Mazzucato

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El Estado emprendedor: socializar riesgos y recompensas1
Mariana MazzucatoI
Resumen
El documento analiza la forma en que se entiende el Estado en la teoría económica tradicio-
nal, como limitado a "arreglar mercados" y "habilitar" o eliminar riesgos del sector privado.
Estos supuestos se basan en una comprensión limitada de la creación de valor, como si sólo
sucedieran dentro de las organizaciones empresariales. El valor se entiende como posibilitado
o redistribuido por el Estado, pero no creado conjuntamente por él. En la realidad, el Estado
a menudo ha diseñado activamente los mercados, y tomado riesgos altos, antes que el sector
privado estuviera dispuesto o fuera capaz. Esto es especialmente cierto en la economía de la in-
novación,dondelasempresaseindividuosemprendedoressonmitologizadoscomolosúnicos
creadores de riqueza que toman riesgos. La comprensión del papel del Estado en la conforma-
ción del mercado y la co-creación requiere reconocer que los actores públicos también son in-
versoresquetomanriesgos,ylaimplicaciónqueestotienesobrecómosecompartenlasrecom-
pensas entre los actores públicos y privados. Un rol de la política pública como conformadora
delmercado,quetambiénpermitesocializarlosriesgosylasrecompensas,puedeposibilitarun
crecimiento que sea a la vez "inteligente" (dirigido por la innovación) y también más inclusivo.
Palabras clave: Estado emprendedor – política industrial – rol del Estado.
Abstract
The paper looks at the way the state is understood in traditional economic theory, as limit-
ed to "fixing markets" and to "enabling" or de-risking the private sector. These assumptions
are based on a limited understanding of value creation, as only happening within business
organizations. Value is understood as being enabled or redistributed by the state, but not
co-created by it. In truth, the state has often actively co-shaped markets, and taken high
risks, before the private sector was willing or able. This is especially true in the innovation
economy, where individual entrepreneurs and companies are mythologized as being the
only risk-taking wealth creators. Understanding the market shaping and co-creating role
of the state requires recognizing that public actors are also risk-taking investors, and the
implication of this for how rewards are shared between public and private actors. A market
shaping role of public policy, which also allows risks and rewards to be socialized, can better
enable growth to be both "smart" (innovation-led) and also more inclusive.
Keywords: entrepreneurial state – industrial policy – role of state.
Mazzucato, M. (2019).
El Estado emprendedor: socializar riesgos y recompensas.
Revista Propuestas para el Desarrollo, año III, número III, noviembre 2019, páginas 225-244.
IMazzucato,M.(2018)."ElEstadoemprendedor,socializarriesgosyrecompensas",traduccióndelartículooriginal"Theentrepreneurialstate:socializingboth
risksandrewards",enReal-worldeconomicsreview,201.
1 Instituto de Innovación y Valor Público. Londres: University College.

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Revista Propuestas para el Desarrollo, año III, número III, noviembre 2019. Revista Propuestas para el Desarrollo, año III, número III, noviembre 2019.
¿Cómo debe distribuirse la riqueza que genera una
economía? Tanto argumentos morales como eco-
nómicos sobre quién debería tener derecho a qué,
ya sea que se pague en salarios, ganancias reteni-
das, dividendos pagados: con frecuencia buscan
vincular las recompensas a las contribuciones,
por razones de equidad o eficiencia. Pero cómo se
cuantifican estas contribuciones depende primero
de cómo son teorizadas. De esta manera, se pue-
den utilizar diferentes teorías sobre cómo se crea
el valor para justificar diferentes distribuciones de
ingresos y riqueza. Si se cree que los empresarios
hacen contribuciones extraordinarias a la creación
de valor, ¿entonces quizás se justifiquen sus recom-
pensas extraordinarias? ¿Si los administradores de
fondos de cobertura realmente crean más riqueza
que una nación pequeña, entonces sus recompensas
iniciales serán eficientes y justas? En este artículo
argumentamos que la contribución a la creación de
valor por parte del Estado, las diferentes partes del
sector público, han sido una problemática teoriza-
da. Comprender la contribución del Estado ha sig-
nificado que la contribución de los otros actores ha
sido sobreestimadas con consecuencias para la dis-
tribución general del ingreso y la riqueza. También
ha significado que todo el potencial del Estado para
impulsar tanto la innovación como el crecimiento
inclusivo no se ha realizado. Pero con un nuevo en-
foque de política, podría serlo.
La clave del problema es que, en la teoría económica,
el Estado, en el mejor de los casos, se considera que
facilita el proceso de creación de riqueza, pero no es
un impulsor clave del proceso en sí. En microecono-
mía, se lo percibe como un corrector de mercados,
no un creador. En economía de la innovación indus-
trial, su papel es limitado al gasto en bienes públicos
como ciencia o infraestructura y a eliminar el riesgo
de las actividades de innovadores, y no a ser un inno-
vador en sí mismo. En macroeconomía, se lo percibe
como un estabilizador del ciclo económico y como
prestamista de último recurso. No es visto como un
tomador de riesgo principal a lo largo de todo el ciclo
económico o como un inversor de primer recurso. Y
cuando una agencia pública se atreve a tomar deci-
siones estratégicas y tomar riesgos, a menudo se le
acusa de desplazar a los actores del sector privado,
o de ser demasiado ineptos para "elegir ganadores".
Esta visión limitada del papel del Estado en la diná-
mica de la creación de riqueza ha tenido tres efectos
problemáticos: primero, ha limitado la comprensión
de los formuladores de políticas sobre la gama de
herramientas e instrumentos que tienen para catali-
zar el crecimiento, a menudo optando por sentarse
al margen, "nivelando" el campo de juego. En segun-
do lugar, ha reducido la confianza del sector públi-
co, haciéndolo más vulnerable a ser capturado por
intereses creados y comportamiento de "búsqueda
de rentas". Tercero, ha aumentado la desigualdad al
permitir que algunos actores exageren su papel en
la creación de riqueza, y permitiendo que extraigan
mucho más valor del que han contribuido a crear.
El documento argumenta que una mejor compren-
sión del papel que el Estado tiene y puede jugar en el
proceso de creación de riqueza, es el punto de partida
para soluciones de políticas que pueden aumentar la
tasa de creación de riqueza, al tiempo que reduce la
búsqueda de rentas y garantiza una distribución más
justa de esa riqueza creada. Hacer frente al desafío
de la desigualdad requiere menos un Estado redistri-
butivo y más un Estado emprendedor (Mazzucato,
2013) o, como ha argumentado Rodrik, cambiando
el enfoque de un "Estado de bienestar a un Estado
de innovación" (Rodrik, 2015). Esta es la forma de
crear crecimiento impulsado por la innovación, que
también es un crecimiento más inclusivo.
El documento está organizado de la siguiente mane-
ra. La sección 2 revisa el pensamiento económico y
político detrás de la representación del Estado como
simplemente un componedor del mercado. También
analiza el papel que la teoría de la elección pública ha
tenido al centrarse en el fracaso del gobierno como
un problema mayor que el fallo del mercado. La
sección 3 presenta una visión alternativa del Estado
como creador de mercado, basándose en los trabajos
de Polanyi y Keynes, así como en la literatura neos-
chumpeterianaquedestacaelpapeldelasinversiones
públicas en impulsar la innovación, no solo facilitar-
la. Esta sección concluye con ejemplos de creación de
Introducción
El Estado como componedor del mercado
***
La idea de que el Estado es, en el mejor de los casos,
un componedor de mercados tiene sus raíces en la
teoría economía neoclásica. Pero este punto de vista
se ha endurecido en los últimos años como resultado
de un proyecto político ideológico contra el Estado.
