Políticas industriales y fracasos en Ecuador.

1. La relación entre
capacidad y autoridad
en el Estado: La
construcción de un
Estado ‘Excepcionalista’
en Ecuador
Andrade y Nichols (2017)

2. ISI en Ecuador
• Sólo hasta después de 1950 los gobiernos ecuatorianos adoptaron
claramente y de manera coherente políticas industriales que
favorecían la industrialización por substitución de importaciones (ISI).
• Si bien esta fase de transformación económica recibió un impulso
adicional durante los años setenta gracias a la explotación y
exportación de petróleo, las políticas industriales fueron parcialmente
abandonadas por el Estado durante las décadas de ajuste estructural
y neoliberalismo – los ochenta y los noventa.

3. Diversificación económica (mal holandés)

4. Sector manufacturero (Fuente: Larrea, 2013).
https://repositorio.uasb.edu.ec/bitstream/10644/3376/4/Larrea%2
0C%20-CON-016-Extractivism.pdf

7. Teoría del Estado
- Un entendimiento, al menos parcial, del resultado en relación con la
transformación de las capacidades y estructuras productivas de la economía
ecuatoriana, puede hacerse considerándolo desde el ángulo de la teoría del
Estado.
- En este sentido vale la pena anotar que al adoptar una perspectiva desde la
teoría del Estado optamos por obviar acercamientos teóricos alternativos,
particularmente los de la economía política estructuralista que de manera un
tanto reduccionista liga los procesos de cambio en estructuras productivas a los
efectos de los limites estructurales de una economía política.
- En este sentido, lo que la teoría del Estado nos permite dilucidar es la agencia de
actores estratégicamente relevantes en un contexto político-institucional que da
cabida teórica, no solamente a esas acciones, sino a la forma en que se articulan
los recursos materiales y limitaciones estructurales en proyectos y estrategias
políticas específicas, en el proceso de organizar a la sociedad desde el Estado.

8. EL ARQUETIPO: ESTADO PARA EL DESARROLLO
• El ‘arquetipo’ de un Estado para el desarrollo no despliega las
características de un weberianismo ‘puro’ ya que la capacidad del
Estado depende en gran medida de sus vínculos extra-burocráticos,
sin que esas relaciones lleven a subordinar la autonomía estatal a los
intereses de los capitalistas.

9. Desarrollo por industrialización
- El ‘desarrollo por industrialización’ o ‘desarrollo de una economía industrial
viable’ es posible sólo cuando ha ocurrido (previamente o al menos
simultáneamente) un proceso particular de construcción del Estado
- Los estados para el desarrollo logran la capacidad estatal para inducir a que
los empresarios y compañías inviertan en crear actividades manufactureras
de alto valor agregado (Grindle, 1996; Woo-Cummings, 1999).
- Estos estados son fruto de complejos procesos de formación, de ejercicio
de autoridad (y por lo tanto de gobierno) y resolución de conflictos que
involucran a decisores políticos, élites empresariales domésticas y
organizaciones sindicales

10. Necesidad de una agencia coordinadora
central
• planificar el desarrollo industrial y establecer los instrumentos
económicos que estimulan la inversión del sector privado.
• Fijación de metas cuantificables de crecimiento de equipo, plantas,
número de puestos de trabajo y volúmenes de exportaciones
• Identificar cumplimiento de metas y problemas e iniciar
negociaciones a fin de ajustar las metas, afinar los estímulos, o en el
caso extremo, aplicar sanciones (Chibber, 2003)
• Es el terreno en el que se encuentran los funcionarios del Estado y los
actores económicos privados clave para el proceso de
industrialización

11. Instrumentos de coordinación y construcción
de redes
• La coordinación entre agencias y una burocracia altamente funcional favorecen el
desarrollo de ‘instrumentos mediante los cuales los decisores políticos y los
administradores estatales pueden comunicarse con las firmas en torno a la estrategia de
industrialización’.
• Estos instrumentos constituyen densas redes de relaciones que han sido estudiadas
como un segundo requisito institucional, el ‘arraigo’ de los estados para el desarrollo en
sus sociedades (Chibber, 2003, Leftwich, 2000, Evans, 1995).
• La efectividad de las políticas industriales en los estados para el desarrollo depende de la
participación activa de cuerpos organizados de la sociedad para que se pueda aprovechar
del capital social y productivo existente y lograr además, su reproducción planificada: la
coordinación de las inversiones de los empresarios, la conquista de mercados
internacionales o el logro de acuerdos trilaterales entre trabajadores, industriales y
Estado (cf. Johnson, 1982; Evans, 1995).
• Particularmente importante es la formación de redes formales e informales al interior
del Estado que lo liguen a los empresarios y trabajadores industriales (ver Woo-
Cummings, 1999).

