Los sistemas comunitarios en la Península de Santa Elena

NUFFIC-CAMAREN
CURSO
“Gestión Integrada de Recursos
Hídricos”
LOS SISTEMAS COMUNITARIOS DE AGUA
PARA CONSUMO HUMANO EN LA
PENINSULA DE SANTA ELENA.
ELEMENTOS PARA EL ANÁLISIS
GUADALUPE RIVADENEIRA NÚÑEZ
SANTA ELENA
2007

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LOS SISTEMAS COMUNITARIOS DE AGUA PARA CONSUMO HUMANO
EN LA PENINSULA DE SANTA ELENA.
ELEMENTOS PARA EL ANÁLISIS
RESUMEN EJECUTIVO
El presente trabajo analiza los dos tipos de gestión para la prestación del
servicio de agua para consumo humano en la Península de Santa Elena; por
un lado los Sistemas comunitarios sean estos Juntas Regionales, Juntas y
Comités de agua quienes prestan su servicio en el área rural; y por otro, el
sistema empresarial establecido por CEDEGÉ a través de la Empresa Agua
para la Península AGUAPEN S.A. que brinda el servicio al área urbana y
actualmente está en un proceso de crecimiento hacia el área rural.
Este análisis quiere conocer si los Sistemas Comunitarios de agua para
consumo humano (SCAP), pueden representar una alternativa sostenible para
la prestación de este servicio y para ello se analizan las condiciones en los
diferentes ámbitos de gestión de los dos sistemas, estableciendo parámetros
de comparación en la gestión y prestación del servicio.
Se parte de una visión holística de la gestión de los recursos hídricos desde
una comprensión global de las políticas públicas para la gestión del agua que
se han desarrollado en el país. La planificación que han llevado adelante estas
políticas y se revisa someramente como sus inversiones vs. sus resultados
han contribuido o no con una visión integral y sostenible en la gestión de agua
para consumo humano tanto en el área urbana como rural de la PSE.
Visión holística que no puede ser tal, sino refleja al componente más
importante que es el ser humano, gestor y usuario, sus diferencias culturales
en las comprensiones, valoraciones y manifestaciones con respecto al
elemento agua, y a los sistemas de los que se sirve para suplir esta necesidad
Bajo estos preceptos se centra en analizar los SCAP haciendo énfasis en cinco
aspectos centrales como son: el jurídico - político; la contribución al equilibrio
ambiental; promoción de la equidad social e identidad cultural; la viabilidad
técnica y económica; y, el fortalecimiento institucional.
En el caso de AGUAPEN S.A. se analiza elementos generales de su
constitución, la infraestructura con la cuenta haciendo un llamado de atención a
fuentes de financiamiento para la prestación del servicio básicamente en el
área rural; las características del servicio que presta; elementos de la viabilidad
económica y financiera; el manejo ambiental y la relación que ha establecido
con algunas comunidades rurales.
Los parámetros de comparación establecidos se centran en conocer las
potencialidades así como las debilidades en los diferentes ámbitos de gestión
de cada sistema poniéndolos en una balanza -con las respectivas distancias- y
asumiendo la importancia que cada uno tiene para las poblaciones a las que
prestan el servicio.

2
El estudio concluye que, si bien los SCAP presentan una debilidad técnica y
financiera, esta se ve minimizada por la elevada capacidad equitativa reflejada
en los bajos costos de prestación del servicio –que si bien no es continuo-,
ofrece también otros beneficios como la promoción social, la democracia
participativa que posibilita una transparente administración, los niveles de
autonomía de sus sistemas, el fortalecimiento de la identidad cultural que
genera, así como la intervención que con mucho interés se ha iniciado en el
manejo y conservación de sus fuentes de agua, dan una clara muestra de ser
sistemas sostenibles que han perdurado en el tiempo y sobre todo
demostrando que el agua es un bien de servicio, no de lucro.
Por su lado AGUAPEN S.A. es una empresa técnicamente viable lo que le
posibilita la prestación de un servicio continuo, sin embargo presenta una
debilidad considerable en el manejo financiero, debido a un alto endeudamiento
externo y elevados gastos corrientes, dando esto como resultado los altos
costos del servicio que brinda a sus usuarios; todo esto unido a las inexistentes
prácticas de equidad, promoción social, rendición de cuentas y medidas que
contribuyan al equilibrio ambiental redundan en una debilidad institucional, ya
que no es reconocida, ni respaldada por la comunidad, provocando una mayor
debilidad financiera.
Se explicitan finalmente un conjunto de recomendaciones para lograr las
condiciones de sostenibilidad de los dos tipos de sistemas en función del vital
servicio que presta a la comunidad de la PSE.

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ÍNDICE
1. INTRODUCCIÓN
1.1 Alcance del trabajo de investigación 5
1.2 El caso de estudio y su delimitación 5
1.3 Descripción de la problemática 6
1.4 Pregunta de investigación 8
1.5 Metodología de investigación 9
2. MARCO CONCEPTUAL 11
2.1 Políticas de ajuste estructural y sus efectos en el manejo de los
recursos hídricos 11
2.2 La planificación y las políticas públicas relativas al agua para
consumo humano en la Península de Santa Elena 13
2.3 Gestión integral y sostenible del agua 15
2.4 Sistemas comunitarios en el manejo del agua 17
2.5 Valorización del agua como servicio pagado y como beneficio
comunitario 19
3. ANÁLISIS DEL CASO DE ESTUDIO. HALLAZGOS SE ENCONTRARON EN LA
INVESTIGACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LOS MISMOS
3.1 Caracterización de los Sistemas Comunitarios de Agua
para Consumo Humano 21
3.1.1 Ámbito jurídico político 21
3.1.2 Contribución al equilibrio ambiental 23
3.1.3 Gestión socio-organizativa 25
3.1.4 Viabilidad técnica y económica 28
3.1.5 Relación de los SCAP con las políticas municipales
3.2 Sistematización y análisis de los elementos más
sobresalientes del servicio público de agua potable en la
Península de Santa Elena a través de AGUAPEN S.A. 35
3.2.1 Elementos generales 35
3.2.2 Infraestructura 37
3.2.3 Características del servicio que presta AGUAPEN 37
3.2.4 Elementos de la viabilidad económica y financiera 39
3.2.5 Manejo ambiental de AGUAPEN 41
3.2.6 Relación con algunas comunidades rurales 41
3.3 Contrastando los dos tipos de servicio: AGUAPEN vs. los sistemas
comunitarios 44
3.3.1 Rentabilidad financiera 44
3.3.2 Viabilidad técnica 45
3.3.3 Equidad y promoción social 45
3.3.4 Fortalecimiento institucional 46
3.3.5 Contribución al equilibrio ambiental 46

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4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 48
4.1 En el ámbito de la rentabilidad financiera 48
4.2 Acerca de la viabilidad técnica 48
4.3 Respecto de la equidad y la promoción social 49
4.4 En relación con el fortalecimiento institucional 50
4.5 Sobre la contribución al equilibrio ambiental 51
4.6 En referencia a la identidad cultural 53
BIBLIOGRAFÍA 55
CUADROS
Cuadro 1 Políticas nacionales para la manejo de los recursos hídricos
en la PSE 8
Cuadro 2 Sistemas comunitarios de agua para consumo humano en la
PSE 21
Cuadro 3 Base jurídica de los Sistemas Comunitarios de Agua para
Consumo Humano 22
Cuadro 4 Otros requisitos formales 23
Cuadro 5 Efectos de la disminución de agua en el servicio de los SCAP 24
Cuadro 6 Protección de fuentes de agua 24
Cuadro 7 Mecanismos de gestión 25
Cuadro 8 Relaciones de colaboración 26
Cuadro 9 Características operativas 27
Cuadro 10 Población servida por los SCAP 28
Cuadro 11 Algunos indicadores de calidad del servicio 29
Cuadro 12 Relación de tarifas 30
Cuadro 13 Componentes de los sistemas 31
Cuadro 14 Aspectos de la administración de los sistemas comunitarios 33
Cuadro 15 Población atendida por AGUAPEN S.A. en la PSE 38
Cuadro 16 Elementos de la administración de AGUAPEN S.A. 39
Cuadro 17 Calidad del servicio de AGUAPEN S.A. 39
Cuadro 18 Política tarifaria de AGUAPEN S.A. (I) 40
Cuadro 19 Política tarifaria de AGUAPEN S.A. (II) 40
Cuadro 20 Rentabilidad financiera 44
Cuadro 21 Viabilidad técnica 45
Cuadro 22 Equidad y promoción social 45
Cuadro 23 Fortalecimiento institucional 46
Cuadro 24 Contribución al equilibrio ambiental 46
Cuadro 25 Esquema comparativo de sistemas de servicio de agua para
consumo humano en la PSE 47
ANEXOS
1. Ficha de toma de muestras
2. Listado de sistemas reportados
3. Sistematización de las encuestas
4. Entrevista a Stalin Campoverde Gerente de la Empresa
Municipal de Agua y Saneamiento Rural – EMASAR-

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1. INTRODUCCIÓN
1.1.Alcance del trabajo de investigación
A fines de los años 70, el estado ecuatoriano se vio en la necesidad de
mejorar las condiciones sanitarias de vastos estratos de la población rural.
Asumiendo una posición poco comprometida con este sector social y
buscando bajos costos, el gobierno militar de ese entonces creó por decreto
los sistemas comunitarios autónomos de servicio de agua para consumo
humano, los mismos que pasaron a ser propiedad de la comunidad de
usuarios1.
En la Península de Santa Elena, desde ese entonces, estos sistemas han
venido prestando el servicio de agua potable a las poblaciones de cada
localidad, logrando sostenerse desde hace varios lustros en condiciones
bastante precarias, adoleciendo de severas deficiencias, contando apenas
con pequeños apoyos técnicos y administrativos por parte de las instancias
oficiales locales y nacionales.
El estudio de lo que se ha venido denominando como Sistemas
Comunitarios de Agua para Consumo Humano –SCAP-, la sistematización
de sus principales características de funcionamiento y operación, así como
de sus mecanismos de gestión constituye uno de los ejes temáticos de este
trabajo. El segundo eje temático guarda relación con el análisis del modelo
empresarial implementado por AGUAPEN S.A. –la Empresa de Agua
Potable de la Península de Santa Elena- que se ha concentrado
básicamente en los sectores urbanizados. La intención es contrastar
ambos mecanismos de gestión que permitan concluir si los SCAP muestran
perspectivas de viabilidad y sustentabilidad en la Península de Santa Elena.
1.2.El caso de estudio y su delimitación
Los cantones de Santa Elena, La Libertad y Salinas, representan un área
aproximada de 3758 Km.². La población total según el Censo de Población
del 2001, era de 238.889 hab.: Cantón Santa Elena, 111.671 hab.; Cantón
La Libertad, 77.646 hab.; y, Cantón Salinas, 49.572hab2. La población rural
de la PSE se encuentra organizada territorialmente en Comunas Jurídicas.
En las ciudades de Santa Elena, La Libertad y Salinas, y en centros
poblados, el servicio de agua potable es provisto por la empresa Agua de la
Península AGUAPEN S.A.3.
Para el año 2005, AGUAPEN S.A. prestaba servicio a 35.864 usuarios -
titulares de las cuentas- incluyendo a la población flotante; esta cifra
representaba aproximadamente el 65% de la población de la Península.4
1 Ley de Juntas Administradoras de Agua Potable y Alcantarillado. Decreto No. 3327. Consejo Supremo de Gobierno. 1979.
2 Municipio de Santa Elena. Plan de Desarrollo Estratégico Participativo del cantón Santa Elena. 2000 Santa Elena; Municipalidad de Salinas.
http://www.municipiodesalinas.gov.ec/; Municipalidad de La Libertad. http://www.lalibertad.gov.ec/.
3 AGUAPEN S.A.. es una empresa que pertenece a CEDEGE y a los Municipios de la Península y en los actuales momentos está en proceso de licitación
para ser concesionada a la empresa privada de acuerdo a la información periodística de El Universo 18/04/2006.
4 www.eluniverso.com 23/02/2006.