Repasamos ambas perspectivas brevemente.
Basado en el primer teorema fundamental de la eco-
nomía del bienestar de Arrow (1962), cuando los
mercados son completos, competitivos y operan en
equilibrio, se considera que asignan los recursos más
eficientemente. Pero estas condiciones rara vez se
pueden obtener, y se han identificado cinco amplias
categorías de "fallas de mercado" que justifican la
"intervención" del Gobierno: 1) fallas de coordina-
ción, incluyendo intertemporales, a través del fun-
cionamiento del ciclo económico, lo que dificulta
la coordinación de expectativas y preferencias (Sti-
glitz, 1974, 2) bienes públicos como el aire limpio o
nuevos conocimientos derivados de la investigación
básica; 3) competencia imperfecta, ya sea que surja
de monopolios naturales, efectos de red o economías
de escala; 4) fallas de información, que conducen a
una selección adversa, riesgo moral o altos costos de
transacción (Stiglitz y Weiss, 1981; Coase, 1960); y
5) externalidades negativas como la congestión del
tráfico o el cambio climático (Stern, 2007). La inter-
vención del Gobierno es justificada cuando existe al-
guna de estas condiciones.
Si el Gobierno es visto como, en el mejor de los casos,
un componedor de fallas del mercado, y en el peor,
como un impedimento para el crecimiento, dada su
tendencia natural hacia la corrupción, a ser captu-
rado por parte del cabildeo de intereses comerciales
específicos, a la ineficiencia, el riesgo de que sus ac-
ciones desplacen a otros actores privados (Friedman,
1979) y sean constantemente vulnerables al cabildeo
de intereses comerciales (Krueger 1974; Falck, Go-
llier y Woessmann, 2011). En esta caricatura, los go-
biernos son leviatanes hobbesianos, que absorben la
energía dinámica del mercado y una amenaza siem-
pre presente para la creatividad y el dinamismo del
sector privado (Phelps, 2013).
Por lo tanto, la falla del mercado es una condición
necesaria pero no suficiente para que los gobiernos
actúen (Wolf, 1988). Existe una compensación entre
dos resultados ineficientes, uno generado por mer-
cados y el otro generado por "fallas del Gobierno" de
la intervención. Los beneficios de la actuación del
Estado deben superar los costos que pueden derivar-
se de estos riesgos de "fracaso gubernamental" (Tu-
llock, Seldon y Brady, 2002).
En esta visión dominante, el papel principal del Go-
bierno es establecer las reglas del juego y mantener
trabajando (el estado de derecho); financiar bienes
públicos básicos como infraestructura y educación;
"nivelar el campo de juego" para que la industria y
la competencia puedan prosperar (a través de las
reglas de competencia o apoyar a nuevas empresas
para competir con los líderes); e idear mecanismos
de mercado para internalizar los costos externos
(ejem., contaminación) o los beneficios (ejem., in-
munidad grupal). Cuando el sector público hace
riqueza en el sector público. La sección 4 mira la otra
cara de la moneda: inversiones gubernamentales que
han llevado a fracasos. Al hacerlo, considera que es
necesario comprender el fracaso de dos maneras: 1)
como parte integral de la inversión y el proceso de
innovación; y 2), falla que surge de instancias donde
el Estado es capturado por intereses creados, que ha-
cen dinero simplemente moviéndose alrededor de la
riqueza existente, no creando nueva riqueza. En ca-
sos donde el sector público no está capturado y está
produciendo un nuevo valor, la sección 5 considera
cómo ese valor podría distribuirse mejor si se entien-
de que ha surgido de un proceso de co-creación co-
lectiva donde el contribuyente también ha jugado un
papel principal. La sección 6 concluye.

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más que intervenir en áreas caracterizadas por fallas
de mercado, se considera que está causando diferen-
tes tipos de problemas, tales como: 1) desplazar al
sector privado; 2) fracaso del Gobierno debido a la
incapacidad del Estado para "elegir ganadores"; y 3)
fracaso de Gobierno debido a la inevitable vulnera-
bilidad del Estado a la captura por intereses privados
buscadores de rentas (Buchanan, 2003).
Aunque el escepticismo sobre el papel del Gobierno
se remonta a los primeros desarrollos de la filosofía,
y luego, de la economía, la estricta formulación mo-
derna de los límites del Gobierno se puede rastrear
hasta el surgimiento de la teoría de la Nueva Gestión
Pública, que surgió de la teoría de la elección pública
en la década de los 80. Esta perspectiva se ha utiliza-
do para convencer a los gobiernos de que el camino
a seguir, con el que pueden ser menos gravosos, es
emular al sector privado tanto como sea posible (Bu-
chanan, 2003). Judt (2011) ha demostrado cómo el
desmantelamiento del Estado del bienestar, un pro-
yecto político que comenzó con Reagan y Thatcher
a fines de los 70 y principios de los 80, coevolucio-
nó con este marco teórico. Y Jones (2014) muestra
cómo era la agenda neoliberal apuntalada por la
visión del Estado como una entidad inepta y cons-
tantemente capturada. Estas tendencias han llevado
a un debilitamiento de la confianza en el poder po-
sitivo de las instituciones públicas, y un aumento de
la externalización de las funciones del Gobierno al
sector privado: seguramente es más fácil conseguir
que las empresas actúen como empresas, que lo haga
el Gobierno (Crouch, 2016).
Esta visión del Gobierno también tiene sus raíces
en la forma en la que se mide el producto tanto en
la macro como en la microeconomía. Para la teoría
macroeconómica el Gobierno generalmente existe,
como redistribuidor de la riqueza que crean las em-
presas y como inversor en algunos bienes públicos
básicos como infraestructura, investigación básica
y educación. Normalmente solo existe en modelos
macroeconómicos que analizan el efecto de la regu-
lación o la inversión a nivel agregado. Y está total-
mente ausente de la función de producción microeco-
nómica, donde se crea valor. En microeconomía, la
producción total se entiende en términos de la pro-
ductividad (marginal) del trabajo, de los insumos
de capital y la tecnología. La función de producción
plantea la relación entre la producción que genera
una empresa y los diversos insumos que utiliza, in-
cluida la mano de obra, la maquinaria y la tecnolo-
gía. Sin embargo, este punto de vista ignora las enor-
mes aportaciones del Gobierno que han creado tanto
el capital humano como la tecnología que ingresa a
la función de producción, así como el financiamien-
to de alto riesgo en la etapa inicial que requieren las
empresas innovadoras. En esencia, el estándar de la
microeconomía ignora al Gobierno, excepto por su
papel en la regulación de los precios de los insumos y
la producción y como componedor de los diferentes
tipos de fallas de mercado.