12. Élites políticas “desarrollistas”
• Si los conflictos se resuelven a favor de los primeros se obtienen dos
consecuencias:
• por un lado, emerge una burocracia que reina sobre la economía (Johnson,
1982, 1999);
• por otro, los estados crean un poderoso sector empresarial industrial
orientado hacia la exportación.

13. Autonomía “arraigada”
- La autonomía arraigada es una característica de los estados para el
desarrollo. Evans muestra un patrón similar en Corea del Sur y
Taiwán; Juhana Vartiainen (1999) lo hace con respecto Austria y
Finlandia.
- Vartiainen, define a los Estados para el desarrollo como aquellos en
los que la presencia de una burocracia planificadora fuerte cuenta con
una red corporativista en la sociedad asociada al manejo de la
economía

14. Dos posibilidades
- Puesto de manera simple, son las instituciones políticas (i.e. el tipo de
construcción estatal) las que hacen la diferencia entre dos tipos
distintos de procesos de industrialización:
- uno orientado hacia la exportación (i.e. industrialización selectiva y de
políticas comerciales, ISC), que induce un ciclo dinámico y auto-sustentado de
diversificación de las capacidades productivas de la economía, y otro,
- orientado hacia la sustitución de importaciones (industrialización por
substitución de importaciones, ISI) que en el mediano y largo plazo es estático
y no sostenible.

15. Limitaciones ISI
• Cuando las agencias estatales se limitan a favorecer la exportación de los excedentes de bienes
manufacturados producidos por las industrias nacionales no se puede crear un sector
manufacturero fuerte.
• El sector manufacturero tiende a estancarse en la medida que no se producen nuevas inversiones
en equipo y plantas toda vez que las firmas tienden a acumular stocks (Chibber, 2003).
• Las señales que son objeto de recepción y seguimiento son las del mercado doméstico y dado que
éste es por definición limitado, el elemento básico para el ajuste y modificación de los estímulos –
y orientaciones – que emanan del Estado, se encuentra distorsionados, con lo que la conducta de
las firmas tiende a volverse rentista y las nuevas inversiones privadas a salir del sector
manufacturero para dirigirse a sectores que ofrecen una mayor rentabilidad.
• En síntesis, en lugar de una industrialización exitosa por políticas ISC, el Estado termina
construyendo agencias y estímulos económicos para una industrialización por substitución de
importaciones (ISI), con todos sus problemas y limitaciones. Es precisamente este último conjunto
de resultados indeseables desde el punto de vista de la diversificación de las capacidades
productivas de la economía el que encontramos en Ecuador, no sólo ahora sino por lo menos
desde los años setenta del siglo XX (Larrea, 2016; Jaramillo, 2016)

16. Estudio de caso: Ecuador (2007-2017)
Variables:
a) La weberianidad del servicio civil’
b) El grado de organización y enraizamiento del Estado (‘autonomía
imbricada’).
c) La mentalidad de gobierno (governmentality).

17. El caso ISI: Revolución Ciudadana
- El primer gobierno de Alianza País (2007-2009) recreó una agencia
planificadora (la Secretaría Nacional de Planificación, SENPLADES)
- Dos ministerios en el campo de las políticas industriales:
- El Ministerio Coordinador de la Política Económica, MCPE
- El Ministerio de Coordinación de la Producción, Empleo y Competitividad,
MCPEC

18. Instrumentos de gestión de la política
industrial (2009-13)
• Código de la Producción
• Agenda para la Transformación Productiva.

20. Código de la producción
• Crea el Consejo Sectorial de la Producción
• El MCPEC es dotado de autoridad para llevar a cabo tres grandes tipos
de políticas industriales:
• una política industrial en sentido restringido
• una política de innovación y tecnología
• una política hacia las micro, pequeñas, y medianas empresas (MIPYMES).

21. ¿Cuál es la agencia nodal?
• En el período 2009-2013 dos agencias compitieron por ese papel: el
MCPEC y la SENPLADES.
• El MCPEC participaba en y coordinaba al Consejo Sectorial de la
Producción:
• presidía el Consejo de Comercio Exterior
• incidía en la planificación de la educación superior y capacitación de los
servidores públicos
• mantenía fluidas relaciones con el sector privador.

22. SENPLADES
• Las competencias del MCEPEC eran en gran medida compartidas con
la SENPLADES
• Funcionó como la agencia planificadora central del gobierno.
• Sin embargo, la Presidencia de la República tenía autoridad para
revertir las decisiones de cualquiera de estas dos agencias.

