Sentència 838/2021 de la Sala Contenciós Administratiu del Tribunal Suprem d'Espanya

REC.ORDINARIO(c/a)/34/2020
0
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Sexta
Sentencia núm. 838/2021
Fecha de sentencia: 11/06/2021
Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/a)
Número del procedimiento: 34/2020
Fallo/Acuerdo: Sentencia Estimatoria
Fecha de Votación y Fallo: 27/05/2021
Ponente: Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado
Procedencia: CONSEJO GRAL.PODER JUDICIAL
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Rosario Maldonado
Picón--
Transcrito por: PJM
Nota:
Resumen
RESOLUCIÓN DE LA COMISIÓN PERMANENTE DEL CGPJ de 21-11-19 que
DESESTIMA EL RECURSO DE ALZADA CONTRA ACUERDO DE LA JUNTA
DE JUECES DE INSTRUCCIÓN Y VIOLENCIA SOBRE LA MUJER DE
CÓRDOBA de 29-03-19 INSTANDO AL DECANO LA MODIFICACIÓN DEL
PROTOCOLO DE PRESENTACIÓN DE DETENIDOS ANTE EL JUZGADO
DE GUARDIA Y CONTRA EL PROTOCOLO DE CONDUCCIÓN DE
DETENIDOS ANTE EL JUZGADO DE GUARDIA de 27-06-19.
CONSEJO GENERAL DE LA ABOGACÍA ESPAÑOLA
Nº Registro: RS-008131
Of. Registro: Recoletos
22/07/2021 07:52:55
Página: 2 de 24
REGISTRO SALIDA

1
REC.ORDINARIO(c/a) núm.: 34/2020
Ponente: Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Rosario Maldonado
Picón--
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Sexta
Sentencia núm. 838/2021
Excmos. Sres.
D. César Tolosa Tribiño, presidente
D. Segundo Menéndez Pérez
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
D. Eduardo Espín Templado
D. José Díaz Delgado
En Madrid, a 11 de junio de 2021.
Esta Sala ha visto , constituída en su Sección Sexta por los
magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo
ordinario número 2/34/2020, interpuesto por el Ilustre Colegio de Abogados de
Córdoba, representado por la procuradora D.ª María del Sol Capdevila Gómez
y bajo la dirección letrada de D. Alberto Escudero Miralles contra la resolución
de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial de fecha
21 de noviembre de 2019, por la que se desestima el recurso de alzada
356/2019. Es parte demandada el Consejo General del Poder Judicial,
representado y defendido por el Sr. Abogado del Estado.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado.
22/07/2021 07:52:55
Página: 3 de 24
REGISTRO SALIDA

2
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- En fecha 27 de enero de 2020 la representación procesal del
demandante ha interpuesto recurso contencioso-administrativo ordinario contra
la resolución adoptada por la Comisión Permanente del Consejo General del
Poder Judicial en su reunión del día 21 de noviembre de 2019, por la que se
desestimaba el recurso de alzada 356/2019, que había interpuesto el decano
del Ilustre Colegio de Abogados de Córdoba contra el acuerdo de la Junta
sectorial de Jueces de Instrucción y Violencia sobre la Mujer de Córdoba de 29
de marzo de 2019, por el que se insta al magistrado-juez decano a que
promueva las actuaciones oportunas en orden a la modificación del actual
protocolo de presentación de detenidos ante el juzgado de guardia, y contra el
Protocolo de conducción de detenidos ante el Juzgado de Guardia suscrito el
27 de junio de 2019 por diversas autoridades judiciales y policiales de dicha
provincia.
Se ha tenido por interpuesto dicho recurso por diligencia de ordenación
de 29 de enero de 2020.
SEGUNDO.- Recibido el expediente administrativo previamente reclamado, se
ha entregado el mismo a la parte actora para formular la correspondiente
demanda, lo que ha realizado mediante escrito, al que acompaña
documentación, en el que, previa alegación de las argumentaciones que
considera oportunas, suplica que se dicte sentencia en cuya virtud se declare
nulo o se anule el acuerdo recurrido, declarando igualmente nulos y sin valor ni
efecto algunos el acuerdo y el protocolo confirmados por él, condenando a la
Administración demandada a estar y pasar por dicha declaración y al pago de
las costas causadas. Mediante los correspondientes otrosíes manifiesta que
debe considerarse que la cuantía del recurso es indeterminada, y solicita que
se acuerde el recibimiento a prueba del mismo, expresando los puntos de
22/07/2021 07:52:55
Página: 4 de 24
REGISTRO SALIDA

3
hecho sobre los que la misma debería versar y proponiendo los medios
probatorios de los que intenta valerse, así como la realización del trámite de
conclusiones escritas.
TERCERO.- De dicha demanda se ha dado traslado a la Administración
demandada, habiendo presentado el Sr. Abogado del Estado escrito
contestándola, en el que tras las alegaciones oportunas suplica que se dicte
sentencia declarando la inadmisión del recurso contencioso-administrativo
interpuesto y subsidiariamente la desestimación de la demanda, en ambos
casos con imposición de las costas a la entidad recurrente. A través de sendos
otrosíes expresa que debe estimarse la cuantía del recurso como
indeterminada y se opone a la solicitud de recibimiento a prueba formulada por
la parte contraria.
CUARTO.- Mediante decreto de 9 de julio de 2020 la Letrada de la
Administración de Justicia ha fijado la cuantía del recurso como indeterminada,
dictándose seguidamente auto de 17 del mismo mes acordando el recibimiento
a prueba del mismo, con admisión de las pruebas documentales propuestas.
QUINTO.- A continuación se ha concedido a las partes plazo por el orden
establecido en la Ley jurisdiccional para formular conclusiones, que han
evacuado, declarándose posteriormente conclusas las actuaciones.
SEXTO.- Por providencia de fecha 28 de abril de 2021 se ha señalado para la
votación y fallo del presente recurso el día 27 de mayo del mismo año, en que
han tenido lugar dichos actos.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Objeto y planteamiento del recurso.
22/07/2021 07:52:55
Página: 5 de 24
REGISTRO SALIDA