El Estado como creador de mercado
***
La historia del capitalismo nos cuenta una historia
diferente: la historia de un Estado que a menudo
ha sido responsable de dar forma y crear mercados
activamente, no solo de arreglarlos. De hecho, los
propios mercados deben ser vistos como resultado
de las interacciones entre actores públicos y priva-
dos (así como actores del tercer sector y de la so-
ciedad civil). En su seminal trabajo La gran trans-
formación, Karl Polanyi (1944) describe el papel
del Estado en forzar la existencia del llamado libre
mercado: "el camino hacia el libre mercado fue
abierto y mantenido abierto por un enorme aumen-
to continuo, centralmente organizado y controlado
del intervencionismo" (p. 144). La perspectiva de
Polanyi desacredita la noción de acciones estata-
les como "intervenciones". Es más bien uno en el
que los mercados están profundamente arraigados
en instituciones sociales y políticas (Evans, 1995),
y donde los mercados mismos son el resultado de
procesos sociales y políticos. De hecho, incluso la
noción de Adam Smith del libre mercado es suscep-
tible a esta interpretación. Su mercado libre no era
un estado natural de la naturaleza, "libre" de inter-
ferencia del Gobierno. Para Smith, el mercado libre
significaba un mercado "libre de renta", que requie-
re mucha formulación de políticas (Smith, 1776).
Y, sin embargo, dentro de la teoría económica, hay
una ausencia de palabras para referirse a las formas
en que las acciones de las instituciones públicas
(visiones, inversiones y regulaciones) contribuyen
a la creación de valor, no solo a componer o dis-
tribuir. El análisis de Polanyi no se trata solo de la
forma en que los mercados se forman en el curso del
desarrollo económico. También se puede aplicar a
comprender la forma más moderna de mercados, y
en particular los impulsados por la innovación. Al-
gunas de las tecnologías de propósito general más
importantes, desde la producción en masa, hasta
la aeroespacial y la tecnología de la información y
las comunicaciones, tuvieron las primeras inversio-
nes realizadas por el sector público (Ruttan, 2006;
Block y Keller, 2011). De hecho, todas las tecno-
logías que han hecho que los productos i de Apple
(iPhone, iPad, etc.) sean "inteligentes" fueron ini-
cialmente financiadas por instituciones del sector
público: Internet por la Agencia de Proyectos de
Investigación Activados por la Defensa (Darpa por
sus siglas en inglés); sistema de posicionamiento
global (GPS) de la Marina de los EE. UU., pantalla
táctil por la Agencia Central de Inteligencia (CIA);
y el asistente personal activado por voz Siri por
Darpa nuevamente (Mazzucato, 2013).
La clave para comprender las implicaciones de estas
historias es que las inversiones públicas en las áreas
mencionadas anteriormente no se limitaron a sim-
plemente financiar la investigación "básica", un "bien
público" típico en la teoría de los fallos del mercado
(Arrow, 1962; Nelson, 1959). En los Estados Unidos,
por ejemplo, las agencias del Gobierno financiaron
áreas a lo largo de toda la cadena de innovación:
investigación básica y aplicada y, en muchos casos,
proporcionó financiamiento de alto riesgo para las
primeras etapas a las empresas, consideradas dema-
siado arriesgadas por el sector financiero privado.
Por ejemplo, en sus primeros años, Apple recibió
$ 500,000 de Small Business Investment Corpora-
tion, un brazo financiero del Gobierno de los Esta-
dos Unidos (Audretsch, 2003). Asimismo, Compaq
e Intel recibieron fondos en la etapa inicial para es-
tablecer las empresas, no de capital de riesgo sino
del programa público de Investigación de Innova-
ción en Pequeñas Empresas (SBIR). Este programa
ha sido particularmente activo en la provisión de
financiación en etapas tempranas a las empresas
que asumen riesgos, mucho más que el capital de
riesgo privado (Keller y Block, 2013). De hecho, si
bien es una percepción común que es el capital de
riesgo privado quien financia las nuevas empresas,
la evidencia muestra que la mayoría de las empre-
sas innovadoras de alto crecimiento reciben en sus
primeras etapas financiación de alto riesgo de fuen-
tes públicas, como Yozma en Israel (Breznitz y Or-
nston, 2013); fondos de riesgo en bancos públicos
(Mazzucato y Penna, 2016); y los fondos del pro-
grama SBIR en los Estados Unidos (Keller y Block,
2013). A pesar de que el capital de riesgo ingresó a
la industria de la biotecnología a fines de los años
80 y principios de los 90, todas las inversiones en
este sector ocurrieron en los años 50, 60 y 70, y se
realizaron principalmente por el Estado (Lazonick
y Tulum, 2011; Vallas, Kleinman y Biscotti, 2011).
De hecho, alrededor del 75% de los medicamentos
más innovadores en el mercado, hoy en día (llama-
das entidades "neomoleculares" con calificación de
prioridad) deben gran parte de su financiación a los
Institutos Nacionales Públicos de Salud de EE. UU.
(NIH) (Angell, 2004). Desde 2000, el NIH ha in-
vertido más de $ 400 mil millones de dólares (2013)
en la base de conocimiento biotech-pharma, y $
29 mil millones solo en 2013.2
Estas instituciones
"orientadas a la misión" (Mazzucato, 2017, 2018b;
Mowery, 2010; Foray, Mowery y Nelson, 2012)
crearon activamente nuevos paisajes industriales y
tecnológicos.
Este patrón se repite en las energías renovables,
donde el gobierno de EE. UU. está detrás de algu-
nos de los avances más importantes a través de la
innovación en agencias como la Agencia de Proyec-
tos de Investigación Avanzada - Energía (ARPA-E),
2 Disponible en: http://officeofbudget.od.nih.gov/approp_hist.html

230 231
la organización hermana de Darpa en el Departa-
mento de Energía, así como la reciente revolución
en fracking para extraer gas de esquisto (Trembath
et al., 2012). Y el Gobierno chino es hoy el mayor
financiador global de innovaciones ecológicas (Ma-
zzucato y Semieniuk, 2016). En todos estos casos,
desde las TIC hasta la salud y la energía: han sido
estas primeras inversiones públicas directas las que
han preparado el terreno, creando y dando forma
a nuevos paisajes que las empresas desarrollan solo
más tarde.
Dicha conformación del mercado también se pro-
dujo a través de instrumentos de impulso de deman-
da del Gobierno, desde la política de adquisiciones
(por ejemplo, el Estado como comprador masivo de
semiconductores al principio, contribuyendo a una
caída en los costos), así como políticas audaces para
dar forma a la demanda del consumidor, como la
suburbanización, permitiendo que el impacto de la
revolución de la producción en masa se despliegue y
difunda en toda la economía.
¿Debería el sector público hacer todo? Por supuesto
que no. El punto no es que el sector privado no sea
importante, sino que, en esos nuevos sectores, como
la biotecnología, la nanotecnología y la emergente
economía verde, las empresas privadas han tendido
a invertir solo después de que las ganancias estaban a
la vista. Los espíritus animales de los inversores em-
presariales son, en sí mismos, una función endógena
de la inversión pública, que se activa solo después de
que las inversiones públicas hayan sentado las bases
en las zonas de mayor riesgo y más intensivas en ca-
pital. Este papel de la inversión pública es reconoci-
do en los sectores "básicos", como la infraestructura
(sin carreteras, las empresas no tendrían forma de
transportar los bienes) y la protección de la propie-
dad privada. Pero más allá de eso, es ignorado en
gran medida.
Fracasos del Gobierno
***
***
Por supuesto, la historia no siempre es positiva.
