciones que demandarían la
unificación de mandos y atribuciones en
una autoridad metropolitana.
Ya existen de hecho, soluciones que
se han intentado para resolver los
problemas de coordinación metropolitana
en Guadalajara, mediante la creación de
organismos intermunicipales.
Al crecer la vieja capital de
Guadalajara y diversificarse, comenzaron
a manifestarse divergencias y conflictos
de variados tipos entre el municipio
central y los colindantes: cuestiones de
límites, superposición de acciones,
conflictos de autoridad, diferentes
criterios o intereses para afrontar
problemas comunes, etc. El panorama en
síntesis, correspondería al clásico ejemplo
que ya vimos antes: el de varias
autoridades municipales, actuando en
una misma realidad urbana; distintos
niveles de gobierno en una difícil
coordinación, local, estatal, federal;
desajustes administrativos; choque de
legítimos intereses corporativos,
derivados de una tradición política de
siglos, etc.
Cuando la ciudad alcanzó su primer
millón de habitantes en 1964 y estos
problemas se fueron acrecentando, se
pensó en encontrar una solución. Fue en
ese momento que se comenzaron a crear
organismos intermunicipales, ya que los
conflictos que representaba el manejo de
la ciudad eran cada vez más agudos y
complicados, de tal forma que el
gobierno estatal agrupó, desde arriba, a
los municipios. (Vázquez, 1989).
Así, se formaron en diversos
momentos y con distinta vigencia, el
Sistema de Transporte de la Zona
Metropolitana de Guadalajara
(SISTECOZOME); el Sistema
Intermunicipal de los Servicios de Agua
Potable y Alcantarillado (SIAPA); la
Dirección Intermunicipal de Seguridad
Pública de la Zona Metropolitana, y otros.
Algunos de estos organismos se han
13

transformado, otros más han
desaparecido y, en general, su
desempeño no ha sido todo lo eficiente
que podría ser, dando pie a conflictos
intermunicipales o sociales. Veamos
algunos ejemplos en diversos sectores de
política pública.
VIVIENDA. Existe en Guadalajara una
antigua tradición de promoción y
construcción de vivienda, especialmente
la destinada a los trabajadores y los
sectores de menores ingresos. En 1984
se constituyó el Patronato de la
Habitación Popular, organismo
descentralizado, integrado de una manera
'mixta' por patrones, obreros y gobierno.
Hasta su desaparición a mediados de la
década de los ochenta, construyó 2,145
casas. La Dirección de Pensiones del
Estado (1954), construyó hasta el año de
1986, 571 departamentos para renta y
vendió al plazo de quince años 1,433
departamentos multifamiliares. El
Instituto de Bienestar Social (1957),
organismo descentralizado mixto había
construido hasta 1972,1,490 viviendas.
El Ayuntamiento de Guadalajara por su
parte, mediante la Dirección de Vivienda
y Colonias Populares creada en 1971
construyó 2,500 unidades de vivienda;
en 1976 la Dirección de Obras Públicas y
Servicios Municipales edificó otras 452
casas. A pesar de la actuación de los tres
niveles de gobierno, el déficit de vivienda
en Guadalajara crece y se acentúa, justo
en un ámbito donde se producen
economías de escala, por excelencia,
características de un estado de bienestar
social.
VIALIDAD, TRAFICO Y
TRANSPORTE. Según se fue dando la
urbanización, las autoridades municipales
aceptaron o avalaron trazos y secciones
con criterios locales y puntuales,
frecuentemente en ausencia de una
visión de conjunto y sin vislumbrar
todavía el rápido crecimiento que se
vendría muy pronto. Este desarrollo
reflejado en el sistema vial, ha venido a
producir el espacio urbano interno actual,
indiferenciado y amorfo en que ahora
vivimos y que cada vez se hace más
confuso e ineficiente y que es resultado
de la necesidad de solucionar, también
local y puntualmente, aquellos conflictos
que se agudizan en zonas de intenso
tráfico. Es lógico que los criterios
aplicados por las diferentes
administraciones municipales trienales de
seis municipios, no puedan lograr ni la
coordinación, ni la continuidad deseables,
ni la correcta aplicación de los criterios
que establece el gobierno del estado en
su planificación. El uso del transporte
privado se estima en 800 000 unidades
en circulación, que ahora saturan unos 4
000 km. de calles. El tren ligero que ya
funciona en dos rutas, es el resultado
tardío de un intento inicial (1968) fallido
en su momento. Hay que agregar a lo
anterior, el hecho de que la atribución de
administración del tránsito es
competencia de una Secretaría , la
vialidad de dos Secretarías el transporte
público de autobuses y el tren ligero, de
oficinas específicas y descentralizadas, y
finalmente, el cuidado y responsabilidad
de la vía pública y las calles, de los seis
ayuntamientos metropolitanos. Aquí vale
la pena recordar el caso de la
administración del transporte en la Ile de
France, que incluimos en los anexos de
este trabajo,
AGUA Y DRENAJE. Hasta 1966 se
diseñó en el área metropolitana de
Guadalajara, un sistema integral de
colectores. Su evolución ha quedado

