El documento describe las principales herramientas de gestión para la organización y dirección de entidades del Estado, dividiéndolas en tres niveles: organización, gestión y dirección. En el nivel de organización se incluyen herramientas obligatorias como el Reglamento de Organización y Funciones, el Manual de Organización y Funciones y el Cuadro de Asignación de Personal. En el nivel de gestión se encuentran el Plan Estratégico, el presupuesto institucional y el Plan Operativo Institucional. Finalmente, en el nivel de dirección están

1. AUTOR: LUIS ARTURO GARCÍA COSSÍO
TÍTULO
PRINCIPALES HERRAMIENTAS DE GESTIÓN PARA LA ORGANIZACIÓN Y
DIRECCIÓN DE LAS ENTIDADES DEL ESTADO
TEXTO DEL TEMA
Dentro del manejo de la gestión pública institucional, es común hacer referencia a la
utilización de “herramientas de gestión”; en todo caso, lo importante es definir y puntualizar
en que momento de la gestión se deben tomar en cuenta estas herramientas.
Entendemos que en una entidad del Estado para mejorar su gestión, es necesario
diferenciar y armonizar los citados instrumentos, este orden va permitir tener una mejor
visión del funcionamiento de la institución, que va incidir positivamente en la toma de
decisiones.
Es posible establecer que existen “herramientas para el nivel de organización”, que incluye
instrumentos que en la práctica tienen que ser elaboradas en forma obligatoria y otras
“herramientas para el nivel de gestión” que desde un punto de vista de “dirección”, se
elaboran como producto de las acciones de gestión que se realizan.
Bajo esta premisa, se infiere que toda institución pública debe estar conformada a través de
“niveles de organización, gestión y dirección (statu normativo)1
”. En este caso, inicialmente
nos ubicamos en el primer “nivel de organización”, donde las herramientas de gestión son
carácter obligatorias, orientadas a instaurar su estructura organizacional y funcional, en el
marco de su visión y misión institucional.
Como herramientas para el nivel de organización podemos ubicar principalmente:
• La ley de creación o estatuto.
• El Reglamento de Organización y Funciones – ROF.
• El Manual de Organización y Funciones – ROF.
• El Cuadro para Asignación de Personal – CAP.
• El Manual de Procedimientos - MAPRO
• El Presupuesto Analítico de Personal – PAP.
• El Texto Único de Procedimientos Administrativos – TUPA.
• Código de Ética.
Cuando me refiero a las herramientas para el nivel de gestión, se señala:
• El Plan estratégico.
• El presupuesto Institucional.
• El Plan Operativo Institucional – POI.
• Los estados financieros y presupuestarios.
• Informes sobre evaluaciones del Presupuesto y del POI.
1
Obra: “Administración Moderna de la Gestión Pública Institucional” – Autor: CPC Luis Arturo García Cossío
1
Página Web: www.agc-peru.com
E-Mail: agarcia@agc-peru.com / arturolu4@yahoo.com

2. • Informes periódicos de gestión.
Con respecto a las herramientas para el nivel de dirección o normativo, se mencionan a:
• Normas generales dictadas por los organismos sectoriales y/o rectores (externas).
• Normas específicas dictadas por la propia institución (internas).
En este último caso, se estima que las normas van dirigidas principalmente para el
funcionamiento de los Sistemas Administrativos2
(Presupuesto, Contabilidad, Tesorería,
Abastecimiento, Personal e Informática) y Funcionales (Operativos)3
(unidades orgánicas
conformadas teniendo en cuenta la naturaleza de la creación de la entidad (Misión).
Ejemplo: Área de Obras Públicas4
, Área de Gestión Ambiental5
, Áreas de Salud
(Ministerios), Área de Catastro (Municipios), etc.
Descripción de las herramientas de gestión
De una manera general, a continuación se definen las principales herramientas de gestión:
A. NIVEL DE ORGANIZACIÓN
HERRAMIENTA DEFINICIÓN
El Reglamento de Organización
y Funciones – ROF6
Es el documento técnico normativo de gestión
institucional que formaliza la estructura orgánica
de la Entidad, orientada al esfuerzo institucional y
al logro de su misión, visión y objetivos. Contiene
las funciones generales de la Entidad y las
funciones específicas de los órganos y unidades
orgánicas, estableciendo sus relaciones y
responsabilidades.
El Manual de Organización y
Funciones – MOF7
El Manual de Organización y Funciones, es un
documento normativo que describe las funciones
específicas a nivel de cargo o puesto de trabajo
desarrollándolas a partir de la estructura orgánica
y funciones generales establecidas en el
Reglamento de Organización y Funciones - ROF,
así como en base a los requerimientos de cargos
considerados en el Cuadro de Asignación de
Personal.
El Cuadro para Asignación de
Personal – CAP8
El CAP es un documento de gestión que contiene
los cargos clasificados en base a la estructura
orgánica prevista en su Reglamento de
Organización y Funciones (ROF) y a los objetivos
y metas establecidos en su Plan Estratégico
2
Obra: “Administración Moderna de la Gestión Pública Institucional” – Autor: CPC Luis Arturo García Cossío
3
Ídem
4
Ídem
5
Ídem
6
Según D.S. Nº 043-2006-PCM de 21 de julio de 2006, que: “Aprueba lineamientos para la elaboración y aprobación
del Reglamento de Organización y Funciones – ROF, por parte de las entidades de la Administración Publica”.
7
Según Resolución Jefatural Nº 095-95-INAP/DNR de 10 de julio de 1995, que aprueba la Directiva Nº 001-95/INAP-
DNR, “Normas para la elaboración del Manual de Organización y Funciones – MOF”
8
Decreto Supremo Nº 043-2004-PCM DE 17 de Junio de 2004, que aprueba los “Lineamientos para la elaboración y
aprobación del Cuadro para Asignación de Personal - CAP de las Entidades de la Administración Pública”
2