Mientras que los ejemplos anteriores se centran en
inversiones públicas que han llevado a éxitos im-
portantes (por ejemplo, internet, GPS, gas de es-
quisto, medicamentos de gran éxito), también hay
inversiones del Gobierno que terminan en fraca-
so. Éstos incluyen inversiones en productos como
el avión Concorde, que finalmente falló comer-
cialmente; en el descubrimiento de nuevas drogas
(de las cuales la mayoría de los intentos fallan); o
la provisión de préstamos garantizados a empresas
que luego podrían ir a la quiebra. Un ejemplo de
esto último incluye la garantía de préstamo de $ 528
millones provisto por el Departamento de Energía
de los Estados Unidos a la compañía Solyndra para
la producción de células solares. Esto fue seguido
por la quiebra de la compañía cuando los precios de
los chips de silicio cayeron drásticamente, dejando
al contribuyente pagando la factura (Wood, 2012).
Cualquier capitalista de riesgo argumentará que
los intentos de innovar requieren explorar caminos
nuevos y difíciles, y ese fracaso ocasional es parte
de ese viaje. De hecho, un préstamo garantizado
similar ($ 465millones) se le proporcionó a Tesla
para el desarrollo del automóvil eléctrico Modelo S,
lo que llevó a éxito. Este proceso de prueba y error,
en el que la tolerancia al fracaso es también el cami-
no hacia el éxito, es aceptado en el sector privado,
pero cuando los Gobiernos fallan, esto se conside-
ra un signo de incompetencia, que a menudo lleva
a acusaciones de que el Gobierno no puede "elegir
ganadores". Como resultado, a las organizaciones
públicas se les dice con frecuencia que se limiten
a "nivelar el campo de juego" y promover la com-
petencia sin "distorsionar" el mercado eligiendo
tecnologías específicas, sectores o empresas en las
que invertir (Owen, 2012). Sin embargo, esto igno-
ra nuestro primer punto de que los mercados son
el resultado e históricamente han sido el resultado
del Gobierno desempeñando un papel principal:
ninguno de los grandes avances del siglo XX habría
ocurrido sin la inversión pública.
Sin embargo, existen buenas razones para preocu-
parse por las fallas del Gobierno fuera de este con-
texto natural proceso exploratorio de prueba y error.
Estas razones surgen de situaciones donde el com-
portamiento llamado "búsqueda de rentas" de la co-
munidad empresarial conduce a que el Gobierno sea
capturado por intereses creados (Tullock, Seldon y
Brady, 2002). Las rentas surgen cuando el valor se
extrae a través de privilegios especiales (Kruegher,
1974), y cuando una empresa o individuo toma una
gran parte de la riqueza que habría sido producido
sin su aporte (Stiglitz, 2012, p. 32). La idea es que
las firmas maximizadoras de ganancias tratan de
aumentarlas a través de favores relacionados con
la política, y esto a menudo conduce al éxito de su
parte porque los políticos y los responsables polí-
ticos son vistos como naturalmente propensos a la
corrupción. La búsqueda de rentas podría surgir de
compañías específicas, o sectores, que buscan fondos
adicionales del Gobierno a través de un subsidio o
un crédito fiscal de algún tipo. Tales preocupaciones
son válidas. Pero estos problemas se agudizan pre-
cisamente cuando no hay una visión clara del valor
del Gobierno. Si el Estado es visto como irrelevante,
con el tiempo se volverá menos confiable y más fácil-
mente corrompible por diferentes actores que ellos
mismos llaman los "creadores de riqueza". Son estos
actores los que pueden convencer a los responsables
políticos para que les repartan favores para aumen-
tar su riqueza.
Además, algunas búsquedas de rentas pueden ocu-
rrir precisamente como resultado de los supuestos
problemáticos sobre el papel de la inversión pública.
Si la inversión privada es impulsada por percepcio-
nes de oportunidades futuras en un sector, y si esas
oportunidades están altamente correlacionadas con
inversiones públicas directas que crean mercados en
los cuales la inversión empresarial ingresa más tar-
de, luego las herramientas de política que se centran
demasiado en el apoyo indirecto a las empresas (por
ejemplo, a través de impuestos e incentivos) crearán
mucha menos agregación. Es decir, no harán que su-
cedan cosas que no hubieran sucedido de todos mo-
dos. Pueden aumentar las ganancias (a través de una
reducción de costos), pero no la inversión. Y el ob-
jetivo principal del formulador de políticas debe ser
aumentar la inversión empresarial, no las ganancias.
En este sentido, tales políticas pueden conducir a la
búsqueda de rentas, incluso si no hubiera "buscado-
res de rentas" explícitos: estos resultarían de las em-
presas o individuos que obtienen ingresos sin haber
generado valor.
Un ejemplo es la forma en que la comunidad de ca-
pital privado y capital de riesgo tuvo éxito persua-
diendo a los Gobiernos de los Estados Unidos y Eu-
ropa sobre su potencial de creación de riqueza, y de
la necesidad de reducir los impuestos a las ganancias
de capital para que esto suceda. En los EE. UU., el
impuesto sobre las ganancias de capital cayó en 50%
en cinco años hacia fines de la década de los 70,
como resultado de la presión de la Asociación Na-
cional de Capital de Riesgo (Lazonick y Mazzucato,
2012). Como lo expresó el inversionista estadouni-
dense Warren Buffett, tales políticas hacen poco por
la inversión, que es impulsada por las expectativas
de oportunidades de crecimiento o lo que él llama
inversiones "sensatas", al tiempo que aumenta la des-
trucción de empleo y la desigualdad (Buffett, 2011).
Una vez que admitimos que el Estado ha sido un di-
señador y creador de mercado, un inversor líder y un
tomador de riesgos, la siguiente pregunta es cómo
asegurarse de que la política conduzca no solo a la
socialización de los riesgos sino también, de las re-
compensas. Un mejor encaje entre riesgos y recom-
pensas, entre actores públicos y privados, pueden
convertirse en una forma concreta de permitir que el
crecimiento inteligente, liderado por la innovación,
también se convierta en un crecimiento inclusivo.
Pasamos a esto en la sección 5.

232 233
Socializar riesgos y recompensas
Ejemplos de formas directas de recompensas públicas
Al ignorar el papel emprendedor del Estado como
inversionista principal y tomador de riesgos, y enfo-
carse solo sobre el papel del sector público como ha-
cedor de las condiciones de fondo (horizontales), la
teoría económica ortodoxa también ha ignorado la
forma en que la socialización de los riesgos debería
ir acompañada de la socialización de las recompen-
sas. De hecho, cuanto más río abajo se ubiquen las
inversiones públicas en tecnologías y empresas par-
ticulares, mayor es el riesgo de que esas inversiones
fracasen. Pero esto es realmente normal, como cual-
quier capitalista de riesgo admitiría: por cada éxito
hay muchos fracasos. En realidad, las economías
capitalistas más exitosas han tenido Estados activos
que hicieron inversiones arriesgadas, algunas de las
cuales condujeron a revoluciones tecnológicas. La
agencia finlandesa de innovación pública, Sitra, ha
tenido excelentes éxitos, pero también algunos fra-
casos. Del mismo modo, el fondo de capital de riesgo
público de Israel, Yozma. El debate público anglosa-
jón ha sido demasiado rápido para criticar las inver-
siones públicas cuando salen mal, y demasiado lento
para reconocer el papel del Estado en aquellos que
triunfan.