4
El Ilustre Colegio de Abogados de Córdoba impugna mediante el
presente recurso contencioso administrativo el acuerdo de la Comisión
Permanente del Consejo General del Poder Judicial de 21 de noviembre de
2019, que desestimó el recurso de alzada contra el acuerdo de la Junta de
Jueces de Instrucción y de Violencia sobre la Mujer de Córdoba de 29 de
marzo de 2019 y contra el Protocolo de conducción de detenidos al Juzgado
de Guardia, aprobado y suscrito el 27 de junio de 2019 por representantes de
la judicatura, la fiscalía y los cuerpos y fuerzas de seguridad.
El Colegio recurrente entiende que el referido protocolo es contrario al
artículo 17.2 de la Constitución, ya que supone una dilación indebida en la
puesta a disposición judicial de los detenidos, que permanecen en detención
gubernativa más allá del tiempo indispensable para efectuar las
averiguaciones tendentes al esclarecimiento de los hechos. Asimismo, afirma
la entidad recurrente que los acuerdos de la referida Junta Sectorial de jueces
y el propio protocolo han sido adoptado por órganos y sujetos que carecen de
potestad reglamentaria para adoptar la regulación de la conducción de
detenidos, la cual tiene incidencia en los derechos fundamentales regulados
en el artículo 17 de la Constitución.
El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, sostiene que
el recurso debe ser inadmitido por falta de legitimación activa del órgano
colegial recurrente. Y considera que, de admitirse el recurso, ha de ser
desestimado, ya que quienes han firmado el protocolo tienen competencia
para ello y su contenido es compatible con los derechos recogidos en el
artículo 17 de la Constitución, tal como ha establecido el Tribunal
Constitucional.
SEGUNDO.- Sobre los hechos de los que deriva el presente litigio.
Son hechos determinantes del presente procedimiento los que siguen:
- Desde 2009 estaba vigente en el partido judicial de Córdoba un Protocolo
de Conducción de Detenidos ante el Juzgado de Guardia de la ciudad de
22/07/2021 07:52:55
Página: 6 de 24
REGISTRO SALIDA

5
Córdoba, de 18 de junio de 2009, con dos traslados diarios, a las 10:30 y a
las 18:30 horas.
- Por acuerdo de 14 de marzo de 2019, la Comisión Permanente del Consejo
General del Poder Judicial se implantó en el partido judicial de Córdoba el
servicio de guarda de veinticuatro horas, con fecha de inicio del 18 de
marzo.
- Al amparo de artículo 71.2 del Reglamento 1/2000, de 26 de junio, de los
Órganos de Gobierno de Tribunales, la Junta Sectorial de Jueces de
Instrucción y de Violencia sobre la Mujer de Córdoba adoptó el 29 de
marzo de 2019 el acuerdo de proponer una modificación del mencionado
protocolo de conducción de detenidos de 18 de junio de 2009,
estableciendo tres traslados diarios a las 9:30, a las 16:30 y a las 19:30
horas.
- En reunión celebrada el 27 de junio de 2019 por el Magistrado-Juez
Decano de Córdoba, el Fiscal Jefe de la Fiscalía Provincial de Córdoba, el
Comisario Jefe Provincial del Cuerpo Nacional de Policía, el Teniente
Coronel Jefe de la 2045ª comandancia de la Guardia Civil, el Inspector Jefe
de Policía Jefe de la Unidad de Policía adscrita a la Junta de Andalucía y el
Jefe de la Policía Local de Córdoba se rechazó la modificación propuesta
por la Junta Sectorial de Jueces y aprobó por unanimidad el siguiente
protocolo de conducción ordinaria de detenidos ante el Juzgado de
Guardia:
«Las conducciones de detenidos para su puesta a disposición ante el Juzgado de
guardia se efectuarán en dos turnos. El primero de ellos a las 10:30 horas y el
segundo a las 18:30 horas.
Todo ello, sin perjuicio de que las circunstancias del caso o el respeto a la legalidad,
aconsejen o impongan la presentación de los detenidos, a disposición del Juzgado de
Guardia, fuera de las horas antes mencionadas y sin ajustarse a los turnos
establecidos. En estos supuestos, se establecerá un cauce de comunicación directa,
entre la Fuerza Actuante y el Juzgado de Guardia, para coordinar el orden y el
momento de las presentaciones.»
El acuerdo se adoptó con la siguiente motivación:
22/07/2021 07:52:55
Página: 7 de 24
REGISTRO SALIDA