23. Lucha entre agencias
• Después de abril de 2013 el MCPEC perdió mucho de su poder a favor de
otras agencias gubernamentales, como el recién creado Ministerio de
Comercio Exterior, el Ministerio Coordinador de Talento Humano, la
Secretaría Nacional de Educación Superior
• Los programas productivos que manejaba fueron disueltos o asumidos por
otras agencias gubernamentales.
• Tampoco se afianzó el poder de la SENPLADES, de hecho una buena parte
de su poder como coordinadora interestatal fue transferido por el
Presidente a la Vicepresidencia de la República, cuyo titular maneja,
además, el Ministerio Coordinador de Sectores Estratégicos – la agencia
clave para la construcción de infraestructura necesaria para la
industrialización orientada hacia la exportación.

24. Burocracia weberiana
• Evans y Rauch (1999) han mostrado que la capacidad de la agencia
nodal para diseñar y coordinar la ejecución de políticas ISC depende
de la existencia de un servicio civil cercano al tipo ideal de la
‘burocracia weberiana’.
• El gobierno invierte en:
• la creación de esa burocracia aumentando los salarios de los servidores
públicos
• estableciendo una carrera profesional previsible
• y reclutando por exámenes a los mejores graduados de las universidades del
país

25. Desarrollo desigual de la burocracia
• En 2010 era claro que las agencias centrales para las políticas ISC
habían avanzado más rápidamente hacia la creación de una
burocracia eficiente; mientras que agencias que eran relativamente
periféricas a esas políticas (el Ministerio de Coordinación de Política
Económica, MCPE y el Viceministerio de Comercio Exterior) estaban
retrasadas

26. Índice de weberianidad

27. Lealtad sobre el mérito
• Los ministros designan no sólo a sus asesores sino también a viceministros,
subsecretarios, y representantes en los diferentes consejos y comités que
hacen la política industrial ecuatoriana en base a la demostrada lealtad
personal de los funcionarios.
• Este patrón produce dos resultados:
• cuando un ministro es cambiado de posición, cambia también la mayoría de los
funcionarios de alto nivel de la agencia; o bien,
• funcionarios jóvenes, ambiciosos y eficientes hacen carrera saltando de agencia a
agencia.
• Los jóvenes técnicos reclutados inicialmente con un cierto criterio de calificación
profesional hacen su carrera saltando de ministerio a ministerio, y apostándole a que
su lealtad al ministro de turno llame su atención para ser promocionados al nivel
directivo.

28. Entrevistas semi-estructuradas y hallazgos
• En 2010 el desacuerdo se organizaba en dos grandes campos de opciones:
lo que entonces llamaba el gobierno ‘socialismo del siglo veintiuno’ y la
alternativa de las políticas de industrialización selectiva y comercio.
• En 2010 las diferencias se estabilizaron con la conformación de tres grupos
de decisores gubernamentales.
• El grupo del ‘socialismo del siglo veintiuno’ se organizó en torno a la SENPLADES y el
Ministerio de Relaciones Exteriores
• El grupo de las políticas ISC estaba, en cambio, encabezado por el MCPEC y
encontraba su expresión programática más clara en la Agenda para la
Transformación Productiva y la política industrial del MIPRO.
• Finalmente, el tercer grupo estaba más directamente relacionado a la Presidencia de
la República, el Ministerio de Sectores Estratégicos y la Secretaría Nacional de la
Administración

29. Las preferencias del presidente
• El Presidente de la República en no menos de tres ocasiones aumentó
o restó poder a SENPLADES y el MCPCE, dependiendo de cuán
cercanas estaban las agendas de estas agencias a sus preferencias
políticas.
• A partir de abril de 2013 ninguna de estas agencias podía ocupar el
rol nodal de las políticas de industrialización; este papel le fue
atribuido a la Vicepresidencia de la República.

30. Grupos en “competencia”
• El primer conjunto está conformado por la SENPLADES, el Ministerio
Coordinador de Conocimiento y Talento Humano, bajo el liderazgo de
la SENESCYT – con su proyecto más importante, la universidad
YACHAY.
• El segundo grupo está encabezado por la Vicepresidencia de la
República, que controla además el Ministerio Coordinador de
Sectores Estratégicos, y que incluye al Ministerio Coordinador de
Productividad, Empleo y Competitividad, el Ministerio de Comercio
Exterior y los ministerios de Industria, Agricultura, Turismo,
Coordinador de la Economía y de Transporte y Obras Públicas.

