Epidemia Silenciosa: la siniestralidad vial desde el enfoque de los Derechos Humanos

UNIVERSIDAD NACIONAL DE RÍO CUARTO
FACULTAD DE CIENCIAS HUMANAS
DPTO. DE CIENCIAS JURÍDICAS, POLÍTICAS Y SOCIALES
LIC. EN CIENCIA POLÍTICA - ORIENTACIÓN ADMINISTRACIÓN Y PLANIFICACIÓN PÚBLICA
EPIDEMIA SILENCIOSA
LA SINIESTRALIDAD VIAL DESDE EL ENFOQUE DE LOS DERECHOS HUMANOS, EN
ARGENTINA A PARTIR DEL AÑO 2008
TRABAJO FINAL DE LICENCIATURA
Autor: Martín Garay Fecha de inicio-finalización: 10/04/2017-30/03/2018
DNI: 38.479.227 Docente tutor: Luis Gustavo Segre

1
ABSTRACT
Este trabajo tiene por finalidad analizar si la siniestralidad vial en nuestro país
podría configurar una vulneración a los Derechos Humanos, desde el enfoque de este tipo
de derechos, surgido en la década del ’90 en el seno de las Naciones Unidas, tomando
como sustento teórico los pactos internacionales sobre Derechos Humanos a los cuales
adhieren los países, entre ellos Argentina. Los accidentes de tránsito, como demuestran las
estadísticas recopiladas, son un flagelo en aumento que provocan serias consecuencias
tanto a los afectados y sus allegados, como a la sociedad en general, por lo que se les llama
la epidemia silenciosa.
El impulso inicial fue un fallo del Juez Federal de Río Cuarto, Dr. Rolando
Guadagna (2016), que considera a los accidentes de tránsito como una violación
sistemática a los Derechos Humanos por parte del Estado, teniendo en cuenta que éste no
toma las medidas necesarias para disminuirlos.
También, en el campo de las políticas públicas, se analizará a partir de las existentes
en seguridad vial, si estas han sido eficaces en sus objetivos, hecho que se corroborará con
las estadísticas. La creación de la Agencia Nacional de Seguridad Vial, en 2008, es el hito
importante por el cual se toma como inicio esta investigación, debido a que a partir de ese
momento el Estado declara considerar a la seguridad vial como “política de Estado”.

2
ÍNDICE
ABSTRACT ....................................................................................................................... 1
ÍNDICE............................................................................................................................... 2
INTRODUCCIÓN.............................................................................................................. 4
ANTECEDENTES............................................................................................................. 8
FALLO JUDICIAL COMO DISPARADOR............................................................... 10
CAPÍTULO I.................................................................................................................... 12
LA SINIESTRALIDAD VIAL..................................................................................... 12
LA SITUACIÓN EN ARGENTINA............................................................................ 12
AGENCIA NACIONAL DE SEGURIDAD VIAL...................................................... 17
LA PROVINCIA DE CÓRDOBA ............................................................................... 20
MARCO JURÍDICO..................................................................................................... 21
CAPÍTULO II................................................................................................................... 25
LOS DERECHOS HUMANOS.................................................................................... 25
Derechos de Primera Generación.............................................................................. 27
Derechos de Segunda Generación............................................................................. 29
Derechos de Tercera Generación. ............................................................................. 30
EL ENFOQUE DE DERECHOS. EL ESTADO.......................................................... 33
CAPÍTULO III ................................................................................................................. 37
POLÍTICAS PÚBLICAS.............................................................................................. 37
EL CICLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS............................................................ 38
El proceso de implementación de las Políticas Públicas........................................... 41
LA PARTICIPACIÓN COMUNITARIA EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE
SEGURIDAD VIAL..................................................................................................... 43
LA LUCHA CONTRA LA SINIESTRALIDAD VIAL COMO POLÍTICA DE
ESTADO....................................................................................................................... 44
CAPÍTULO IV ................................................................................................................. 47

3
AFECCIONES A LOS DERECHOS HUMANOS POR PARTE DE LA
SINIESTRALIDAD VIAL........................................................................................... 47
EL ROL DE LA EDUCACIÓN VIAL......................................................................... 49
EL ROL DE LA JUSTICIA.......................................................................................... 50
CAPÍTULO V .................................................................................................................. 53
SÍ, SE PUEDE: EL CASO DE CANADÁ ................................................................... 53
Visión 2001 ............................................................................................................... 54
CAPÍTULO VI ................................................................................................................. 57
METODOLOGÍA......................................................................................................... 57
Universo, muestra y técnica de recolección de datos................................................ 57
OBJETIVOS ................................................................................................................. 59
ANÁLISIS DE RESULTADOS....................................................................................... 60
CONSIDERACIONES FINALES ................................................................................... 61
ANEXOS.......................................................................................................................... 63
BIBLIOGRAFÍA DE REFERENCIA.............................................................................. 77

4
INTRODUCCIÓN
En los primeros tres meses del año 2017, 88 personas murieron en las rutas de la
provincia de Córdoba (La Voz del Interior, 2017). Y 415 fueron las víctimas fatales durante
el año 2016 en la misma zona (Luchemos por la Vida, 2017). Si se considera el ámbito
nacional, fallecieron 7268 personas en 2016 como consecuencia de accidentes por
impactos frontales en rutas, choques urbanos, negligencia de los conductores y efectos de
las malas condiciones en la infraestructura vial argentina, lo que hace un promedio de 606
por mes o de 20 muertes por día (ídem a).
Más preocupante se torna este problema si se observa la evolución de víctimas a lo
largo de los años: entre 1990 y 2014 Argentina no redujo la cantidad de fatalidades por
tránsito (oscilando entre 7000 y 8000). En cambio, en otros países (España y Holanda),
este porcentaje ronda una reducción del 57,50%.
Los accidentes de tránsito son una epidemia silenciosa1
que afecta a la sociedad.
Se entienden como “un suceso (o encadenamiento de sucesos) inesperado, impremeditado,
e indeseado, generalmente de consecuencias desagradables: lesiones a las personas y/o
daños a las cosas” (Guarino Arias et al, 2009). Habitualmente, este suceso es la
coincidencia témporo-espacial de dos objetos o cuerpos.
Las muertes en accidentes de tránsito son la consecuencia directa de los siniestros
viales. Pero existen otras que también son muy graves y perjudiciales, afectando desde el
círculo íntimo de la víctima hasta llegar a niveles de magnitud social: cada muerte causada
por el tránsito, docenas de sobrevivientes quedan con secuelas transitorias o permanentes
de discapacidad que determinan restricciones a las funciones físicas, consecuencias psico-
sociales y en calidad de vida.
Una investigación del Ministerio de Salud de la Nación halló que en personas de
entre 1 y 40 años de edad los accidentes viales constituyen la primera causa de muerte, y
que el 70% de fatalidades por esta causa se corresponde con el mismo grupo etario (Ortiz,
2007). Uno de los aspectos analizados en esa investigación fue calcular los “años
potenciales de vida perdidos” (APVP), es decir, el tiempo medido en años que una persona
es activa económica y socialmente, esto es, que trabaja, sostiene una familia, aporta a la
1
Expresión utilizada por la Organización Mundial de la Salud (OMS) para enfatizar la problemática de la
siniestralidad.