6
«Seguidamente, toman la palabra los demás asistentes, quienes intervienen
exponiendo sus opiniones sobre este punto del orden del día, asumiendo todos los
presentes, que la conducción de detenidos debe someterse a un sistema horario de
racionalización que haga funcional la prestación del servicio de guardia y la
operatividad de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, en aras de la mejor
dispensación del servicio para la tutela de los derechos e intereses legítimos de la
ciudadanía y con los límites establecidos por el ordenamiento jurídico y las
resoluciones del Tribunal Constitucional, entre otras STC 165/2007 de 2 de julio, de tal
manera que las partes abajo firmantes acuerdan adoptar, por unanimidad, el siguiente
protocolo de conducción ordinaria de detenidos ante el Juzgado de Guardia:»
- El Colegio de Abogados de Córdoba interpuso en escrito de 7 de julio de
2019 recurso de alzada ante el Consejo General del Poder Judicial contra
el citado acuerdo de la Junta Sectorial de Jueces de Instrucción y Violencia
sobre la Mujer de 29 de marzo y contra el referido protocolo aprobado el 27
de junio por las autoridades que se han indicado, instando la declaración
de ilegalidad y nulidad de ambos acuerdos.
- La Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial
desestimó el recurso de alzada por resolución de 21 de noviembre de
2019, contra la que se alza el presente recurso contencioso administrativo,
junto con los acuerdos frente a los que se interpuso el citado recurso de
alzada.
TERCERO.- Sobre la legitimación del Colegio de Abogados de Córdoba.
Debemos en primer lugar dilucidar la objeción formulada por el
Abogado del Estado respecto a la legitimación del Colegio recurrente para
impugnar los actos recurridos. Recuerda el Abogado del Estado la
jurisprudencia reiterada de que no basta el mero interés en la legalidad para
otorgar legitimación y afirma que en este caso no concurre la legitimación
invocada del artículo 19.1.b) de la Ley jurisdiccional, que se refiere a los
derechos e intereses colectivos, que serían los de los colegiados de la
corporación actora. Sin embargo, en este caso se trataría de la supuesta
protección de los derechos fundamentales de quienes resulten detenidos, lo
que no queda comprendido en la legitimación corporativa prevista en el citado
artículo de la Ley jurisdiccional.
22/07/2021 07:52:55
Página: 8 de 24
REGISTRO SALIDA

7
El Colegio de Abogados de Córdoba responde en primer lugar que
nadie en fase administrativa había objetado su legitimación. Tras mencionar el
fundamento normativo de las competencias y atribuciones del Colegio,
sostiene que el protocolo relativo al establecimiento de turnos para el traslado
de las personas detenidas desde dependencias policiales al juzgado de
guardia no es ajeno a su ámbito material de actuación. Así, afirma, además de
los fines y las funciones que le atribuyen el Estatuto General de la Abogacía y
su propio Estatuto, el Colegio tiene asignada la organización de la prestación
del servicio de asistencia jurídica gratuita y de oficio a las personas detenidas
desde su detención hasta que el Juagado de Guardia o de Instrucción resuelva
sobre su libertad o ingreso en prisión. Nada por tanto de lo que se resuelva en
ese período de tiempo por las fuerzas de seguridad o por los órganos
jurisdiccionales, o conjuntamente por medio de un protocolo, resulta indiferente
a los abogados pertenecientes al Colegio de Abogados.
Tiene razón el colegio de Abogados y hay que rechazar la objeción
procesal formulada por el Abogado del Estado. No cabe duda de que cualquier
regulación o acto de los poderes públicos que afecte de manera relevante a la
labor profesional de los Abogados legitima a las corporaciones colegiales para
ejercer acciones contra dichas normas o actos. Y no resulta discutible que un
protocolo que afecta al traslado de los detenidos al órgano judicial
correspondiente para su puesta a disposición tiene una incidencia clara y
relevante sobre la asistencia jurídica que los abogados han de prestar a sus
defendidos, y no solo en relación con la asistencia jurídica gratuita o de oficio.
En efecto, la localización del detenido en dependencias policiales o en el
Juzgado que corresponda o el momento en que va a ser trasladado de un
lugar a otro es una circunstancia relevante para la adecuada prestación de la
asistencia jurídica en general o la posible presentación de un habeas corpus.
Desde el punto de vista de la institución actora no se trata, por tanto, de la
protección de los derechos fundamentales de los detenidos, sino del adecuado
cumplimiento de una de las funciones profesionales esenciales de los
colegiados, cual es la atención jurídica en el período que va desde una
22/07/2021 07:52:55
Página: 9 de 24
REGISTRO SALIDA

8
detención gubernativa a la decisión judicial sobre la situación personal del
detenido.
Estando afectados por tanto los intereses profesionales de sus
colegiados no cabe duda de que el Colegio de Abogados de Córdoba está
legitimado para impugnar los actos recurridos.
CUARTO.- Sobre el alcance del presente recurso.
Como se ha indicado ya, el recurso se dirige contra el acuerdo de la
Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial de 21 de
noviembre de 2019 que desestimó la alzada contra otros dos actos, así como
contra tales actos: el acuerdo de la Junta Sectorial de Jueces de 29 de marzo
de 2019, que propuso una reforma del protocolo de conducción de detenidos
vigente aprobado en 2009, y el protocolo sobre dicha cuestión adoptado por
los representantes de los estamentos judiciales y policiales el 27 de junio
inmediato, que rechazó dicha reforma y aprobó un protocolo idéntico al hasta
entonces vigente en la cuestión controvertida.
El contenido de la demanda deja claro, en todo caso, que el objeto
material del recurso es el referido protocolo acordado en marzo de 2019, cuya
legalidad ha sido ratificada por el citado acuerdo de la Comisión Permanente
del Consejo General del Poder Judicial y que el Colegio recurrente entiende
que resulta contrario a las garantías constitucionales establecidas en el
artículo 17 de la Constitución. De lo dicho se deduce que, en realidad, queda
fuera del presente recurso el acuerdo de la Junta Sectorial de Jueces de
Instrucción y de Violencia sobre la Mujer de Córdoba que proponía la reforma
del protocolo de 2009, dado que dicha reforma fue rechazada por los
representantes judiciales y policiales que aprobaron el nuevo protocolo. En
consecuencia, dicho acuerdo no ha sido en definitiva sino una propuesta de
modificación que no ha tenido efecto jurídico alguno, al no haber sido
incorporado al nuevo protocolo, que mantiene los turnos establecidos en el
anterior.
22/07/2021 07:52:55
Página: 10 de 24
REGISTRO SALIDA