atrás del crecimiento de la demanda,
sobre todo en las áreas de asentamientos
irregulares en terrenos ejidales. La red de
colectores actual, tiene una longitud un
poco menor de los 300 kilómetros, y
sirve aproximadamente a un 70% de la
superficie urbanizada. Inicialmente, fueron
los municipios los encargados de estos
aspectos de infraestructura y su manejo;
luego se constituyó, en 1952, el
Patronato de los Servicios de Agua y
Alcantarillado. Este organismo, se
transformó en 1978 en el llamado
sistema Intermunicipal de Agua Potable y
Alcantarillado (SIAPA), aún en operación.
A partir de la constitución de este
organismo, se han acentuado y
perfeccionado las gestiones para el
abasto y servicio de una metrópoli que
crece sin cesar; el sistema de abasto se
ha venido extendiendo y diversificando
con nuevas fuentes, plantas
potabilizadoras, acueductos, tanques,
redes de distribución y otros elementos;
también se han logrado aumentos
sustanciales en la construcción de redes
de drenaje, aunque según se dijo, no
están cubiertas las zonas irregulares.
BASURA. Del total de la basura
generada en el área metropolitana, el
65% aproximadamente se produce en el
municipio de Guadalajara, el 18% en
Zapopan, el 10% en Tlaquepaque y el
7% en Tonalá, aunque en este último
municipio, se está tirando el 50% de los
desechos y procesando sólo una parte de
este desperdicio. La prestación del
servicio de recolección de basura, tiene
múltiples problemas: se pierde mucho
tiempo por la falta de diseño y
seguimiento de itinerarios óptimos; no
existe uniformidad en cuanto a unidades
de recolección y de sistemas de
combustible utilizado; tampoco de
carrocerías o recipientes. La basura se tira
en diferentes sitios periféricos al área
urbanizada, cuya utilización trae
frecuentemente conflictos
intermunicipales, además de que su
capacidad se está agotando de manera
crítica. Existe actualmente un consenso
técnico en el sentido de que cualquier
sistema de tratamiento o una
combinación de los propuestos, debe ser
intermunicipal; de que puede y conviene
asociar capital privado en esta tarea, y
sobre el hecho de que los municipios
deberán beneficiarse de diversas maneras
con los esquemas finales que se adopten.
CONTAMINACION. En 1991, la
Comisión Estatal de Ecología propone: a)
el control de la contaminación de las
fuentes fijas con diferentes medidas de
inspección y la aplicación de correctivos a
las industrias fundidoras, cementeras,
caleras y ladrilleras; b)la coordinación con
las autoridades y representantes del
sector agrícola, para fijar medidas
correctivas y de control de quema de
terrenos, y c) la coparticipación de las
Cámaras Industriales, para la vigilancia y
la canalización de apoyos tecnológicos y
financieros a la industria. La atención a
los problemas de contaminación en
Guadalajara, requiere no sólo de
programas adecuados y fuertes
inversiones, sino de criterios unificados
en cuanto a normas sobre usos de suelo,
autorización de industrias y su control;
tratamiento y vigilancia de desechos
líquidos y usos racionales del agua;
recolección y disposición de desechos
sólidos.
El brevísimo repaso de las anteriores
experiencias en cinco diversas materias, y
sus resultados, nos hacen pensar que
han sido relativamente exitosas, que han
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constituido antecedentes dignos de ser
reconocidos, pero que no han sido la
solución completa en el propósito de
organizar el territorio y resolver su
problemática. Se vuelve a plantear así, la
cuestión de los tamaños ideales para los
distintos tipos de servicios y se presenta
asimismo la interrogante respecto a la
equitativa repartición de los costos
económicos y sociales de esas
soluciones, entre las entidades
involucradas.
Según hemos dicho
reiteradamente, en la actualidad los
centros metropolitanos, en - el
ámbito de la economía, son
afectados por las tendencias
internacionales de la globalización
dada la inserción del país en ese
fenómeno por la vía de sus
políticas macroeconómicas, y según
el comportamiento de los agentes
económicos locales frente a las
fuerzas del exterior. Guadalajara no
es la excepción.
Cuando los Estados Unidos
buscan una adaptación, ante la
situación declinante de su
economía, se vuelve evidente la
necesidad de formar un bloque
comercial que integre a Canadá, los
Estados Unidos y México, mediante
un acuerdo ampliado de libre
comercio. Esta intención reconoce
la realidad que hace tiempo ha
venido ligando a las economías de
los tres países, mediante fuertes
flujos de importación, exportación e
inversión.
En Jalisco, el comercio con el
exterior está teniendo un importante
crecimiento, observándose un
patrón de expansión de los flujos
comerciales a partir de 1985
(Arroyo; 1993).
La tendencia en la región, en
cuestión de flujos comerciales, ha
sido la concentración en el número
de fracciones arancelarias que
representan las exportaciones, y la
dispersión en las importaciones. En
una muestra tomada por Javier
Medina Ortega, para el año de
1989, el 87% de lo exportado en la
entidad se concentraba en 50
fracciones. Por su parte, sólo el
64% de las importaciones se
ubicaba en 100 fracciones
arancelarias. (Arroyo; 1993.pp.
128-130). Esta es una muestra de
las tendencias a la especialización
en la producción de bienes,
atendiendo a las ventajas
comparativas regionales, de acuerdo
a la especialización de factores y la
dotación comparativa de recursos.
El crecimiento de la exportación se
observa principalmente en tequila,
prendas y complementos de vestir,
legumbres y hortalizas.
La inversión extranjera directa
también se ha incrementado. Las
grandes corporaciones han sido
atraídas a Guadalajara por el clima,
la infraestructura, el bajo costo y la
organización de su mano de obra.
Son factores de atracción
igualmente, la relativa cercanía a los
Estados Unidos y la política
económica y fiscal del país.
La ocupación de suelo industrial
ha pasado de cuatrocientas a casi
setecientas cincuenta hectáreas en
los años de 1984 a 1989. La
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inversión extranjera directa es
principalmente de los Estados
Unidos (67%). Para 1992 el número
de proyectos llegó a los 169, con
56% en el área de manufacturas,
26% en servicios y 10% en
comercio. Destaca la llegada de
empresas como Hewlett Packard,
Industrias Coronet, Wang de
México, Industrias mexicanas
Unysis, Industrias Roux, Honda de
México e IBM. (Arroyo; 1993, p.
135).
La llegada de capital foráneo,
tiene sin embargo más efectos de
los que directamente provoca en el
crecimiento económico sectorial. En
Guadalajara gran parte del capital
local industrial y comercial se ha
retirado hacia los bienes raíces para
la construcción de
fraccionamientos, y en los últimos
años especialmente de centros
comerciales. (Alba y Kruijt (Op. cit.).
Así la inversión extranjera afecta no
sólo a la economía, sino que
impacta directamente la
composición del espacio físico de la
ciudad al definir grandes proyectos
que van estructurando el desarrollo
urbano.
4. Gobierno, instituciones y política
No sólo en los aspectos técnicos y
administrativos, en los que se busca
la máxima eficiencia económica, sino
en los de gobierno específicamente
político, donde se aspira a lograr la
participación democrática de la
sociedad, surgen los
cuestionamientos respecto al tamaño,
número y forma de los órganos e
instituciones necesarios, para
acercarse a los ideales de justicia,
equidad y bienestar que rigen a
nuestra comunidad.
Trato los aspectos de democracia
y participación ciudadana de manera
específica, puesto que la eficiencia
en el ámbito económico, y el éxito de
las políticas de desarrollo social, sólo
puede lograrse, mediante una
adecuada participación de la
sociedad en los actos de gobierno. O
dicho de otro modo, no sólo se trata
de diseñar un gobierno central o
metropolitano, pensando en la
eficiencia e ignorando la base social y
representativa, que está en el diseño
de las instituciones de gobierno
republicano como el nuestro. Es
necesario identificar entonces, los
canales de actuación que mejor
contribuyan a la eficiencia en la
participación ciudadana y finalmente,
a una mayor eficiencia de gobierno,
teniendo en cuenta, también en estos
aspectos, las variables de
metropolización y globalización.
Este planteamiento, no es
meramente retórico o demagógico,
sino que proviene de las más
elementales preguntas que nos
plantea la moderna economía
política urbana:
¿Quiénes pagan los impuestos?,
¿Cómo se distribuyen los recursos
locales?, ¿Cómo se priorizan las
demandas?, ¿Qué efectos generan
estas actividades sobre el medio
ambiente y sobre la calidad de vida
de los habitantes de su municipio?.
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¿Como procesa el gobierno local
las demandas de la ciudadanía?
Contestar estas interrogantes, implica
reflexionar sobre los problemas de la
representación, de la participación
social y de los esquemas de gestión
urbana.
Debemos partir del
reconocimiento, de que es difícil, que
en las grandes o aún en las
medianas ciudades pueda
promoverse una participación directa
de la ciudadanía. Es necesario
pensar entonces, en una
participación delegada, por lo cual no
podemos soslayar el problema de la
representación y de las instituciones
democráticas.
Y aquí, las respuestas tienen que
ver, directamente, con el diseño
adecuado de los mecanismos de
participación y de gestión de los
asuntos en la escala metropolitana,
tomando en cuenta que las fórmulas
constitucionales vigentes, están
diseñadas para una escala municipal,
y para responder a una sociedad muy
distinta de la actual.
El análisis y comparación de las
experiencias en materia de
"democracia local" en Nueva
Zelanda, Australia, Canadá, los
Estados Unidos y Chile, nos
mostrarán la dificultad y las
contradicciones que se presentan al
tratar de encontrar una solución al
problema del tamaño óptimo de las
instituciones de gobierno. Veamos.
"Hay dos temas recurrentes, en
las amplias tradiciones del gobierno
local inglés: la eficiencia y la
democracia. El gobierno local, es
subnacional en su alcance; tiene una
alta dosis de autonomía y gran
capacidad para suministrar sus
propios recursos mediante la
tributación, y es además,
democrático. A pesar de ser distintos,
el gobierno local y el central forman
parte de una sola política... las
instituciones locales, las prácticas y
las culturas políticas locales,
contribuyen o inhiben la forma
nacional de gobierno". (Bowman y
Hampton; 1983). "Su cercanía a los
consumidores, (tanto social como
geográfica), permite a la autoridad
local ser más humana y flexible que
las autoridades estatutarias u otros
organismos del gobierno central. Esto
resulta particularmente útil, en el
suministro de servicios personales.
Un consejo elegido localmente,
puede también hacer una
contribución mucho más positiva que
una administración descentralizada
del proceso político, en consulta con
los departamentos del gobierno
central". (op. cit. pág. 17).
De Alexis de Tocqueville, clásico
político de "lo local", es muy citado el
siguiente párrafo: "Una nación puede
establecer un sistema de gobierno
libre, pero sin el espíritu de las
instituciones municipales, no puede
tener el espíritu de la libertad". La
suposición implícita parece ser, que
las actitudes y valores de una cultura
política nacional, deben moldearse
en una escala local privada, como
requisito previo a su aplicación
nacional efectiva.
No existen sin embargo, criterios
reconocidos para decidir donde trazar
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los límites que hagan óptimas
eficiencia y democracia, y por el
contrario los casos de diversos
países ilustran la diversidad de
soluciones en el mundo real. Así
como no puede establecerse una
estructura óptima para la eficiencia,
así las exigencias de la democracia,
son ambiguas y a menudo
contradictorias y no es seguro si las
unidades pequeñas fomentan o
inhiben la participación.
Y es que, recordemos, el
argumento más fuerte en favor de el
gobierno local como institución
democrática, esta basado en la
participación que supuestamente
genera.
En Nueva Zelanda, sin embargo,
tenemos un caso de un sistema
representativo hasta las raíces,
donde la participación masiva en el
gobierno local es un fenómeno
desconocido.
En los Estados Unidos, después
de la erosión en la autonomía local
que causaron los problemas fiscales
de los años '60 y '70 con el propósito
de seguir siendo eficientes en la
provisión de una variedad creciente
de servicios para poblaciones a
menudo más exigentes (y más
dependientes), se ha buscado el
auxilio intergubernamental y la
administración en las grandes
ciudades es altamente profesional.
En Canadá, el modelo tradicional
del gobierno municipal ha sido un
sistema de concejo-comité. El
concejo está dividido en cierto
número de comités, que discuten
todas las propuestas antes de que
tenga lugar el debate en el nivel del
concejo en pleno. El problema
principal con este sistema, es que no
sostiene la coordinación entre las
distintas áreas de política, haciendo
que sea en extremo difícil una
dirección global a los asuntos del
municipio.
Es precisamente en el nivel local,
donde se cifran las mayores
esperanzas de que se protagonicen
experiencias diferentes en la relación
gobierno-ciudadanía, experiencias
más democráticas de administración
y gestión del territorio, libradas por
una autoridad fuerte, con la
participación activa de la ciudadanía,
como es el caso, señaladamente, de
la ciudad de Curitiba, Brasil.
La búsqueda de un balance
adecuado entre las formas de
administración y de gobierno, puede
ilustrarse también con el ejemplo de
la ciudad de Nueva York, la cual ha
debido enfrentar el reto y aprovechar
las oportunidades de ser la ciudad
líder de la economía mundial. Nueva
York, según veremos, enfrenta
problemas de distintos niveles,
ofreciendo respuestas igualmente
variadas en la forma y tamaño de sus
instituciones.
Es de gran relevancia para
nuestro propósito, el estudio del Port
Authority, combinado con el
funcionamiento del conjunto de la
ciudad. Vale la pena detenerse pues,
en este ejemplo.
19