Pero esto plantea una pregunta más fundamental:
cómo asegurarse de que, como en las empresas
privadas de capital de riesgo, el Estado puede ob-
tener algún rendimiento de los éxitos, con el fin
de decubrir las pérdidas inevitables y financiar la
próxima ronda de inversiones. Esto es especial-
mente importante dada la naturaleza acumulativa
y dependiente de la trayectoria de la innovación.
Los rendimientos se recogen lentamente; son ne-
gativos al principio y se acumulan gradualmente,
generando potencialmente enormes recompensas
recién después de décadas de inversión. De hecho,
las empresas en áreas como las TIC, la biotecnolo-
gía y la nanotecnología tuvieron que aceptar mu-
chos años de beneficios nulos antes de cualquier
rendimiento estuviese a la vista. Si el proceso co-
lectivo de innovación no se reconoce adecuada-
mente, el resultado será un grupo reducido de cor-
poraciones privadas e inversores que cosecharán
los rendimientos completos de proyectos que el
Estado ayudó a iniciar y financiar.
Entonces, ¿quién recibe la recompensa por la inno-
vación? Algunos economistas argumentan que los
rendimientos se acumulan para el sector público a
través de los derrames de conocimiento que se crean
(nuevo conocimiento que puede beneficiar a varias
áreas de la economía), y a través del sistema de im-
puestos debido a la creación de nuevos empleos ge-
nerados, así como los impuestos que pagan las em-
presas que se benefician de las inversiones. Pero la
evolución del sistema de patentes ha facilitado la
obtención de patentes en la investigación río arri-
ba, lo que significa que la difusión del conocimiento
puede ser bloqueada y los derrames no pueden darse
por supuesto. La naturaleza acumulativa de la inno-
vación y los retornos dinámicos a escala (Nelson y
Winter, 1982), significan que los países pueden ga-
nar significativamente al ser los primeros en desarro-
llar nuevas tecnologías. Al mismo tiempo, la movili-
dad global del capital significa que el país o región
particular que financie las inversiones iniciales en in-
novación no necesariamente esté entre los primeros
que cosechen todos los beneficios económicos, como
los relacionados con empleo o impuestos. De hecho,
los impuestos corporativos han estado disminuyen-
do a nivel mundial, y la evasión y elusión fiscal en
aumento. Algunas de las empresas tecnológicas que
se han beneficiado de la mayor parte del apoyo pú-
blico, como Apple y Google, también ha estado entre
las acusadas de usar sus operaciones internacionales
para evadir impuestos (Johnston, 2014). Y quizás lo
más importante, mientras no se considere que los
efectos indirectos que se producen de las inversiones
"básicas" aguas arriba, como en educación e inves-
tigación, necesitan obtener un rendimiento directo
para el Estado, las inversiones aguas abajo, dirigidas
a empresas y tecnologías específicas, soncualitativa-
mente diferentes. Precisamente, como algunas de las
inversiones en empresas y tecnologías fracasarán,
el Estado debería tratar estas inversiones como una
cartera y permitir que algunos de estos éxitos sirvan
para cubrir los riesgos.
En particular, hay fuertes razones para argumentar
que, donde los avances tecnológicos ocurren como
resultado de intervenciones estatales específicas
que beneficiaron a compañías específicas, el Estado
Hay muchos ejemplos de organizaciones públicas
que han considerado estratégicamente la distribu-
ción de riesgos y recompensas. En ocasiones, han
otorgado licencias a empresas privadas que desean
invertir en la mejora de las tecnologías de propiedad
pública, ofreciendo la oportunidad para actores pú-
blicos y privadosde compartir riesgos y recompen-
sas. Por ejemplo, la NASA a veces ha capturado los
rendimientos de sus inventos, mientras que los so-
cios privados ganan en el valor agregado en caso de
que la comercialización sea exitosa (Kempf, 1995).
Además, hay ejemplos de capital de riesgo de pro-
piedad estatal que genera regalías de las inversiones
públicas (en Israel, ver Avnimelech, 2009) o equidad
(en Finlandia a través de Sitra), y el uso más generali-
zado de la equidad por bancos estatales de desarrollo
(por ejemplo, en Brasil, China y Alemania, ver Ma-
zzucato y Penna, 2016).
Los instrumentos de política para abordar los pro-
blemas de riesgo-recompensa combinan mecanis-
mos de oferta y de demanda, orientados a permitir
la creación de valor público a través de asociaciones
simbióticas público-privadas ("activas") (Lazonick y
Mazzucato, 2013) y bloqueando la extracción de va-
lor ("defensivas").
Los diferentes mecanismos para distribuir recom-
pensas pueden diseñarse directamente a través de
ganancias compartidas (mediante acciones, regalías)
o indirectamente a través de condiciones adjuntas,
centradas en el papel de creación del mercado. Esto
último puede implicar condiciones de reinversión
de ganancias, condiciones en precios o condiciones
en la forma en que se gobierna el conocimiento. Los
revisamos a continuación (para una discusión más
larga ver Laplane y Mazzucato, 2018).
a) Esquemas de fijación de precios. En el lado de-
fensivo, para garantizar que los contribuyentes
no paguen el doble, los Gobiernos pueden apli-
car regulaciones que limiten los precios en lugar
de confiar en que las fuerzas del mercado pro-
duzcan espontáneamente precios justos. De he-
cho, existe tal posibilidad bajo la sección 203 de
la Ley Bayh-Dole, que estableció el derecho del
Gobierno sobre productos farmacéuticos si, en-
tre otras razones, los titulares de patentes que se
beneficiaron de los fondos públicos no satisfa-
cen las "necesidades de salud y seguridad" de los
consumidores (Sampat & Lichtenberg, 2011).
A pesar de las frecuentes discusiones (Davis y
Arno, 2001; Korn y Heinig, 2004), hasta ahora
no se ha implementado. Otro instrumento para
asegurar precios competitivos es la implemen-
tación de políticas de competencia y antimo-
nopolio, que sea mucho menos tolerante con
los precios de monopolio de lo que ha sido, por
ejemplo, en los últimos 40 años en los Estados
Unidos (Stiglitz, 2017).
b) Condiciones de reinversiones. Otra posibilidad
es negociar condiciones sobre reinversión en la
economía real, que pueden lograrse a través de la
regulación y/o adjuntas a los contratos de finan-
ciación. De hecho, el inicio de los Laboratorios
Bell resultó de la implementación del Departa-
mento de Justicia de las leyes antimonopolio
debería cosechar algunas de las recompensas finan-
cieras con el tiempo, al retener la propiedad de una
pequeña proporción de la propiedad intelectual
que participó en la creación. Esto no quiere decir
que el Estado debe tener una licencia exclusiva o
tener una proporción suficientemente grande del
valor de una innovación que disuada su difusión (y
este casi nunca es el caso). El papel del Gobierno
no es dirigir empresas comerciales; es para difundir
la innovación en todos lados. Pero al poseer alguna
parte del valor que ha creado, que con el tiempo
tiene el potencial de crecer significativamente, los
fondos pueden ser redirigidos para reinvertir en
nuevas innovaciones potenciales. Al adoptar un
enfoque de "portafolio" de las inversiones públicas
en innovación, el éxito de algunos proyectos puede
ayudar a cubrir las pérdidas de otros proyectos. De
esta manera, tanto los riesgos como las recompen-
sas se socializan (Mazzucato, 2016).