9
No procede, en consecuencia, que nos pronunciemos sobre la
propuesta de reforma del protocolo de 2009 formulada por la referida Junta
Sectorial de Jueces de Instrucción y de Violencia sobre la Mujer de Córdoba.
QUINTO.- Sobre la alegación relativa a la competencia para adoptar el
protocolo de traslado de detenidos.
Por razones de lógica procesal, tratamos en primer lugar la segunda
alegación formulada por el Colegio recurrente (epígrafe IX.3 de la demanda),
en la que objeta la competencia de quienes aprobaron el protocolo del que trae
causa el litigio. Según la parte actora se trata de una reglamentación para la
que sólo sería competente el Consejo General del Poder Judicial mediante su
potestad reglamentaria en el ámbito de la organización judicial. En su opinión,
los protocolos de colaboración contemplados en el artículo 49.4 del
Reglamento 1/2005, aprobado por el Consejo General del Poder Judicial,
están circunscritos a la mera ejecución de las previsiones reglamentarias, sin
poder rebasar su contenido, como sucede en el caso de autos al regular los
turnos de traslado de detenidos.
No tiene razón el Colegio recurrente en este punto. Los responsables
judiciales y policiales que subscribieron el protocolo de conducción de
detenidos a los juzgados de guardia no excedieron el margen de sus
competencias para organizar dichos traslados. En efecto, la Ley Orgánica del
Poder Judicial y los reglamentos del Consejo General del Poder Judicial
1/2000, de los Órganos de Gobierno de los Tribunales y 1/2005, avalan la
aprobación de un protocolo semejante, que no supone una reglamentación
autónoma, sino que ha de calificarse como una decisión organizativa en
desarrollo de las competencias que les atribuyen las disposiciones citadas.
Como se ha indicada más arriba, el protocolo lo firmaron el Magistrado-
Juez Decano de Córdoba, el Fiscal Jefe de la Fiscalía Provincial de Córdoba,
el Comisario Jefe Provincial del Cuerpo Nacional de Policía, el Teniente
Coronel Jefe de la 2045ª comandancia de la Guardia Civil, el Inspector Jefe de
Policía Jefe de la Unidad de Policía adscrita a la Junta de Andalucía y el Jefe
22/07/2021 07:52:55
Página: 11 de 24
REGISTRO SALIDA

10
de la Policía Local de Córdoba. Pues bien, en cuanto a la competencia del
Magistrado-Juez Decano tiene razón el Abogado del Estado que encuentra su
fundamento en el artículo 168 de la LOPJ, al encomendarle el cuidado «de que
el servicio de guardia se preste continuadamente» (lo que se repite
literalmente por el artículo 84 del Reglamento 1/2000), así como, de forma más
específica, en el artículo 86.a) y e) del mismo Reglamento 1/2000 que les
atribuye las funciones de «coordinar la actividad de los servicios judiciales,
procurando que se presten con la mayor eficacia» y de «cuidar de que el
servicio de guardia se preste debidamente, con sujeción a lo establecido en el
Reglamento del servicio de guardia».
Pero entiende la Sala que, al margen de la habilitación competencial
del Magistrado-Juez Decano interviniente como representante del Poder
Judicial, el protocolo suscrito está amparado de manera expresa por el artículo
49.4 del Reglamento 1/2005, de 15 de septiembre, de los aspectos accesorios
de las actuaciones judiciales, cuyo tenor literal es el que sigue:
«Artículo 49.
4. De los protocolos de colaboración.
A los efectos de asegurar la efectividad de lo dispuesto en el Capítulo siguiente se
establecerán protocolos de colaboración en el ámbito provincial en el seno de las
Comisiones Provinciales de Policía Judicial. Asimismo, en el ámbito de los respectivos
partidos judiciales, se podrán establecer protocolos de colaboración específicos entre
Policía Judicial, Fiscalía y las respectivas Juntas de Jueces, representadas por el Juez
Decano, posibilitando la incorporación a estos ámbitos de colaboración de los Colegios
Profesionales de Abogados y Procuradores, Ministerio de Justicia y Comunidades
Autónomas Por último podrán establecerse protocolos en el ámbito de una comunidad
Autónoma, pudiéndose constituir Órganos que conformen igual representación.
[...].»
Así pues, el Reglamento prevé de manera expresa los protocolos de
colaboración entre las autoridades que subscribieron el de autos «a los efectos
de asegurar la efectividad de lo dispuesto en el Capítulo siguiente», que trata
precisamente de la organización del servicio de guardia. Y, en contra de lo que
sostiene la parte recurrente, el acordar la forma de organizar el traslado de los
detenidos de las dependencias judiciales a los juzgados de guardia no excede
22/07/2021 07:52:55
Página: 12 de 24
REGISTRO SALIDA