delimitada por un radio de 25 millas
alrededor de la estatua de la libertad.
abarcando a los estados de Nueva
York, Nueva Jersey y Connecticut.
4.1 El caso de la Ciudad de Nueva
York.
Su dinámica de expansión
demográfica, junto con las
adecuaciones político-administrativas
consecuentes, han suscitado
múltiples revisiones y redefiniciones
de las fronteras que limitan el centro
urbano conocido como "Ciudad de
Nueva York". Fundada con el nombre
de New Amsterdam por inmigrantes
holandeses en el año de 1656, pasa
al control inglés en 1665, cuando
recibe su actual nombre. En aquel
tiempo, lo que se conocía como
ciudad de Nueva York, comprendía a
la Isla de Manhattan y a la porción de
tierra ubicada al norte de ésta,
conocida como el Bronx. El año de
1897, el gobierno del estado de
Nueva York promulga una nueva
Constitución para la ciudad. Este
documento incorpora en una
metrópoli a las municipalidades
independientes de Brooklyn, el oeste
de Queens y States Island con
Manhattan y el Bronx, los dos
municipios de la Nueva York original.
Desde esa fecha el gobierno fue
centralizado en un Alcalde y una
nueva Cámara Legislativa para los
cinco municipios. Adicionalmente, se
conoce como el Gran Nueva York, a
la ciudad más los condados de
Suffolk y Nassau, ambos en Long
Island, al este del área metropolitana.
Por último, el Area del Gran Nueva
York o Area triestatal, es una
denominación utilizada
principalmente por académicos, pero
que también define el área de
influencia del Port Authority of New
York and New Jersey. Esta es
El documento básico que gobierna
a la ciudad de Nueva York es el
charter. Es usual que se busquen
analogías entre el charter y la
Constitución de los Estados Unidos;
sin embargo, las intenciones del
charter, según la liga nacional
municipal, es simplemente proveer un
marco detallado de la acción pública
para un futuro inmediato. En 1665, al
pasar a formar parte de la colonia
inglesa, la ciudad de Nueva York
recibió su primer charter, por decreto
del gobernador Richard Nicolls. Este
documento ha venido siendo
revisado, reestructurado y reescrito
periódicamente. Esta responsabilidad
descansó tradicionalmente en
comisiones creadas por el gobierno
estatal de Nueva York. Sin embargo
bajo las provisiones del Acta de
Gobierno Local de 1914, que
enmendó a la Constitución del
estado, se permite que las
autoridades de la ciudad alteren los
documentos básicos de gobierno sin
requerir sanción estatal. Esta libertad
no fue utilizada hasta el año de 1982,
cuando el Alcalde Koch decidió
nombrar una comisión que revisara el
charter para hacer frente a la sanción
de una corte estatal que declaraba la
anticonstitucionalidad del charter
entonces vigente.
El charter establece la estructura
de gobierno de la ciudad. Sus
provisiones distribuyen la autoridad
entre las principales figuras e
instituciones: el Alcalde el Contralor,
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el Presidente del Concejo, los
Presidentes Municipales, el Concejo
de la Ciudad y el Concejo de Avalúos
(en inglés Estimate). El poder relativo
de estos órganos, varia con cada
nuevo charter, en función de la
ideología prevaleciente y de la
influencia política de sus actores. El
balance de poder es tal, que se hace
imposible afectar las atribuciones de
alguno de ellos, sin modificar la
posición de los demás.
Tradicionalmente, sin embargo, el
Alcalde ha centralizado la mayor
parte del poder. En Brooklyn, en
1882, con la intención de eficientar al
gobierno, se fincó la autoridad
centralizada en una sola persona,
con poder para nombrar a los
responsables de los departamentos
que integraban la organización de la
ciudad. La idea de un jefe del
ejecutivo de la ciudad muy poderoso,
emergió entonces como modelo
nacional de eficiencia y buen
gobierno. En 1897, al consolidarse el
"Gran Nueva York",
El gobierno que nació, le daba al jefe del
ejecutivo más poder institucional que a cualquier
otro alcalde en algún centro urbano de los
Estados Unidos. No existía una separación de
poderes real, a juzgar por el peso que tenía el
Alcalde ante la legislatura, si se considera que se
requerían cinco sextas partes de los votos de
ambas cámaras legislativas para oponerse al veto
del Alcalde. (Vitterity, 1989).
La figura del Concejo de Avalúos
(Board of Estimate and
Apportionment), surge en el año de
1864, creada por el gobierno estatal
para evaluar los gastos de la nueva
Policía Metropolitana, organismo
intermunicipal. Este Concejo estaba
integrado por los comisionados de
policía designados por el gobernador
y por los Contralores de las entonces
ciudades de Nueva York y Brooklyn,
electos por sufragio popular. La
Policía Metropolitana fue abolida en
1870, con la consecuente
desaparición del concejo denominado
por el gobierno estatal. Sin embargo,
en el charter de 1873 se vuelve a
crear un Concejo de Avalúos, que
manejaría las finanzas de la ciudad.
Esta vez integrado por el Alcalde, el
presidente del departamento de
Impuestos, el Contralor y el
presidente del Concejo Ciudadano. El
poderoso organismo se transformaba
en un instrumento del gobierno local.
Este cuerpo único, con amplios
poderes en materia de presupuesto,
uso de tierra, franquicias y
adquisiciones, estuvo integrado,
desde 1902 y hasta su desaparición
en 1989, por tres oficiales electos
para la ciudad (el Alcalde, el
Contralor y el presidente del Concejo
Ciudadano) y por los cinco
presidentes municipales, estos
últimos con un voto de igual peso
desde el año de 1958.
La figura de un Contralor de la
ciudad como cargo de elección
popular, aparece en el año de 1884.
Este vino a encabezar el
Departamento de Finanzas,
responsable de todos los ingresos.
Sus facultades se extendían a la
revisión de todos los actos
contractuales en los que incurría el
gobierno de la ciudad. En 1989 se
limitaron las funciones del Contralor
al área fiscal.
El Concejo de la Ciudad, órgano
legislativo, fue creado por el primer
21