5
seguridad social, al fisco. En números, surge del informe que en el año 2005 en nuestro
país los APVP fueron 120.713 (Ortiz, 2007).
Los hospitales y centros de salud encuentran en los accidentes de tránsito una de
sus mayores causas de gastos económicos, teniendo en cuenta la asistencia que requieren
estos hechos: acudir al lugar del accidente para brindar primeros auxilios, traslado al centro
de salud, intervenciones urgentes, cirugías, días de internación, cuidados intensivos y
posterior tratamiento; especialmente si a la víctima se le genera algún tipo de discapacidad
que requiere rehabilitación.
Por cada víctima fatal en un accidente de tránsito se estima que hay al menos seis
personas más que resultan afectadas de alguna manera (Botta Bernaus, 2014). Algunas no
pueden siquiera volver a conducir, o el trauma generado es tan grande que lleva incluso,
en los peores casos, al suicidio. Esto se magnifica si el allegado a la víctima fatal siente de
alguna manera un sentimiento de culpa en torno a las causas del siniestro.
Pero, se trata en general de hechos prevenibles que pueden ser disminuidos con
políticas públicas, como lo demuestran otros países (España, Holanda) que han tenido éxito
en reducir la siniestralidad. El creciente número de automóviles en la vía pública trae
aparejado que las calles y rutas se vuelvan más peligrosas si estas no son acondicionadas,
poniendo en riesgo la integridad física de los usuarios de la vía pública, incluso la vida.
El Juez Federal Dr. Rolando Guadagna de la ciudad de Río Cuarto dictó sentencia
en diciembre de 2016 por un accidente de tránsito ocurrido en esta misma ciudad. En los
considerandos, asumió que el Estado nacional, a través de la Agencia Nacional de
Seguridad Vial, debe implementar políticas públicas tendientes a disminuir las muertes
provocadas por accidentes de tránsito, porque considera que
la ausencia de una planificación integral, coordinada y efectiva, que reduzca
sustancialmente el elevado número de muertes y de daños a la integridad física y mental de
las personas, producidos en accidentes de tránsito, configura una situación de violación
estructural de derechos humanos” (Caballero c/ Transportes Carlitos, 2016).
En vista de este fallo, la pregunta de investigación de este trabajo es si la
siniestralidad vial podría configurar una vulneración a los Derechos Humanos,
especialmente el derecho a la vida y a la integridad física.

6
Para responder a esta pregunta se tomó como marco conceptual el enfoque de los
Derechos Humanos, surgido en la década de 1990 en el seno de las Naciones Unidas. Este
visualiza al Estado como un sujeto obligado que debe garantizar y promover los Derechos
de las personas, basándose en los tratados internacionales sobre Derechos Humanos; y al
ciudadano como sujeto titular de derechos, con participación efectiva en la vida
democrática del país y con el poder de exigir al Estado que los mismos sean efectivos. A
diferencia de otros enfoques, debido a su naturaleza, nos facilitará analizar si los accidentes
de tránsito configurarían una violación a los Derechos Humanos.
Como recorte temporal se establece desde el año 2008, cuando se crea por ley en el
ámbito del Ministerio del Interior2
la Agencia Nacional de Seguridad Vial (ANSV), el
Observatorio de Seguridad Vial y el Registro Nacional de Antecedentes de Tránsito
(ReNAT). En ese momento, el Ministro del Interior, sostuvo que esta iniciativa responde a
que se considera a la Seguridad Vial como “política de Estado” (Ministerio del Interior,
2008). Esta situación establece una marca en la historia de la Seguridad Vial del país, ya
que la razón de existencia de esta Agencia es la “reducción de la tasa de siniestralidad en
el territorio nacional” (ley 26.363), la elaboración de estadísticas accidentológicas, la
coordinación y establecimiento de políticas públicas de tránsito, en otras: algo inédito hasta
el momento.
La organización del presente trabajo está dada por seis capítulos, en los cuales se
versa sobre los diferentes temas en particular para finalizar la investigación con un análisis
general que permitirá arribar a las consideraciones finales.
En el primer capítulo, se hará una revisión de la situación actual de la siniestralidad
vial en Argentina y se revisarán estadísticas globales sobre esta temática, para pasar al
segundo capítulo donde se considerarán los Derechos Humanos, analizando la manera en
que la siniestralidad configuraría una afectación a estos.
Posteriormente, en la tercera sección de este trabajo, se recorrerán las políticas
públicas más destacadas en seguridad vial en Argentina: después de precisar qué significan,
se verá en el ámbito de la siniestralidad vial cuáles están vigentes, y los principios generales
que las guían.
2
En el texto de la ley 26.363 nombra al Ministerio del Interior, que luego también tendría competencia en
Transporte. Con el cambio de Gobierno en diciembre de 2015, Transporte pasó a tener un ministerio propio,
por lo que la Agencia Nacional de Seguridad Vial pasó a depender de este último.

7
Como cuarto capítulo, se intentará demostrar con estadísticas recopiladas sobre
tránsito y siniestralidad vial, que el accionar del Estado y las políticas públicas no son
eficientes, al notar que no se reducen las muertes por siniestros viales cuando, en
comparación, otros países sí lo logran, dando el ejemplo específico de Canadá, siendo esto
último el sexto y último capítulo del trabajo.
Finalmente, se hará hincapié en la metodología y el análisis de los resultados de
esta investigación, para arribar a los resultados y consideraciones finales a las que se pudo
arribar.

8
ANTECEDENTES
Una investigación similar que se titula “La seguridad vial: prevención y
prospectiva en el marco de los Derechos Humanos”, elaborada por ACTIVVAS
(Asociación Civil Trabajar contra la Inseguridad Vial y la Violencia con Acciones
Sustentables) a propuesta de la ANSV. En ella se realizaron entrevistas a personas que
trabajan en torno a la seguridad vial: la Dra. Mirna Goransky, el Dr. José María
Campagnoli y el Dr. Pablo Ouviña, todos de la Fiscalía de Distrito de Saavedra-Nuñez
(Buenos Aires, Argentina). También al Dr. Juan Manuel García Blanco, de la ANSV. Se
incluye en la investigación, además, un aporte teórico del técnico especialista Axel
Dell’olio, quien realiza un análisis de un caso relativo al federalismo vial.
Considera la seguridad vial como un Derecho Humano porque protege otros
derechos fundamentales (la vida, la salud, la integridad física), y como cuestión de políticas
públicas, tomando como marco teórico el enfoque de los Derechos Humanos: “es sin duda,
el Estado, el agente que debe darle dimensión a un problema que lo implica primero y
directamente en la búsqueda de soluciones”.
Las visiones tradicionales, sostiene, ubican a los accidentes de tránsito como
consecuencias inevitables del progreso automotor: algo falso a su criterio. Otras, en
cambio, encuentran que el origen de estos son las fallas humanas: es verdad, el 85% lo son,
pero la experiencia demuestra que de por sí solas la concientización y la educación vial no
alcanzan para evitarlos. En cambio, en su investigación, ponen en énfasis en el
cumplimiento efectivo de las sanciones previstas por la Ley, incluso toman como ejemplo
a España que con la efectiva aplicación de la legislación en material vial logró reducir los
siniestros, gracias al efecto disuasivo que provoca. La adrenalina y la atracción por el
riesgo, sobre todo en jóvenes, es también una causa considerable de siniestralidad, apoyada
por la industria automotriz que avanza en la creación de vehículos más potentes, veloces y
que dan la falsa sensación de seguridad.
Hallan que, en Argentina, judicialmente la violencia vial está todavía naturalizada.
Nunca se aplican sanciones efectivas. Los encargados de aplicarlas se enfocan en una
visión tradicional de la accidentología y están seguros que las penas no sirven para
enfrentar el problema vial. La idea que predomina todavía es que un accidente es algo que
puede sucederle a cualquiera, aun cuando se trate de conductas temerarias agravadas por
los efectos del alcohol, la violación del semáforo en rojo o de la velocidad permitida,
etcétera.

9
También considera a la seguridad vial como una cuestión de justicia social y
equidad, asegura: si la vía pública funciona como una fuente de redistribución de recursos
materiales y simbólicos, y de ejercicio de derechos sin discriminaciones, se podrá equiparar
a todos los usuarios de la misma y se potenciarán los resortes de la cooperación, lo que
permitiría disminuir los niveles de violencia vial.
Concluyen que hay que visualizar cómo se diseña el sistema de transporte y la
infraestructura, cómo se realizan los controles y se aplican las sanciones, cómo funcionan
las automotrices y cómo cada Estado y cada sociedad construyen sus metas de promoción
social y movilidad segura.
Ejes de la investigación
1. El derecho a la seguridad vial como una dimensión de los derechos humanos.
2. El papel del género en las conductas de riesgo vial.
3. Trabajadores motoqueros, usuarios y automovilistas: una alianza necesaria para
disminuir el riesgo vial.
4. La seguridad vial también es cosa de chicos.
Además de esta investigación, que a la fecha está en desarrollo, no se han
encontrado más antecedentes similares al trabajo que aquí se desarrollará.