11
la previsión reglamentaria, sino que la organización de tales traslados, que
afectan tanto a las fuerzas policiales que los efectúan como a los juzgados de
guardia que han de recibir y hacerse cargo de los detenidos, es una cuestión
accesoria y que cae plenamente dentro de lo previsto en el precepto
reglamentario, ya que se encamina a la efectividad de las disposiciones sobre
el servicio de guardia del propio reglamento.
La parte arguye luego, sin mucha coherencia, que no es materia
reglamentaria la regulación de aspectos esenciales de la garantía del derecho
fundamental a la libertad personal prevista en el artículo 17.2 de la
Constitución. Pero tal cuestión supone ya entrar en la concreta organización
de los traslados, esto es, en el contenido del protocolo que, como se
argumenta en la alegación básica de la demanda, pudiera resultar contraria al
precepto constitucional. Pero, aunque fuese así, como efectivamente sucede,
ello no supone que no pudiera arbitrarse un protocolo de traslado que fuese
respetuoso con las exigencias del artículo 17 de la Constitución.
SEXTO.- Sobre el establecimiento de turnos de traslado de detenidos a los
juzgados de guardia.
El Colegio recurrente basa su impugnación sustantiva del protocolo de
traslado de detenidos en su supuesta contradicción con la garantía
constitucional de la libertad personal establecida en el artículo 17.2 de la
Constitución. La demanda desarrolla ampliamente la doctrina sobre dicho
precepto sentada por el Tribunal Constitucional y explica que el citado
precepto impone dos límites temporales a la detención gubernativa, uno
relativo (el tiempo estrictamente necesario para la realización de las
averiguaciones tendentes al esclarecimiento de los hechos) y otro absoluto
(setenta y dos horas). Cita abundante jurisprudencia del Tribunal
Constitucional otorgando amparo en supuestos en que se ha superado el
límite relativo, en ocasiones debido precisamente a un traslado diferido a la
hora establecida en un turno de traslado. La parte concluye que el protocolo es
contrario a derecho por contravenir la garantía constitucional del límite relativo
a la detención gubernativa, ampliando ésta indebidamente por el tiempo que
22/07/2021 07:52:55
Página: 13 de 24
REGISTRO SALIDA

12
transcurre desde que acabaron las labores policiales de investigación hasta la
hora en que está previsto el siguiente traslado de detenidos de acuerdo con el
protocolo.
Tiene razón el Colegio de Abogados de Córdoba y es preciso estimar
el recurso. Vamos a examinar el tenor del protocolo impugnado a la vista de la
doctrina constitucional y de los supuestos concretos en que el Tribunal
Constitucional ha otorgado el amparo a detenidos cuyo traslado se postergó
indebidamente. Hemos de considerar asimismo el alcance del inciso final del
protocolo, así como la incidencia del habeas corpus en la cuestión debatida.
Veamos.
a. Texto del protocolo.
El protocolo de traslado de detenidos aprobado y cuya
constitucionalidad se discute tiene el siguiente tenor:
«Las conducciones de detenidos para su puesta a disposición ante el Juzgado de
guardia se efectuarán en dos turnos. El primero de ellos a las 10:30 horas y el segundo a
las 18:30 horas.
Todo ello, sin perjuicio de que las circunstancias del caso o el respeto a la legalidad,
Guardia, fuera de las horas antes mencionadas y sin ajustarse a los turnos establecidos.
En estos supuestos, se establecerá un cauce de comunicación directa, entre la Fuerza
Actuante y el Juzgado de Guardia, para coordinar el orden y el momento de las
presentaciones.
El presente protocolo deja sin efecto el vigente, aprobado el día 18 de junio de 2009,
y entrará en vigor en el día de hoy, una vez se produzca la firma de todos los
intervinientes, pudiendo ser revisado, a petición de cualquiera de los firmantes, si cambian
las circunstancias o sise estimara conveniente.
Las partes firmantes deberán poner en conocimiento de la Junta Sectorial de Jueces
de Instrucción y violencia de Género de Córdoba, de la Fiscalía Provincial de Córdoba y
de todos los Agentes implicados las cláusulas del presente protocolo, debiendo cursar
cuantos oficios, ordenes generales y particulares sean precisas para su efectividad.»
b. Garantía constitucional del doble límite temporal a la detención
gubernativa.
22/07/2021 07:52:55
Página: 14 de 24
REGISTRO SALIDA

13
Tal como sostiene el Colegio demandante, el texto constitucional
establece un doble límite temporal a la privación de libertad con ocasión de
una detención policial. El artículo 17.2 de la Constitución establece lo
siguiente:
«Artículo 17
[...]
2. La detención preventiva no podrá durar más del tiempo estrictamente necesario
para la realización de las averiguaciones tendentes al esclarecimiento de los hechos, y, en
todo caso, en el plazo máximo de setenta y dos horas, el detenido deberá ser puesto en
libertad o a disposición de la autoridad judicial.»
El tenor del precepto es, en efecto, meridianamente claro. La detención
preventiva que pueden practicar las fuerzas y cuerpos de seguridad tiene un
límite absoluto de setenta y dos horas, que opera como un plazo máximo
dentro del cual el detenido deberá ser puesto en libertad o a disposición de la
autoridad judicial. Pero el precepto dispone también de manera inequívoca que
la detención preventiva «no podrá durar más del tiempo indispensable para la
realización de las averiguaciones tendentes al esclarecimiento de los hechos»,
lo que supone que en cuanto tales averiguaciones estén realizadas y aunque
no hayan transcurrido setenta y dos horas, el detenido ha de ser puesto a
disposición judicial. Es este plazo "relativo" el que está en juego en el presente
litigio.
La previsión constitucional ha sido interpretada y aplicada en muy
numerosas ocasiones por la jurisprudencia constitucional y ordinaria, de forma
que resulta ociosa toda cita. La superación del referido límite relativo, esto es,
la prolongación de la detención preventiva de carácter gubernativo una vez
concluidas las averiguaciones que las fuerzas y cuerpos de seguridad
consideren imprescindibles -y al margen del supuesto previsto en el artículo
55.2 de la Constitución para investigaciones referidas a bandas armadas o
elementos terroristas- supone una vulneración del derecho a la libertad
personal garantizado en el precepto constitucional. El Tribunal Constitucional
ha otorgado numerosos amparos, de los que la parte demandante cita varios,
cuando ha quedado acreditado que el detenido no ha sido puesto a disposición
22/07/2021 07:52:55
Página: 15 de 24
REGISTRO SALIDA

