1. Mesa
ISSN 2226-5767 de Agua Octubre de 2012
Observaciones al anteproyecto de
Ley General de Aguas
El agua es un recurso vital que se encuentra presente que actualmente tiene el sector de recursos hídricos en
en todas las actividades cotidianas que realizamos. el país.
Además, el agua es un derecho humano fundamental
e irrenunciable, por lo que su gestión debe ser un Uno de los primeros logros de este proceso de reforma,
tema prioritario para garantizar la seguridad hídrica y es la elaboración y presentación a la Asamblea
promover el desarrollo de los países. Legislativa de El Salvador, en marzo de 2012, del
anteproyecto de Ley General de Aguas por parte del
En El Salvador, actualmente estamos viviendo una crisis MARN. Actualmente esta propuesta se encuentra en
que está frenando la Gestión Integrada de Recursos proceso de análisis y consulta por parte de la Comisión
Hídricos (GIRH), debido a cuatro factores principales: de Medio Ambiente y Cambio Climático de la Asamblea
1) la escasez física debido a la disminución de la Legislativa.
capacidad del territorio para infiltrar agua –alteración
del ciclo hidrológico–; 2) la disminución de la calidad La Mesa de Agua, que surge en el marco de la Iniciativa
del agua, debido a procesos urbanos y rurales de para la Competitividad, se ha constituido como un
contaminación; 3) el uso y administración ineficiente espacio abierto de diálogo y concertación entre una
del recurso –dimensión institucional–; y 4) la falta de amplia y diversa gama de instituciones, gremios y
sensibilización y concientización de la población en organizaciones sociales interesadas y conocedoras
cuanto a protección y conservación de los recursos de temas relacionados con los recursos hídricos. Este
hídricos –cultura del agua–. esfuerzo pretende, entre otros, la realización de una
serie de acciones a corto y mediano plazo, para impulsar
En los últimos 30 años han existido, al menos, cinco el proceso de Reforma Hídrica Nacional.
intentos gubernamentales por crear un marco legal y
rectoría para el sector de recursos hídricos. Asimismo, La Mesa de Agua ha realizado un proceso de análisis
diversas entidades de la sociedad civil han venido minucioso del anteproyecto de Ley General de Aguas
gestionando ante el gobierno salvadoreño la creación presentado por el MARN, encontrando una serie
de un marco legal. Este esfuerzo se materializó en una de vacíos e inconsistencias, que los han motivado
propuesta de Ley General de Aguas presentada por el a plantear las siguientes observaciones de fondo y
Foro del Agua en 2006. forma, con el objetivo de contribuir a la construcción
de un instrumento legal que garantice la buena gestión
Desde 2011, el gobierno salvadoreño, a través de y gobernabilidad del agua en El Salvador.
la Secretaría Técnica de la Presidencia y con el
involucramiento directo de 12 entidades gubernamentales
–entre las que destacan el Ministerio de Medio Ambiente Observaciones de fondo al anteproyecto de Ley
y Recursos Naturales (MARN), el Ministerio de General de Aguas
Agricultura y Ganadería (MAG) y la Administración
Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA)– ha 1. El anteproyecto de Ley General de Aguas, no
iniciado un proceso de Reforma Hídrica Nacional para clarifica las funciones que debe tener el ente rector,
crear y actualizar un marco legal acorde con los desafíos el ente regulador y el ente operador de recursos
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2. hídricos. El ente rector, debe ser una entidad abastecimiento de agua potable y saneamiento; no
pública con carácter de director, con competencias debe tener facultades regulatorias, ni debe emitir
en la elaboración de planes, políticas y estrategias regulaciones de su propia operación. Debe crearse
que permitan organizar, ordenar y emitir directrices un ente regulador para el subsector agua potable
a los diferentes subsectores u otros entes públicos y saneamiento. ANDA, como operador, debe
reguladores, para la gestión integral de los recursos someterse a la Ley.