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charter de la ciudad siguiendo el
modelo de los burgos holandeses. Su
tamaño y atribuciones también han
variado de acuerdo a los distintos
charters. En el año de la integración
metropolitana, los asuntos legislativos
se habían relegado a un papel
insignificante. El historiador Frederick
Shaw explicaba sarcásticamente:
"Hacía 1898, cuando Nueva York se fusiona
con las comunidades vecinas, los Concejeros
hicieron poco más que otorgar permisos para la
venta de cacahuetes y confirmar el impuesto
calculado por el Contralor".
Sin embargo, al modificarse la
tradición reformista del gobierno de la
ciudad, en búsqueda de mayor
representatividad y democracia,
haciendo a un lado la eficiencia, se
fortalece el poder de este organismo,
aumentando en 1989 el número de
los distritos representados a través
de concejeros, de treinta y cinco, a
cincuenta y uno.
Las reformas al charter de la
ciudad en este siglo, dan muestra de
la transición que desplaza el centro
de interés de la eficiencia a la
búsqueda de una mayor
representatividad. En 1901, período
conocido como "la revuelta de los
municipios", la comisión Rieves
redujo el poder del Alcalde,
eliminando su dominio sobre el
Concejo de Avalúos, con la
eliminación del voto de dos
representantes designados por el
Alcalde, y la inclusión en el concejo
de los Presidentes Municipales. A los
Presidentes Municipales también les
fue otorgada autoridad sobre la
construcción y mantenimiento de
obras públicas en sus respectivos
municipios.
En 1935, la comisión Thacher
produjo el marco legal del gobierno
de la ciudad tal y como se conoce
hoy en día. Una vez más, se
aumentó la autoridad del Alcalde, al
transferirle desde el Concejo de
Avalúos la responsabilidad de
preparar el presupuesto de gastos.
Asimismo, se crea la Comisión de
Planeación de la Ciudad,
responsable de formular un plan
maestro para la metrópoli, así como
de todas las modificaciones en
zonificación y en la preparación del
presupuesto de capital. Esta comisión
fue un instrumento más del Alcalde,
quien nombraba a seis de sus siete
miembros. El Concejo de Avalúos,
cesó en sus funciones legislativas,
pasando a ser un Concejo Ejecutivo
de Directores.
En 1961, la comisión Cahill volvió
a reducir las atribuciones de los
presidentes municipales, aumentando
las del Alcalde, al transferir la
responsabilidad del nombramiento
del titular de la Comisión de
Planeación de la Ciudad. A cambio,
los presidentes municipales
designaban a los miembros de los
recién creados Concejos de
Planeación Comunitarios.
El gobernador Nelson A.
Rockefeller, designó en 1972 a la
comisión Goodman encomendándole
el fomento de la genuina
participación ciudadana en el
gobierno local de la ciudad. Es en
este momento que comienza a
revertirse la tendencia a centralizar el
22

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Sí.
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poder en el jefe del ejecutivo de la
ciudad. El sistema alternativo que se
definió, es una estructura de dos
niveles, integrada por los Concejos
Comunitarios y por los Concejos
Municipales, ante los cuales se
requirió al Alcalde presentar, para su
revisión, una propuesta preliminar del
presupuesto de gastos. A partir de
entonces el Alcalde ya no ha tenido
voto en el asunto, ni tiene la
capacidad de vetar las reducciones
en el presupuesto de gastos. En
estas reformas, el Concejo de
Avalúos, mantuvo discrecionalidad en
referencia a planeación, uso de la
tierra y zonificación.
Con la tendencia a disminuir la
centralización del poder en manos del
ejecutivo, el gobierno estatal ha
buscado la forma de mantener altos
niveles de eficiencia en ciertas áreas
de la economía y la provisión de
servicios públicos, así sea a costa de
la representatividad. Los cambios de
la estructura de poder se ven
reflejados en la forma en que se
realiza el gasto público en
inversiones de capital. En los años
'60 este tipo de gasto se financiaba
por medio de bonos de obligación
general. Los instrumentos
financieros, emitidos por la
corporación municipal de la ciudad
bajo la supervisión de la Comisión de
Planeación de la Ciudad, (también
altamente influida por el Alcalde),
tenían en el Concejo de Avalúos a la
autoridad política central para la toma
de decisiones. El poder del Alcalde
se ha visto limitado al transferirse
estas atribuciones a la figura de las
Autoridades Metropolitanas. El gasto
de inversión pública, es hecho ahora
por The Port Authority of New York
and New Jersey, The Metropolitan
Transit Authority, The New York State
Urban Development Corporation y
por The Municipal Water Finance
Authority. Los gastos de operación de
estas autoridades regionales,
asciende a los 30 billones de dólares
anuales (Bailey, 1989). No obstante y
despertar dudas respecto al equilibrio
entre eficiencia y responsabilidad, el
sistema de las Autoridades
metropolitanas ha permitido mejorar
la planeación a largo plazo, eficientar
la capacidad administrativa de las
unidades y sanear sus finanzas. Las
críticas más frecuentes que
despiertan, son las referentes a la
falta de coordinación interinstitucional
y a la equitativa repartición de los
costos económicos y sociales entre la
población.
Creado en 1921, el Port Authority
de Nueva York y Nueva Jersey
opera, entre otras cosas, los puentes
y túneles que interconectan a los
cinco municipios de Nueva York entre
si y con los estados de Connecticut y
Nueva Jersey; los puertos marítimos
y aéreos; las líneas de tren ligero que
unen a Manhattan con Nueva Jersey;
y el desarrollo del World Trade
Center, que incluye a las torres
gemelas, espacio para la renta de
oficinas y hasta un restaurant. La
diversidad de sus actividades, da
muestra de la creciente utilización de
este tipo de mecanismos de
administración, los cuales
originalmente eran creados con una
comisión específica, concluida la
cual, se extinguía su existencia. El
Port Authority no sólo se encarga del
fomento del desarrollo y del
23