14
judicial -ni, obviamente, en libertad- una vez finalizadas las diligencias
policiales. En ocasiones, como en alguna de las sentencias citadas en la
demanda, tras haber sido incluso rechazado el habeas corpus instado por el
detenido ante la prolongación de su detención.
No es preciso, por tanto, extendernos aquí ni en consideraciones
doctrinales ni en citas jurisprudenciales sobre la interpretación de un precepto
constitucional que cuenta con una jurisprudencia amplísima y consolidada y
que no plantea, en la perspectiva que ahora interesa, duda alguna: la
prolongación de una detención gubernativa una vez realizadas las actuaciones
indagatorias que sean precisas a juicio de la autoridad policial, es una
violación de la libertad del detenido aunque no se haya agotado el plazo
máximo de setenta y dos horas.
Digamos también que la previsión constitucional hace que el plazo de
veinticuatro horas contemplado en el artículo 496 de la Ley de Enjuiciamiento
Criminal para la puesta en libertad o la entrega a la autoridad judicial de un
detenido resulte irrelevante. Pues la Constitución autoriza a prolongar más allá
de las veinticuatro horas la detención si todavía quedan por realizar diligencias
de investigación que la autoridad gubernativa considere necesarias y, por otra
parte, rige en todo caso el plazo máximo de setenta y dos horas.
Pues bien, lo que sí debemos examinar aquí es si una previsión
organizativa pensada para organizar los traslados diarios de detenidos al
juzgado de guardia y que conlleva, o puede hacerlo, una prolongación de la
detención gubernativa más allá de dicho límite relativo, es compatible con la
garantía constitucional de la libertad. Y la conclusión, ya lo anticipamos, es
negativa. Como vamos a ver seguidamente, el Tribunal Constitucional ha
otorgado amparo en reiteradas ocasiones por una prolongación indebida de la
detención gubernativa provocada precisamente por ajustar el traslado del
detenido a los horarios predeterminados por un protocolo como el que está en
cuestión en este proceso. La previsión de un traslado a una hora
predeterminada no es razón que pueda justificar la prolongación de la
detención más allá de lo expresamente previsto por la Constitución, el tiempo
22/07/2021 07:52:55
Página: 16 de 24
REGISTRO SALIDA

15
imprescindible para las averiguaciones necesarias para el esclarecimiento de
los hechos.
c. La jurisprudencia constitucional relativa a los protocolos de traslado de
detenidos.
Antes de proceder al examen del protocolo que se impugna en el
presente procedimiento, resulta necesario examinar la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional en que éste ha tomado en consideración la existencia
de protocolos análogos al que aquí se discute.
La jurisprudencia constitucional se ha pronunciado, en efecto, en más
de una ocasión sobre la problemática de los protocolos de conducción de
detenidos en relación con la garantía constitucional de la libertad personal. Sin
embargo, dicha jurisprudencia se proyecta no tanto directamente sobre los
protocolos cuanto sobre la prolongación indebida de la detención como
consecuencia de los mismos, otorgando el amparo sin admitir como
justificación que el retraso se debía precisamente a la espera hasta el próximo
traslado preestablecido. Así, en la STC 88/2011, de 6 de junio, en la que se
recoge jurisprudencia anterior de 2002 y 2007, se dice:
«En la demanda de amparo se afirma, como hemos visto, que la detenida tuvo
conocimiento, después de su declaración policial, de que no iba a pasar a disposición
judicial «porque las conducciones de detenidos al Juzgado de guardia sólo se hacían una
vez a primera hora de la mañana». Sobre este particular, este Tribunal Constitucional ya
ha tenido oportunidad de pronunciarse en resoluciones anteriores. Así, en la STC
224/2002, de 25 de noviembre, en un supuesto en que se había demorado la puesta a
disposición judicial del recurrente (ante un Juzgado de detenidos de Barcelona),
precisamente porque sólo estaba prevista «una única conducción a las 8 horas»,
afirmamos que tal circunstancia «no puede justificar en principio un alargamiento tan
desproporcionado del período de detención, una vez declarada la conclusión de las
investigaciones policiales, máxima cuando, como acontece en este caso, (también en la
presente demanda), se había presentado ante el Juzgado de guardia una solicitud de
habeas corpus que permitió conocer, una vez remitidas, la conclusión de las diligencias
policiales» (FJ 4). En el mismo sentido merece reseñarse la STC 165/2007, de 2 de julio,
donde a la detenida también se le había informado en el curso de su declaración policial a
lo largo de la mañana (en una comisaría de Sevilla) que no sería puesta a disposición
judicial hasta el día siguiente, porque «sólo se realiza una conducción de detenidos al día,
a las nueve de la mañana». En este caso, concluíamos que no se apreciaba, en modo
alguno, justificado el criterio adoptado por el instructor del atestado policial, que al parecer
se había basado para su decisión en un protocolo existente de colaboración entre los
Juzgados y Fuerzas y Cuerpos de seguridad sobre esta materia, precisamente porque
dicho protocolo preveía en sus disposiciones otras conclusión alternativa, en particular
«que no quedaba excluida la presentación de un detenido ante el Juez de guardia en hora
22/07/2021 07:52:55
Página: 17 de 24
REGISTRO SALIDA