hídricos. El ente regulador, tiene que ser una
entidad pública que administre la "prestación de los 5. No debe perderse de vista que las facultades de
servicios" relacionados con los recursos hídricos, de regulación y emisión de normativa aplicable al
acuerdo con sus propias normativas, pero sujetos sector, la tiene el Presidente de la República. La
a los planes, políticas, estrategias, directrices, regulación del sector de recursos hídricos debe
lineamientos y asignaciones de la autoridad del agua aplicarse por medio de Reglamentos. El art. 164 se
(ente rector). El ente operador (arts. 10-16), puede refiere a la emisión del Reglamento General y los
ser público, privado o comunitario (por ejemplo Reglamentos Especiales para la implementación
ANDA, una junta de agua, una municipalidad, una de la Ley, en un plazo máximo de dos años, lo cual
asociación de regantes, etc.), y su función es, en el es demasiado tiempo para que avance el proceso de
caso del subsector de agua potable y saneamiento, buena gestión de los recursos hídricos en el país.
prestar un servicio a una población, comunidad o
sector en particular. La estructura propuesta en 6. Se deben definir claramente las atribuciones
el anteproyecto genera duplicidad, pues asigna del ente rector y los entes reguladores para que
funciones de ente rector y regulador a entidades que puedan ejercer sus funciones en los subsectores
por naturaleza son prestadores de servicios (como de agua potable y saneamiento, riego, comercio e
es el caso de ANDA) o aplicadores de la ley (como el industria, energía eléctrica y turismo, entre otros.
MARN). Un modelo a seguir debería ser la estructura Para esto, deben retomarse las buenas prácticas
organizativa del sector energético salvadoreño, en internacionales y principios de gestión integrada
el cual se separan las funciones entre el ente rector, de recursos hídricos (art.19).
el ente regulador y los operadores.
7. Se plantea la creación del Comité Consultivo,
2. Las funciones asignadas al Consejo Nacional pero no se definen quiénes y cuántos conformarán
del Agua (CNA) son muy limitadas y etéreas, dicho Comité, y no se específica para qué serán
por lo que no tiene potestad de rector. Los
consultados (art. 15). Este Comité debería tener
funcionarios que conformen este ente rector
funciones más allá de la consulta (arts. 14-15).
deben ser “representantes” y no “titulares” de los
ministerios o autónomas, para garantizar el tiempo 8. En cuanto a los Organismos Zonales de Cuenca,
e involucramiento efectivo de los participantes deben establecerse los requisitos de quiénes los
(art.13). conformarán, para garantizar la participación de
3. Las funciones que debería asumir el ente regulador calidad. Los organismos deben estar dirigidos
del agua (23 en total), son conferidas al MARN. por un Gerente Zonal nombrado por el MARN y
Actualmente, este ministerio no cuenta con los aprobado por los Comités de Cuencas u otro grupo
recursos necesarios, y ha tenido debilidad para de miembros de sociedad civil competente en el
aplicar la Ley del Medio Ambiente. En este sentido, tema (art. 28).
se debe hacer una apuesta para el fortalecimiento
institucional (tanto técnico como económico) de 9. La constitución de los Comités de Cuencas (art. 31),
esta cartera de estado, para que pueda desempeñar es muy limitada, y bastante general la concepción de
estas nuevas funciones. Sin embargo, lo ideal sería quiénes conformarán dichos comités. No se clarifica
crear un ente regulador independiente para aplicar cómo se integran los Comités de Cuencas (art. 31,
la Ley (arts.16-18). 32 y 33) con los Organismos Zonales de Cuenca (art.
28) y con el Tribunal Sancionador del Agua (art.
4. Las instituciones a las que la Ley otorga el carácter 137). Estos espacios deben estar integrados por las
de reguladoras (arts. 10 y 19), a excepción de organizaciones comunitarias, juntas rurales, grupos
la Superintendencia General de Electricidad de productores, gobiernos locales y otros actores
y Telecomunicaciones (SIGET), no son entes relacionados con el uso del agua en las cuencas
reguladores. ANDA es un prestador del servicio de hidrográficas.