6
La población rural que aproximadamente es de 60.000 hab. (35%) es
servida por los SCAP, los mismos que se pueden clasificar en Comités,
Juntas y Regionales de Agua Potable, dependiendo esta designación
fundamentalmente de su cobertura y del número de familias usuarias. Cabe
destacar que la población rural de la Península se encuentra organizada
territorialmente en Comunas Jurídicas, cuya constitución data en su
mayoría del año 19385. Esta población corresponde a “los pobladores
comuneros que descienden de los pobladores nativos que habitaban estas
tierras desde hace 5.000 años, conservando sus raíces culturales”6.
En este marco, lo que se pretende es identificar, describir y caracterizar a
veinte y nueve SCAP, de tal manera de poder establecer sus posibilidades y
perspectivas de viabilidad y sustentabilidad, considerando los siguientes
ámbitos de gestión:
 Jurídico - político;
 Contribución al equilibrio ambiental;
 Promoción de la equidad social e identidad cultural;
 Viabilidad técnica y financiera; y,
 Fortalecimiento institucional
De la misma manera, con el fin de contrastar los contenidos de los SCAP
con el sistema empresarial, este estudio averigua y sistematiza los
principales mecanismos de gestión –financiera, técnica, social, ambiental-
de la Empresa AGUAPEN S.A. como instancia especializada en el servicio
de provisión de agua en la PSE.
En otras palabras, este estudio busca conocer y sistematizar los principales
contenidos de los dos modelos de provisión del servicio de agua para
consumo humano en la PSE –uno comunitario y otro empresarial- hacer un
análisis comparativo de los dos sistemas, que responden a lógicas y
racionalidades diversas, con la finalidad de determinar si el modelo
comunitario es viable y sostenible y constituye una alternativa que merece
el apoyo del estado y de la sociedad.
1.3.Descripción de la problemática
La problemática relacionada con la gestión del agua para consumo humano
en la Península de Santa Elena entraña una gran complejidad y tiene sus
orígenes en múltiples causales, tanto naturales como sociales, económicas,
culturales y políticas. Una primera cuestión tiene que ver con factores de
orden natural: el déficit hídrico presente en la PSE se manifiesta en el hecho
de que “posee un clima tropical árido a semiárido con una
evapotranspiración mayor a las precipitaciones recibidas”7. El nivel de
precipitaciones, del orden de 300 mm anuales, se concentra entre enero y
abril, mientras que en el resto del año no existen precipitaciones pluviales8.
5 Registros del Ministerio de Previsión Social, Trabajo, Agricultura e Industrias. Sección Economía Social –Comunas- Acuerdo No. 15. 7 de enero de 1938.
6 Municipio de Santa Elena, Plan de Desarrollo Estratégico Participativo del Cantón Santa Elena, Santa Elena, marzo 2000.
7 Carrión P et all. Estudio Geoeléctrico y planeamiento de explotación de aguas subterráneas en el sector de Santa Elena, Atahualpa, Ancón y Pechiche.
Revista Tecnológica. Vol. 15 No.1, Dic 2002. www.rte.espol.edu.ec/archivos/Revista_2002_Vol_15_N_1_Art09.pdf- . Julio 2006
8 Municipalidad de Santa Elena. Plan de Desarrollo Estratégico Participativo del Cantón Santa Elena. Santa Elena 2001

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Esta situación natural ha originado que desde hace varias décadas, los
diversos sectores relacionados con el quehacer de la PSE hayan lanzado
estudios, planes, programas y proyectos encaminados a enfrentarla.
Organismos como CEDEGE, ESPOL, Consejo Provincial del Guayas,
Municipalidades de Salinas, Santa Elena y La Libertad y varias
organizaciones no gubernamentales se han manifestado de múltiples
maneras buscando resolver la carencia del recurso hídrico.
El Estado Ecuatoriano proyectó sus políticas en dos direcciones claramente
diferenciadas. Por un lado, la Comisión de Estudios para el Desarrollo de la
Cuenca del Río Guayas y de la Península de Santa Elena –CEDEGE- se
orientó hacia la construcción de grandes proyectos de infraestructura para
trasvasar agua de los afluentes de la cuenca, almacenarlos en grandes
embalses o represas y luego aprovecharla con múltiples fines tales como
riego, consumo humano, control de inundaciones, entre las principales. Esta
política tuvo su correlato en la constitución de varias unidades de carácter
empresarial –AGUAPEN S.A., AGROTRASVASE, HIDRONACIÓN,
HIDROPLAYAS, CENTRAL HIDROELÉCTRICA MARCEL LANIADO-
manejadas o controladas por CEDEGE como una supra instancia regional,
siempre basadas desde su origen en mecanismos de endeudamiento
externo.
Cabe destacar que el discurso oficial en que se amparó CEDEGE hablaba
de que con estas obras monumentales de infraestructura hídrica, no
solamente que se iba a terminar con la sed de amplios sectores de la
población, sino que la PSE se iba a convertir en el granero nacional e
incluso de América. Como se verá posteriormente, este género de
declaraciones no se han correspondido íntegramente con lo que ha ocurrido
en la realidad.
Por otro lado, desde instancias de carácter nacional, como la que en su
momento se denominó como Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias –
IEOS- el Estado implementó una política de carácter social / asistencial,
construyendo y equipando un sinnúmero de sistemas de agua de carácter
comunitario y dotándoles de una cierta racionalidad operativa y
administrativa. Muchas comunidades tuvieron acceso al agua a través de
sencillos sistemas que se han venido sosteniendo en número considerable
hasta la fecha. El recurso natural básicamente proviene de fuentes
naturales y cercanas como vertientes, ojos de agua y, para el caso de la
PSE, el agua proviene de los acuíferos subterráneos que se forman gracias
a la captura de vapor de agua que ocurre gracias a la existencia de
vegetación en la cordillera costera.
Aquellos sectores rurales de la PSE no iban a ser atendidos con los
trasvases, pasaron a ser usuarios de los SCAP, gracias a una política de
inversión estatal, aunque limitada y sin continuidad en el futuro. No
obstante, estos sistemas, como se explicará más adelante ha significado el
empoderamiento de los comuneros al punto que buena parte de ellos se

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han mantenido desde hace 25 años, aunque con riesgos de sostenibilidad
financiera y amenazados por una creciente carencia del recurso hídrico.
Más allá de las diferencias existentes en estas dos formas distintas con que
el estado acometió el manejo y la gestión del recurso hídrico en la PSE, es
evidente que al momento las dos acusan problemas de sostenibilidad y
viabilidad, tal como se demostrará más adelante. Las severas falencias que
ha mostrado el complejo “endeudamiento externo - trasvase – represa –
aprovechamiento multipropósito de agua” es tal que ninguna de las
empresas puede sostenerse por sí sola. Del mismo modo, los sistemas
comunitarios que han seguido la matriz “inversión estatal – manejo
autogestionario – servicio sin fines de lucro” se encuentran en riesgo debido
en buena medida al abandono del rol social por parte del Estado, que no
por coincidencia se corresponde con las políticas de ajuste estructural y la
vigencia del modelo neoliberal.
Este conjunto de elementos que caracterizan la problemática de la gestión
de los recursos hídricos en la PSE se inscribe en una vieja e inveterada
condición: la inequidad campo - ciudad. Este factor de carácter estructural
que se expresa en múltiples indicadores sociales y económicos a lo largo y
ancho del país, tiene también otra causa de origen, la misma que está
relacionada con el desequilibrio abismal entre las principales urbes – Quito
y Guayaquil- y el resto del país. Es decir, el problema del manejo y
distribución del agua en la PSE no puede ser entendido sino en el contexto
de la situación de profunda inequidad social en que se ha desenvuelto
nuestro país a diferentes niveles.
El tratamiento de esta problemática en el caso de la PSE y que se irá
desarrollando más adelante, se presenta en la siguiente matriz:
Cuadro No. 1
Políticas nacionales para la manejo de los recursos hídricos en la PSE
Aspecto / Política Política CEDEGE Política ex - IEOS
Financiamiento Endeudamiento externo Inversión estatal
Finalidad Multipropósito Consumo humano
Mecanismo Trasvase, represa, control del
recurso
Excavación, bombeo,
distribución comunitaria
Entidad responsable CEDEGE, AGUAPEN S.A. IEOS, SSSA / MIDUVI
Carácter Empresarial Comunitario
Orientación Lucro, exportación Servicio, beneficio
Impacto ambiental Altamente negativo De moderado a bajo
Equidad social Excluyente Participativo
Viabilidad técnica Incierta Se ha mostrado factible
Calidad del agua Cuestionada Buena, con cierta dureza
Situación actual Insostenible Riesgos moderados
1.4.Pregunta de investigación
¿Constituyen los Sistemas Comunitarios de Gestión de Agua para
Consumo Humano una alternativa sostenible para la prestación de este
servicio en la Península de Santa Elena?

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1.5.Metodología de investigación
El proceso metodológico que se ha seguido para la concepción y desarrollo
de esta investigación ha incluido varios aspectos entre los que se destacan:
 Establecimiento de un primer nivel de consenso con las organizaciones
de usuarios de los SCAP, el mismo que permitió concebir los objetivos y
contenidos de este trabajo. Asimismo, en este primer momento se
lograron ciertos acuerdos de cooperación con algunas instancias
involucradas en la gestión de recursos hídricos en la PSE: Consorcio
Peninsular de Juntas de Agua y la Coordinación Zonal del Programa de
Manejo de Recursos Costeros.
 Revisión y sistematización de información bibliográfica y documental
existente, tanto en lo relacionado con el Marco Conceptual, cuanto
referido al estado actual de las dos líneas de política implementadas
desde el estado para la gestión del recurso hídrico en la PSE
 Planteamiento, discusión colectiva y posterior revisión de la pregunta
orientadora del trabajo de investigación. Cabe destacar que solamente
a la luz de las primeras evidencias obtenidas con los informantes
claves, fue posible la adecuada formulación de la cuestión principal, tal
como ha sido expresada más arriba.
 Elaboración de una ficha básica para recopilar información de los
SCAP, la misma que fue aplicada en distintas instancias,
fundamentalmente directivas a lo largo de todo el Cantón Santa Elena.
En anexos se adjunta el respectivo formato.
 Realización del Trabajo de campo. Aplicación de la ficha para
inventariar y caracterizar las diferentes formas de existir y trabajar de los
SCAP: Comités Comunitarios, Juntas de Agua Potable, Juntas
Regionales de Agua Potable en el Cantón Santa Elena
 Sistematización de información relativa a la constitución, funcionamiento
y operación de AGUAPEN S.A.: sustento jurídico, normas y
reglamentos, mecanismos de atención y servicio, y mecanismos
operativos.
 Entrevistas a informantes clave tales como Gerente de EMASAR,
asesor de la gerencia de AGUAPEN S.A., directivos de Comités, Juntas
y Regionales.
 Procesamiento, análisis y extracción de Conclusiones y
Recomendaciones.
 Presentación de resultados preliminares mediante la realización de un
Taller de socialización con actores locales.

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2. MARCO CONCEPTUAL
La cuestión clave que sirve de guía a la presente investigación se ha planteado
en los siguientes términos: ¿Constituyen los Sistemas Comunitarios de Gestión
de Agua para Consumo Humano una alternativa sostenible en la Península de
Santa Elena? Para abordarla desde el punto de vista conceptual, se ha
considerado necesario establecer algunos ejes principales, los cuales se
presentan a continuación.
2.1.Políticas de ajuste estructural y sus efectos en el manejo de los
recursos hídricos
Desde mediados de los años 80, en el contexto de las políticas de ajuste y
estabilización, fuertemente impulsadas por los organismos multilaterales de
crédito como el Banco Internacional de reconstrucción y Fomento (Banco
Mundial) y Banco Interamericano de Desarrollo, los países de América Latina,
en materia de recursos hídricos, empezaron a concebir un nuevo marco legal
que se ha dado en llamar “ajuste hídrico” dice Zapatta (2005).
Para tornar operativo este ajuste, los cuerpos técnicos “especializados” han
establecido algunas definiciones que vale la pena destacar. En primer lugar,
las aguas existentes en un país, de cualquier origen que fueren, han sido
definidas como bienes nacionales de uso público. En segundo lugar, se han
establecido múltiples formas de uso y aprovechamiento de este recurso, las
mismas que pueden ir desde la concesión de derechos hasta la
mercantilización total. Y, finalmente, han definido diversas formas de
prestación de servicios desde el sector público y también desde el sector
privado. Es decir, se han abierto las posibilidades de uso y aprovechamiento
del agua para fines netamente privados (Ibíd.).
A partir de estos intereses, fue necesario impulsar procesos de reforma
constitucional y legal. De este modo se dio paso a la figura de prestación de
servicios públicos –riego, generación hidroeléctrica, consumo humano- desde
las mismas instituciones públicas y también, mediante figuras como la
concesión o delegación, la constitución de empresas mixtas u otras, a la
empresa privada, Terán (2004). Con algunas diferencias entre países, ésta ha
sido la política que en esta materia se ha venido impulsando en América Latina.
Para ampliar la manera como operó esta política, vale la pena citar algunas
formas en que ha ido penetrando en nuestros países la onda privatizadora:
mediante contratos de administración, en países como Venezuela y Colombia;
a través de contratos de concesión en Bolivia, Ecuador y Argentina; echando
mano de la figura de terciarización en Guyana y Colombia; y, utilizando la figura
de venta de activos, en Chile.
Para Naranjo (1999) las políticas de ajuste, en lo esencial, han tendido a
fomentar la competencia, flexibilizar los mercados – financiero y laboral- facilitar
la apertura comercial al comercio internacional de bienes, servicios y capitales,
disminuir el rol del estado en la economía -restringiendo el gasto público y los
subsidios e incrementando las tarifas públicas- y aumentar la participación
privada en la gestión económica.