10
FALLO JUDICIAL COMO DISPARADOR
En diciembre de 2016, el Juez en lo Civil, Comercial y Familia de 3° Nominación
de Río Cuarto, Dr. Rolando Guadagna, dirime un conflicto entre una empresa de
Transporte y un particular producto de un accidente de tránsito en la Ruta Nacional N° 8,
en las inmediaciones de la ciudad. En el fallo, además, advierte que la cantidad de personas
que mueren como consecuencia de siniestros viales son de gran magnitud en nuestro país,
y que la gravedad estriba en que esta cantidad de defunciones no responden a una guerra o
una catástrofe natural (algo inevitable), sino a algo que es evitable, como lo demuestran
Suecia y España que con la aplicación de políticas públicas efectivas en seguridad vial han
logrado disminuir considerablemente la cantidad de fallecidos por accidentes viales. Y en
esto apunta directamente al Estado:
Más de 5.000 muertes anuales que se prolongan en el tiempo por indiferencia o inoperancia,
configuran una masacre por goteo y una verdadera catástrofe humanitaria, que todos los
poderes del Estados y todos los sectores de la población, cada uno según sus posibilidades
de actuación, debemos contribuir a evitar o morigerar. Las víctimas y los damnificados,
tienen derecho a una respuesta estatal que vaya más allá de la imperfecta reparación
monetaria. Ni los jueces ni los demás funcionarios del Estado tenemos el poder de devolver
la vida, pero podemos (y, por lo tanto, debemos, como obligación moral pero también
jurídica) hacer todo lo que está a nuestro alcance, dentro de nuestras atribuciones legales y
posibilidades humanas, para contribuir a evitar que las miles de muertes producidas en
accidentes de tránsito durante los últimos años sean vanas, resulten indiferentes a la
conciencia colectiva y sigan sucediendo en el futuro (Caballero c/ Transportes Carlitos,
2016).
Al establecer la responsabilidad del Estado, el Juez refiere que “más allá de
programas aislados no parece haber en nuestro país una política de estado ni un plan
estratégico efectivo”, entendido como articulación entre los tres niveles de estados, que
incluya objetivos concretos y metas verificables. Las estadísticas, menciona, demuestran
la inexistencia de planes efectivos en seguridad vial.
Y acusa directamente al Estado de crear una situación que configura una violación
sistemática a los derechos a la vida y la integridad física:
(...)por acción o por omisión el Estado contribuye a la configuración de un marco estructural
en el que se producen muertes y daños personales y materiales evitables, al permitir, sino

11
crear, las condiciones dentro de las cuales ocurren los “accidentes” que causan los referidos
perjuicios (Caballero c/ Transportes Carlitos, 2016).
Esto es así, porque en Argentina al otorgar jerarquía constitucional a los Tratados sobre
Derechos Humanos a los que adhiere, se compromete en establecer un enfoque basado en
estos Derechos, siendo sujeto obligado, no solo respetándolos, sino también
garantizándolos y promoviéndolos, para cumplir con los compromisos internacionales
asumidos.
En los casos de desastres humanitarios estos compromisos internacionales no se cumplen
con el sólo reconocimiento de indemnizaciones económicas a las personas damnificadas y a
los familiares de las víctimas fatales. Comprobado que los derechos a la vida y a la máxima
salud física y mental posible están siendo estructuralmente afectado por condiciones creadas
por los seres humanos, tomarse los derechos en serio implica el deber de los jueces (como
de las demás autoridades públicas) de adoptar las medidas que fueran necesarias, dentro de
sus posibilidades legítimas de actuación, para lograr progresivamente la plena efectividad
de esos derechos (Caballero c/ Transportes Carlitos, 2016).
Finalmente, después de dar estos fundamentos, decide enviar un mandato
exhortativo a la Agencia Nacional de Seguridad Vial para que trabaje en reducir la
siniestralidad, porque entiende que ésta tiene posibilidades de planificar y coordinar
acciones a nivel nacional destinadas a tal fin. También pone en conocimiento al Ministro
de Transporte y al Defensor del Pueblo de la Nación:
en este último caso [el Defensor del Pueblo] por su función de defender y proteger los
derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en la Constitución
Nacional, entre los que sin duda se encuentra el derecho a la vida, sistemática y
estructuralmente violado en un país en el que mueren más de 5.000 personas por año por
causas evitables (Caballero c/ Transportes Carlitos, 2016).
Partiendo de este antecedente jurídico, se estudiarán las definiciones teóricas
necesarias para continuar la investigación.

12
CAPÍTULO I
LA SINIESTRALIDAD VIAL
“Un accidente es un hecho fortuito, generalmente desgraciado o dañino,
independiente de la voluntad humana, causado por una fuerza extraordinaria que actúa
rápidamente y ocasiona generalmente lesiones orgánicas y/o trastornos mentales” (Medina
Dávalos, Borja Cevallos, & Flores Boada, 2014, pág. 16)
Esta definición de lo que es un accidente de tránsito, fue discutida desde hace dos
décadas atrás al reconsiderar la pertinencia del término “accidente”, que denota un hecho
fortuito, inevitable y que sólo hay que resignarse a que suceda. En este sentido,
primeramente se veía a los accidentes de tránsito como una consecuencia inevitable del
progreso y del aumento del parque automotor.
Sin embargo, la realidad es más compleja y los accidentes obedecen a factores
ligados a la conducta humana, las condiciones del ambiente, la mecánica del vehículo
involucrado, etc., todos estos previsibles en su mayoría y por lo tanto prevenibles, caso en
que se los denomina “siniestros viales” por ser “el resultado final de una cadena de errores,
vinculados con el factor humano, vehicular y ambiental” (ISEV, 2008).
Por supuesto que esto no significa negar la existencia de verdaderos accidentes,
fortuitos y que no hubieran podido prevenirse por escapar a la racionalidad de la cadena
de sucesos que llevaron a que suceda. Aunque, también es discutido por algunos expertos
porque suponen que de una u otra manera todos se hubieran podido evitar. Sin embargo,
se considera que, por ejemplo, un animal que se cruza a una ruta, en horario nocturno con
visibilidad reducida y es arrollado por un vehículo, aunque ese animal no debería haber
estado ahí, no es este hecho imputable directamente al conductor lo que lo convierte en
accidente de tránsito originado por el ambiente. Lo mismo podríamos pensar de un árbol
que cae sobre un vehículo que se encuentra circulando por una calle: quizás si la autoridad
hubiera verificado que el árbol era muy viejo y estaba resquebrajado y requería que se
saque de ese lugar, no hubiera sucedido este hecho desagradable. Pero, nuevamente, este
accidente no es imputable al conductor que ignoraba tal situación.
LA SITUACIÓN EN ARGENTINA
A partir del año 2008, con la creación de la Agencia Nacional de Seguridad Vial
(ANSV), se aumentan los esfuerzos por crear políticas públicas coordinadas efectivas con
el objetivo de reducir la siniestralidad vial y sus devastadoras consecuencias, que al
momento ya eran graves e incluso una de las mayores en la región.