crecimiento de la infraestructura de
transporte y telecomunicaciones de la
región, vital para su economía, sino
de la promoción del crecimiento
económico, tanto directa como
indirectamente. Afecta a la industria,
los servicios, el turismo, la calidad de
vida de los habitantes, genera
empleo y promueve inversión, tanto
de gasto público, como privado, en
su carácter de institución pública,
tiene la capacidad de emitir bonos
para el financiamiento de sus
proyectos, un argumento más que
prolonga su existencia. La Autoridad
está presidida por un Concejo de 12
comisionados, seis designados por el
gobernador de Nueva Jersey y seis
por el de Nueva York, siendo éste, un
caso único por su carácter de
institución supraestatal. Los
comisionados son designados para
un término de cuatro años, renovable
con fechas escalonadas, lo que
permite, tanto la continuidad como su
independencia. La Autoridad es, para
todos los aspectos prácticos, más
poderosa que cualquier ciudad en su
área de actuación y sin embargo
existe mucho cuidado en evitar los
conflictos de interese.
La polémica acerca de
responsabilidad y representatividad,
se acentúa en 1981, cuando una
corte de distrito en Manhattan,
determina en el caso de Andrews y.
Koch, que la práctica de nominar a
dos representantes por municipio en
el Concejo, ignorando las diferencias
en el tamaño de la población de los
municipios, violaba el principio
constitucional de "una persona-un
voto", establecido en la catorceava
enmienda a la constitución del país.
Esta decisión fue subsecuentemente
avalada por la Suprema Corte de
Justicia de los Estados Unidos. En
1986, en el caso Morris y. Board of
Estimate se determinó la
anticonstitucionalidad de la práctica
de otorgar igual fuerza al voto de los
miembros dentro del Concejo de
Avalúos, independientemente del
tamaño de la población que
representaban. Es en este momento
que el Alcalde Edward Koch nombra
una comisión encargada de revisar el
charter, la cual decidiría eliminar el
Board of Estimate, transfiriendo sus
atribuciones a las demás figuras del
gobierno de la ciudad, principalmente
los Presidentes Municipales y el
Concejo de la Ciudad.
4.2 El Caso de la Reforma
Administrativa Chilena.
El caso de Chile y el tratamiento
dado a la ciudad de Santiago en los
últimos quince años, es ilustrativo en
más de un sentido, no sólo por su
cercanía cultural, sino porque
representa un largo recorrido, de ida
y vuelta, por diversas fórmulas de
gobierno, que así, pueden evitarnos
experimentaciones dolorosas.
La reforma administrativa en ese
país o reforma comunal, se inició con
el proceso de regionalización
nacional, siguiendo posteriormente
con el establecimiento de las
cincuenta provincias, y continuando
luego con la organización de
comunas a nivel nacional,
excluyendo de esta última fase a la
Región Metropolitana, donde se
sitúa el Gran Santiago. (Guerra; S.F.)
24

En una entrevista realizada al
entonces Ministro Presidente de la
Comisión Nacional de la Reforma
Administrativa (CONARA), General
Roberto Guillard, este expone
sintéticamente cuál es el área
problema al que pretende dar
respuesta la Reforma Comunal, y los
objetivos que, en consecuencia, se
perseguían con ella:
"Lo que estaba pasando es que con
organismos tan grandes, la acción
social que tenían que hacer los
Alcaldes no llegaba a los sectores más
desposeídos, que son lo que se ubican
en la periferia del área ( ... ) Hay que
recalcar que uno de los objetivos de
hacer esto no es crear comunas por
crear comunas, por tener más
autoridades; es justamente acercar la
prestación de servicios de la autoridad
hacia la comunidad. Producir una
identificación de ella con sus propios
problemas y que participen de la
decisión de sus destinos. Esto va en
beneficio directo de las comunidades
que viven en todo el sector de
Santiago."
A continuación añadía cuál es la
concepción estratégica que orienta
dicha reforma:
"Esta división tiende a hacer comunas
más chicas, donde al Alcalde le sea más fácil el
manejo e inversión de fondos ( ... ) El problema
demográfico no es tan simple; tiene una serie
de implicancias en el manejo de la comuna. En
primer lugar, se produce una congestión de
servicios. Y una de las ideas es justamente
descongestionar para ayudar a una
administración más eficaz, directa y ágil. En
segundo lugar, hay otro aspecto que es muy
importante, que tiene que ver con la
identificación de ciertas áreas más
homogéneas; si se toma en cuenta la
población, se están considerando --por
supuesto-- las características de ella. Entonces
ahora es posible que la acción comunal se
pueda dirigir directamente a la solución de
problemas específicos... Naturalmente, se han
tomado en cuenta otros factores técnicos,
tales como la accesibilidad."
Una tercera línea estratégica,
directamente vinculada a la anterior,
fue la implementación de una
estructura local de participación de la
comunidad. Así, tenemos que el
Municipio quedó constituido por el
Alcalde, su máxima autoridad, y por
el Consejo de Desarrollo Comunal
(CODECO) que constituye el órgano
de representación y participación de
la población en este nivel. La
normativa Municipal entrega
facultades y poder decisorio al
alcalde, quien es designado por el
Presidente de la República apelando
a su exclusiva confianza, o por el
Consejo Regional de Desarrollo
(COREDE) a proposición de una terna
del CODECO. El CODECO por su
parte, cuenta con la participación
directa de la comunidad, pero es
controlada y fiscalizada por el
COREDE, excluyéndose de la
participación a las organizaciones
populares no oficiales y a las
organizaciones sindicales.
En CODECO los empresarios
cuentan con el 50% de la
representación, las organizaciones
vecinales con un 25% (Juntas de
vecinos, Centros de Madres,
Asociaciones de Propietarios, etc.) y
las organizaciones funcionales con el
otro 25% (Centros de Padres,
Clubes Deportivos, Bomberos, etc.)
De hecho, ha sido un propósito
declarado la pretensión de que el
Municipio sustituyera el cauce
25