31. El “papayal” de los actores parásitos
• El funcionamiento cotidiano de las políticas de industrialización se
caracterizan, entonces, por una alta discrecionalidad administrativa
concentrada en la capa de técnicos, y fuertes poderes de veto entre
los decisores de alto nivel trabados en un juego de competencias
entre agencias. En ese tipo de contextos florecen estrategias de
conversión de las reglas institucionales en beneficio de actores
‘oportunistas’, y de abandono de las instituciones a su suerte (drift)
en provecho de actores ‘parásitos’ (Mahoney y Thelen, 2011)

32. Debilidad de la capacidad estatal
• las capacidades del Estado para coordinar internamente sus propias
políticas industriales han sido muy débiles.
• Dos factores dan cuenta de esa debilidad:
• ausencia de una agencia nodal, y
• limitada creación de un servicio civil profesional.

33. ¿Por qué no se creó una agencia nodal?
• Debido a conflictos en el nivel decisional más alto del gobierno, y que
tienen como protagonistas a actores ‘oportunistas’, quienes han
aprovechado las políticas de industrialización para capturar recursos
que sirven a sus propios fines.
• El clima de acumulación de recursos en estos actores se complementa
con la estrategia de supervivencia (y cambio institucional no
intencional) implementada por los funcionarios del nivel técnico,
poblado por ‘parásitos’, cuyas oportunidades de movilidad social
dependen del cumplimiento de las metas de las políticas, pero que
tienen un alto nivel de discrecionalidad en la interpretación y
cumplimiento de esas metas

34. El desarrollo “participativo” del PNBV
• En un estudio sobre el desarrollo participativa del último PNBV,
Nicholls (2014) revela que la vinculación Estado-sociedad se
caracteriza por la falta de coordinación con sectores organizados de la
población y lo que podría denominarse la teatralidad de un Estado
excepcionalista (cf. Geertz, 1979).

36. El Estado de expertos
• Es importante recalcar que la fortaleza del Estado, es decir, la habituación
de los ciudadanos a sus formas (Cumings, 1999) implica la construcción de
una imagen del Estado a partir de prácticas discursivas (Lemke, 2001,
2007).
• Al penetrar la sociedad, al gobernarla, un Estado debe contar con la
autoridad mínima para generar procesos de habituación a su presencia, es
decir, generar un régimen que constituya un campo apropiado para su
intervención.
• En este sentido, los gobiernos del Presidente Correa han buscado
cementar su autoridad desde la fortaleza que le confiere su capacidad
como un Estado de ‘expertos’. El Estado es el experto que comanda a la
sociedad (cf. Ferguson, 1994)

37. El Estado excepcionalista y liberal
• El Estado excepcionalista en el Ecuador se ha relacionado con las bases
sociales del país a través de lo que podría denominarse ‘liberalismo
disciplinario’ cuya función es la de fortalecer la excepcionalidad del Estado.
El liberalismo disciplinario podría entenderse como una mentalidad de
gobierno (governmentality) que enfatiza la constitución de autoridad del
Estado a través de lo que Catherine Conaghan y Carlos de la Torre (2009)
han denominado ‘democracia plebiscitaria’.
• El Estado ecuatoriano ha buscado reconfigurar su forma de ejercer
autoridad para que sea el individuo a través de su voto (por lo tanto la
referencia al liberalismo), y no la sociedad organizada, la contraparte del
Estado en el procesos de decisión sobre políticas de transformación
económica (Andrade, 2010).

38. Ausencia de cogobierno.
• Lo que ha caracterizado al Estado es precisamente la ausencia de un
cogobierno de la economía entre Estado, industriales, trabajadores y
gestores del conocimiento e innovación (principalmente sectores
universitarios). La ausencia de dicho cogobierno no sorprende dentro
de una mentalidad de gobierno excepcionalista ya que en ésta la
organización de la economía radica en la jurisdicción de los ‘expertos’
dentro del Estado, siendo el Presidente de la Republica el más visible
de sus representantes.

39. El caso YACHAY
• YACHAY demuestra de manera significativa uno de los elementos
centrales del Estado excepcionalista: el proceso de aislamiento del
Estado de la sociedad, es decir su incapacidad de potenciar y/o
aprovechar el capital social existente para coadyuvar a procesos de
cambio de matriz productiva (Villavicencio, 2013).

40. Conclusión
• La exploración de mentalidades de gobierno luce como una ruta
prometedora para precisar las relaciones entre los conceptos y los
resultados predicados en las teorías neoweberianas
• La efectividad de las políticas industriales en los estados para el
desarrollo depende de la participación activa de cuerpos organizados
de la sociedad para que se pueda aprovechar del capital social y
productivo existente
• La mentalidad del Estado excepcionalista y las políticas liberales
disciplinarias, predominaron durante los años 2017-2014.