234 235
(Brumfiel, 2008). En 1925, entre las condiciones
impuestas a AT&T Company para poder rete-
ner el monopolio sobre el sistema telefónico, el
Gobierno de los Estados Unidos requirió que la
compañía reinvierta una participación de sus
ganancias en investigación. Adicionalmente, es
una práctica común en muchos países aplicar
condiciones dirigidas a la creación de benefi-
cios comerciales, industriales o tecnológicos
en el contexto de las adquisiciones de Defensa
("acuerdos de compensación"). Más notablemen-
te en Suecia, donde este instrumento ha sido par-
te deliberada de una estrategia para promover la
industria de aviones militares (Eliasson, 2017),
pero también en los EE. UU. y Brasil (Vieira y
Alvares, 2017) entre otros.
c) Gobernanza del conocimiento. Se pueden arti-
cular varias medidas para avanzar en la creación
y la difusión de los conocimientos clave nece-
sarios para abordar problemas como el cambio
climático, pobreza, etc. Una es reformar el siste-
ma de Derechos de Propiedad Intelectual (DPI)
para armonizarlo con el conjunto más amplio
de requisitos institucionales, de modo que múl-
tiples actores accedan y usen el conocimiento
(Henry y Stiglitz, 2010). Esto implica garan-
tizar que los DPI sean lo suficientemente flexi-
bles y las patentes de buena calidad, se utilicen
con fines productivos en lugar de propósitos de
financiarización, estrechos en tanto en alcance
como en longitud (Mazzoleni y Nelson, 1998;
Frischmann y Lemley, 2007). Los DPI también
pueden gestionarse estratégicamente mediante
la explotación de algunas de las flexibilidades
que todavía quedan bajo el acuerdo OMC-Trips.
Por ejemplo, los Gobiernos pueden optar por
emitir licencias obligatorias o amenazar con ha-
cerlo para obtener acceso al conocimiento y/o
reducciones de precios en bienes patentados. En
la década del 2000, esto se ha utilizado para pro-
mover acceso a medicamentos (por ejemplo, en
Brasil, India, Indonesia, Sudáfrica, etc.), pruebas
de diagnóstico genéticos (en Francia) y compras
gubernamentales de antibióticos para propósitos
de defensa3
(en los Estados Unidos) (Reichman,
2009). Donde los DPI bloqueen la creación y di-
fusión de conocimiento clave para los competi-
dores (ejem., a través de denegaciones de licen-
cias o conductas de patentamiento defensivo) las
políticas de competencia y antimonopolio pue-
den ayudar, según lo aplicado por autoridades
europeas (Motta, 2004). Estos pueden ser más
efectivos si se complementan con incentivos al-
ternativos como "código abierto" y premios. En
particular, presentarse como inversores líderes
ofrece más oportunidades para que las organiza-
ciones públicas elijan si poseen el título sobre los
inventos resultantes, y negociar las condiciones
de licencia, mientras se generan derrames dentro
de la industria y en toda la economía, como lo
ilustra el gasto en I + D relacionado con la de-
fensa en los EE. UU. Los inversores ofrecen más
oportunidades para que las organizaciones pú-
blicas elijan si poseen el título sobre las inven-
ciones resultantes, y negociar las condiciones de
licencia, al tiempo que genera desbordamientos
de la industria y de la economía, como gasto en
I + D relacionado con la defensa en los EE. UU.
(Mowery, 2009).
d) Reformasfiscales.Porunlado,abordarlaevasión
actual, la elusión, las lagunas y los incentivos tri-
butarios para el emprendimiento improductivo,
–comolacajadepatentesqueaumentalasganan-
cias sin aumentar las inversiones comerciales o
la reducción de tasas impositivas sobre el capital
en comparación con las ganancias corporativas–
puede mejorar los ingresos del Gobierno y su ca-
pacidad redistributiva (Lazonick y Mazzucato,
2013). Por otro lado, la regulación fiscal puede
ser diseñada para incentivar más activamente el
emprendimiento productivo utilizando medidas
como la baja de impuestos para la contratación
de mano de obra y el alza para las transacciones
financieras). Además, en la búsqueda de capturar
una participación directa de las ganancias resul-
tantes de las inversiones estratégicas, el Estado
puede optar por crear algún tipo de mecanismo
basado en impuestos (Enke, 1967). De modo
realista, sin embargo, las tensiones distributivas
requieren que los Gobiernos sean creativos y,
siempre que sea posible, busquen reformas fisca-
les que reflejen de manera más proporcional su
papel en la economía: no solo "arreglando" sino
también "creando" mercados.
e) Ingresos más allá de los impuestos. En el frente
estratégico, para garantizar que tanto los riesgos
como las recompensas sean compartidos con las
firmas apoyadas, el Gobierno podría usar rega-
lías sobre licencias de DPI o sobre ventas/expor-
taciones de las innovaciones apoyadas a través
de "medidas de recuperación" como fondos o
ingresos de ventas contingentes (reembolsables)
(Windus y Schiffel, 1976). Este ha sido el caso
del programa holandés de préstamos para el de-
sarrollo tecnológico realizado por la Agencia
Senter del Ministerio de Asuntos Económicos,
de 1954 a 2001 (Kaivanto y Stoneman, 2007).
Mientras estos se han implementado con mayor
frecuencia en apoyo a las PYME, también hay
experiencias de usar este tipo de esquemas para
financiar proyectos en grandes empresas, como
en la industria aeronáutica. Esto sugiere que al-
gunas innovaciones en torno a esta idea de in-
gresos contingentes, los fondos podrían ser úti-
les para apoyar las transformaciones de sectores
existentes cerrados como energía, agricultura
industrial, manufactura y transporte, donde las
grandes corporaciones son la llave. Otra posibi-
lidad es retener regalías sobre acciones, a través
de fondos de capital de riesgo de propiedad pú-
blica, como en el caso de Yozma en Israel (Erlich,
2002; Avnimelech, 2009; Lerner, 2010). Expe-
riencias similares, a diferentes escalas, se pue-
den encontrar en el Fondo de Innovación Fin-
landes (Sitra) y bancos estatales en Brasil, China
y Alemania. Este instrumento también brinda al
Estado una mayor oportunidad para negociar
sobre las estructuras de propiedad de las em-
presas, un elemento estratégico para bloquear la
extracción de valor. Por ejemplo, acciones prefe-
ridas para obtener prioridad en la recepción de
dividendos, otorgando al Gobierno altas tasas
de dividendos y garantías. Las acciones de oro
permiten vetar fusiones, liquidaciones, ventas
de activos y otros grandes eventos corporativos.
Ambos han sido ampliamente adoptados por el
Gobierno del Reino Unido para evitar que las
empresas privatizadas estén bajo control total
de extranjeros o sean objeto de ofertas hostiles
de adquisición (Jones, Megginson, Nash y Net-
ter, 1999). En cualquiera de las formas anterio-
res, el pago de regalías está condicionado y es
proporcional a su éxito.
Esta lista no pretende ser exhaustiva, sino más bien,
busca ilustrar que hay múltiples experiencias en el
manejo de instrumentos de política que, implícita
o explícitamente, tienen en cuenta temas como la
extracción de valor y permiten al Gobierno captu-
rar una parte del valor que ayudó a generar. Estos
últimos, en particular, han sido adoptados por dife-
rentes tipos de agencias, en diferentes etapas de la
cadena de innovación, pero principalmente aguas
abajo, que involucran diferentes tipos de socios (por
ejemplo, diferentes tamaños de empresas) e indus-
trias. Sin embargo, no siempre se han ajustado a las
especificidades de diferentes entornos económicos,
industriales y legales. En ausencia de un marco que
informe claramente estas políticas, a veces se han
tomado decisiones sobre estos asuntos involunta-
riamente y al azar, generando fallas de Gobierno y
sistémicas.