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En este contexto las políticas públicas internacionales a partir de 1992,
expresadas en la Declaración de Dublín sobre Agua y el Desarrollo Sostenible
reconocen en uno de sus principios el “valor económico” del agua, y el agua
como “bien económico” y por lo tanto transable como dice Isch (2006), lo que
propicia la apropiación privada del recurso.
La privatización, participación privada o inyección de capital privado
actualmente han sido los diferentes nombres con que se le ha calificado a esta
modalidad de gestión de los servicios públicos. Sin embargo sus
connotaciones son diversas.
Actualmente la inyección de capital privado o como lo dice Terán (2004) “la
noción de participación “privada" implica la promoción de un abanico de
modalidades para lograr el uso y disfrute de bienes comunes por parte de la
empresa privada manteniendo simultáneamente el formalismo de la propiedad
pública de los activos. Estas nuevas modalidades de participación privada
incluyen: contratos de operación y mantenimiento; contratos de arrendamiento;
contratos de concesión; acuerdos de construcción, operación y transferencia; y,
asociaciones público-privadas”, así como venta de agua en bloque.
Según lo analiza Terán últimamente, las políticas orientadas desde los
organismos de poder internacional se establecen también directamente con los
gobiernos subnacionales a quienes se impone todas las condicionantes de la
gobernanza global del agua o “condicionamientos cruzados”. Los préstamos
que se definen llevan como impronta y premisa de las políticas públicas la
privatización en la provisión de los servicios de agua y saneamiento.
Desde los años 90, como condición para implementar estas políticas de ajuste,
se diseño una reorganización del Estado en el que la descentralización entra a
jugar un papel relevante en el nivel de decisión de políticas públicas y su
ejecución. De esa manera, la gestión de los recursos a nivel local obedece a
una nueva agenda de reformas motivada por el interés de refundar las
relaciones entre gobiernos locales y mercados globales. Es decir, se establece
una relación directa entre las localidades y las grandes transnacionales
mediando un marco jurídico global, dejando de lado el marco jurídico nacional.
Terán (2004). Aparejada a la descentralización se evidenció una modificación
al marco jurídico e institucional que permitiera una inserción y una vía más
favorable para el ingreso de capital transnacional en la prestación de servicios
públicos.
Desde otro punto de vista, argumenta Terán, la tan mentada crisis mundial del
agua que cierta o no, obliga a un uso “racional y eficiente” del agua, abre paso
a su aprovechamiento “óptimo”, expresado en un valor económico, como la
única y posible relación que se reconoce como válida para todos: “más valor
por cada gota de agua”. Este presupuesto de política propone concebir al agua
como un activo no renovable cuyo aprovechamiento económicamente óptimo
requiere su asignación preferente hacia aquellos agentes capaces de
maximizar su valor.

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En este contexto, las nuevas políticas basadas en una visión optimista del
desarrollo y conducidas por la dinámica de la empresa privada implica la
transferencia de servicios de agua y saneamiento desde la institución pública al
sector privado, así como la prioridad del consumo urbano sobre el rural, el
privilegio de los usos industriales por sobre los usos agrícolas o domésticos y el
privilegio del acceso al agua para fines comerciales más que para la
subsistencia. En definitiva, la lógica es destinar el agua, no para quien la
necesita, sino para aquel que mayor valor puede extraerle (Ibíd).
Uno de los mecanismos utilizados para esto fines ha sido el de ofrecer
mecanismos de financiamiento a los gobiernos locales, con la condición de que
se establezcan modelos empresariales eficientes para el manejo de los
recursos hídricos, favoreciendo la participación de capitales transnacionales e
imponiendo la disciplina de mercado en los escenarios locales.
Sin duda, los efectos de la privatización no se han hecho esperar: se ha
incrementado el comportamiento rentista de las empresas; se ha puesto de
manifiesto la diferencia enorme entre los objetivos políticos y sociales y los
objetivos fiscales de los gobiernos; se ha tornado evidente la mala asignación
de recursos y el agravamiento de la gobernanza nacional de los recursos
hídricos; y, han aflorado o se han acentuado las prácticas de mal uso de los
recursos públicos y las prácticas corruptas.
Una vez en marcha el proceso privatizador de los servicios públicos, lejos de
cumplirse las ofertas de un mejor servicio y un menor costo, aduciendo ajustes
en las condiciones contractuales o imprevistos, la fijación de las tarifas ha
obedecido al afán de lucro y casi siempre ha terminado incrementándose.
Claramente, además, los servicios privatizados se han orientado hacia los
sectores con mayor capacidad de pago. La afirmación de que los pobres no
son rentables porque no pueden asumir los costos de la instalación o porque
no pueden consumir cantidades suficientes de agua para cubrir costos de
operación y ganancias de la empresa, se vuelve una realidad. Sin embargo,
las empresas transnacionales llegan incluso a aprovecharse de ciertas
prácticas comunitarias como el trabajo voluntario, para satisfacer sus
necesidades de rentabilidad.
Un elemento final en relación con los efectos de las políticas de ajuste
estructural y los procesos de privatización de los servicios públicos. El Banco
mundial descubrió que en muchos sectores empobrecidos del campo y la
ciudad, la existencia de pequeños proveedores independientes de agua como
aquellos que proveen agua por tuberías, camiones cisternas, agua en funda,
entre otros, podrían ser funcionales a esta política. Por ello, los financistas
deben considerar el valor de este sector privado alternativo al momento de
emprender en proyectos de envergadura.
El Ecuador, al momento tiene pocas experiencias de privatización del agua o
de “participación privada” como se ha llamado a esta figura para disminuir su
impacto frente al público. Terán afirma que la sociedad ecuatoriana no posee
el conocimiento colectivo necesario para comprender y enfrentar todas las
implicaciones sociales, económicas, políticas y ambientales inherentes a esta

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novedad de política pública como es la participación privada. Sin embargo, en
el caso de Santa Elena, hay evidencias de que esta política se va imponiendo
porco a poco desde la lógica de la privatización del agua.
2.2.La planificación y las políticas públicas relativas al agua para
consumo humano en la Península de Santa Elena
La planificación hídrica así como los inventarios -que son parte de la
planificación- constituyen instrumentos de políticas públicas que se han
definido en un área geográfica y que establecen estrategias para un uso
sostenible del agua.
La planificación y los inventarios se han definido como procesos técnicos y
políticos que se establecen para llegar a acuerdos y consensos entre los
diversos sectores que componen un territorio, sobre la forma en que se va a
encaminar el manejo de los recursos hídricos y su aprovechamiento equitativo,
eficaz y eficiente.
La planificación de una cuenca hidrográfica debe guardar estrecha relación con
otras instancias y procesos de planificación territorial como las que se
desarrollan en nuestro país: provincial, cantonal, parroquial y comunal. En
conjunto, dichos procesos de planificación deben apuntar al logro del desarrollo
sostenible en el territorio definido.
Para que la planificación de recursos hídricos sea efectiva debe ser realizada
por los sujetos -hombres y mujeres que hacen la realidad de una cuenca
hídrica- el concurso del Estado, las ONG´s, el sector privado organizado y
todas la organizaciones presentes en el territorio. La efectividad en el manejo
integral de los recursos solamente se da en la medida en que todos los sujetos
en consenso sean capaces de tomar decisiones y ejecutarlas para alcanzar los
objetivos que se han propuesto de manera consensuada, Doombos (2005)
Sin embargo de estas consideraciones, hay que tener presente que no todos
los sujetos participantes tienen la misma capacidad en la toma de decisiones,
en la asunción de compromisos y acciones. Muchas veces, depende del poder
que tenga cada involucrado: conocimiento, información, capacidad institucional,
entre otros aspectos.
La planificación para el manejo integral en una cuenca hídrica tiene que partir
del análisis de los siguientes elementos: a) el estado en que se encuentra la
distribución del agua –equitativa o inequitativa-; b) el estado de conservación
de las fuentes que generan el agua –sean páramos y/o bosques-; c) los
diversos actores presentes y sus intereses particulares; y, d) los conflictos que
pueden existir en la distribución entre los usuarios. Estas consideraciones
permitirán establecer la relación entre los distintos sectores de la población y
las diversas fases del ciclo hidrológico de una región, así como la necesidad de
conciliar intereses de la mayoría de usuarios /as.
Uno de los aspectos fundamentales para la realización de una efectiva
planificación es contar con información relevante, incorporando el profundo

14
conocimiento que los sujetos hombres y mujeres tienen de su territorio. Será
importante conocer históricamente cómo se ha manejado y gestionado el agua
en esa región y cuáles han sido las diferentes visiones culturales del agua,
configurando de este modo un diagnóstico que refleje claramente la realidad
del momento y que dé cuenta de las tendencias futuras.
En ciertas ocasiones y circunstancias, es posible que la existencia de
información suficiente para la toma de decisiones en el manejo y gestión de
una cuenca, pueda suplantar la necesidad de un plan hídrico. Para el
establecimiento adecuado de un proceso de planificación hídrica y su posterior
ejecución, debe definirse el marco regulatorio, es decir las reglas del juego que
se precisan para el cumplimiento de las acciones definidas en el plan y para el
desenvolvimiento más efectivo de todos sus participantes.
El tiempo que se establece para la planificación debe tomar en cuenta las
dinámicas muy variables de todos y cada uno de los sujetos, organizaciones e
instituciones comprometidos.
Lo conceptos vertidos contrastan con la realidad en que se ha manejado la
planificación y las políticas públicas en la zona de estudio. La Comisión de
Estudios para el Desarrollo de la Cuenca del Río Guayas y Península de Santa
Elena (CEDEGE), desde sus inicios, contempla a la PSE dentro de sus planes
y por lo tanto desde los años 60 hasta la actualidad es el organismo que define
las políticas sobre los recursos hídricos de la Península.
CEDEGE fue creada inicialmente con la finalidad de planificar, estudiar y
diseñar proyectos para el desarrollo social y económico en la región de la
Cuenca del Río Guayas, según Decreto Supremo No. 2672 del 2 de diciembre
de 1965. En 1970, se incorpora a la jurisdicción de CEDEGE, el desarrollo de la
Península de Santa Elena y desde noviembre de 1972, se le otorgó a
CEDEGE, capacidad legal para que además de hacer investigaciones y
estudios, realice obras y ejecute programas y proyectos necesarios para lograr
el desarrollo integral de la Cuenca del Río Guayas y de la Península de Santa
Elena.
CEDEGÉ, viene desarrollando desde 1974 el denominado Plan Hidráulico
Acueducto de Santa Elena (PHASE), como parte del Proyecto de Propósito
Múltiple, Jaime Roldós Aguilera, siendo su objetivo el desarrollo de la
Península de Santa Elena, mediante la construcción de grandes obras
hidráulicas que permitan el abastecimiento de agua potable y el regadío de
42000 hectáreas, para lo cual ha realizado inversiones del orden de los 800
millones de dólares. Igualmente, a través del Proyecto OCIPSE (Obras
complementarias de infraestructura de la PSE) ejecuta obras de infraestructura
para la creación de un sistema agua potable y alcantarillado para la población
urbana fundamentalmente y obras de riego para la población rural de un sector
de la península.
Sin embargo, al hacer un análisis retrospectivo de los resultados de la
operación de AGUAPEN S.A., se encuentra que la empresa lleva varios años
operando. En la actualidad sirve a 36.000 usuarios de los cantones Santa