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3. 10. El capítulo I del Título Tercero hace referencia 15. El Registro de Recursos Hídricos (arts. 96-98),
a la “Política y Planificación Hídrica”, regula es sumamente ambicioso y su gestión será laboriosa
políticas y planes (art. 34). Aquí hay un problema: ya que implicará recursos financieros y materiales
ni las políticas, ni los planes son normas, no importantes.
crean obligaciones, son instrumentos de gestión,
declaraciones del gobierno. Éstas no se regulan 16. Para los Derechos de Participación (art. 99), no
y, cambian con cada gobierno. Ningún gobierno se define cómo se realizará la participación.
tiene la obligación de seguir y respetar la política
de su predecesor. Antes de proponer un plan se 17. El procedimiento para establecer los cobros
debe contar con un presupuesto. Se recomienda y cánones se le da exclusivamente al MARN
modificar el capítulo I. (art.103) mientras que su aprobación es confiada
al Ministerio de Economía (art.107). La sociedad
11. Es importante señalar que el Plan Hídrico Nacional civil debe ser consultada y asociada a este proceso.
y los Planes Hídricos Locales son herramientas Es importante que los cánones sean diferenciados
esenciales para la implementación de la Política y tomen en cuenta los niveles entre el uso de agua
Nacional del Agua y su aplicación local, la cual para producción a gran escala, el agua para consumo
debe tomar en cuenta las características físicas, de subsistencia, y el agua para la generación de
climatológicas, hidrológicas, económicas y sociales energía.
de cada zona de planificación. La elaboración y el
seguimiento de dichos planes debe hacerse bajo 18. La exención a ANDA del pago de cánones regulados
un enfoque consultivo o de concertación entre las en la Ley (art. 104), crea un incentivo perverso
diferentes partes involucradas y de la aprobación de y viola el principio de equidad, y el derecho al
dichas partes; de lo contrario, los planes corren el agua. Al eximir a ANDA del pago de los cánones
riesgo de no ser adoptados o apropiados sobre todo incentiva a los demás proveedores a exigir el mismo
en el ámbito local y comunitario (arts. 36-43). tratamiento. Esto es contraproducente para la
conservación y uso del recurso, y va en contra de las
12. Para los Usos Preferenciales del Agua (art. 54), buenas prácticas internacionales sobre la eficiencia.
pueden concebirse como un objetivo global, pero Se debe eliminar este tratamiento preferencial hacia
no tendrían que aplicarse de manera uniforme en ANDA, pues es un proveedor más.
todo el territorio nacional, ya que diferentes zonas
pueden tener diferentes usos prioritarios de sus 19. El problema de la contaminación del agua no debe
recursos hídricos. reducirse solamente al canon por contaminación
(art. 108). La experiencia internacional muestra
13. El Uso de Aguas Lluvias (art. 55), hoy por hoy la existencia de una diversidad de medidas de
está siendo desaprovechado. Se deben realizar política para disminuir la contaminación. La Ley
inversiones para la investigación, difusión e lleva solamente al campo judicial el problema de la
implementación de tecnologías de fácil acceso y contaminación. Es necesario generar inversiones
costo para estimular el almacenamiento y uso del para investigación, adaptación de tecnologías, e
recurso bajo esta forma.Esto tendrá implicaciones implementación de medidas para disminuir los altos
considerables en el ahorro del agua, infiltración, niveles de contaminación de los recursos hídricos.
reducción de costos y menos carga administrativa
para el CNA.El almacenamiento masivo de aguas 20. Para la captación y administración de los
lluvias debe estar sujeto al Estudio de Impacto recursos financieros, debe evitarse que los
Ambiental. recursos colectados por los cánones vayan al Fondo
General de la Nación. Se debe reformar la ley del
14. Los requisitos para otorgar el Permiso de FONAES (art. 114).
Aprovechamiento/Permiso de Vertido (arts. 73
y 75), están vinculados con el permiso ambiental, lo 21. En cuanto al destino de los recursos financieros
cual se traducirá en más burocracia. Esta vinculación (art. 115), no aparece un mecanismo de rendición de
creará incentivos perversos para la adecuada cuentas, por lo que se debe apelar a los alcances de
utilización y disminución de la contaminación. la Ley de Transparencia y Acceso a la Información.