La posibilidad de que el Estado posea una partici-
pación en una corporación privada puede ser un
anatema para muchas partes del mundo capitalista,
pero dado que los Gobiernos ya están invirtiendo en
el sector privado, es lógico que también puedan ob-
tener un retorno de esas inversiones (algunas veces
incluso los conservadores pueden encontrarlo atrac-
tivo). El Estado no necesita tener una participación
controladora, pero podría mantener acciones en
forma de acciones preferentes que tienen prioridad
en la recepción de dividendos. Los ingresos podrían
utilizarse para financiar la innovación futura (Ro-
drik, 2015). Los políticos y los medios han sido de-
masiado rápidos criticando las inversiones públicas
cuando las cosas van mal y demasiado lentos para
recompensarlas cuando las cosas van bien.
Por lo tanto, en lugar de preocuparse tanto por el
problema de "elegir ganadores", es necesario pensar
más en cómo recompensar las inversiones ganadoras
3 D. McNeil, Jr., "Una nación desafiada: la droga, un apuro por Cipro y las ondas globales", en NewYorkTimes, 17 de octubre de 2001. Disponible
en: http://www.nytimes.com/2001/10/17/world/a-nation- desafío-la-droga-un-apuro-por-cipro-y-el-global-ripples.html

236 237
para que ambos puedan cubrir algunas de las even-
tuales pérdidas (que son inevitables en el juego de
innovación), y también recaudar fondos para futuras
inversiones. Esto se puede hacer, primero, haciendo
que el sistema tributario funcione y, segundo, consi-
derando otros mecanismos que permitan al Estado
cosechar una recompensa directa en los casos en que
está haciendo apuestas específicas sobre empresas.
Si todo falla, el contribuyente paga la factura. Pero
cuando va bien, el contribuyente es recompensado.
Va de la mano con estas consideraciones la necesi-
dad de repensar cómo se contabilizan las inversiones
públicas en la contabilidad del ingreso nacional. Las
inversiones en innovación son diferentes a los gastos
corrientes. Este último no se suma a los activos del
balance; el primero lo hace, y es una inversión po-
tencialmente productiva en el sentido de que crea un
nuevo valor (Mazzucato y Shipman, 2014). Cuando
se establecen límites a los déficits fiscales, por lo tan-
to, es necesario distinguir deuda pública contraída
para inversiones en I + D e infraestructura (inversio-
nes que crean valor) de la deuda pública contratada
para consumo (público o privado). En este sentido,
es indispensable una reforma contable y financiera
como un requisito previo para cualquier plan de cre-
cimiento inclusivo y exitoso.
Finalmente, el considerar el papel del Gobierno como
tomador de riesgo líder ayuda a desacreditar los su-
puestosfundamentalesdetrásdelateoríadelvalorpara
el accionista, que sustenta las recompensas exorbitan-
tes ganadas por los altos ejecutivos en los últimos años.
Las remuneraciones pagadas mediante opciones sobre
acciones ha sido una característica clave del capitalis-
mo moderno, y especialmente un factor clave de la des-
igualdadentreel1%superiordelosasalariadosyelresto
(Piketty, 2014). Las opciones sobre acciones aumentan
cuando los precios de las acciones suben, y los precios
a menudo suben a través de prácticas "financiarizadas"
como la recompra de acciones por parte de las propias
empresas (Lazonick, 2014). Centrarse en impulsar los
precios de las acciones se justifica en los fundamentos
de la teoría del valor para el accionista, que sostiene
que los accionistas son los más grandes tomadores de
riesgos en una empresa porque no tienen una tasa de
rendimientogarantizada(mientrasquelostrabajadores
ganan salarios fijos y los bancos ganan tasas de interés
fijas, etc.). Es decir, ellos son los pretendientes residua-
les (Jensen, 1986). Pero esto supone que otros agentes
tienen una tasa de rendimiento garantizada. Como he-
mos discutido a lo largo del artículo, precisamente por-
que lo que hace el Estado no es solo facilitar y eliminar
el riesgo del sector privado, sino también asumir ries-
gos importantes, no hay garantía de éxito en sus inver-
siones, que históricamente también han desempeñado
un papel crucial estimulando la creación de riqueza. El
hecho de que un factor clave de la desigualdad se haya
relacionado con un entendimiento problemático sobre
cuáles son los actores que toman más riesgos, implica
que combatir el cortoplacismo (Haldane, 2016) y las
formas especulativas de gobierno corporativo (Kay,
2012)requierenosoloreformarlasfinanzasy elgobier-
no corporativo, sino también repensar los modelos de
creación de riqueza en la que se basan (Lazonick y Ma-
zzucato, 2012).
De los bienes públicos al valor público
***
Pensarenlosrendimientosdelainversiónpúblicanos
obliga a repensar la terminología con la que describi-
mos el Gobierno. Representar al Gobierno como un
creador de valor más activo: invertir, no solo gastar,
y tener derecho a obtener una tasa de rendimiento,
eventualmente puede modificar cómo es considera-
do y cómo se comporta. Con demasiada frecuencia,
los Gobiernos se ven solo como "facilitadores" de un
sistema de mercado, en oposición a co-creadores de
riqueza y mercados. E, irónicamente, esto produce
exactamente el tipo de Gobierno que a los críticos
les gusta criticar: débil y aparentemente "amigable
para los negocios", pero abierto a la captura y la co-
rrupción, privatizando partes de la economía que de-
berían estar creando bienes públicos y colectivos. Sin
embargo, este triste resultado es innecesario.
El papel del Gobierno en la creación de valor debe
reflejarse mejor, no solo en el PIB, sino también, en
el concepto de "valor público". Si bien este término
se ha utilizado en la literatura de la administración
pública, con demasiada frecuencia ha servido para
presionar al Gobierno para que obtenga "Relación
calidad-precio" en lugar de permitir que los procesos
democráticos participen en un debate abierto sobre
por cuál tipo de sociedad deberíamos estar luchan-
do, y el papel del gasto público, la inversión y la regu-
lación para lograrla (Mazzucato, 2018a).
Un nuevo discurso sobre el valor, entonces, no debe-
ría simplemente revertir la preferencia de lo privado
por sobre lo público. Lo que se requiere es una com-
prensión nueva y más profunda del valor público,
una expresión encontrada en la filosofía, pero casi
perdida en la economía actual. Este valor no es crea-
do exclusivamente dentro o fuera de un mercado del
sector privado, sino más bien por toda una sociedad;
eso también es un objetivo que se puede utilizar para
dar forma a los mercados. Una vez que la noción de
valor público es entendido y aceptado, se requieren
urgentemente reevaluaciones de la idea de público
y privado y de la naturaleza del valor mismo. "Los
valores públicos son aquellos que proporcionan con-
senso normativo sobre 1) los derechos, beneficios y
prerrogativas a los que los ciudadanos deben (o no
deben) tener derecho; 2) las obligaciones de los ciu-
dadanos con la sociedad, el Estado y entre sí; 3) y los
principios en los que deberían basarse los gobiernos
y las políticas" (Bozeman, 2013, pág.13).