15
Elena, Salinas y La Libertad. Su planta procesa 38.000 de los 69.000 metros
cúbicos para los que fue construida. CEDEGE es el accionista mayoritario
(55%) de la Empresa AGUAPEN S.A., en tanto que los municipios de Santa
Elena, La Libertad y Salinas son minoritarios (45%).
Actualmente, AGUAPEN S.A. atraviesa dificultades financieras expresadas en
los siguientes hechos: debe cancelar 300.000 dólares con el consorcio
operador Ecuaconstrucciones; apenas el 28% de lo que produce la empresa es
realmente recaudado; mantiene deudas con el Empresa Eléctrica por casi
doscientos mil dólares; y, adeuda la suma de treinta y dos millones de dólares
a una institución financiera brasilera9.
En otras palabras, AGUAPEN S.A. como entidad pública encargada de prestar
el servicio de agua potable a vastos sectores de la ciudadanía peninsular se
halla en serios aprietos, demostrando que el logro de los objetivos para los que
fue creada se halla muy lejos.
2.3.Gestión integral y sostenible del agua
El agua constituye para toda la humanidad un bien preciado y del que no se
puede prescindir; “el agua es patrimonio común” según la Visión Andina del
Agua recopilada por CONDENSAM (2003), su propuesta plantea que cualquier
acción en relación con este recurso debe estar orientada a protegerla,
conservarla y a garantizar su disponibilidad con equidad para asegurar la
existencia de todos los seres vivos del planeta. El agua debe ser considerada
como patrimonio de toda forma de vida y cualquier marco jurídico que se
establezca en torno a ella debe tomar en cuenta este principio.
Bajo este parámetro será analizada la gestión del agua llevada a cabo por los
sistemas comunitarios presentes en la Península de Santa Elena (PSE). Se
analizará además, como se imbrican, se ajustan o complementan con los
objetivos estratégicos de la gestión integral del agua -equidad, sostenibilidad y
eficiencia- este tipo de iniciativas comunitarias de servicio.
El interés es centrar la discusión en la perspectiva de la gestión integral del
agua como una concepción que pretende un manejo holístico del recurso en
busca de lograr un adecuado manejo del agua y sus relaciones con los seres
humanos.
Warner (2006) considera que para tal fin se promueve la creación de entidades
de cuencas -Autoridades de Cuencas, Comités de Cuencas, Comunidades de
Usuarios, Plataformas de Múltiples Actores- donde participen los diferentes
actores y sectores involucrados y/o interesados. En esta línea hay quienes
sostienen que por este camino se promoverían sistemas más participativos y
justos de gestión (e.g. Dourojeanni, 2001)(Doc.cit.).
Lograr con estos mecanismos un manejo más racional, eficiente y equitativo
del agua en los ámbitos locales, que empujen al Estado a la definición y
9 www.expreso.com Expreso On line. Pugna por la gerencia de AGUAPEN. Mayo 2005

16
aplicación de políticas coherentes es uno de los propósitos del manejo integral
de cuencas. Un tipo de manejo que desde la concepción del agua como un
bien nacional de uso público, cuyo dominio sea inalienable e imprescriptible, tal
como reza la Constitución Ecuatoriana es lo que se aspira que sea cumplido.
En el mismo documento Warner plantea los principios que guían la gestión
integral del agua a partir de una visión holística son: sostenibilidad ambiental
para proteger los recursos hídricos básicos y el ecosistema asociado; equidad
en la asignación de los recursos y servicios hídricos, a través de los diferentes
grupos económicos y sociales; y, eficiencia para lograr que los recursos
hídricos cubran la mayor parte posible de la necesidades.
Para poder hablar de sostenibilidad se abordará, entre otros aspectos, el
manejo responsable de las cuencas hidrográficas y fuentes de agua partiendo
del concepto que CONSENSAN (2003) propone que la gestión del agua debe
basarse en un concepto de integralidad, a partir de una visión territorial de
cuenca, de usos compatibles y sustentabilidad del recurso. La priorización de
los usos del agua debe basarse en mecanismos participativos que permitan
garantizar su conservación y el acceso equitativo.
La equidad debe verse reflejada en la gestión de todos los niveles de decisión
de los usuarios del agua, en el cumplimiento de su doble rol como sujetos con
todo el derecho y a la vez toda la responsabilidad sobre el manejo del agua en
su territorio, en la justicia en la distribución del agua para todos. Dentro de la
equidad la participación social es el mecanismo que logra sus objetivos.
Desde la perspectiva de Galarza(2005), la participación social es un proceso
político complejo de interrelaciones humanas que incluye opinión, reflexión,
confrontación, análisis, deliberación, consenso, toma de decisiones en común
para el logro de los fines establecidos y el logro de una distribución del agua
satisfactoria para todos.
La eficiencia como la capacidad para el logro de los objetivos de distribución
equitativa del agua es otro de los mecanismos que hacen posible la
sostenibilidad. Por lo tanto la equidad y la eficiencia, hay que entenderlas como
complementarias y pilares de la sostenibilidad.
Hay que señalar que estos principios, en escenarios políticos como los que se
viven en nuestros países, en donde el poder está en manos de un grupo
pequeño aunque poderoso de la sociedad, que promueve la inequidad en la
repartición de los recursos, son principios que señalan hacia donde se deben
encaminar los procesos de gestión del agua.
Otro concepto importante que sirve como guía para el trabajo es el concepto
de Interculturalidad, entendiéndolo como la visión política de reconocimiento
de la diversas culturas coexistentes con sentidos, entendimientos y prácticas
distintas que en el espacio social se interrelacionan, se transmutan, se
recrean, se complementan y entran en conflicto cuando sus puntos de vista son
distintos. La Interculturalidad trastoca las relaciones de poder dominante que

17
desde siempre ha tratado de homogenizar los pensares, los sentidos y las
prácticas y ha negado a los distintos y los ha sojuzgado y excluido.
Este concepto propone buscar en el desarrollo de las culturas, elementos que
permitan el diálogo con otras. Como afirma Urteaga (2005(1993)), este diálogo
debe considerar que los roles de emisor y receptor sean intercambiados en
ambas culturas, de lo contrario, la reciprocidad quedaría anulada y el diálogo
truncado.
Para Villavicencio(2002) el enfoque intercultural es una visión de las relaciones
humanas y sociales que busca la valoración del otro en función de un proyecto
común construido con equidad, interaprendizaje y participación; esto es, con
protagonismo de todos los involucrados y apelando al manejo de conflictos que
se dan entre las diversas formas culturales.
Propone también Villavicencio que la importancia que se le otorga a la
Interculturalidad radica en la necesidad de armonizar los derechos de los
pueblos indígenas, afro y otros excluidos, involucrando planteamientos
jurídicos, sociales y políticos, propiciando el acceso a la igualdad y el
reconocimiento de las diferencias. En tal sentido, interculturalidad implica
establecer relaciones y alianzas con los múltiples sectores sociales que
constituyen nuestras sociedades.
2.4.Sistemas comunitarios en el manejo del agua
Los Sistemas Comunitarios de servicio de agua para consumo humano son
pequeñas empresas comunitarias encargadas de administrar la infraestructura
construida para la prestación de este servicio. Están amparadas por el Decreto
Ley 3327 promulgado en marzo de 1979 que crea, regula y ampara a las
Juntas Administradoras de Agua Potable y Alcantarillado del sector rural.
Inicialmente fueron reguladas por el IEOS y actualmente lo son por la
Subsecretaría de Agua Potable y Saneamiento Básico del Ministerio de
Desarrollo Urbano y Vivienda.
Esta conceptualización si bien da cuenta de las ciertas condiciones en que se
desenvuelven los SCAP, no da cuenta de la base en la que estos se sustentan:
una “lógica de cooperación social y no de lucro” como lo dice Udaeta (2005),
que en el caso de los sistemas comunitarios existentes en la Península de
Santa Elena, está relacionada con sus formas culturales ancestrales de manejo
del agua.
El abordaje de los sistemas comunitarios que manejan recursos naturales debe
ser hecho desde una visión necesariamente intercultural ya que la población
que participa de ellos en la Península de Santa Elena es nativa. Para reconocer
que en ella se expresa claramente “las huellas” de las culturas ancestrales, es
necesario hacer un esfuerzo “intelectual” e intentar la sistematización de aquel
“otro” conocimiento y darle la validez que le corresponde.
Los Sistemas Comunitarios aluden a una forma de organización y existencia
cultural, social, económica, y política de amplios sectores de la población

18
fundamentalmente rural de nuestros países. El sentido comunitario que
caracteriza a estos sistemas es una característica de la Cultura Andina10 o de
un “estilo amerindio“11 en la que prima una “lógica de cooperación social y no
de lucro” y correspondiente a un principio de reciprocidad que forma parte de la
“conciencia comunitaria” de sus miembros12.
Otra característica importante en este caso, es la identitaria relación que “el
comunero peninsular” tiene con su territorio y su comuna como espacio de
relación social. Álvarez (2001) afirma que el territorio para los pueblos
indígenas es lo que les da identidad y autonomía: fundamentalmente la
reivindicación de la tierra y el territorio, no como simple medio de producción
sino como base de sustentación de la condición de “nacionalidades” de las
distintas etnias indígenas. Se trata de un “territorio étnico” que ofrece un
espacio cultural autónomo, donde reproducir su vida socio-organizativa, política
y cultural (Ibarra, 1992:7) (Op.cit.).
Los pueblos originarios de la PSE guardan esta característica intrínseca de
apego y defensa de su territorio. Como señala Laviana Cuetos (citada por
Álvarez 2001), si bien han conservado su pureza racial a través de los siglos,
por el contrario a raíz de la conquista, adoptaron por completo y muy
tempranamente la indumentaria y la lengua española, en lo que parece haber
sido una concesión – o una estrategia- a cambio de mantener sus costumbres
y una relativa independencia” en su territorio autonómico”.
Álvarez (2002) afirma también que tales territorios en los que existe
adjudicación, generalmente por parte del Estado, quien reconoce y legitima los
derechos de disponibilidad a las tierras, constituyen la base material de
existencia de estos pueblos. Los acuerdos y la gestión colectiva que un grupo
ejerce sobre las tierras, los recursos y los bienes que ellas comprenden, se
efectivizan mediante algún tipo de instancia organizativa.
En estos territorios es donde viven y se reproducen los comuneros
peninsulares y en los que a pesar de las condiciones climáticas adversas,
caracterizadas por el déficit hídrico al encontrarse en una zona semidesértica,
correspondiente al bioma Bosque Seco Tumbecino, han tenido históricamente
que sobrellevar esta crudeza ambiental. Así lo confirma la antropóloga Álvarez
(2004), al afirmar que las sociedades precolombinas idearon una tecnología
hidráulica singular que constituye todavía un factor de identidad en cuanto a la
forma de manejo del agua de lluvia y otros recursos naturales. Esto promovió
formas particulares de relación con la naturaleza, modelando el paisaje de
acuerdo con las lógicas y racionalidades que respondían a la tradición cultural
nativa.
Aludiendo a formas tradicionales de manejo de agua, afirma Álvarez (2004)
también que “mediante el sistema de albarradas esta cultura todavía se
10
Se entiende por Cultura Andina todo el bagaje de saberes propios de los pueblos autóctonos en América de Sur, a la
llegada de los conquistadores europeos, y aún presentes en la actualidad, según De Paz, Z. en Horizontes de sentido
de la Cultura Andina. El Mito y los límites del discurso racional. Comunidad Nº 5. Piura, 2002. Centro de Investigación
y Promoción Cultural RAICES. www.quechuanetwork.org Nov. 2006
11
Ver Gutiérrez M. El estilo de la Civilización Amerindia. www.quechuanetwork.org Febrero 2007
12
Ver Guillemot, Y. Para leer el Qhapaq Kuna: ¿Un nuevo paradigma? www.quechuanetwork.org Junio2006.Pág. 3-3
y Udaeta, M. El Agua como Bien Común. Bolivia. http://www.fame2005.org/IMG/pdf/Agua_Bien_Comun_Udaeta.pdf