13
Desde el Ministerio de Salud ya provenían advertencias a este respecto, donde se
elaboraba un informe asegurando que la siniestralidad vial era la causa de mayores muertes
entre personas jóvenes, siendo al año 2006, doce decesos por día, sosteniendo que “las
lesiones no intencionales, aquellas causadas por ‘accidentes’, dan cuenta de la mayor
mortalidad, en las primeras tres décadas de la vida, que cualquier otra causa de muerte en
la Argentina” (Ministerio de Salud Argentina, 2007).
Otro llamado de atención constante proviene, desde hace tiempo, de la ONG
“Luchemos Por la Vida”3
, que recoge desde hace 25 años estadísticas sobre la
siniestralidad vial y las muertes ocasionadas como consecuencia de éstos que, si bien
muestran una leve disminución a partir del año de referencia de este trabajo (2008), no son
significativas y se hacen difíciles de sostener desde el año 2013. Cabe recordar que este
cuadro responde a la cantidad de muertes ocasionados por siniestros, consecuencia más
grave de los mismos, y no a la cantidad de siniestros.
3
Luchemos por la Vida es una organización argentina no gubernamental cuyo propósito es prevenir los
accidentes de tránsito en nuestro país.

14
Cuadro extraído de luchemos.org.ar
Otro aporte, aunque escaso, es el del Observatorio de Seguridad Vial dependiente
de la ANSV, en el ámbito del Ministerio de Transporte de la Nación. Este organismo fue
creado por ley en 2008 (como se detalla en el siguiente apartado), y como una de sus
principales funciones está la de recoger estadísticas en siniestralidad vial. Sin embargo, a
la fecha al consultar la página web del Observatorio, no pueden extraerse datos específicos
porque faltan variables, segmentaciones, datos actualizados. No obstante, extraemos de allí
la cantidad “oficial” de muertes por siniestros viales, que pueden leerse en un gráfico:

15
En el año 2007, 4175; en 2008, 4654; 2009, 4253; 2010, 4162; en 2011, 4105; en
2012, 4145; 2013, 4205; y, 2014, 4060.
Cabe destacar que estas cifras, que presentan cuantiosas diferencias con las
recogidas por diferentes asociaciones civiles, como Luchemos Por La Vida, contabiliza las
muertes al momento del siniestro, al llegar al lugar, es decir que aquel deceso producido
en un hospital, o en camino al nosocomio, no es contabilizado.
Estas estadísticas, oficiales y no oficiales, para nada alentadoras, pueden ser
evidencia de la falta de políticas públicas o de la falta de efectividad de las existentes en
nuestro país en materia de seguridad vial: aún hoy no hay datos nacionales confiables, ni
tampoco una codificación integrada nacional para ordenar los accidentes de tránsito de una
sola manera (nomenclador único). En otros países, como España, Suecia y Holanda se han
logrado reducir considerablemente: en un 81%, 63% y 59%, respectivamente (Luchemos
por la Vida, 2017), lo que demuestra que con buenas políticas la solución a esta
problemática es posible.
En palabras del Presidente de la Asociación Civil “Luchemos por la Vida”, "el
problema no es que la legislación sea diferente a los países desarrollados. El problema es
que no se la hace cumplir en las calles y rutas, no hay una política de seguridad en todas
las provincias como a nivel nacional" (Álvarez Echazú, 2017). Otra declaración resonante
en torno a la seguridad vial (disciplina abocada al estudio del tránsito y que trabaja en la
prevención de los siniestros), es la que ya se mencionó del Juez Rolando Guadagna, quien
argumentó que la cantidad de víctimas producto de accidentes de tránsito configuran una
vulneración a los Derechos Humanos:
más allá de programas aislados no parece haber en nuestro país una política de estado ni un
plan estratégico efectivo, articulado entre Nación, provincias y municipios, para hacer
frente a esta calamidad, que incluya objetivos concretos y metas verificables dentro de un
plan de acción efectivo, que contemple plazos, recursos, responsables, etc. La permanencia
sostenida en el tiempo de estadísticas escalofriantes, con cifras por encima de las 5.000
muertes anuales por causas evitables, demuestran que esos planes no existen o no son
efectivos (Caballero c/ Transportes Carlitos, 2016).
No hay en Argentina siquiera información confiable, estadísticas o índices de
alcance nacional. Lo que se obtiene, es mediante la consulta a municipalidades, direcciones
de policía provinciales, entes autónomos, organizaciones civiles o fundaciones: “El primer

16
paso para identificar causas y esbozar soluciones es el diagnóstico. Para eso, es necesario
contar con estadísticas fiables. Pero en nuestro país ni siquiera hay un acuerdo acerca de
las cifras” (Marcuzzi, 2015). Recién en el año 2008, con la sanción de la nueva Ley de
Tránsito N° 26.363, se crea el Observatorio de Seguridad Vial con el objetivo de elaborar
estadísticas de alcance nacional, indexar información sobre accidentes de tránsito,
investigar sobre la materia, emitir recomendaciones. No obstante, la elaboración de
estadísticas confiables es una tarea pendiente, reconociendo esta deuda el Estado Nacional
en los fundamentos del recién creado Plan Federal de Seguridad Vial “Movilidad Segura”:
El Observatorio de Seguridad Vial fue creado en octubre de 2008 como un instrumento
para llevar un registro fidedigno de la siniestralidad vial en Argentina. Sin embargo, 8 años
después de su creación, hay un gran déficit de información en todos los niveles: cantidad,
calidad y análisis” (...) “En los próximos dos años el objetivo es contar con datos válidos,
confiables y seguros en el 85% del territorio del país. Y en cuatro años lograremos un
sistema de información consolidado, en todo el territorio” (...) “El déficit actual demanda
la implementación de una usina de datos para su análisis e integración. Para ello, se diseñará
un sistema que permitirá llevar control sobre los formularios. Se creará un sistema
informático universal que permitirá integrar todos los datos de seguridad vial en el país,
apuntando a sostener la calidad de la información. Estamos fomentando el desarrollo de
observatorios provinciales y locales, en capitales y grandes ciudades del interior, para
mejorar el conocimiento nacional y regional de la siniestralidad. Es una herramienta clave
para que cada jurisdicción diseñe sus propias soluciones (Ministerio de Transporte, 2016).
Este Plan, creado en el año 2016 luego del recambio de Gobierno nacional, se
origina en el ámbito del Ministerio de Transporte de la Nación. Se lo denomina Plan
Federal de Seguridad Vial “Movilidad Segura”, el cual tiene como objetivos lograr “un
sistema de información consolidado” y disminuir la cantidad de siniestros en las rutas y
ciudades del país:
cuando contemos con datos precisos, como la dirección o el kilometraje donde ocurrió el
siniestro, podremos determinar los mapas de riesgo a nivel nacional, provincial y
municipal, y georreferenciar los siniestros y “puntos negros” (puntos críticos). (Ministerio
de Transporte, 2016).
Esta política es de carácter “integral”, es decir, articula diferentes órbitas dentro del
Estado para que en conjunto se logren cumplir los objetivos planteados: recabar
información sobre las colisiones que se producen a diario en todos los puntos del país,
mejorar la infraestructura vial para reducir las situaciones de riesgo, capacitar en educación