La idea del valor público es más amplia que el térmi-
no actualmente más popular "bien público". La úl-
tima frase tiende a usarse de manera negativa, para
limitar la concepción de lo que se les permite hacer
a los gobiernos, en lugar de estimular la imaginación
para encontrar las mejores formas de enfrentar el de-
safío del futuro. Por lo tanto, se cree que la empresa
estatal BBC sirve al bien público cuando realiza do-
cumentales sobre jirafas en África, pero es cuestio-
nada si hace telenovelas o programas de entrevistas.
Las agencias estatales a menudo pueden financiar la
ciencia básica debido a las "externalidades positivas",
pero no cuando financian aplicaciones río abajo. Los
bancos públicos pueden proporcionar préstamos
contracíclicos, pero no pueden dirigir sus préstamos
a áreas socialmente valiosas como la economía ver-
de. Estas distinciones arbitrarias reflejan una visión
estrecha de la economía que a menudo resulta en un
actor público acusado de "desplazar" a uno privado
o, peor aún, profundizar en las peligrosas aguas de
la "Elección de ganadores": se supone que el Estado
solo debe hacer lo que el sector privado no quiere ha-
cer, en lugar de tener su propia visión de un futuro
deseable y alcanzable (Mazzucato, 2018a).
Las instituciones públicas pueden reclamar su legí-
timo papel como servidoras del bien común. Ellas
deben pensar en grande y jugar un papel importante
en las grandes transformaciones que vendrán: en-
carar los problemas del cambio climático, el enveje-
cimiento de la población y la necesidad de infraes-
tructuras e innovación del siglo XXI. Deben superar
el miedo autocumplido al fracaso y darse cuenta de
que la experimentación y el ensayo y error (y error
y error) son parte del proceso de aprendizaje. Con
confianza y responsabilidad, pueden esperar el éxi-
to, y al hacerlo reclutarán y retendrán empleados de
alta calidad. Pueden cambiar el discurso. En lugar de
proyectos para eliminar riesgos, deberíamos hablar
de riesgos compartidos y recompensas compartidas.
También podría tener sentido para las empresas pri-
vadas, que se benefician de diferentes tipos de inver-
siones y subsidios públicos, en recompensa por esta
participación en una parte justa de actividades que
no son inmediatamente rentables. Hay mucho que
aprender de la historia de Bell Labs, que nace de la
demanda del Gobierno de EE. UU. de que el mo-
nopolista AT&T invierta sus ganancias en lugar de
acumular efectivo, como es tan común hoy en día.
Bell Labs invirtió en áreas que sus gerentes y sus con-
tratistas del Gobierno pensaron que podría crear el
mayor valor público posible. Su mandato fue mucho
más allá de cualquier definición limitada de teleco-
municaciones. La asociación entre investigación fi-
nanciada completamente por el Gobierno y trabajo
cofinanciado por Bell Labs y agencias como Darpa
condujo a resultados tangibles fenomenales, muchos
de los cuales se encuentran hoy en nuestros bolsos y
bolsillos.
Una visión audaz del papel de las políticas públi-
cas también requiere un cambio en las métricas

238 239
utilizadas para evaluar esas políticas. El análisis de
costo-beneficio estático típico de hoy es inadecua-
do para estas decisiones que inevitablemente ten-
drán muchas consecuencias indirectas. Se requiere
con urgencia un análisis mucho más dinámico, que
pueda capturar más del proceso de conformación
del mercado. Por ejemplo, cualquier evaluación del
desempeño de un proyecto gubernamental dirigido
a crear una infraestructura de carga para los automó-
viles eléctricos debe tener en cuenta las oportunida-
des ofrecidas para desarrollos técnicos posteriores, la
reducción de la contaminación y las ganancias polí-
ticas y ecológicas que significa disminuir la depen-
dencia del petróleo no renovable generado en países
con gobiernos objetables.
Es crucial encontrar métricas que favorezcan las in-
versiones a largo plazo y la innovación. En la década
de 1980, no fue un análisis de costo-beneficio lo que
llevó a la BBC a establecer un "programa de aprendi-
zaje" dinámico para hacer que los niños desarrollen
código informático. La actividad condujo al desarro-
llo de la Microcomputadora BBC, que encontró su
camino a todas las aulas británicas. Mientras que el
microcomputador no se convirtió en un éxito comer-
cial, las adquisiciones de sus partes apoyaron a Acorn
Computers y eventualmente condujo a la creación de
ARM Holdings, una de las compañías tecnológicas
más exitosas del Reino Unido en las últimas décadas.
Del mismo modo, casi con certeza habría más éxitos
europeos de alta tecnología si existiera una mayor
interacción entre los sistemas de innovación y las
políticas de contratación pública. Sin embargo, para
reconocer que el sector público crea valor, debemos
encontrar formas de evaluar ese valor, incluidas las
repercusiones de este tipo de financiación pública
ambiciosa. La iniciativa de la BBC ayudó a los niños
a aprender a codificar y aumentó su interés en nue-
vas tecnologías económica y socialmente beneficio-
sas. También tuvo efectos directos e indirectos en
diferentes sectores, ayudando a nuevas empresas a
ampliar y atraer nuevos inversores al panorama tec-
nológico del Reino Unido.
Hacer que el valor público esté mejor justificado,
apreciado y evaluado, potencialmente abriría un
nuevo vocabulario para políticos. En lugar de ser
meros "reguladores" de la atención médica, como
co-creadores de esa política de atención, tendrían
un derecho más justificable para asegurarse de que
los beneficios sean accesibles para todos. Un voca-
bulario diferente reduciría la timidez que impidió a
los políticos financiar inversiones de infraestructura
muy necesarias durante décadas, y que llevaron una
respuesta fiscal y legislativa sobre mínimos para en-
frentar la crisis financiera de 2008 y la posterior rece-
sión. Una vez que el potencial de los poderes ejecuti-
vo y legislativo para promover el bien de la sociedad
es plenamente reconocido, entonces los funcionarios
electos pueden aspirar a mejores (y, aun así, realis-
tas) expectativas. Quién sabe, las personas jóvenes y
ambiciosas podrían comenzar a elegir carreras polí-
ticas por sobre otras en los negocios o en la ciudad, si
ven que tales opciones son valiosas y valoradas.
Conclusión
***
Por lo tanto, interpretando el Estado no solo como
un componedor del mercado, sino también, y espe-
cialmente, como un creador y diseñador de merca-
do, proporciona una justificación diferente sobre su
contribución al crecimiento económico. Destacando
y comprendiendo que la co-creación de valor lleva
a una forma diferente de considerar la división de
recompensas entre los actores públicos y privados,
alejándola de una en la que solo se trata de políticas
que facilitan la creación de valor privado o lo redis-
tribuyen, hacia una que se trata de co-crear y darle
forma y se alinean con la distribución de recompen-
sas de tal manera que refleja ese proceso colectivo de
creación de valor (así como redistribución basada
en el bienestar). En otras palabras, dado el papel del
Estado como tomador de riesgos e inversionista de
primer recurso, se requiere un nuevo pensamiento
acerca de la capacidad de las instituciones públicas,
no solo para compartir los riesgos, sino también las
recompensas. Esto puede alentar nuevas interpreta-
ciones acerca de cómo lograr un crecimiento que no
solo sea "inteligente" (basado en la innovación) sino
también más inclusivo, y también llegar a ser un fun-
cionario público sea emocionante nuevamente.
***
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