19
muestra activa y con un alto grado de eficiencia en la gobernabilidad y gestión
en el manejo de agua dulce. Los sistemas de albarradas condensan el
conocimiento etnoecológico local y regional acumulado por parte de la
sociedad que impulsó su construcción a lo largo de su historia”.
De igual forma la autora citada plantea que la información recuperada coincide
en reconocer la continuidad y vigencia de estos saberes y la lógica colectiva
que orienta el patrón de gestión del agua que recuperan las albarradas.
Lógicas y conocimientos sobre la naturaleza que se demostraron sustentables
en el tiempo y que hasta la actualidad no se han recuperado. Han sido las
comunidades indígenas de la costa del Ecuador las que idearon, desarrollaron
y gestionaron durante mucho tiempo sistemas de captación y manejo de agua
dulce, un hecho que la sociedad actual ha omitido y eludido en su memoria, y
que requiere volver a poner en valor.
2.5.Valorización del agua como servicio pagado y como beneficio
comunitario
Como se ha visto en la sección anterior, el territorio y el agua son indivisibles
para los pueblos nativos. Por lo tanto, el valor que tiene el agua está en
estrecha relación con el significado que tiene la tierra. Según Boelens (2006)
en los países andinos los valores que se le asigna al agua son variados,
diversos y hasta contradictorios. Las reglas, los derechos y los deberes
relacionados con el agua están estrechamente vinculados con una gran
diversidad de fuentes socio-legales, marcos culturales y estructuras político-
institucionales que influyen desde escalas locales, nacionales e incluso
internacionales.
De allí que las cuestiones de cómo ponerle valor al agua, cómo formular el
gobierno del agua, cómo definir, suministrar y materializar los derechos en
torno al agua y cómo organizar su control práctico, no sólo involucran asuntos
técnicos, agroproductivos, gerenciales y económicos, como pretende la
mayoría de las recetas para la gestión del agua plantea Boelens (2006).
Para el autor Warner (2006) a pesar de los esfuerzos de economistas
ambientales, los valores de agua se definen inconmensurables e irreductibles a
un valor único. Son conocidos los intensos debates sobre los valores
económicos del agua: la liberalización del sector; la privatización de los
derechos de agua; y, la cobertura de los gastos de explotación del recurso. Sin
embargo hay perspectivas distintas desde otros sectores, talvez lo
suficientemente alejadas y desoídas por los centros de decisión como para no
ser entendidas, que perciben el agua como un regalo de Dios, como un
espíritu; o, como la herencia común de los seres humanos, que tenemos que
respetar, y que no puede ser ni comprada ni vendida en el mercado. Aparte de
esas diferencias fundamentales, hay los diferentes marcos normativos, los
diversos intereses que se acomodan a duras penas.
Para comprender los distintos enfoques sobre el valor del agua, es útil
contemplar las múltiples dimensiones del agua: valor existencial para la
sobrevivencia; valor ambiental; valor de sustento; valor estético / escénico /

20
turístico; valor cultural; valor negativo como lo afirma Warner y valor
económico13.
El agua, para muchos grupos de interés es más que un insumo para el riego,
consumo o la industria; es más que algo que sale del grifo o la tubería, “es la
fundación de una conexión mayor entre el mundo social y natural”. Los
diferentes valores dados al agua abren espacio para la disputa política: la
cuestión se torna esencialmente en una lucha. A menudo la raíz del conflicto es
sobre el valor atribuido al agua por los diferentes sectores:
¿Es el agua un bien económico para generar ganancias?
¿Es acaso un bien cultural para rituales religiosos?
¿Es la conexión de la comunidad con su historia?
O, ¿es un bien político, para tener poder? 14
Esta valorización diversa del agua no es reconocida en la realidad. Se puede
encontrar en el discurso de la democracia una supuesta aceptación a todos sin
importar las diferencia, sin embargo, al momento de ejercer el poder y tomar
decisiones, la hegemonía del dinero y el afán de lucro se hacen presentes y
prima el valor económico del agua. Esta contradicción genera una buena parte
de los conflictos por agua en el planeta.
La diversidad en la valoración del agua en las diversas culturas hace que en el
momento en que se encuentren, surja un conflicto o choque de intereses
ocasionado por sus entendimientos diferentes. La valoración económica del
agua en la cultura dominante se enfrenta a una valoración diferente que
considera al agua como un derecho intrínseco de todos los seres.
13
“El agua tiene un valor económico en todos los usos competitivos que se hacen de ella y deberá reconocerse como
un bien económico” 4to Principio. Declaración de Dublín 1992
14
Warner J. Introducción conceptual: Política y conflictos por el agua. Grupo de Riego, Wageningen Universidad. Curso
Curso GIRH Camaren Quito - Ecuador. Jeroen.warner@wur.nl 2006

21
3. ANÁLISIS DEL CASO DE ESTUDIO. QUÉ HALLAZGOS SE
ENCONTRARON EN LA INVESTIGACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LOS
MISMOS.
Un primer acercamiento a los Sistemas Comunitarios de Agua para Consumo
Humano –SCAP- en la Península de Santa Elena, desde los propósitos de esta
investigación, nos remiten al siguiente resumen, el mismo que ha sido obtenido
de la sistematización de la información escrita, así como del trabajo de campo
ejecutado:
Cuadro No. 2
Sistemas comunitarios de agua para consumo humano en la PSE
TOTAL REGIONALES JUNTAS COMITÉS
Reportados 55 4 24 27
Visitados 43 4 17 21
Entrevistados 31 4 14 13
Operando 29 4 14 11
Sin funcionamiento 9 0 1 8
SCAP con pozo propio 25 4 10 11
SCAP que compran agua 4 0 4 0
Por iniciar 3 0 3 0
Fuente: Revisión bibliográfica y trabajo de campo
Elaboración: Autora
Cabe destacar que esta información se remite únicamente al Cantón Santa
Elena, jurisdicción que abarca la mayoría del territorio peninsular y en la que
existe y funciona la absoluta mayoría de los sistemas comunitarios.
3.1.Caracterización de los Sistemas Comunitarios de Agua para
Consumo Humano
Para el análisis de los SCAP se han considerado los siguientes criterios que
componen la noción de sustentabilidad; éstos son:
 Ámbito Jurídico - político;
 Contribución al equilibrio ambiental;
 Gestión socio –organizativa y cultural;
 Viabilidad técnica y económica
 Relación con la política municipal
3.1.1. Ámbito jurídico político
Como se podrá observar, en este ámbito, existen algunas diferencias entre las
diferentes categorías que constituyen los SCAP en la Península de Santa
Elena. Así, mientras las Regionales de Agua Potable que dan servicio a
usuarios pertenecientes a varias comunidades y/o centros poblados, en su
totalidad mantienen activa su personería jurídica y su relación institucional con
la Subsecretaría de Saneamiento Ambiental del MIDUVI, por otro lado, la
absoluta mayoría de Comités de Agua Potable funcionan de hecho, es decir sin

22
el reconocimiento de entidad alguna, más allá de que algunas de ellas han
recibido el apoyo estatal.
En el caso de las Juntas, que constituyen instancias que se organizaron desde
la rectoría de la instancia estatal mencionada y que atienden por lo general a
usuarios de una misma comunidad, un 78 % de ellas mantiene su estatus de
legalidad ante el MIDUVI.
Cuadro No. 3
Base jurídica de los Sistemas Comunitarios de Agua para Consumo
Humano
En cuanto se refiere a la adjudicación de las respectivas fuentes de agua,
dictamen que debe ser emitido por parte del Concejo Nacional de los Recursos
Hídricos –CNRH- ninguno de los veinte y cinco SCAP que cuentan con pozo
propio disponen de esta providencia. Esto se comprende en la medida en que
las instancias directivas de los SCAP desconocen por completo respecto de la
pertinencia o necesidad de este trámite o, quizá en razón de que se asume que
las fuentes de agua se encuentran dentro de lo que son territorios comunitarios
y, por lo tanto, no procede la tramitación de este requisito.
Existen diferencias significativas en cuanto se refiere a la certificación de
derechos sobre los territorios en que se encuentran los sistemas de captación y
bombeo. Los porcentajes descienden del 100 % para el caso de las
Regionales, pasan al 70 % en las Juntas y descienden hasta el 15 % para el
caso de los Comités. Esto se puede explicar si se analiza que la relación con
la base misma de la comunidad va alejándose desde el Comité, pasando por la
Junta y terminando con la Regional. Es decir, la necesidad de garantizar
derechos sobre el territorio en el que está construida la infraestructura de
bombeo es muy alta en las Regionales, desciende para el caso de las Juntas y
es muy baja para el caso de los Comités cuyos dirigentes dicen: “No tenemos
(adjudicación) porque como somos comuneros tenemos derecho en cualquier
parte de la comuna”.
Es importante destacar el tema relacionado con el cumplimiento de las leyes
tributarias. Un elevado porcentaje de las Regionales dispone de RUC y realiza
las declaraciones regulares ante el SRI. Para el caso de las Juntas, este
porcentaje desciende a un 21% y para el caso de los Comités, la ausencia de
este requisito es absoluta.
REGIONALES (4) JUNTAS (14) COMITÉS (11)
Registro legal 100 % 78,6 % 7,2 %
Adjudicación de fuentes
por parte del CNRH
NO NO NO
Derechos de posesión
sobre los terrenos en los
que existen los sistemas
de captación
100 % 70 % 15,4 %
RUC y declaración de
impuestos
75 % 21,4 % 0 %

23
En el cuadro que se presenta más abajo se constatará también que mientras
más pequeño es el sistema, menos requisitos formales se cumplen, aunque el
control social puede ser mucho más alto en los Comités.
Cuadro No. 4
Otros requisitos formales
Se puede afirmar que en cuanto se refiere al ámbito jurídico, existe un alto nivel
de informalidad sobretodo en los niveles de Comité y Junta, lo cual no significa
que su funcionamiento en estos casos sea ineficiente ni que los usuarios /as de
la comunidad deje de intervenir en el control de los procesos rutinarios de
operación y mantenimiento. Cabe decir también que esta informalidad implica
un desconocimiento de sus derechos formales, es decir de la Ley que los
ampara, esto repercute en su sostenibilidad como se verá más adelante.
3.1.2. Contribución al equilibrio ambiental
De acuerdo al Decreto de Ley 3327 los SCAP están obligados a “vigilar y
proteger las fuentes de abastecimiento del sistema, evitar su contaminación y
ayudar a la protección de las cuencas hidrográficas de la región”15. A pesar de
que esta disposición se ha cumplido muy parcialmente, vale la pena destacar
que a pesar de que esta disposición legal existe desde hace cerca de treinta
años, desde ese entonces se previó la necesidad de que las entidades
comunitarias prestadoras del servicio de agua para consumo humano, se
ocupen también de la fundamental tarea de proteger sus fuentes. En contraste
con esto, vale la pena preguntarse porqué en la actual propuesta de Ley de
Agua y Saneamiento no se incluye este aspecto de trascendental
importancia.16
Desde que se emitió la citada ley, las condiciones naturales y la presión de
origen antrópico ha cambiado sustancialmente en la PSE. Las fuentes de agua
se han deteriorado considerablemente al punto que nueve sistemas se han
visto en al obligación de eliminar el servicio a sus usuarios debido a la
disminución o incluso desaparición de las fuentes. De la misma manera, la
interrupción y disminución en el horario de servicio de agua a las familias
usuarias en los SCAP en la PSE debido a la escasez del líquido vital,
demuestra que el tema de protección de cuencas hídricas es elemento vital de
la gestión de los SCAP.
15
Decreto 3327. Ley de Juntas de Agua Potable y Alcantarillado. Consejo Supremo de Gobierno. Septiembre de 1979.
16
Ver Proyecto de Ley de Agua Potable y Saneamiento. MIDUVI, 2004.
Reglamento Interno
Aprobado
50 % 50 % 18 %
Instancia de
aprobación del
reglamento
usuarios, MIDUVI
usuarios y MIDUVI y/o
EMASAR
Usuarios
Vigencia del
reglamento
50% 50 % 18 %