17
vial tanto a ciudadanos como agentes encargados del control, regular el otorgamiento de
licencias de conducir, acompañar a las víctimas de accidentes de tránsito, trabajar en
conjunto con provincias y localidades del país.
Define cuatro áreas de acción, en torno a la articulación entre diferentes áreas del
Estado, para la ejecución del plan:
1. Gestión estratégica de la información
2. Invertir en obras de infraestructura
3. Educar para prevenir
4. Coordinación para la ejecución
Si bien Movilidad Segura es de alcance Nacional, cada provincia dentro de su
autonomía lleva a cabo diferentes programas. Muchas veces, como en la Seguridad Vial,
no existe coordinación entre los diferentes niveles del Estado para la ejecución de estos
programas, lo que provoca mayores gastos, problemas de competencia, desconocimiento
de los conductores y demás perjuicios. Hoy en día, con la evolución de los medios de
transporte, una persona puede, por ejemplo, atravesar tres provincias en menos de cuatro
horas: Córdoba, San Luis y Mendoza. En cada una de estas jurisdicciones la legislación
suele ser diferente. En lo relativo a los niveles permitidos de alcohol en sangre para
conducir, por ejemplo, en Córdoba rige “tolerancia cero” y en otras no. Como esta cuestión,
también hay otras en torno a la normativa que gracias a la descoordinación provocan
confusión y desconocimiento entre los conductores (Botta Bernaus, 2014). Hay que
mencionar también que tampoco el Estado Nacional debe avasallar las autonomías locales
reservadas constitucionalmente en torno a la legislación en materia de tránsito, sino que se
resalta el rol de coordinador que la Nación debe ejercer en todo el territorio.
AGENCIA NACIONAL DE SEGURIDAD VIAL
En el año 2008, se aprueba en el Congreso de la Nación un proyecto de ley enviado
por el Poder Ejecutivo que crea un organismo descentralizado encargado de reducir la
siniestralidad vial en Argentina. Se le llamó “Agencia Nacional de Seguridad Vial”, y está
encabezada por un Director designado por el Ejecutivo, con rango de subsecretario, bajo
la órbita del Ministerio de Transporte de la Nación. La ley que da origen a esta Agencia
(N° 26.363) también complementa y modifica la legislación ya existente en materia de
tránsito y seguridad vial (ley N° 24.449). Desde el Ejecutivo, aseguran que se repiensa la
seguridad vial como “política de Estado” (Ministerio del Interior, 2008). En este sentido,

18
este organismo es responsable de la coordinación y seguimiento del Plan Nacional de
Seguridad Vial contemplado en el “Convenio Federal sobre Acciones en Materia de
Tránsito y Seguridad Vial” (Decreto 1232/2007).
Entre las funciones más importantes del organismo, enumeradas en el texto
normativo, se consideran las siguientes:
1. Coordinar, impulsar y fiscalizar la implementación de las políticas y medidas
estratégicas para el desarrollo de un tránsito seguro en todo el territorio nacional;
2. Proponer modificaciones tendientes a la armonización de la normativa vigente en
las distintas jurisdicciones del país;
3. Evaluar permanentemente la efectividad de las normas técnicas y legales;
4. Otorgar la Licencia Nacional de Conducir, encargarse del sistema de puntos
aplicable a la misma;
5. Entender en el Registro Nacional de Antecedentes de Tránsito;
6. Entender en el Registro Nacional de Estadísticas en Seguridad Vial;
7. Diseñar e implementar un Sistema de Auditoría Nacional de Seguridad Vial;
8. Realizar y fomentar la investigación de siniestros de tránsito, planificando las
políticas estratégicas para la adopción de las medidas preventivas pertinentes y
promoviendo la implementación de las mismas, por intermedio del Observatorio
Permanente en Seguridad Vial (...);
9. Organizar y dictar cursos y seminarios de capacitación a técnicos y funcionarios
nacionales, provinciales y locales cuyo desempeño se vincule o pueda vincularse
con la seguridad vial;
10. Elaborar campañas de concientización en Seguridad Vial (...).
Los recursos con los que se financiará la Agencia provendrán de lo dispuesto en el
Presupuesto Nacional, las tasas administrativas, donaciones y, el más importante, obtendrá
una “contribución obligatoria” del 1% de las primas4
de seguro correspondientes a las
pólizas contratadas con entidades de seguros automotor del país. No obstante, este último
recurso fue limitado por la ley a cobrarse por el término de diez años, por lo que su
percepción concluirá en el año 2018.
4
En el ámbito de los seguros, la prima es el costo económico del seguro que paga un asegurado a la
compañía aseguradora por la transferencia del riesgo bajo las coberturas que esta última ofrece a sus clientes
durante un determinado período de tiempo.

19
En un punto importante de la ley, específicamente en el artículo 18, se crea bajo la
órbita de la Agencia el denominado Observatorio de Seguridad Vial. Éste tiene por función
“la investigación de las infracciones y los siniestros de tránsito, de modo tal de formular
evaluaciones de las causas, efectos, posibles medidas preventivas, sugerir las políticas
estratégicas que se aconsejen adoptar en la materia”, y realizar anualmente una “estimación
del daño económico producido por los accidentes viales en el período”.
Sin embargo, consultada la página web del Observatorio, al momento de
realización de este trabajo se puede notar que las últimas estadísticas y relevamientos datan
del año 2014, además que no está toda la información que requiere la ley, no se encuentra
una estimación económica de los daños por accidentes en el país. Sumado a esto, siete
provincias adhieren a la implementación del “Formulario Estadístico Único”, un
mecanismo de denominación común de accidentes de tránsito a fin de su codificación
integral, por lo que las cifras relevadas no reflejan la realidad nacional.
No obstante, según el Observatorio, las cifras de muertes por accidentes de tránsito
disminuyeron un 50% entre 2008 y 2015, cifra que dista mucho de lo recogido por la
Asociación Civil Luchemos por la Vida: “(...) hace 22 años que la Argentina no logra
reducir en un nivel significativo esta estadística. Y, según las cifras preliminares de
Luchemos por la Vida, no habrá una baja importante a la hora del balance de 2014”
(Marcuzzi, 2015). Otros actores clave de la sociedad civil en materia de seguridad vial
coinciden en la falta de transparencia de la Agencia y el Observatorio, como se pudo
extraer de una nota del diario La Nación del 24/02/2015:
Especialistas en la materia aseguran que, a diferencia de lo que expresan los números del
Gobierno, el número de muertos en accidentes de tránsito no se ha reducido. Atribuyen esta
situación a diversos factores, sobre todo de "manipulación" de la información(...)
(...)Andrés Fingeret, director general de ITDP Argentina, es contundente: "La Agencia está
haciendo un buen trabajo; hay más conciencia de la importancia de la seguridad vial y en
general el gobierno está más activo. El problema es que no difunden los números, y ésa
debería ser información pública. Si no conocemos las estadísticas, es difícil trazar un plan
de políticas para reducir el número de muertes en accidentes de tránsito (Marcuzzi, 2015).
Asistida por un Comité Ejecutivo, tendrá que coordinar la implementación de las
políticas nacionales en materia de Seguridad Vial. Este rol es fundamental para la
armonización de los esfuerzos de todas las jurisdicciones para reducir la siniestralidad vial,

20
actuando de manera coordinada y coherente. Sin embargo, como se analizará más adelante,
se verá que esta función pareciera ser, por lo menos en parte, una deuda pendiente de la
Agencia.
LA PROVINCIA DE CÓRDOBA
En la Provincia de Córdoba, la Legislatura adhirió a las leyes nacionales de tránsito
24.449 y 26.363 (exceptuando escasos artículos, relativos a la jurisdicción y la emisión de
licencias). En 2008, se aprueba el “Programa Provincial de Seguridad Vial”, que intenta
cambiar la conciencia de los conductores respecto a su comportamiento en el tránsito; a
juicio del entonces Director de Prevención de Accidentes de Tránsito de la Provincia, el
resultado de su aplicación “es altamente positivo y apunta a lograr el objetivo que es llevar
a cero los accidentes viales” (Ledesma, 2009): implementa sistemas electrónicos para
otorgar el carnet permitiendo de esta manera el cruce de datos, crea un registro provincial
de antecedentes de tránsito, coloca a la Policía Caminera como autoridad de control
especializada y capacitada en cuestiones de seguridad vial y como autoridad de
juzgamiento a los juzgados municipales. Toma como marco jurídico y técnico la ley de
tránsito de Córdoba, su reglamentación y anexos. Cabe destacar, que para su ejecución se
requirió de la ayuda de la Universidad Tecnológica Nacional (UTN), para desarrollar el
software que conforma el “RePAT”, o Registro Provincial de Antecedentes de Tránsito,
que facilita el cruce de datos: “permite aplicar el sistema de juzgamiento en red, el sistema
único de emisión de licencias de conducir y la aplicación de la inhabilitación de
conductores mediante un sistema de puntos” (Ledesma, 2009). En cuanto a conductores
registrados en otras jurisdicciones provinciales, si cometen una falta dentro de la Provincia
de Córdoba no se les retira el carnet, pero se les sanciona inhabilitando la conducción
dentro de la provincia de Córdoba. Gracias al RePAT, es posible administrar
las infracciones de tránsito, el codificador de infracciones concordado con la ley nacional,
las licencias de conducir, el juzgamiento en red, el examen teórico de conducir, los
antecedentes de los conductores, el registro de accidentes, la aplicación del método de
análisis de accidentes, y la generación del mapa de referencia de puntos críticos (Ledesma,
2009).
Para que la ejecución del programa sea exitosa, depende de la capacidad de los
diferentes actores involucrados en su cumplimiento: las autoridades de aplicación, de
control y de juzgamiento. “La primera tiene la responsabilidad de implementar el
cumplimiento de la ley en forma integral. Para ello, emplea el RePAT como un sistema de