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habitualmente político que tenía la
participación ciudadana,
constituyéndose en el eje principal
de una "auténtica democracia de
base". Los municipios vendrían a
reemplazar a los partidos políticos,
vale decir, a hacer las veces de
intermediarios entre los ciudadanos y
el Estado.
Para la definición de las
provincias y comunas de la Región
Metropolitana, el proceso elegido fue
la creación de una Comisión Técnica
integrada por representantes de la
CONARA, de los Ministerios de
Hacienda y del Interior, de la
Intendencia Metropolitana de
Santiago y del • Instituto de
Estadística. Esta comisión recolectó
antecedentes y toda la información
disponible como, por ejemplo, la
cartografía actualizada de las
comunas existentes, procediéndose,
entonces, a diagnosticar los
problemas resultantes de la división
comunal que estaba vigente.
En febrero de 1981, la CONARA
presentó el resultado de su estudio,
conteniendo diversas propuestas
para la reformulación comunal.
Finalmente, en el D.F.L. 3260 de
marzo de 1982,se dispone la
creación de 17 nuevas comunas en
la Provincia de Santiago.
Los criterios empleados para la
nueva división comunal de las
Provincias de Santiago fueron, de
acuerdo a la CONARA, los
siguientes (CONARA, 1981).
• Definir unidades territoriales
homogéneas en lo que a
dimensión y ubicación geográfica
se refiere.
• Buscar mayor homogeneidad
socio-económica para facilitar la
adopción de medidas para la
solución de problemas.
• Generar áreas que funcionen
alrededor de un centro de
servicios que promueva mayor
cohesión interna a cada comuna.
• Crear áreas más homogéneas en
términos de los límites de las
actividades humanas que en
ellas se realizan (residencial,
industrial, servicios, etc.)
• Considerar para la definición de
los límites de las nuevas
comunas, la nueva red vial y de
autopista que se había
establecido para la Gran
Santiago y que había contribuido
a la obsolescencia de los
antiguos límites.
El proceso a través del cual se
concretó el proyecto, resulta de la
labor de la Comisión nacional de la
Reforma Administrativa (CONARA).
Una primera etapa fue la publicación
en el Diario Oficial del D.L. 3.260,
que definió el sistema de gobierno de
la Región Metropolitana, creando un
Area Metropolitana de Santiago y
cinco provincias. Debido a que la
Constitución Política de 1980 no
contempla ninguna división territorial
que no sea la regional, provincial o
comunal, el Area Metropolitana de
Santiago se transformó en la
Provincia de Santiago (CONARA),
1981).
Complemento básico de este
esquema territorial, fue la aplicación
26

la
del Programa de Erradicación de
sectores en situación de pobreza o
extrema pobreza de las comunas con
indicadores socioeconómicos más
altos, concebido para eliminar la
marginalidad. A través del
otorgamiento de una vivienda básica
se perseguía, entre otros objetivos,
romper con los factores que
reproducen la pobreza, posibilitando
la igualdad de oportunidades.
A la vuelta de una década, no
sólo se volvieron impracticables los
objetivos originalmerite definidos por
la Reforma, sino que ha
transformado en una tarea muy
difícil el manejo de las comunas más
débiles por el creciente deterioro
social de sus habitantes. Las causas
de este deterioro hay que atribuirlas
al hecho de no haberse tenido en
consideración los factores
contextuales que condicionan la vida
de las poblaciones. Entre ellos el
acceso al trabajo y a los servicios
básicos, tales como salud,
educación, transporte, condiciones
habitacionales, etc.; de donde resulta
la siguiente evaluación:
Las 'erradicaciones" (o
relocalización de grupos de
pobreza extrema), destruyeron
las redes informales de ayuda
existentes en la estructura
social. Casi nunca fue
trasladada al mismo lugar una
población entera, menos aún
si ésa tenía antecedentes de
tradición de "lucha" social o
política, y niveles
organizativos importantes.
Las comunas de destino de las
erradicaciones no estaban
preparadas para recibir a tantos
pobladores; sólo estaba la vivienda.
El conjunto de comunas "pobres"
son precisamente las principales
receptoras de las erradicaciones inter
e intra-comunales. Por ejemplo, las
comunas del área sur (La Granja,
Puente Alto y San Bernardo)
recibieron el 53% del total de
erradicados de otras comunas
(60,000 personas) (Morales, 1986).
Estas comunas, como La Pintana,
funcionan como comuna
"dormitorio", aunque no estaban
planificadas como tales, ni cuentan
con el equipamiento necesario para
ello.
Parece haber prevalecido en fin,
un criterio exclusivamente
"viviendista" en el desarrollo del
programa de erradicación. Es cierto
que la vivienda es valorada
positivamente por la población, pero
cuando la vivienda es lo único que se
promueve, las familias tienen
muchas dificultades para
desarrollarse en las nuevas
condiciones.
Las nuevas viviendas ubicadas
lejos de los lugares de trabajo,
encarecen el costo del
transporte y reducen el
ingreso familiar.
El aislamiento geográfico de
los nuevos asentamientos, y
(
el entorno homogéneamente
pobre, dificulta la búsqueda de
trabajos esporádicos,
importantes para
complementar los ingresos
familiares.
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En conclusión, los objetivos que
la Reforma Comunal de la Provincia
de Santiago se propuso,
escasamente se cumplieron. No se
ha conseguido erradicar la pobreza.
Tampoco se ha avanzado
significativamente en lo que a
eficiencia en la gestión se refiere y la
Ley de Rentas ha mantenido los
antiguos grados de segregación
socio-económica de los habitantes
de Santiago. Se puede decir que de
hecho coexisten en un mismo
espacio dos ciudades que tienden a
excluirse y a ignorarse mutuamente.
Esta tarea en Chile está, desde
marzo de 1990,en manos del
gobierno democrático presidido por
Aylwin. Por el momento, su labor en
este campo se ha dirigido a terminar
de concluir la Reforma Comunal
emprendida por el régimen anterior, a
reconocer los procesos de
democratización de las Juntas de
vecinos y a propiciar dos años
después (en 1992), por primera vez
desde el Golpe Militar de 1973,la
elección en sufragio de los alcaldes y
concejales que tendrán en sus
manos la oportunidad de dar un giro
democratizador a la gestión
municipal.
Y junto con la democratización
en una tendencia que coincide con lo
que está sucediendo en otros
muchos países latinoamericanos, en
sentido contrario de la idea de
"erradicaciones", siguiendo el
ejemplo del Programa de Solidaridad
de México, han surgido en los
últimos años unos Fondos especiales
(Fondos de Desarrollo Social)
destinados a financiar acciones
sociales en beneficio de los más
pobres y marginados durante los
procesos de ajuste económico. Estos
Fondos han sido concebidos como
instancias participativas que
promueven la organización social,
para que los propios sectores
populares participen en la resolución
de sus problemas. Con ello se
pretende evitar las inercias
burocráticas, los sesgos
tecnocráticos y un mayor
acercamiento del sector público a la
sociedad civil. De este modo, se
fomenta la participación popular, se
contribuye a fortalecer el respaldo
popular a las duras medidas de
ajuste económico (que requieren
apoyo social para mantenerse), se
incluye a representantes del sector
privado en los órganos de dirección y
administración del mismo, y se
proporciona un rol protagonista a las
Organizaciones No Gubernamentales.
Se busca desde el Estado, identificar
necesidades sentidas por las
comunidades locales, e impulsar
programas participativos para
satisfacerlas, al tiempo que se
intenta dar mayor coordinación al
funcionamiento disperso de las
ONGs, contando de este modo, de
forma indirecta, con el aporte de la
cooperación internacional en los
programas sociales.
Otro ejemplo del nuevo talante
democrático es el del alcalde de la
Comuna de Santiago (sin duda la
más significativa y relevante de
todas las que componen el Gran
Santiago), quien, tras ser designado
por Aylwin en 1990,acomete un
programa bajo el nombre de
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"Municipio y participación" que se
propone los siguientes objetivos
explícitos:
Estimular y canalizar la
participación de los
ciudadanos en el proceso de
transición a la democracia.
Integrar activamente a la
comunidad en la formación y
ejecución de los planes de
desarrollo económico, social y
cultural de la comuna.
- Conocer directamente la
realidad y desafíos de cada
barrio
Fomentar el desarrollo de la
sociedad civil, democratizando
las Juntas de Vecinos e
incentivando la creación de
organizaciones comunitarias y
clubes en la comuna.
5. Dos ejemplos nacionales.
En esta parte del trabajo,
hablamos brevemente de algunas
experiencias nacionales, al tratar de
encontrar las respuestas al problema
urbano, tanto en lo administrativo
como en lo político.
Como estrategia de desarrollo y
eje de la acción gubernamental, la
política de descentralización se hizo
explícita en el Plan Nacional de
Desarrollo 1983-1988. En éste se
plantea el objetivo de la
desconcentración, y el
reordenamiento de la economía
nacional en el territorio, así como el
de la descentralización de funciones
y recursos entre los tres niveles de
gobierno, con la ampliación de la
participación popular en la definición
de políticas y programas.
Por otra parte, la Ley de
Planeación (Diario Oficial 05-02-83),
pretende igualmente "el
fortalecimiento del pacto federal y del
Municipio libre, para lograr un
desarrollo equilibrado del país,
promoviendo la descentralización de
la vida nacional".
Las reformas y adiciones al
artículo 115 de la Constitución,
referido al gobierno municipal,
quedaron aprobadas y publicadas en
febrero de 1983 (Diario Oficial 13-03-
83); desde la perspectiva de la
reforma constitucional, la realización
del proceso descentralizador se
apoya en el ejercicio del "Municipio
Libre", y se sostiene que "sólo
avanzaremos hacia la cabal
descentralización de la vida nacional
cuando hayamos logrado la
descentralización política hacia la
comunidad".
Digamos pues que la reforma
municipal en México, promovida por
el Estado central, se refiere a la idea
y al propósito de generar e impulsar
cambios en tres esferas principales
de competencia de los gobiernos
locales: la política, la económica y la
de los servicios públicos y la
planeación del desarrollo urbano.
Respecto a estas últimas funciones,
la fracción III del art. 115 identifica
claramente los servicios municipales:
a) agua potable y alcantarillado; b)
alumbrado público; c) limpia; d)
29