24
Como se observa más abajo, las Regionales de Agua han sido las más
afectadas por el descuido en las acciones de protección de las fuentes hídricas:
Cuadro No. 5
Efectos de la disminución de agua en el servicio de los SCAP
Interrupciones o
racionamientos por sequía
durante el ultimo año
50 % 21,4 % 40 %
Sin embargo, a pesar de las condiciones adversas y de las limitaciones
presupuestarias, los SCAP a partir de sus iniciativas, de la conservación del
bosque por otras instancias y, en el último período, contando con cierta
promoción de ciertas instancias de la SSSA del MIDUVI, han emprendido en la
tarea de conservación de fuentes hídricas.
Como se verá más adelante, los SCAP están dando los primeros pasos en el
cuidado y conservación de sus fuentes de agua a través de la ejecución de
proyectos de reforestación y restauración de cuencas hídricas. Ha despertado
el interés en las comunidades y aunque cuentan con recursos muy limitados,
se están ejecutando ciertos proyectos, con el apoyo de entidades de la
cooperación:
Cuadro No. 6
Protección de fuentes de agua
Protección de
vertientes y fuentes
de agua
Iniciado procesos de
restauración en el
75 % de casos
El 7 % ha iniciado
procesos de
restauración
En el 66% hay algún
proceso de restauración
Plan de manejo de
la microcuenca
NO NO NO
Interés y
participación de los
usuarios en la
restauración
75 % disposición a
participar. Existe una
Normativa de
aprovechamiento
recursos naturales.
57 % tiene interés 64 % tiene interés
Recursos para
protección
El 75 % cuenta o está
gestionando
Ninguno Ninguno
Proyectos o
propuestas
El 75 % tiene proyectos
El 21 % tiene
propuestas
El 16 % tiene
propuestas
Pozos de captación
protegidos de
contaminación
50% 60% 75%
Alcantarillado
No hay alcantarillado.
Existen estudios
No hay alcantarillado.
En tres casos se hacen
gestiones
NO

25
Cabe destacar aquí que las Juntas que se proveen de agua gracias al servicio
en venta de agua en bloque de CEDEGE o AGUAPEN S.A., la misma que
proviene del trasvase del Río Daule hacia la Península, no muestran
preocupación alguna por el tema de deterioro y la consecuente necesidad de
restauración de las fuentes hídricas.
En resumen, se puede advertir que, aunque no se conozca que así lo establece
la ley, la preocupación de las familias que son servidas por los SCAP, se han
orientado hacia el deterioro de las cuencas hídricas y hacia el efecto inmediato
que se cierne sobre estas comunidades y que no es otro que la creciente
disminución en la cantidad de agua disponible en los acuíferos y en los
caudales superficiales, poniendo en riesgo las actividades productivas y la vida
misma de las comunidades de la PSE. Sin embargo, es necesario destacar
que más allá de las limitaciones técnicas y financieras de los SCAP, se ha dado
inicio a ciertas acciones de diagnóstico y conservación de las fuentes de agua
en la PSE, a partir de la iniciativa de estas instancias comunitarias, con el
apoyo de entidades de cooperación.
3.1.3. Gestión socio-organizativa
Los mecanismos de gestión adoptados por los SCAP para su adecuado
funcionamiento, así como los niveles de acercamiento y relación con algunas
instancias locales, regionales o nacionales, elementos que se analizan aquí:
Cuadro No. 7
Mecanismos de gestión
Frecuencia en
las reuniones
de Directorio
50% semanalmente, 25%
cada mes
25% c/ 2 meses
14,3 % semanal,
28,6 % quincenal,
50% mensual y
7% trimestral
91% cada mes y 9%
cada dos meses
Frecuencia en
reuniones de la
Asamblea
25% trimestral, 50%
semestral, 25% anual
42,8 % mensual,
28,6 % trimestral y
28,6 % semestral
91 % cada mes y 9 %
dos meses
Rendición de
cuentas
100% informe de labores y
económico en las
Asambleas generales
100% informe
económico y de labores
a la Asamblea
100% en Asamblea
informa cada dirigente
Organismo
fiscalizador
MIDUVI
57% MIDUVI
7 % Comisión Comunal
36 % ninguno
Asamblea Comunal y en
algunos casos Salud
para el Pueblo
Otros
mecanismos de
control
Los cabildos comunales,
los directivos
Control interno de la
directiva y comunidad
La misma comunidad
Toma de
decisiones
Consenso en la directiva y
aprobación de la
Asamblea
La asamblea y el
directorio
La asamblea y el
directorio
Organización
de mingas
50 %cada que se requiere
50% no se realizan
93 % se realiza
18 % para limpieza
82 %cuando se necesita
Apoyo de la
Comunidad
Total apoyo en función del
mejoramiento y de
defensa de los sistemas
100 % apoyo 100 % apoyo

26
En cuanto se refiere a la existencia y al carácter mismo de los mecanismos de
gestión socio-organizativo que manejan los SCAP, cabe destacar que una
buena parte de ellos se basan en prácticas tradicionales de las organizaciones
comunitarias.
Existe una práctica consuetudinaria en los cabidos y asambleas comunales,
cuyos sentidos han sido adoptados por las diversas formas en que funcionan
los SCAP. Sin embargo, debido a su carácter particular, en los Comités es en
donde operan de una manera más “pura” los procedimientos parlamentarios de
la comunidad.
En cambio, en las Regionales, la intervención del MIDUVI es más evidente, y
por tanto se vuelve más visible la adopción de mecanismos formales de
gestión, tales como los procesos de auditoria periódica que se practican, en los
cuales se utiliza un instrumental convencional de análisis y rendición de
cuentas. Aquí se evidencia también que si bien la Ley de Juntas establece
algunos de estos mecanismos, son complementados con otros propios de la
cultura nativa.
Cuadro No. 8
Relaciones de colaboración
Relación con los
Cabildos comunales
100 % buena relación
14 % no muy buena
9 % no hay relación
Relaciones con otras
juntas
y apoyos mutuos
y apoyos mutuos
50 %
Relación con otras
organizaciones
100 % relación con
ONG´s y otras
organizaciones
internas de las
comunidades
0 % 0 %
Relación y aporte al
Consorcio
Peninsular
75% muy buena y
aporte periódico
71% 0 %
Relación y aporte al
Consorcio Provincial
75% Muy buena y
aporte periódico
58 % 0 %
La mayoría de los SCAP que aquí se analizan tienen una frecuencia de
funcionamiento bastante regular, lo que permite visualizar que el agua para
consumo humano tiene un alto poder activador de la participación social
comunitaria, aunque esto es mucho más evidente y tangible en el nivel de los
Comités de Agua y paradójicamente en la mayoría de los sistemas
comunitarios que compran agua en bloque, porque entre otras razones se
sienten “amenazados”, esta forma mercantil de manejo del agua atenta contra
sus intereses y eso los hace fortalecer más su organización para que los
defienda.

27
De manera inversa, las posibilidades de abrir relaciones con otros actores
locales o regionales, se ha vuelto ciertamente posible para el caso de las
Regionales de Agua Potable, no así para el caso de las Juntas y peor de los
Comités. Ciertos niveles de las dirigencias de las Regionales han adquirido una
capacidad de liderazgo local e incluso regional, lo que da cuenta de la
importancia social y organizativa que han cobrado estas instancias.
Desde otro punto de vista, pero abordando de igual manera el análisis de la
capacidad de gestión de los SCAP, en este punto se hace relación a ciertas
características operativas:
Cuadro No. 9
Características operativas
En relación con la información precedente, vale la pena destacar dos
elementos. Primero, que en buena medida, la gestión del equipo directivo de
los SCAP es voluntaria y constituye un servicio a la comunidad, de manera
análoga, en buena medida, a lo que ocurre en las funciones de los cabildos
comunales. Ciertos recursos para gestiones y movilización se obtienen de la
propia recaudación, pero representa un bajo porcentaje en relación con otros
egresos. Evidentemente, estos valores tienden a subir cuando se trata de las
Regionales de Agua Potable, debido a que sus gestiones son más complejas y
de mayor envergadura.
De otra parte, el tema de participación de mujeres es todavía escaso en los
distintos niveles. Se entiende que la “costumbre” de la zona, referida al rol
doméstico que las mujeres todavía tienen en estas comunidades, influencia
directa en la todavía frecuente débil presencia de las mujeres en las instancias
de decisión de Comités. Juntas y Regionales de Agua para Consumo Humano
en la Península de Santa Elena. Sin embargo, merece señalarse que la visión
Relevo de
dirigentes
Cada dos años por votación
secreta. Delegados elegidos
por comunas forman parte
del Directorio
Cada 2 años
63 % cada año
37 % cada dos
años
Evaluación a
dirigentes
Informes en Asambleas
Informes a la
Asamblea
Informes a la
Asamblea
Presencia de
mujeres
Presencia mínima
Hay presencia en el
71,4 %
Hay presencia en el
54,5 %
Remuneración
y/o beneficios
que perciben los
dirigentes
100% No hay remuneración
para los dirigentes a
excepción de Tesorería
Comisiones por trabajos
realizados y viáticos
100% No hay
remuneración para los
dirigentes 100%
viáticos.
En el 14,3 % existe
bonificación
45 % solo viáticos y
en el 55% los
trámites corren por
cuenta de los
dirigentes
Tiempo que
dedican los
dirigentes a
labores del SCAP
Un promedio de 6 horas
diarias y/o el tiempo que se
necesita
71 % el tiempo que se
necesita
29 % por tiempo
establecido
El tiempo que se
necesita

28
que las mujeres tienen del agua para consumo humano es mucho más integral
que aquella que manejan los varones Cabe estacar en este punto que el
Comité de Guangala que es administrado mayormente por mujeres es el único
que presenta cero morosidad.
3.1.4. Viabilidad técnica y económica
Uno de los aspectos clave que deben ser analizados, si lo que se quiere es
visualizar las perspectivas de sustentabilidad de los SCAP, es el que hace
alusión a su capacidad de atender la demanda de los usuarios basándose en
las capacidades técnicas, económicas y financieras de sus instituciones
comunitarias. Enseguida se muestran algunas características relevantes que
permiten aclarar este tema:
Cuadro No. 10
Población servida por los SCAP
Número de usuarios
(familias):
4.767 usuarios
1.992 en promedio
3.118 usuarios
223 en promedio
1.168 usuarios
90 en promedio
Número de
habitantes atendidos
con el servicio:
36.600 21.280 5.177
Fuente: Revisión bibliográfica y trabajo de campo.
Evidentemente, la prestación del servicio de agua para consumo humano por
parte de los SCAP es relevante, considerando el número de habitantes rurales
del Cantón Santa Elena. Muchas familias que no han sido beneficiadas –y
quizá nunca lo serán- con el servicio de AGUAPEN S.A. han encontrado en
estos SCAP su única alternativa para proveerse del líquido vital. Se puede
afirmar que 60.000 habitantes de las zonas rurales de la Península son
atendidos por los SCAP, cubriendo cerca de la mitad de la población del
Cantón Santa Elena. Las cifras son elocuentes, más allá de las debilidades y
falencias que tienen estos sistemas comunitarios.
Sin embargo, para profundizar cómo y en que condiciones se presta el servicio,
vale la pena analizar algunos indicadores clave.