16
distinta a la antes señalada», pudiendo así «el Juzgado de Instrucción de guardia recibir
detenidos durante las 24 horas cuando las circunstancias así lo aconsejen» (FJ 3). Esta
conclusión parece más adecuada y acorde con las exigencias constitucionales del derecho
a la libertad personal, en la forma expuesta por nuestra jurisprudencia, no siendo
incompatible la existencia de estos protocolos de colaboración, que pretenden ordenar el
traslado de detenidos (fundamentalmente en grandes urbes, donde este tránsito es
elevado), con la exigencia constitucional de no prolongar indebidamente el tiempo de
detención de un ciudadano, pues ambas previsiones pueden coexistir razonablemente,
ponderándose en cada caso las circunstancias particulares concurrentes.
En consecuencia, la primera queja planteada por la recurrente merece ser estimada
por este Tribunal, pues la detención preventiva de que fue objeto en las dependencias
policiales se prolongó más allá del tiempo necesario para el esclarecimiento de los hechos
presuntamente delictivos que la motivaron, por lo que resultó infringida la garantía que el
art. 17.2 CE le reconoce en cuanto titular del derecho a la libertad personal.» (fundamento
jurídico 3 in fine)
Como puede comprobarse, lo que se hace en esta resolución y en las
que en ella se recogen es admitir genéricamente que los protocolos de
conducción son compatibles con la exigencia constitucional en la medida en
que admiten conducciones fuera de las horas preestablecidas, pudiendo así
«el Juzgado de Instrucción de Guardia recibir detenidos durante las 24 horas
cuando las circunstancias así lo aconsejen» dependiendo por tanto el respeto
a los plazos previstos en el artículo 17.2 de la Constitución de «las
circunstancias particulares concurrentes». Esa admisión genérica de tales
protocolos de conducción de detenidos no impidió, en los tres casos
contemplados en la sentencia citada, otorgar el amparo, debido a que la
detención se prolongó indebidamente una vez finalizadas las diligencias
policiales, precisamente como consecuencia de esperar al traslado al juzgado
de guardia previsto en el protocolo, en algún caso incluso habiendo sido
rechazado un habeas corpus.
Pero tal admisión genérica de compatibilidad se produce, conviene
insistir, en el marco de recursos en los que lo que pretendían los solicitantes
de amparo -y fue concedido por el Tribunal Constitucional- era la reparación
por la vulneración de la garantía constitucional de la libertad personal. Y en
ese marco se admite que en sí mismos los protocolos no tienen por qué ser
incompatibles con la entrega del detenido al órgano judicial sin demoras
injustificadas.
22/07/2021 07:52:55
Página: 18 de 24
REGISTRO SALIDA

17
Ahora bien, en el presente procedimiento lo que se impugna
directamente es un concreto protocolo que, como se ha indicado antes, prevé
la entrega en dos horas prefijadas. Y la cautela de que resulte procedente un
traslado fuera de dichas horas se condiciona en el protocolo impugnado a que
lo impongan «las circunstancias del caso» o «el respeto a la legalidad». Como
vamos a ver, ninguna de tales previsiones resulta aceptable, ya que tanto las
circunstancias de cualquier supuesto de detención como el respeto a la
legalidad requieren por imperativo constitucional que el traslado se realice
finalizadas las diligencias de investigación sin esperar a horarios
predeterminados.
Hay que concluir, por tanto, que las consideraciones genéricas de la
jurisprudencia constitucional citada no avalan en todo caso la
constitucionalidad de este tipo de protocolos, por lo que la declaración de
nulidad del aquí sometido a impugnación directa no resulta contradictoria con
ella.
d. El segundo párrafo del protocolo.
Como es del todo punto evidente, el segundo párrafo del protocolo
litigioso tiene como objetivo eludir la contradicción del mismo con la exigencia
del límite relativo establecido por el artículo 17.2 de la Constitución. El párrafo
en cuestión relativiza el traslado en los turnos previstos en los siguientes
términos:
«Todo ello, sin perjuicio de que las circunstancias del caso o el respeto a la legalidad,
Guardia, fuera de las horas antes mencionadas y sin ajustarse a los turnos establecidos.
En estos supuestos, se establecerá un cauce de comunicación directa, entre la Fuerza
Actuante y el Juzgado de Guardia, para coordinar el orden y el momento de las
presentaciones.»
Aparentemente, este párrafo evitaría la contradicción del
establecimiento de turnos de conducción con la exigencia constitucional,
puesto que siempre habría la posibilidad de que un concreto detenido fuese
trasladado al juzgado de guardia fuera de los turnos de traslado
22/07/2021 07:52:55
Página: 19 de 24
REGISTRO SALIDA

18
preestablecidos. Sin embargo, no puede aceptarse tal salvedad por el propio
contenido del texto. En efecto, el protocolo prevé que el traslado previsto en
turnos preestablecidos se ha de aplicar salvo que «las circunstancias del
caso» o «el respeto a la legalidad» aconsejen o impongan la presentación de
los detenidos a disposición del Juzgado de Guardia fuera de las horas antes
mencionadas. Pues bien, como ya se ha anticipado, lo que ocurre
precisamente es que existe una imperativa razón de legalidad constitucional
que impone la presentación de los detenidos al órgano judicial tan pronto como
han acabado «las averiguaciones tendentes al esclarecimiento de los hechos»,
puesto que la detención no puede durar más tiempo que el necesario para
realizarlas. Por tanto, el texto del protocolo no pasa de ser una ficción
terminológica para permitir lo que la Constitución excluye, y es que la
detención dure más que el tiempo citado. O dicho en breve, la Constitución
impone una razón que obliga a no esperar a un turno preestablecido de
reparto para proceder a la entrega al órgano judicial de los detenidos respecto
a los que las fuerzas de seguridad no tienen ya que practicar ninguna
diligencia de investigación, de forma que la posibilidad de que eventualmente
se produzca un traslado fuera de los turnos no evita que lo que el protocolo
determina como regla ordinaria, en contra de la expresa garantía
constitucional, es la espera a tales turnos. Y, por otra parte, no se puede
desconocer que tales protocolos conllevan inevitablemente la práctica de una
aplicación pura y simple de los traslados preestablecidos, y que sólo en casos
excepcionales se producen entregas de detenidos a los juzgados de guardia
fuera de ellos.
Todo esto, que conduce a la necesaria declaración de que el protocolo
en debate es contrario a derecho, no puede ocultar que la razón que ha
llevado a su aprobación es razonable y responde a un intento de organizar la
realización de los traslados, que pueden ser numerosos y que pueden acarrear
graves problemas de medios personales y materiales. Es evidente que en
muchas circunstancias no va a ser posible proceder a un traslado inmediato e
individualizado de cada detenido que debe pasar a disposición judicial. Pero
entre dicho extremo ideal y el establecimiento de uno o dos turnos diarios
preestablecidos que ya aseguran que sea cual sea la circunstancia de un
22/07/2021 07:52:55
Página: 20 de 24
REGISTRO SALIDA