3. HERRAMIENTA DEFINICIÓN
El Manual de Procedimientos –
MAPRO9
El Manual de Procedimientos es un documento
descriptivo y de sistematización normativa,
teniendo también un carácter instructivo e
informativo. Contiene en forma detallada, las
acciones que se siguen en la ejecución de los
procesos generados para el cumplimiento de las
funciones y deberá guardar coherencia con los
respectivos dispositivos legales y/o
administrativos, que regulan el funcionamiento de
la entidad”.
El Presupuesto Analítico de
Personal – PAP
Documento de gestión que considera las plazas y
el presupuesto para los servicios específicos del
personal permanente y eventual en función de la
disponibilidad presupuestal.
Refleja la provisión remunerativa de cada uno de
los cargos definidos en el CAP.
El Texto Único de
Procedimientos Administrativos
– TUPA10
.
Es el documento unificado de cada entidad de la
Administración Pública que contiene toda la
información relativa a la tramitación de los
procedimientos administrativos que se realicen
ante las distintas dependencias.
Código de Ética11
. La aplicación y observancia de las disposiciones
del Código de Ética de la Función Pública
contribuyen a fortalecer la confianza en la
Administración Pública y la buena imagen de
aquellos que la integran;
El Reglamento de la Ley del Código de Ética de la
Función Pública, coadyuva a la transparencia en el
ejercicio de la función pública así como a la mejora
de la gestión y de la relación con los usuarios de
los servicios;
Como se aprecia, se torna imperativo la necesidad de que dichas normas, aparte de
las otras aprobadas y que se estiman herramientas de gestión, actúen en forma
correlacionada, tratando de establecer una estructura idónea desde el punto de vista
organizacional y funcional.
Necesidad de que se aprueben los mecanismos que obligue a las entidades del
Estado contar con un Manual de Procedimientos
9
Según Resolución Jefatural Nº 059-77-INAP/DNR de 12 de mayo de 1977, que aprueba la Directiva Nº 002-77/INAP-
DNR, “Normas para la formulación de los Manuales de Procedimientos en entidades públicas”.
10
Decreto Supremo Nº 094-92-PCM de 28 de diciembre de 1992, que aprueba el Reglamento de las Disposiciones
sobre Seguridad Jurídica en Materia Administrativa contenidas en la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión
Privada, Artículo 11º
11
Ley Nº 27815 “Ley del Código de Ética de la Función Pública” de 22 de julio de 2002 y su Reglamento aprobado por
Decreto Supremo Nº 033-2005-PCM de 18 de abril de 2005.
3