29
Cuadro No. 11
Algunos indicadores de calidad del servicio
Horario diario
24 horas, 25%
entre 6 y10 horas 50%
1 hora o menos 25%
24 horas 28.6%
entre 6 y10 horas 42,8%
1 hora o menos 28.6 %
24 horas 18.2%
10 horas o menos 36%
5 horas o menos 36%
2 agua salobre
Interrupciones
durante el
ultimo año
25% sin interrupciones
50% por sequía
25% mantenimiento o
falta de energía
28,6 % sin interrupciones
21,4% por falta de agua
28,6 % problemas en pozo
21,4 % problemas en canal
60% sin interrupciones
40% Interrupción por la
sequía
Cobertura (hab.
servidos/ hab.
total)
2 casos 90%
1 caso 80%
1 caso 70%
8 casos 100%
2 casos 90%
4 casos 80%
De 95% a 100% en
todos los casos
Tratamiento al
agua
100% Cloración
7.14 % potabiliza
21.42 % ya es tratada
42.86 % cloración
28.57 % sin clorar
63,6% cloración
Identificación
cloro residual
Periódicamente
35,7% realiza
procedimiento
18.2 % realiza
procedimiento
Análisis físico -
químico -
bacteriológico
75% Ministerio de Salud
lo hace anualmente
50% Se hizo alguna vez
50% Nunca se ha hecho
NO
Consumo de
agua por mes
por usuario
(m³/mes)
Tipo 1 8 m³
Tipo 2 25 m³
Entre 5 y 10 m³ NO HAY DATOS
Demanda en
comunidades
cercanas
75% Hay demanda que
no es atendida por falta
de recursos
64,3% SI
58% SI
Enfermedades
por calidad del
agua
No se han presentado
en el 100% de casos
No se han presentado en el
100% de casos
No se han presentado en
el 100% de casos
Otros servicios
que presta a la
comunidad
Servicios de teléfono,
fax, copiadora y
amplificación gratuitos.
Aportes y donaciones
diversas.
42.86% Apoyo en las
fiestas de fin de año,
pequeñas donaciones y
créditos a los usuarios
57.14 NO
45.5% pequeñas
donaciones
9 % no pagan los
ancianos
45.5% NO
El servicio que se presta a la comunidad por parte de los SCAP no es continuo
ni permanente en la mayoría de casos. Sin embargo, en general, los
habitantes disponen de agua, tanto en las Regionales, como en las Juntas y
Comités. La calidad del agua es aceptable, más allá de que los monitoreos
sean esporádicos o inexistentes, a juzgar por el hecho de que hasta el
momento no se han presentado casos de enfermedades de origen hídrico
generalizados.
El consumo que se ha calculado en base de los registros se sitúa entre los 5 y
10 metros cúbicos por familia y por mes, valor que no está muy por debajo de
lo estimado como consumo medio en países como el nuestro
(100lts/día/persona).
Sin embargo, más allá del elemento servicio, muchas de las instancias
comunitarias analizadas, prestan otro tipo de servicios que, aunque no se los

30
pueda cuantificar, constituyen un elemento cualitativo único en su género en
comparación con empresas privadas o entidades públicas que prestan el
mismo servicio en cualquier lugar del país. Se está haciendo referencia a un
conjunto de beneficios sociales tales como contribuciones para familias en
emergencia, donaciones para festejos populares, servicio de teléfono, fax e
inclusive préstamo de computadoras para estudiantes y otros “servicios”
sociales. Quizá este tipo de apoyo que prestan los SCAP no sean relevantes
desde el punto de vista de su cuantía económica, sin embargo les confiere un
especial carácter de solidaridad, servicio e imagen ante sus usuarios y
usuarias. Aquí se denota la no existencia de una finalidad de lucro económico.
La gran mayoría de servicios y beneficios que se presta a los usuarios, se la
efectúa desde la iniciativa de directivos y usuarios/as y muchas veces
enfrentando observaciones y críticas por parte de los técnicos del MIDUVI, en
referencia a que eso no está contemplado en ley 3327 ni su reglamento.
En términos económicos propiamente dichos, el análisis de los sistemas
tarifarios merece ser destacado. En general, las tarifas se han basado en
disposiciones del MIDUVI u otras instancias, aunque sí se encuentran ciertas
diferencias entre las diversas categorías de los SCAP. En este tema se
evidencia claramente una marcada diferencia entre SCAP que se sirven de
agua de pozo de aquellos que cuentan con agua que compran en bloque del
canal del trasvase de CEDEGE o directamente de AGUAPEN S.A.
Cuadro No. 12
Relación de tarifas
Tarifas
50% Tarifas
diferenciadas entre
$0,30 y $0,80 / m³
50% tarifa única al
mes entre $2,5 y $3
Juntas con pozo tarifa única
al mes entre $0,50 y $3
Juntas que compran agua
entre $0.4 y $1 el m³
Tarifa única al mes
$ 0,5 en el 54,5 %
$ 1 en el 27,3 %
$ 1,5 en el 18,2 %
Fijación de tarifas
El directorio propone y
la Asamblea decide
La Directiva propone a la
base a un estudio tarifario
Asamblea decide
La directiva propone en la
Asamblea
Aprobación y/o
modificaciones
La Asamblea con
informe al MIDUVI
En la Asamblea En la Asamblea
Modificaciones en
el último tiempo
NO
NO en el 85,7 % de los
casos
NO en el 91% de los casos
Nivel de morosidad
(porcentaje de
usuarios)
32,5 % en promedio
28,6% no hay morosidad
21,4 % morosidad del
10 al 20
35,7% morosidad del
40 al 70
14,3% morosidad
superior al 70
18,1% no hay morosidad
27,3% morosidad del
15 o más
27,3% morosidad del
50% o más
27,3% morosidad del
70 % o más
Tarifas por mayor
consumo
25 % SI 35,7% SI 100% NO
Tarifa cubre las
necesidades de los
SCAP
75 % Si
No esta considerada
la amortización
14, 2 % SI
85,8 % solo operación y
mantenimiento
100% NO

31
El sistema tarifario es quizá el elemento que más evidencia la diferencia entre
los SCAP y los sistemas que buscan la rentabilidad. Tal como se evidencia en
los Comités, la valoración que la comunidad tiene del agua, según la cual, la
mínima cantidad que se paga sirve para cubrir los gastos básicos y el trabajo
administrativo y de gestión que este servicio emplea es completamente gratuito
y entraña un profundo sentido de servicio comunitario y es hasta “subsidiado”
por sus líderes, como ellos lo dicen “todo sea por servir a la comunidad”.
Para los fines de este trabajo, sin embargo, se puede establecer que el costo
promedio del metro cúbico de agua tratada destinado a servir a familias
residentes o comuneras de los sistemas que cuentan con pozos propios es
más bajo que en la generalidad de sistemas urbanos y rurales, esto contrasta
grandemente con las Juntas que compran agua, lo que les obliga a establecer
tarifas elevadas.
En general, la población local está atendida en condiciones equitativas y justas
por parte de los SCAP. En la casi totalidad de casos, las tarifas se han
mantenido congeladas desde hace varios años, a pesar de que los mismos
usuarios /as tienen conciencia de que hacen falta recursos incluso para la
operación y el mantenimiento, no se diga para nuevas inversiones.
La morosidad en general, sin tomar en cuenta los casos que superan el 50 %
es aceptable, en comparación con los indicadores en otros sistemas urbanos y
rurales como el mismo AGUAPEN S.A.. No obstante, esto no quiere decir que
no se deba enfatizar en el hecho de que hace falta capacitación a los usuarios
para cambiar esa inmemorial costumbre de tomar el agua sin ningún costo y -
que aparece ante nuestro entendimiento como despreocupación y negligencia
de muchas familias usuarias-, cuya conducta del “no pago” atenta
considerablemente contra la sustentabilidad de los SCAP.
Cabe puntualizar en este aspecto que la mayoría de Juntas que compran agua
están obligadas a pagar puntualmente sus obligaciones, lo que ha hecho que
sus usuarios adopten una conducta de pago puntal de sus planillas de
consumo.
Se debe analizar desde otra perspectiva la capacidad instalada de los
diferentes tipos de sistemas comunitarios. La infraestructura original, la misma
que en buena medida se obtuvo en tiempos de la existencia del IEOS y que se
correspondió con unos ciertos ribetes de políticas de asistencia estatal, ha
venido a constituirse en el patrimonio mismo de los SCAP, los cuales son
mantenidos con mucha regularidad. A continuación se hace un breve resumen
de esta infraestructura y de algunas de sus carencias:

32
Cuadro No. 13
Componentes de los sistemas
No. de pozos:
5 pozos 25%
3 pozos 50%
2 pozos 25%
Un pozo 35.7 %
Dos pozos 21.4 %
Tres pozos 14.3 %
100% un pozo
No. de tanques de
almacenamiento y
mantenimiento:
2 reservorios 75%
y 1 reservorio 25%
Tanques reservorios
elevados en todos los
casos
Un tanque y en
ocasiones dividido
para agua para
consumo y riego
Tipo de conducción
Tubería de PVC y
manguera negra en
buen estado. Todavía
presencia de tubería
de asbesto
PVC esta en buen
estado
En un caso ya cumplió
su vida útil
Manguera negra en
91% de casos
9% PVC
Presencia de
medidor en las
conexiones
domiciliarias
60% cuenta con
medidor
Un sistema carece de
medidores
21% SI
28,6 % parcialmente
50% NO
58% tienen piletas
42 % conexiones
domiciliarias sin
medidores
Existencia de macro
medidor
100% NO
16,7 % SI
83,3 % NO
100% NO
Uno de los mayores problemas que soportan los sistemas que se estudian es
el hecho de que las redes atraviesan por sitios inadecuados, sobretodo por
propiedades privadas, en el caso de los sistemas regionales. Esto ha
ocasionado pérdidas ingentes de agua y recursos económicos, ya sea por
fugas o por robos debidos a acometidas clandestinas, perjuicio que no está
contemplado en la ley de Juntas y que deja sin piso a los SCAP cuando se
tiene que adoptar medidas de sanción, sobre todo en las que tienen que “lidiar”
con usuarios privados y en algunas de cuyas propiedades se ha descubierto
robos gigantescos de agua.
En otros casos, el problema existe debido a que ciertos tramos de tubería
matriz se fabricaron en base de asbesto cemento, con los riesgos que ello
acarrea para la población usuaria. En otros casos, las tuberías atraviesan
cauces de ríos y esteros, lo que ocasiona que ante la presencia de inviernos
moderados o, peor aún, del fenómeno del niño, éstas sean quebrantadas y se
deban suspender el servicio. Se nota en general la falta de reservorios, ya que
la población ha crecido y la demanda aumenta día a día. La ausencia de
medidores macro y domiciliarios en ciertos casos, no permite un control
riguroso de los caudales bombeados, entregados y facturados.
Una de las dificultades más serias de este tipo de sistemas tiene que ver con la
carencia creciente de líquido vital, que ya se discutió en secciones anteriores y,
lo que es más grave, el altísimo costo de energía eléctrica que debe pagarse
por el bombeo de este escaso recurso. Asimismo, el alto costo de los insumos
para la cloración del agua y demás equipos y herramientas, ponen en serio
riesgo el auto-sostenimiento de estos SCAP.

33
Cuadro No. 14
Aspectos de la administración de los sistemas comunitarios
Si se revisa con cierto cuidado el cuadro anterior, se puede encontrar que, más
allá del carácter comunitario de los sistemas, muchos de ellos manejan
acertadamente algunas destrezas de la administración convencional propia de
los sistemas empresariales. Existe un cierto nivel de planificación y manejo
financiero; se ha verificado una considerable inversión en operación,
mantenimiento e incluso infraestructura; en general, sobretodo en las
Regionales, se ha atendido parcialmente los derechos laborales de los
trabajadores, -a pesar de que estos derechos no están contemplados ni en la
Ley de Juntas ni en su reglamento-, yendo más allá de lo que dicen cumplir
ciertos “empresarios” que han echado mano de la tercerización para eludir
obligaciones; se han hecho ciertas inversiones en capacitación y promoción de
dirigentes y operadores. Se puede hablar de que se trata de micro - empresas
comunitarias de carácter social.
Un hecho que llama la atención es la diferencia de ingresos entre Regionales,
Juntas y Comités. Los ingresos de los Comités que parecieran tan exiguos, sin
embargo permiten la operación de pequeños sistemas, los mismos que en
Ingresos mensuales por
tarifas
$ 5.022 promedio
$ 290 mensuales promedio
Junta en base de pozo
$ 1.233 mensuales promedio
Junta en base de canal
$ 38,5 promedio
Pago por energía
eléctrica al mes
(porcentaje en relación al
ingreso)
$ 1. 575 promedio
31, 37%
$ 141 promedio
48,6 %
$26 promedio
67,5 %
Compra de agua y costo
del m³ (porcentaje en
relación al ingreso)
No aplica
$ 706.8 promedio
$0,40 m³
57,3 %
No aplica
Gastos de inversión y
mantenimiento
100% de los SCAP
$ 305 en promedio
64, 3% 27,3 %
Manejo contable
Contador profesional
y tesorero
tesorero tesorero
Depósito del dinero
recaudado
100% banco
85,7 % tesorero
14,3% banco
100% tesorero
Administrador fijo no no no
Plan Estratégico y /o
POA
100% Planes de
trabajo anuales
21,4 % SI 9 % SI
Plan de inversión si 50 % no no
Gestión de recursos si 100% si 100% si 100%
Capacitación a
dirigentes, operadores y
usuarios
100 % si han
previsto
35.7 % se ha previsto
16,6 % se ha
previsto
Operadores afiliados S.
Social
50% si no no
Otros beneficios
operadores
Todos los beneficios
de la ley
85.7 % ningún beneficio
14,3 % bonificación por
navidad
no