19
detenido su traslado se va a producir necesariamente con un retraso que
puede alcanzar más de doce horas, incluido el transcurso de una noche
privado de libertad, hay sin duda muchas soluciones. No es lo mismo esperar
un determinado tiempo hasta que se puede proceder a un traslado por razones
organizativas imperativas (inexistencia en un momento determinado de
vehículos o de personal disponible) a prever de antemano un retraso
programado de toda entrega de detenidos. Es evidente, por tanto, que el cabal
cumplimiento de la exigencia constitucional requiere proceder a los traslados
de todo detenido que ha de ser puesto a disposición judicial tan pronto como
ello sea materialmente posible y sin más dilaciones que las estrictamente
necesarias para proceder al traslado. Ello, conviene insistir, puede suponer
una espera imposible de cuantificar con carácter general, pero que no puede
ser hasta una hora prefijada de antemano aunque antes de la misma sea
posible el traslado. En último extremo, por tanto, en caso de retraso en el
traslado desde el momento en que éste debiera haberse realizado, será carga
de los responsables del traslado acreditar que el mismo no pudo ser realizado
antes por inexistencia de medios disponibles.
A ello conviene añadir una importante precisión. No es lo mismo que
por imposibilidad material de proceder antes a un traslado éste se postergue
un determinado tiempo durante el día, a que la detención gubernativa se
prolongue indebidamente de manera ineluctable durante toda la noche. El
privar a alguien que regrese a su domicilio por la noche por no ponerle a
disposición judicial en el juzgado de guardia -que funciona
ininterrumpidamente las 24 horas del día- a la espera de un traslado fijado de
antemano a horas preestablecidas del día siguiente no solo atenta contra el
derecho a la libertad personal, sino también contra el derecho a la intimidad
familiar, al impedir al detenido reintegrase a su hogar familiar. Es por lo tanto
de especial importancia evitar que la eventual tardanza por razones
organizativas suponga que el detenido que ha de ser presentado al juez de
guardia tenga que permanecer más o menos tiempo durante las horas
nocturnas en detención gubernativa devenida ya improcedente por haber
finalizado las diligencias policiales.
22/07/2021 07:52:55
Página: 21 de 24
REGISTRO SALIDA

20
Debemos añadir, por último, que no obsta a lo dicho la posibilidad de
que el detenido inste un habeas corpus. En efecto, que la Constitución
contemple en el último apartado del artículo 17 la posibilidad de presentar un
habeas corpus para poner fin a una detención ilegal (y lo es toda detención
que supera los límites temporales previstos en la propia Constitución) no
supone que sea admisible una previsión que de por sí, supone la superación
de dichos límites temporales.
SÉPTIMO.- Conclusión y costas.
A tenor de las consideraciones expuestas en los anteriores
fundamentos de derechos, hemos de estimar el recurso contencioso
administrativo entablado por el Ilustre Colegio de Abogados de Córdoba contra
el Protocolo de conducción de detenidos ante la Juzgado de Guardia del
Partido Judicial de Córdoba de 27 de junio de 2019 y contra la resolución de la
noviembre de 2019 que desestimó el recurso de alzada contra aquél, acuerdos
que anulamos por contrarios a derecho.
De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley
jurisdiccional, se imponen las costas causadas a la parte demandada hasta un
máximo de 4.000 euros por todos los conceptos legales.
F A L L O
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le
confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
1. Estimar el recurso contencioso-administrativo ordinario interpuesto
por el Ilustre Colegio de Abogados de Córdoba contra la resolución de la
noviembre de 2019, por la que se desestima el recurso de alzada 356/2019, y
22/07/2021 07:52:55
Página: 22 de 24
REGISTRO SALIDA

21
contra el Protocolo de conducción de detenidos ante la Juzgado de Guardia
del Partido Judicial de Córdoba de 27 de junio de 2019.
2. Anular las citadas resoluciones administrativas.
3. Imponer las costas del recurso a la Administración demandada
conforme a lo expresado en el fundamento de derecho séptimo.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección
legislativa.
Así se acuerda y firma.
22/07/2021 07:52:55
Página: 23 de 24
REGISTRO SALIDA

Sentència 838/2021 de la Sala Contenciós Administratiu del Tribunal Suprem d'Espanya

Recomendados

Recomendados

Más contenido relacionado

La actualidad más candente

La actualidad más candente (20)

Similar a Sentència 838/2021 de la Sala Contenciós Administratiu del Tribunal Suprem d'Espanya

Similar a Sentència 838/2021 de la Sala Contenciós Administratiu del Tribunal Suprem d'Espanya (20)

Más de Daniel Revenga

Más de Daniel Revenga (20)

Último

Último (20)

Sentència 838/2021 de la Sala Contenciós Administratiu del Tribunal Suprem d'Espanya