4. Analizando los antecedentes acerca de las razones por las cuales no existe la
obligación de que las entidades del Estado, cuenten con un manual de procedimientos,
se puede apreciar lo siguiente:
1. Mediante Resolución Jefatural Nº 059-77-INAP/DNR de 12 de mayo de 1977, se
aprobó la Directiva Nº 002-77-INAP/DNR, sobre las “Normas para la formulación
de Manuales de Procedimientos”, cuyo objetivo era normar el contenido y el
proceso de formulación de los Manuales de Procedimientos en la Administración
Pública.
2. Según Resolución Jefatural Nº 109-95-INAP/DNR de 19 de julio de 1995, se
aprobó la Directiva Nº 002-95-INAP/DNR, sobre los “Lineamientos técnicos para
formular los documentos de gestión en un marco de modernización
administrativa”, estableciendo como objetivo, entre otros: “Una mejor aplicación
de la normatividad vigente en materia de racionalización en una forma clara,
simple y sencilla, a la luz del proceso de transformación que ocurre en el país y
que requiere de entidades eficientes”.
En este contexto, dentro de este dispositivo se establece que en materia de
racionalización, las entidades de la Administración Pública, además de elaborar
el PLAN OPERATIVO INSTITUCIONAL (POI)12
, se tenían que formular el
REGLAMENTO DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES – ROF y el CUADRO
PARA ASIGNACIÓN DE PERSONAL - CAP13
. Asimismo, el MANUAL DE
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES - MOF14
y el TEXTO ÚNICO DE
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS- TUPA15
.
Como se observa, en esa fecha no se dieron las exigencias necesarias para
formular el MANUAL DE PROCEDIMIENTOS.
3. Posteriormente, por Ley Nº 26507 de 19 de julio de 1995, se declara en
disolución el Instituto Nacional de Administración Pública – INAP, determinando
en este sentido, que las funciones que correspondían a dicha entidad serían
transferidos a la Presidencia de Consejo de Ministros, a fin de que
posteriormente, puedan ser asumidas por los organismos públicos competentes
designados para tales efectos.
4. Con la finalidad de regular la citada Ley, con Decreto Supremo Nº 74-95-PCM de
30 de diciembre de 1995, se concreta la transferencia de las funciones del
Instituto Nacional de Administración Pública – INAP a la Presidencia de Consejo
de Ministros, estableciendo además, que la obligación de aprobar los
instrumentos de gestión, como: CUADRO DE ASIGNACIÓN DE PERSONAL –
CAP, REGLAMENTO DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES – ROF, MANUAL DE
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES - MOF Y PRESUPUESTO ANALÍTICO DE
PERSONAL, sería de responsabilidad exclusiva de cada entidad del sector
público, así como la fiscalización y cumplimiento de las normas de simplificación
administrativa.
Como se ve, en el anterior párrafo tampoco se incluyo en esta disposición la
elaboración de un MANUAL DE PROCEDIMIENTOS.
12
Conforme lo dispone el D.S. Nº 034-82-PCM.
13
En cumplimiento a esa fecha del D.S. Nº 002-83-PCM.
14
En especial las instituciones grandes como Ministerios, Regiones, Municipalidades y Universidades Nacionales, entre
otras.
15
Conforme a las normas de simplificación administrativas emitidas por el INAP a esa fecha.
4

5. 5. Consecuentemente, podemos afirmar por los hechos mencionados, que por
estas omisiones, muchas de la entidades del Estado a la fecha no cuentan con
este documento importante, el cual es considerado necesario para cualquier
gestión, toda vez que dentro de una organización, los procedimientos
representan el “como” cumplir con las funciones encomendadas a los
trabajadores, estipuladas en el Manual de Organización y Funciones – MOF.
6. Entendemos asimismo, que esta situación viene ocasionando en muchas
entidades del Estado, un desorden que conlleva generalmente a la ineficacia e
ineficiencia de las operaciones que realizan, por lo que sería pertinente, que los
Organismos del Estado responsables de este asunto, adopten las acciones del
caso para disponer como obligación, que las instituciones públicas, formulen,
aprueben y apliquen el Manual de Procedimientos, como parte de su gestión,
conjuntamente con lo otros instrumentos mencionados anteriormente.
7. La Directiva Nº 002-77-INAP/DNR, “Normas para la Formulación de los Manuales
de Procedimientos”, aprobado mediante Resolución Jefatural Nº 059-77-
INAP/DNR de 12 Mayo de 1977, es la que actualmente se encuentra vigente
(aunque no aprobada su aplicación), puede servir de marco elaborar dicha
instrumento de gestión. Sin perjuicio, de su actualización.
B. NIVEL DE GESTIÓN
HERRAMIENTA DEFINICIÓN
Plan Estratégico Es el instrumento orientador de la gestión
institucional, formulado desde una perspectiva
temporal mayor al corto plazo, que enuncia la
MISIÖN, la VISIÖN, los OBJETIVOS
ESTRATÉGICOS, las ESTRATEGIAS, los
INDICADORES DE DESEMPEÑO y las METAS de
una entidad.
El presupuesto Institucional. Es un instrumento de Gestión Económica y
Financiera, elaborado para un periodo económico,
en el cual se estiman, los INGRESOS que deben
obtenerse y los GASTOS que deben ejecutarse
El Plan Operativo Institucional –
POI.
El Plan Operativo Institucional es un instrumento
de gestión que contiene la información relacionada
al análisis y diagnóstico institucional, objetivos
generales, las actividades programadas, las metas
de cada programa y el presupuesto para cada una
de ellas.
Los estados financieros Productos del proceso contable, que en
cumplimiento de fines financieros, económicos y
sociales, están orientados a revelar la situación,
actividad y flujos de recursos, físicos y monetarios
de una entidad pública, a una fecha y período
determinados
Los estados presupuestarios. Los estados presupuestarios, contemplan los
5