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mercados y centrales de abasto, e)
panteones; f) rastro; g) calles,
parques y jardines; h) seguridad
pública y tránsito; e, i) los demás que
las Legislaturas locales determinen
( ... ), mientras que la fracción V
determina que: "Los municipios, en
los términos de las leyes federales y
estatales relativas, estarán facultados
para formular, aprobar y administrar
la zonificación y planes de desarrollo
urbano municipal (...) (Duhau y
Coulomb; 1989).
Con base en estos fundamentos
jurídicos, Iracheta propone las
siguientes medidas para la
planeación metropolitana de la Zona
Metropolitana de la Ciudad de México
(ZMCM):
Integrar los sistemas de
planeación del Distrito Federal con
los del Estado de México en un sólo
organismo, fundamentado sobre un
replanteamiento del concepto de
desarrollo metropolitano (en el
sentido de un crecimiento que no
puede detenerse, pero que se debe
reorientar al interior de la Metrópolis).
Democratizar el gobierno del
Distrito Federal.
Promulgar una sola Ley, que surja
de un claro concepto de planeación
del desarrollo metropolitano, y tener
un solo Plan (o Programa) para su
control.
Replantear a fondo el sistema
fiscal administrativo; y
Asegurar la aceptación política de
ese nuevo plan único, mediante la
participación y confrontación abierta
de alternativas.
Las consecuencias principales de
la investigación citada, podrían
resumirse de la forma siguiente:
La institucionalización de la
planeación no se ha traducido en la
creación de un órgano de planeación
metropolitano efectivo, sino, por el
contrario, por la multiplicación de las
instancias de planificación y gestión
del desarrollo urbano: y
La legislación estatal del Estado
de México, limita los poderes
constitucionalmente otorgados a los
municipios.
Con estos antecedentes en
mente, tenemos que en la
Exposición de Motivos dé la Iniciativa
de Decreto por el que se reforman los
artículos 31, 44, 73, 74, 78, 89, 104,
105, 107, 122, así como el Título
Quinto, se adiciona una fracción IX
al artículo 76 y un primer párrafo al
artículo 119 y se deroga la fracción
XVII del artículo 89 de la Constitución
Política de los Estados Unidos
Mexicanos, se señalaba que: "Un
aspecto importante en la definición
urbana del Distrito Federal, es su
relación con las zonas limítrofes del
mismo, cuya problemática requiere
de la instrumentación de soluciones
integrales en que participen todos los
ámbitos de gobierno de las instancias
involucradas, Municipales, Estatales,
Federales y del Distrito Federal, con
pleno respeto a la autonomía que a
cada uno corresponde".
30

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"Con esas referencias el Distrito
Federal celebrará convenios con los
Estados y Municipios limítrofes, sin
menoscabo de la autonomía y
competencia de .las diferentes
instancias para coordinar acciones en
materias comunes, y establecerán en
virtud de los mismos, organismos con
facultades expresas en donde se
fijará el marco de coordinación y
concurrencia para una mejor toma de
decisiones y en suma, para consignar
reglas de actuación conjunta de
conformidad con sus leyes
respectivas".
Es interesante destacar, que
mientras en el texto original de dicha
Iniciativa, en su artículo 122, se
consignaba que:
"El gobierno del Distrito Federal
1I1lWr91EM
Y en su fracción Xl, se proponía
que: "El Congreso de la Unión tendrá
facultades para legislar en materia de
la zona metropolitana del Valle de
México. La ley determinará la
delimitación de la zona metropolitana
del Valle de México, con respecto a la
concurrencia de la Federación,
entidades federativas y municipios,
para la coordinación y ejecución de
acciones en materias de:
asentamientos humanos; protección
al ambiente y preservación y
restauración del equilibrio ecológico;
transporte, recolección, tratamiento y
disposición de desechos sólidos;
sistemas de agua y drenaje; y
seguridad pública".
"Para la eficaz concurrencia en las
materias señaladas, el Presidente de
la República establecerá un Consejo
Metropolitano del Valle de México. La
ley determinará la delimitación de la
zona metropolitana del Valle de
México, las bases para la
coordinación de las distintas
jurisdicciones concurrentes en las
materias a que se refiere el párrafo
anterior, la forma de integración,
estructura y funciones del Consejo,
así como las atribuciones del
Ejecutivo Federal en la materia.
Participarán en dicho Consejo los
Estados y los Municipios que tengan
relación con los problemas de la zona
metropolitana, el Distrito Federal y el
Gobierno Federal".
Una vez concluido el proceso
de revisión legislativa, tenemos los
siguientes textos, en el Decreto por el
que se reforman los artículos 31, 44,
73, 74, 79, 89, 104, 105, 107, 122,
así como la denominación del Título
Quinto, se adiciona una fracción IX al
artículo 76 y un primer párrafo al
artículo 119 y se deroga la fracción
XVII del artículo 89 de la Constitución
Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
"Artículo 122.- El Gobierno del
Distrito Federal está a cargo de los
Poderes de la Unión ms iiIs In
[IJti1iItl1k'L.1 '1
31