21
gestión y control, y el uso del fondo de seguridad vial que se distribuye entre los actores
para la gestión del programa. La autoridad de control es un cuerpo policial (Policía
Caminera) y están especialmente capacitados en tránsito y seguridad vial para el control
de todas las rutas dentro del territorio. Finalmente, la autoridad de juzgamiento son los
juzgados municipales de faltas habilitados y todos aquellos juzgados policiales creados
para tal fin” (Ledesma, 2009). Este programa se enfoca en la prevención, intentando
disminuir las situaciones de inseguridad vial, actuando sobre los conductores “temerarios”
o riesgosos, con “tolerancia cero” a cualquier tipo de infracción, evitando que provoquen
accidentes reduciendo las situaciones de riesgo. La Policía Caminera, encargada de
detectar estas situaciones, opera con controles fijos en rutas, móviles y además cuenta con
puestos de observación aéreos (aeronaves de la fuerza) y terrestres. Este cuerpo está
especialmente capacitado en cuestiones de seguridad vial. En los móviles terrestres
(automóviles y camionetas), cuentan con un sistema electrónico denominado AVL, que
permite acceder a información actualizada relacionada con los antecedentes de tránsito de
los conductores y vehículos involucrados. Este programa, según los resultados obtenidos,
parece lograr un buen desempeño: en la evaluación, se conoció que se registraron un 42%
menos de víctimas fatales por accidentes de tránsito entre los meses de enero y febrero de
2008 y 2009; y una reducción del 51% de accidentes de tránsito en ruta en el mismo período
de tiempo.
En el transcurso del año 2017, la Provincia de Córdoba, a través del Ministerio de
Gobierno, promoverá la integración de los municipios y comunas al sistema de emisión de
la Licencia Nacional de Conducir, creada por la Ley N° 26.363.
MARCO JURÍDICO
Teniendo ya un concepto de la siniestralidad y la seguridad vial, y un panorama de
la situación en Argentina, es pertinente ahora referirse al contexto legal en el que se
enmarcan, comenzando por lo que se denomina el “Derecho a circular” o a “transitar”,
protegido constitucionalmente.
Contenida dentro las garantías Constitucionales, se lo denomina el Derecho de
Transitar de los ciudadanos. La Constitución Nacional Argentina, en su artículo 14°, otorga
el derecho de “[...] entrar, permanecer, transitar y salir del territorio argentino [...]”, que se
complementa con el art. 11° (libertad de transitar entre provincias legítimamente) y que
según el constitucionalista argentino Dr. Germán Bidart Campos, equivale a la llamada

22
libertad de locomoción, circulación o movimiento, como proyección de la libertad corporal
o física. En efecto, la libertad corporal incluye el desplazamiento y traslado del individuo,
tanto como su residencia o domicilio dentro del país y el de circular como el de permanecer
en donde elija con total libertad.
Enmarcándose en este principio general, es necesario conocer las restricciones que,
derivadas de razones de Interés General u Orden Público, limitan y regulan su ejercicio, ya
que ningún derecho es absoluto sino que es reglamentado por el marco jurídico infra
constitucional de un país. Como señala Goñi en su “Derecho y Técnica de la Circulación”
(1964):
Ya no existe un derecho ilimitado de libre circulación, sino que prácticamente
esta facultad, esta libertad civil de locomoción, ha quedado notablemente
restringida; no puede circular el individuo por donde quiere, sino por las vías
correspondientes; ni en lo que quiere, pues el vehículo que utiliza debe reunir
determinados requisitos; ni cuando quiere, pues el mismo ciudadano, para
conducir, debe cumplir previamente determinados trámites. El derecho
omnímodo por el que claman los individualistas, ha quedado una vez más
limitado y sacrificado por el bien común y por la seguridad de los demás (López
Muñiz Goñi, 1964).
El bien jurídico5
fundamentalmente protegido por el Derecho de la Circulación, es
la seguridad del ciudadano, tanto física (en cuanto a prevención de accidentes) como
jurídica, su derecho a la vida. En aras de este bien común, que es la seguridad de los demás
y la propia, es que la sociedad, a través del Estado, regula los principios y requisitos que
conforman las mentadas garantías constitucionales, dentro de una normativa que limita y
obliga al beneficiario de ellas, es decir, al ciudadano (ISEV, 2008).
El ordenamiento jurídico en materia de tránsito en Argentina está conformado por
leyes nacionales y provinciales, estas últimas producto de la autonomía provincial que
garantiza que todas las facultades no delegadas al Gobierno de la Nación lo conservan las
provincias (Art. 121 CN), y tal es el caso del ordenamiento del tránsito.
La Ley Nacional de “Tránsito y Seguridad Vial” es la N° 26.363, sancionada en
2008, junto a la anterior Ley de Tránsito (también de la nación) N° 24.449, sancionada en
1994. En la provincia de Córdoba, rige la Ley N° 9.169 que aprueba el texto ordenado de
5
El concepto de bien jurídico se refiere al objeto de protección, que es diferente al objeto material del delito.

23
la Ley N° 8.560, modificada por las Leyes N° 9.022 y N° 9.140. Además, las jurisdicciones
locales pueden dictar sus propias normativas también.
Un conductor, peatón, ciclista, un usuario de la vía pública en fin, a la hora de
conducirse por ésta debe respetar las normas existentes que regulan el sistema del tránsito
con el fin mencionado anteriormente, de prevenir accidentes, ordenar la circulación para
hacerla más eficiente y en última instancia salvaguardar la vida. Una cuestión que es
importante es el conocimiento que el usuario tenga de la legislación, y a este respecto y
producto de la mencionada autonomía provincial, existen diversas normativas, incluso
algunas incompatibles o contradictorias, situación que hace difícil la compresión de las
mismas por parte de la ciudadanía.
La enorme movilidad del tránsito y el transporte hoy en día, hace que una misma
persona pueda atravesar diariamente varias jurisdicciones, y si en cada una de ellas tiene
que cumplir diferentes normas, que no siempre está en condiciones reales de conocer,
menos aún posibilidades tiene de ajustarse a ellas, perdiendo en consecuencia el respeto,
no sólo por las normas, sino por la autoridad y por la propia función del Estado: “esta falta
de uniformidad perjudica el objetivo principal que deben perseguir tales normas, cual es la
seguridad, especialmente la jurídica” (ISEV, 2008).
En Argentina, en el caso de la legislación del tránsito, la norma más importante es
la ley, luego las reglamentarias a esas leyes (decretos, resoluciones, ordenanzas, etc.), le
siguen las señales verticales y horizontales en la calzada y, finalmente, las indicaciones del
agente (inspector municipal o policía) en la calle. Por lo dicho, la que primero debe
respetarse es en el orden inverso a su importancia y jerarquía, por ejemplo, por norma
general el estacionamiento es a la derecha, salvo que haya señalización en el lugar que lo
prohíba; otro caso: por norma general, cuando la luz roja de un semáforo está encendida
no se debe cruzar la intersección hasta que la luz cambia a verde, salvo que en el momento
haya un agente de tránsito que indique lo contrario.
Si se suma a esta complejidad normativa, una regulación especial en cada
provincia, incluso en cada municipio, se termina con una batería de legislación que es
imposible de conocer y por lo tanto respetar. La única modalidad posible es la Ley
Convenio o por adhesión, es decir que una jurisdicción utiliza la misma normativa que
otra, por ejemplo que por Ley provincial se adhiera a la regulación nacional de tránsito.
Tantas y tan diversas autoridades con competencias distintas, complementarias
y superpuestas, además de una normativa que determine claramente las