6. HERRAMIENTA DEFINICIÓN
ingresos y egresos que determinan el resultado
presupuestario del ejercicio, así como su
aplicación en las cuentas del balance.
Informes sobre evaluaciones del
Presupuesto y del POI.
Corresponde a la medición de los resultados
obtenidos y el análisis de las variaciones físicas y
financieras observadas, en relación a lo aprobado
en los presupuestos del Sector Público.
Informes periódicos de gestión. Son lo reportes que se emiten como resultado de
una actividad de gestión realizada.
C. NIVEL DE DIRECCIÓN O NORMATIVO
HERRAMIENTA DEFINICIÓN
EXTERNAS
Normas generales dictadas por
los organismos sectoriales y/o
rectores
Son las normas aprobadas por lo organismos
sectoriales como: Ministerios; y/u Organismos
rectores como: la Contraloría General de la
República, Superintendencias, entre otras.
INTERNAS
Normas específicas dictadas por
la propia institución (internas).
Directivas internas dictadas por las áreas
responsables de la entidad, que regulan las
normas generales y que van dirigidas
principalmente para el funcionamiento de los
sistemas administrativos y operativos.
Otras herramientas de gestión
Al margen de lo señalado anteriormente, se pueden incluir como herramientas de gestión a
los INDICADORES16
, que son instrumentos de la gerencia pública moderna, que permiten
hacer seguimiento y evaluación, del desempeño de la institución; en este sentido, evalúa el
impacto logrado por la entidad, como resultado de las operaciones realizadas y buscando si
se lograron los efectos logrados.
Tipo de indicadores
Al respecto, tomando en cuenta las directivas aprobadas por el Ministerio de Economía y
Finanzas17
, se definen los siguientes tipos de indicadores:
Indicadores para la medición de desempeño
16
Obra: “Administración Moderna de la Gestión Pública Institucional” – Autor: CPC Luis Arturo García Cossío
17
Directiva Nº 005-2006-EF/76.01 “Directiva para la Formulación, Suscripción, Ejecución y Evaluación de los
Convenios de Administración por Resultados para el Año Fiscal 2006”, aprobada por R.D. Nº 007-2006-EF/76.01 de 09 de
febrero 2006.
6

7. Indicador de Insumo.- Especifica los recursos utilizados en el desarrollo de las acciones de
las entidades.
Indicador de Producto.- Especifica los bienes y servicios provistos por las entidades como
resultado de la combinación y uso de los recursos.
Indicador de Resultado.- Es una medida del cumplimiento de los objetivos de la entidad y de
su misión.
Indicadores para la evaluación del desempeño
Indicador de Economía.- Evalúa el nivel de ahorro de recursos.
Indicador de Eficiencia.- Evalúa la relación entre la utilización de recursos y los bienes y
servicios previstos.
Indicador de Eficacia.- Evalúa el nivel de cumplimiento de los objetivos y resultados trazados
en el Plan estratégico Institucional.
Indicador de Calidad.- Evalúa la manera en que se proveen los bienes y/o servicios por
parte de la entidad. Se mide en términos de rapidez y oportunidad del servicio, accesibilidad,
precisión de la distribución, comodidad o cortesía reflejada a través del nivel de satisfacción
del usuario.
En conclusión, considerando lo expuesto, es importante insistir en la necesidad de que las
entidades del estado se estructuren inicialmente guardando un orden en su organización y
de ahí, se formulen las “herramientas de gestión”, que se pueden definir “obligatoria” y otras
derivadas de su propia gestión; posteriormente, amparado en ese marco regulatorio
establecer principalmente, el funcionamiento de sus sistemas administrativos y funcionales
(operativos), a través de la aprobación de normas generales por parte de los organismos
rectores y las correspondientes normas específicas de responsabilidad de las entidades.
7