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4. Además, es importante que los recursos sean de Ordenamiento y Desarrollo Territorial, entre
destinados hacia áreas hídricas estratégicas y otras.
críticas del país y la implementación de esquemas
de pago por servicios ambientales.
La Mesa de Agua considera oportuno que los
22. En las actividades de promoción (art. 116). tomadores de decisión retomen las observaciones que
Solamente es un listado de actividades, no se se plantean en este documento, las cuales buscan que
vinculan con algún esquema de incentivos o el anteproyecto de la Ley General de Aguas se convierta
beneficios. No indica cómo se promocionarán. en una herramienta de utilidad práctica en el marco del
proceso de Reforma Hídrica Nacional.
23. Es necesario especificar cómo se realizará el apoyo
entre el sector público, privado, y no gubernamental, Una adecuada GIRH requiere contar con información
en los Programas de Prevención y Descontaminación actualizada sobre el estado del recurso, y además
(art. 129). precisa de actores conscientes y fortalecidos; de esta
24. Sobre el Tribunal Sancionador del Agua manera será posible guiar la toma de decisiones y
(ar t. 136). El régimen sancionador tiene definir las acciones que deben seguirse para promover
acciones administrativas, civiles y penales. El el uso sostenible del agua en el marco de una visión de
Tribunal Sancionador solamente tiene acciones desarrollo nacional.
administrativas, lo demás es penal (código
penal, delitos al medio ambiente, compensación En este sentido, la Mesa de Agua, se compromete a:
económica). No hay diferencia con los Tribunales 1) trabajar para convertirse en una instancia articulada
Agroambientales.Es importante que los integrantes de la sociedad civil, para dar seguimiento, evaluar e
tengan experiencia en la gestión integrada de incidir, para garantizar los principios de eficiencia
recursos hídricos o que el tercer integrante sea un económica, sostenibilidad ecológica y equidad al proceso
técnico con la experiencia adecuada. de Reforma Hídrica Nacional; 2) realizar propuestas
y estudios, adecuados al contexto y condiciones del
país, para la implementación y operativización de las
Observaciones de forma al anteproyecto de Ley normativas surgidas del proceso de Reforma Hídrica;
General de Aguas y 3) implementar una estrategia de sensibilización,
educación y conocimiento sobre la gestión integrada del
agua, para sectores claves de la sociedad y la población
1. La legislación, en principio, no debe tener en general.
definiciones innecesarias, y si las tienen deben
ser escasas. La mayoría de las definiciones del
anteproyecto de Ley General de Aguas no son
necesarias. Se deben revisar y dejar las definiciones “La gestión integrada de los recursos hídricos
realmente necesarias (art. 9). es tarea de todos los salvadoreños”
2. Aunque el Estado tiene la potestad de suscribir
tratados internacionales en cualquier materia, se “Este trabajo se llevó a cabo con la ayuda de
debe hacer referencia a la gestión integrada de una subvención del Centro Internacional de
Investigaciones para el Desarrollo, Canadá,
cuencas transfronterizas/compartidas del país bajo la iniciativa Think Tank”
(art. 26).
“Las opiniones expresadas no representan
necesariamente las del IDRC o
3. Régimen de Ley Especial (art. 177). Las leyes su consejo de Gobernadores”
no son especiales en sí mismas, sino en relación
unas con otras; por lo tanto, este artículo no tiene
sentido. La Ley no debe dar esta impresión. Se
debe ignorar este artículo ya que puede entrar en
problemas con la Ley del Medio Ambiente y la Ley
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