24
facultades de cada una, es necesario coordinar las acciones dentro de cada
jurisdicción (localidad, municipio, provincia, región, departamento, etc.) y
armonizarlas a nivel de toda la Nación y con el Estado Central. Es esta la única
vía posible para lograr una efectiva acción preventiva, una forma probada de
evitar los accidentes, si se realiza organizadamente y con real compromiso de
los integrantes de trabajar en forma conjunta para esos efectos (ISEV, 2008).
Es aquí donde reflota la importancia de la ANSV, que debe articular acciones
tendientes a coordinar las medidas, políticas públicas y regulaciones en materia de tránsito
a nivel nacional, atravesando todas las jurisdicciones, y logrando de esta manera facilitar
el logro del objetivo final de garantizar la seguridad de los ciudadanos.
Claramente se pueden notar las falencias de la regulaciones cuando se observan las
estadísticas, donde Argentina presenta altas cifras de vida perdidas por siniestros viales, lo
que hace reflexionar, tal como lo hizo el Juez Guadagna, si esta falta de coordinación y de
acciones efectivas configuran una vulneración a los Derechos Humanos, específicamente
al Derecho a la vida, cuestión que analizaremos en el capítulo siguiente.

25
CAPÍTULO II
LOS DERECHOS HUMANOS
Se entiende por Derechos Humanos a aquellas “garantías jurídicas universales que
protegen a los individuos y los grupos contra acciones y omisiones que interfieren con las
libertades y los derechos fundamentales y con la dignidad humana (...)” (Naciones Unidas,
2006). Son los derechos que todas y, a su vez, cada una de las personas poseen por el sólo
hecho de serlo, desde el nacimiento y hasta la muerte. No se puede renunciar a ellos, nadie
puede prohibirlos, limitarlos, omitirlos o violarlos. Su fundamento es proteger a los seres
humanos del poder del Estado, imponiendo a éste tanto lo que no debe hacer (derecho
pasivo) como también las acciones que debe realizar efectivamente en pos de su
cumplimiento y promoción (derecho activo). En este sentido, no sólo rigen las normas
internacionales, también están codificados en ordenamientos jurídicos regionales y
nacionales, que garantizan la efectiva realización de estos derechos por parte de todas las
personas a la vez que los hace exigibles judicialmente en tribunales nacionales e
internacionales.
Si bien están plasmados en el Derecho, no se originaron por éste sino por la propia
naturaleza humana (iusnaturalismo). La Doctrina de los Derechos Humanos los define
como “un atributo de la persona como tal, son consustanciales a la persona y por tanto, son
un ámbito constitutivo de la persona humana, como lo es el biológico y el psicológico”
(Solis Umaña, 2003).
“Son derechos inherentes a todos los seres humanos, sin distinción de sexo,
nacionalidad, lugar de residencia, origen nacional o étnico, color, religión, lengua, edad,
partido político o condición social, cultural o económica” (Secretaría de Derechos
Humanos, 2017).
¿Cuáles son las principales características de los Derechos Humanos?
1. Son universales de todos (y a su vez cada uno) los seres humanos;
2. Son inalienables, es decir, no se pueden enajenar o traspasar a otra persona;
3. Se centran en la dignidad de la persona y la igualdad de todos los seres humanos;
4. Son iguales, indivisibles e interdependientes, todas las personas los tienen por
igual, sin poder restringirlos independientemente de su voluntad, y a su vez cada
derecho se complementa con todos;

26
5. No pueden ser suspendidos o retirados, porque su fuente es la naturaleza humana
(iusnaturalismo) y no un ordenamiento jurídico, por lo que ninguno de estos puede
modificarlos cercenándolos;
6. Imponen obligaciones de acción y omisión, particularmente a los Estados y los
agentes de los Estados;
7. Han sido garantizados por la comunidad internacional, a través de los Tratados
Internacionales de Derechos Humanos;
8. Están protegidos por la ley, además de universalmente también en los
ordenamientos internos de los Estados;
9. Protegen a los individuos.
Sin embargo, no sólo los Estados son sujetos obligados en cuanto al cumplimiento
de los Derechos Humanos. También lo son las personas, grupos, instituciones y todo
organismo de la sociedad. Los derechos de cada persona tienen como correlato deberes,
obligaciones, prohibiciones, y respetar los de los demás.
¿Cuáles son los derechos humanos? La respuesta surge de los tratados
internacionales de derechos humanos, y podemos nombrar los siguientes (Naciones
Unidas, 2006):
1. El derecho a la vida, la libertad y la seguridad de la persona
2. La libertad de asociación, expresión, reunión y circulación
3. El derecho al más alto grado posible de salud
4. El derecho a no ser sometido a arresto o detención arbitrarios
5. El derecho a un juicio imparcial
6. El derecho a condiciones de trabajo equitativas y derecho a condiciones de trabajo
equitativas y satisfactorias
7. El derecho a alimentos en cantidad suficiente, vivienda y seguridad social
8. El derecho a la educación
9. El derecho a igual protección de la ley
10. El derecho a no ser objeto de injerencias arbitrarias en la vida privada, la familia,
el domicilio o la correspondencia
11. El derecho a no ser sometido a tortura ni a tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes
12. El derecho a no ser sometido a esclavitud

27
13. El derecho a la nacionalidad
14. La libertad de pensamiento, de conciencia y de religión
15. El derecho a votar y a participar en la dirección de los asuntos públicos
16. El derecho a participar en la vida cultural
Sin embargo, a fin de agruparlos para su clasificación, existe una construcción
teórica que los divide en “Generaciones de Derechos Humanos”, de acuerdo a la cobertura
que fueron brindando progresivamente en el tiempo (enfoque historicista), que son tres.
Cabe aclarar en este punto que la mentada clasificación no significa un ordenamiento de
acuerdo a prioridades o jerarquía de derechos, ya que todos son interdependientes entre sí:
no es posible el ejercicio de uno sin que los otros estén garantizados, por eso se los
denomina también fundamentales. Se encuentran en la Declaración Universal de los
Derechos Humanos, de 1948.
Derechos de Primera Generación.
Son los denominados Derechos y Libertades fundamentales, y los Derechos Civiles
o Políticos.
Surgen en el Siglo XVIII (son los más antiguos), determinados por la Revolución
Francesa, que pretenden marcar los derechos básicos o fundamentales de las personas
frente a la autoridad, imponen al Estado o cualquier otra autoridad. Pretendían proteger de

28
los abusos de poder de los monarcas absolutistas. Con una fuerte impronta individualista,
característica del contexto histórico al que se hace referencia, encuentran su antecedente
en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de Francia. Es una
concepción negativa de derechos.
Derechos y libertades fundamentales:
1. Toda persona tiene los derechos y libertades fundamentales sin distinción de raza,
color, idioma, posición social o económica.
2. Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad jurídica.
3. Los hombres y las mujeres poseen iguales derechos.
4. Nadie estará sometido a esclavitud o servidumbre.
5. Nadie será sometido a torturas, ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes
ni podrá hacernos daño físico, psíquico o moral.
6. Nadie puede ser molestado arbitrariamente en su vida privada, su familia, su
domicilio o su correspondencia, ni con ataques a su honra o su reputación.
7. Toda persona tiene derecho a circular libremente y a elegir su residencia.
8. Toda persona tiene derecho a una nacionalidad.
9. En caso de persecución política, toda persona tiene derecho a buscar asilo y a
disfrutar de él, en cualquier país.
10. Los hombres y las mujeres tienen derecho a casarse y a decidir el número de hijos
que desean.
11. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de religión.
12. Todo individuo tiene derecho a la libertad de pensamiento y de religión.
13. Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión de ideas.
14. Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión y de asociación pacíficas.
Derechos civiles y políticos:
1. Todo ser humano tiene derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica.
2. Todos somos iguales ante la ley, esto es, a todos debe aplicarse de igual manera.
3. Toda persona tiene derecho al juicio de amparo.
4. Nadie podrá ser arbitrariamente detenido, preso ni desterrado.
5. Toda persona tiene derecho a ser oída y tratada con justicia por un tribunal
imparcial.