34
suma permiten el servicio de agua a varios miles de familias usuarias de esta
árida región.
3.1.5. Relación de los SCAP con las políticas municipales
El Municipio del Cantón Santa Elena constituyó, con apoyo del Banco Mundial,
la Empresa Municipal para Agua y Saneamiento Rural EMASAR, la misma que
fue creada mediante Ordenanza Municipal el 28 de noviembre de 1998, e
inscrita en el Registro Oficial No. 145 del 10 de marzo de 1999.
De acuerdo a esta Ordenanza la empresa se creó con los objetivos de “ampliar
los sistemas que prestan el servicio de agua y saneamiento en el sector rural,
proporcionar asistencia técnica, administrativa y financiera de las Juntas
autónomas de agua potable existentes, velar por la regularidad y continuidad
de los servicios de agua en calidad y cantidad para garantizar la seguridad,
comodidad y salubridad de los usuarios.”17
En opinión de la Gerencia de EMASAR, “el campo de acción de EMASAR, que
es una empresa de agua potable, se enmarca en las Juntas y Regionales de
agua potable, no así en los Comités que son básicamente sistemas propios de
un recinto o de un caserío”. Sin embargo “a pesar que no es nuestro ámbito de
acción como empresa, les apoyamos incluso económicamente para rehabilitar
estos sistemas o para mejorarlos”18
De acuerdo a la versión de su Gerente actualmente EMASAR presta sus
servicios a veinticinco Juntas y cuatro Juntas Regionales en las áreas de
capacitación, ampliación y mejoramiento de los sistemas comunitarios,
haciendo mucho énfasis en aquellas que tiene un alto déficit de agua.
Actualmente las políticas municipales implementadas por EMASAR están
destinadas a brindar agua a los sectores rurales, partiendo siempre de la
posibilidad de prestar el servicio a través de la empresa AGUAPEN S.A.,
aduciendo la disponibilidad de agua con que cuenta y presuponiendo que los
usuarios están en capacidad de pagar sus planillas, “ya que actualmente lo
hacen al comprar agua de tanquero” para suplir sus necesidades insatisfechas.
Los SCAP han quedado en segundo plano en la atención de la empresa
municipal y solo se piensa en ellos como los futuros clientes de AGUAPEN
S.A..
Cabe resaltar que la venida de AGUAPEN a estos sistemas de agua potable, no
significan que desaparezcan la Juntas de agua, no bajo ningún concepto, ellos
seguirán comprando agua en bloque y van a tener que demostrar que son lo
suficientemente capaces de administrar la pequeña empresa y de pagar a través
de la contabilización de un macro medidor a AGUAPEN
Y según las mismas declaraciones la vigencia de EMASAR tiene los días
contados, ya que “su ámbito de acción quedará bien reducido quizá ya a los
Comités de agua potable porque entregaremos las competencias a AGUAPEN
S.A.19.
17
R.O. Nº 145 del 10 de marzo de 1999. Ordenanza de creación de EMASAR.
18
Entrevista a Stalin Campoverde, Gerente de EMASAR. Febrero 2007.
19
Ibíd.

35
Llama la atención las aseveraciones de este Directivo de EMASAR. Siendo
como fue una invención del Banco Mundial, EMASAR debió haber viabilizado
ciertas políticas de apoyo para la consolidación de las Juntas Rurales de Agua
y Saneamiento. Nada más lejos de la realidad. EMASAR, en buena medida
solamente es un membrete, ya que no cumple las funciones de empresa, no
tiene socios, ni capital de constitución, ni siquiera tiene un directorio activo que
decida orientaciones, planes o políticas. Su constitución se basa en una
Ordenanza Municipal y su presupuesto depende de partidas de la
Municipalidad. Obviamente, justifica su existencia al canalizar y coordinar los
recursos que vienen a la Municipalidad de otras instituciones del estado como
el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda y ONGs con fines de agua rural y
saneamiento, apoyando en la construcción y ampliación de sistemas nuevos
para las áreas rurales y que van destinadas al servicio que pueda prestar
AGUAPEN S.A.
Bien se podría afirmar que más allá de pequeños proyectos de infraestructura
que se ejecutan con algunos sistemas comunitarios, la existencia de EMASAR
como empresa no se ha justificado plenamente. A pesar de que las Juntas de
Agua de la Península están representadas en su Directorio, nunca son
convocadas ni tomadas en cuenta en la toma de decisiones.
Como lo dice la Gerencia de EMASAR el grueso de la gestión de agua potable,
al parecer, pasará a AGUAPEN S.A., dando claras señales, que demuestran
que se está a las puertas de un proceso de intervención de los sistemas
comunitarios con la finalidad de entregarlos a la dinámica de lo empresarial y
concluir el proceso de privatización. Debe atenderse al hecho de que
AGUAPEN S.A., como se verá más adelante, ha cobrado la dinámica de una
empresa privada, aunque su origen sea la Comisión de Estudios para el
Manejo de la Cuenca del Río Guayas –CEDEGE- y su proceso en marcha de
concesionar los servicios a la empresa privada como ha dicho el Gerente de
EMASAR bajo la denominación de “inyección de capital” como promociona la
gerencia de AGUAPEN S.A.
3.2.Sistematización y análisis de los elementos más sobresalientes del
servicio público de agua potable en la Península de Santa Elena a
través de AGUAPEN S.A.
3.2.1. Elementos generales
Desde hace algún tiempo, la Comisión de Estudios para el Desarrollo de la
Cuenca del Río Guayas –CEDEGE- amplió su rango de acción hacia la
Península de Santa Elena, en buena medida debido al hecho de que el
trasvase de aguas del Río Daule que se ha venido ejecutando en el marco del
Proyecto de Propósito Múltiple Jaime Roldós Aguilera, ha servido para atender
las necesidades de las poblaciones urbanas de las ciudades de Salinas, La
Libertad y Santa Elena, entro otros fines.
Desde hace décadas, CEDEGE ha sido quien ha llevado adelante la
planificación, el control y la distribución de los recursos hídricos en la Península

36
de Santa Elena. De acuerdo a la ley secundaria, en el Art. 3, del Texto
Unificado, el área de responsabilidad de CEDEGE incluye a la PSE.
El Proyecto Hidráulico Península de Santa Elena y dentro de este la Estación
de bombeo Chongón, el canal Chongón Sube y Baja el Embalse de Cola al
final del Canal Chongón – Playas fueron la obras que permitieron desarrollar
los sistemas regionales de abastecimiento de agua potable para atender a la
Península de Santa Elena.20
El financiamiento que se ha requerido para toda la infraestructura que se ha
montado para la prestación del servicio ha sido capital nacional e internacional
conseguido a través de préstamos del Estado nacional, en su mayor parte
capital proveniente del Banco Interamericano de Desarrollo y el Gobierno
Brasileño a través de sus bancos Do Brasil y BNDES.
En 1999 bajo escritura pública la CEDEGE conjuntamente con los Municipios
de Santa Elena, La Libertad y Salinas, constituyen la Compañía Agua de la
Península S.A. –AGUAPEN S.A.- con porcentajes de capital de CEDEGE en un
55% y un aporte del 15% por parte de cada Municipio. Es decir, CEDEGE, a
pesar de ser una entidad estatal, de haberse financiado con recursos crediticios
solicitados y asumidos por el Estado Ecuatoriano, en virtud de este acuerdo
con las municipalidades de la PSE y, a vista y paciencia de los organismos de
control, pasa constituirse en socio de una empresa en sociedad anónima. Este
echo por demás extraño y ajeno a la legislación, permitió que los peninsulares
pasen a depender de las decisiones del socio mayoritario, en lo que tiene que
ver con el manejo integral del recurso agua para consumo humano.
La conformación de AGUAPEN S.A., fue consultada y auspiciada por el
Consejo Nacional de Modernización a pedido de las Municipalidades de Santa
Elena, Salinas, La Libertad y Playas21.
AGUAPEN S.A., como empresa de servicio, tiene como objetivo social el
prestar servicios públicos de alcantarillado sanitario, alcantarillado fluvial,
tratamiento de aguas servidas, de agua potable, recolección y reciclaje de
desechos sólidos en la Península de Santa Elena, que abarca los cantones de
Salinas, Santa Elena y la Libertad, en los cuales CEDEGE había construido
infraestructura para el efecto. En este paquete se incluía también la ampliación
del servicio de agua potable a otras poblaciones22.
Dos reflexiones más al respecto. Como es sabido, los recursos con los que
CEDEGE construyó la infraestructura de agua potable provinieron de
endeudamientos externos. Como se ha señalado, ciertos bancos privados
brasileros, así como los propios Banco Mundial y Banco Interamericano de
Desarrollo, fueron las fuentes de financiamiento crediticio para que CEDEGE
pueda construir estas obras previas. Es decir, estas obras forman parte de la
gran carga de endeudamiento externo que pesa sobre los hombros de todos
los ecuatorianos. Lo grave del asunto es que la gran carga de deuda que se
20 CEDEGE. Proyecto Chongón – Sube y Baja para abastecer el nivel superior del Plan Hidráulico Acueducto Santa
Elena (PHASE) Solicitud de financiamiento a la Corporación Andina de Fomento. 1995
21 CEDEGE www.cedege.org. Feb. 2007
22 Ibíd

37
contrajo y que en cierta medida ha servido para mejorar la dotación de agua
para la PSE no se ha justificado plenamente en cuanto a sus otros propósitos.
Como se ha señalado, la dotación de agua potable a la PSE está dentro de los
elementos que constituyen el Proyecto de Propósito Múltiple Jaime Roldós
Aguilera, cuyo núcleo central es la Represa Daule Peripa y otras represas de
menor envergadura, cuyas finalidades eran entre otras: control de
inundaciones, generación hidroeléctrica, riego para una gran superficie agrícola
y agua potable. A la fecha presente los indicadores de desempeño están muy
por debajo de lo que se ofreció por parte de CEDEGE y sus socios
constructores.23
3.2.2. Infraestructura
AGUAPEN S.A. utiliza agua cruda del trasvase Daule – Santa Elena, con la
cual opera la planta potabilizadora de agua ubicada en la población de
Atahualpa, y es la que sirve a los usuarios de los tres cantones de la PSE. De
allí se derivan dos subsistemas, el uno para el área básicamente urbana y otra
para las poblaciones del área rural que se encuentran cerca de la carretera.
Parte de las redes de distribución y guías domiciliarias fueron adquiridas e
instaladas por el Proyecto OCIPSE que lo ejecutó la CEDEGE en los años 80`s
con el fin de proveer de agua al sector urbano de la PSE.
Solamente a partir del año 2004, AGUAPEN S.A. empieza a prestar servicio en
áreas rurales del Cantón Santa Elena, a través de los sistemas de distribución
que han sido construidos por gestiones de las comunidades y de la Empresa
Municipal EMASAR, quienes han conseguido recursos de la Subsecretaría de
Saneamiento Ambiental, Consejo de Pueblos y Nacionalidades del Ecuador
CODENPE, Fondo de Solidaridad y de ONGs como es el caso del Centro de
Promoción Rural, Plan Internacional u otros.
Para el servicio de alcantarillado sanitario cuenta con tres plantas depuradoras
con sistemas aeróbicos y anaeróbicos y con tratamiento de cloro antes de
depositar sus aguas en el mar.
3.2.3. Características del Servicio que presta AGUAPEN S.A.
Los servicios que actualmente presta AGUAPEN S.A. son el servicio de agua
potable y alcantarillado sanitario. Para el año 2005, el número total de usuarios
ascendía a un total de 35.864, ubicados fundamentalmente en las zonas
urbanas de las cabeceras cantonales de Salinas, La Libertad y Santa Elena y
en otros centros poblados con menor población.
23 Para mejor información, ver el documento Sembrando Desiertos de Luis Corral en el que se hace una amplia reseña
de este proyecto y se demuestra su inviabilidad técnica, social y ambiental.

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