"Fracción IX.- Para la eficaz
coordinación de las distintas
jurisdicciones locales y municipales
entre sí, y de éstas con la Federación
y el Distrito Federal en la planeación
y ejecución de acciones en las zonas
conurbadas limítrofes con el Distrito
Federal, de acuerdo con el artículo
115 fracción VI de esta Constitución,
en materias de asentamientos
humanos, protección al ambiente,
preservación y restauración del
equilibrio ecológico, transporte, agua
potable y drenaje, recolección,
tratamiento y disposición de
desechos sólidos y seguridad pública,
sus respectivos gobiernos podrán
suscribir convenios para la creación
de comisiones metropolitanas en las
que concurran y participen con apego
a sus leyes."
"Las comisiones serán
constituidas por acuerdo conjunto de
los participantes. En el instrumento
de creación se determinará la forma
de integración, estructura y
funciones.
A través de las comisiones se
establecerán:
Las bases para la celebración de
convenios, en el seno de las
comisiones, conforme a las cuales se
acuerden los ámbitos territoriales y
de funciones respecto a la ejecución
y operación de obras, prestación de
servicios públicos o realización de
acciones en las materias indicadas
en el primer párrafo de esta fracción.
Las bases para establecer
coordinadamente por las partes
integrantes de las comisiones las
funciones específicas en las materias
referidas, así como para la aportación
común de recursos materiales,
humanos y financieros necesarios
para su operación, y
Las demás reglas para la
regulación conjunta y coordinada del
desarrollo de las zonas conurbadas,
prestación de servicios y realización
de acciones que acuerden los
integrantes de las comisiones."
Como se sabe, estas reformas,
recién aprobadas, apenas empiezan
a ser reglamentadas y ejecutadas.
Hace cosa de un mes, el gobernador
del Estado de México y el Regente
de la Ciudad de México firmaron
diversos acuerdos de coordinación,
en materias tales como transporte
público, seguridad pública y ataque a
la contaminación. En materia de
planeación urbana, muy poco se ha
podido hacer.
Por otra parte, la reforma política
del Distrito Federal, marcha
azarosamente. No hay acuerdo
todavía, sobre las formas y los
contenidos del Estatuto de la Ciudad.
El calendario constitucional de la
reforma, que introduce cambios
sucesivos y progresivos en los
próximos seis años, culmina con la
creación del Consejo Metropolitano.
Pero de aquí a entonces, la suerte
de la ciudad, está jugándose día a
día, no sólo en la Asamblea de
Representantes, y la Cámara de
Diputados, sino en cada Delegación
Política y en cada uno de los grandes
proyectos de infraestructura, que
32

(
E
E
P
E
1.
E
deciden el futuro de nuestra gran
capital.
Veamos ahora, el caso de
Guadalajara y del ordenamiento de
su conurbación.
La situación actual de
Guadalajara, semejante en muchos
aspectos a la que guardan las
grandes metrópolis en México y en el
mundo, presenta una creciente
agudización de sus características y
de sus problemas, que se agrandan
con el crecimiento de la ciudad en
razón de causas atribuibles en gran
parte a la multiplicidad de criterios y a
la discoordinación y discontinuidad
de acciones. A esta ciudad, ha dicho
el Arq. Jorge Camberos, quien es sin
duda alguna, la máxima autoridad en
el estudio del desarrollo urbano en
nuestro estado, "debemos
interpretarla como una aglomeración
urbana o zona en vías de
metropolización, resultado de la
sucesión de asentamientos que
forman una gran mancha, producto
de continuas expansiones y repetidas
conurbaciones. Estas han generado
una estructura urbana cada vez más
compleja, por lo disímbolo de los
asentamientos en el área en
cuestión, que van desde el casco
urbano (de lo que fue la ciudad
colonial), antiguos poblados rurales,
asentamientos espontáneos y
urbanizaciones suburbiales, hasta
barrios y colonias consolidados, lo
que ha conformado un mosaico social
que lamentablemente tiende cada día
a contrastarse más. Así, el
gigantismo urbano le ha provocado a
Guadalajara una serie de problemas
en su desarrollo, de los cuales
algunos han adquirido dimensiones
que perturban las perspectivas de
equidad social y ponen en entredicho
las metas del bienestar deseado para
sus habitantes".
En Guadalajara, desde 1967,
cuando el crecimiento de la ciudad
apenas tocaba Tiaquepaque y se
acercaba a Zapopan, se creó la
comisión de Coordinación Urbana del
Valle de Atemajac, en el seno de la
Junta General de Planeación y
Urbanización del Estado (JGPUEJ)
organismo mixto y descentralizado,
para discutir asuntos comunes y
coordinar acciones, en una ciudad ya
por entonces muy dinámica, sobre
todo en sus procesos de
industrialización y urbanización. Esta
Comisión Interna, no tuvo un
específico carácter legal, pero fue el
primer intento de coordinación, ya
que anteriormente era el propio
gobernador quien se encargaba de
hacerla.
En cambio el Consejo Técnico del
Departamento de Planeación y
Urbanización, que sustituyó a la
JGPUEJ en 1977, con carácter de
dependencia del Poder Ejecutivo
estatal, fue instituido por ley como un
organismo de consulta e información,
así como de concertación de
acciones de los tres niveles de
gobierno y con grupos privados, tales
como Cámaras de comercio e
industria, asociaciones profesionales
y otras con carácter representativo de
la sociedad. Este Consejo, remedo
del anterior que conformaba
esencialmente a la JGPUEJ, tuvo
entre sus funciones principales,
avalar los impuestos de plusvalía y
33

OP
E
P
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IP
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cooperación, que se destinaron para
el pago de ciertas obras públicas
definidas y reguladas por la ley.
Otro intento fue la Comisión para
el Desarrollo de Guadalajara
(CODURGUA), que "elaboró el Plan
Regional Urbano de Guadalajara,
instrumento rector del ordenamiento
del área más poblada de la Entidad y
que incide en el desarrollo de 19
municipios".
En 1989, tuve el honor de
participar, como Secretario de
Desarrollo Urbano y Rural, en un
esfuerzo importante en esta materia,
que luego sería recogido en la actual
legislación.
Por acuerdo del gobernador, de
fecha 6 de marzo de 1989, se creó el
Consejo Metropolitano de
Guadalajara, presidido por el Titular
del Poder Ejecutivo, e integrado por
los presidentes municipales del área
conurbada: Guadalajara, Zapopan,
Tiaquepaque y Tonalá; los
secretarios de Desarrollo Urbano y
Rural, Vialidad y Transporte,
Promoción y Desarrollo Económico,
Fomento Turístico, Artesanal y
Pesquero, Salud y Bienestar Social,
Educación y Cultura; el Procurador
General del estado; los delegados
federales de SEDUE y la Secretaría
de la Reforma Agraria y el
representante del Sistema
lntermunicipal de los Servicios de
Agua Potable y Alcantarillado
(SIAPA), el Secretario Técnico y un
Vocal Ejecutivo.
El Consejo vino cambiando su
composición y algunas de sus
funciones iniciales y ha logrado a la
fecha la elaboración y aprobación de
los 18 Planes Parciales de
Urbanización y Control de la
Edificación y algunos acuerdos y
convenios igualmente importantes.
La recientemente aprobada Ley
de Desarrollo Urbano, integra un
Consejo Estatal de Desarrollo
Urbano, para la 'formulación, revisión,
ejecución, control y evaluación de los
programas y planes de desarrollo
urbano, (que) estarán sujetos a la
participación y consulta permanente
de los diversos grupos sociales que
integran la comunidad'. (Título
Primero, Capítulo IV, Artículo 27), El
Consejo, "es el organismo de
promoción, participación social y
consulta del Poder Ejecutivo Local,
para impulsar el desarrollo urbano en
la entidad". (Artículo 28)
En estricto apego al cumplimiento
de sus funciones, el Consejo
Metropolitano ha establecido
contacto con las dependencias
encargadas de dar tratamiento a las
problemáticas de vialidad y
transporte, seguridad pública y
recolección y tratamiento de
desechos sólidos.
En síntesis, el Consejo
Metropolitano realizó, en poco más
de cuatro años, tareas que
representan una forma nueva para
abordar problemas de nuestra zona
conurbada.
Quizá por ello, la Exposición de
Motivos de la Nueva Ley de
Desarrollo Urbano del Estado de
Jalisco, quiso recoger esta
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UNA SOLA GUADALAJARA. Aproximación a la problemática de las conurbaciones desarrolladas en circunscripciones políticas diversas.

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