29
6. Toda persona acusada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia,
mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley.
7. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país.
8. Toda persona tiene derecho a ocupar un puesto público en su país.
9. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta voluntad
se expresará mediante elecciones auténticas.
Derechos de Segunda Generación.
Son los Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Surgen como resultado de la Revolución Industrial. Fueron plasmados
constitucionalmente por primera vez en la Constitución de México en 1917, que incluyó
Derechos Sociales.
Tienen un gran contenido social, con el objetivo de procurar las mejores
condiciones de vida. Ya no es Derecho Negativo (prohibitivo, lo que no debe hacer el
Estado ante la persona), sino que es más bien Derecho Positivo (la responsabilidad del
Estado frente a la persona, lo que sí debe hacer). La satisfacción de necesidades y la
prestación de servicios son parte de estas acciones que amplían la esfera de
responsabilidades del Estado. Son de satisfacción progresiva de acuerdo a las posibilidades
económicas de éste de concretarlos (aunque esto no es excusa para incumplirlos). Su
impronta ya no es individualista, son de tipo colectivo, refieren a la comunidad que se
asocia para su propia defensa, para lograr sus legítimas aspiraciones como sociedad.
Extraídos de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, son:
1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social y a obtener la satisfacción de los
derechos económicos, sociales y culturales.
2. Toda persona tiene derecho al trabajo en condiciones equitativas y satisfactorias.
3. Toda persona tiene derecho a formar sindicatos para la defensa de sus intereses.
4. Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como
a su familia, la salud, alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y
los servicios sociales necesarios.
5. Toda persona tiene derecho a la salud física y mental.
6. La maternidad y la infancia tienen derecho a cuidados y asistencia especiales.

30
7. Toda persona tiene derecho a la educación en sus diversas modalidades.
8. La educación primaria y secundaria será obligatoria y gratuita.
9. Tenemos derecho a la seguridad pública.
10. Los padres tienen derecho a escoger el tipo de educación que habrá de darse a sus
hijos.
Derechos de Tercera Generación.
Son los llamados Derechos de los Pueblos o de Solidaridad.
Esta última generación de derechos surge como respuesta a la necesidad de
cooperación entre las naciones y los grupos que las integran, complementando a los
anteriores. Son grupos imprecisos de personas que tienen un interés común, que para el
cumplimiento de su prestación requieren tanto de derechos negativos como positivos. Su
titular es el Estado, pero pueden ser reclamados ante él (por un grupo de personas) o ante
otro Estado (en el caso de la Comunidad Internacional, de nación a nación). Responden a
la redimensión que las nuevas tecnologías han dado a los derechos fundamentales:
La revolución tecnológica ha redimensionado las relaciones del hombre con los
demás hombres, las relaciones entre el hombre y la naturaleza, así como las
relaciones del ser humano con su contexto o marco de convivencia. Estas
mutaciones no han dejado de incidir en la esfera de los derechos humanos (Pérez
Luño, 1991).
Se refiere al Derecho a la Paz, al Desarrollo y al Medio Ambiente.
Los Derechos a los Pueblos son:
1. A la autodeterminación.
2. A la independencia económica y política.
3. A la identidad nacional y cultural.
4. A la paz.
5. A la coexistencia pacífica.
6. Al entendimiento y confianza.
7. A la cooperación internacional y regional.
8. Al desarrollo.
9. A la justicia social internacional.
10. Al uso de los avances de las ciencias y la tecnología.

31
11. A la solución de los problemas alimenticios, demográficos, educativos, ecológicos.
12. Al Medio Ambiente.
13. Al patrimonio común de la humanidad.
14. Al desarrollo que permita una vida digna.
Como se puede notar, el Derecho a la vida, relevante para esta investigación, es
uno de los primeros en protegerse como derecho individual de todas las personas. Ningún
otro derecho podría ejercerse si no se garantiza la vida humana, de allí su importancia y la
necesidad de que sea protegido.
¿Quién garantiza el ejercicio de los Derechos Humanos?
El Estado es quien garantiza y promueve6
el ejercicio de los Derechos Humanos.
Es el principal responsable de adoptar las medidas necesarias para lograr el ejercicio real
y efectivo de estos derechos por parte de las personas. No sólo actúa en caso de una
violación, sino también debe actuar de manera preventiva, evitando que ocurra una
vulneración a los derechos, y de manera positiva, fomentando el ejercicio efectivo de los
mismos.
Los Derechos Humanos están contemplados en la primera parte de la
Constitución Nacional Argentina, y en el artículo 75 inciso 22, introducido con la reforma
constitucional de 1994, el cual reconoció jerarquía constitucional a los principales
6
Es decir, que asegura su cumplimiento, a la vez que interviene activamente para protegerlos y evitar que
sean vulnerados.

32
instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos, comprometiéndose de este manera
a garantizarlos gozando de protección especial que los ubica en una posición de
importancia dentro del ordenamiento jurídico cuyo contenido deben respetar las normas
infraconstitucionales.
¿Cuáles son los Tratado Internacionales de Derechos Humanos a los que adhiere
nuestro país, con jerarquía constitucional?
1. Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre;
2. Declaración Universal de los Derechos Humanos;
3. Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa
Rica);
4. Pacto Internacional de Derechos económicos, sociales y culturales, y Pacto
Internacional de Derechos civiles y políticos y su protocolo facultativo;
5. Convención para la Prevención y la Sanción del delito de genocidio;
6. Convención Internacional sobre la eliminación de todas las formas de
discriminación racial;
7. Convención sobre eliminación de todas las formas de discriminación contra la
mujer;
8. Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanas o
degradantes;
9. Convención sobre los derechos del niño;
10. Convención Interamericana sobre desaparición forzada de personas;
11. Convención sobre la imprescriptibilidad de los crímenes de guerra y de los
crímenes de lesa humanidad.
Cuando un derecho no es respetado, o su ejercicio no es garantizado, se comete una
violación a los mandatos legales que obligan al Estado a generar las condiciones para que
puedan ser desarrollados. Esto se conoce como vulneración de los derechos.
¿Qué se entiende por vulnerar los Derechos Humanos?
Vulnerar etimológicamente proviene del latín y significa herir o dañar. Tiene
diferentes acepciones de acuerdo la materia a la que se haga referencia. En este caso, se
referirá a la vulneración de los Derechos Humanos, por lo tanto la definición que se
utilizará es la del derecho: vulnerar es causar un daño o perjuicio a alguien, lesionar sus

33
derechos, no cumplir una norma o actuar en su contra (RAE, 2017). También es utilizado
el término violación, como sinónimo de vulneración:
Por violación a los Derechos Humanos debe entenderse toda conducta positiva o
negativa mediante la cual un agente directo o indirecto del Estado vulnera, en
cualquier persona y en cualquier tiempo, uno de los derechos enunciados y
reconocidos por los instrumentos que conforman el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos (AVRE, 2017).
Por ejemplo, cuando se dice que el Estado vulneraría los Derechos Humanos al no
llevar una política clara en torno a la seguridad vial, significa que éste lesiona ciertos
derechos de las personas, al no garantizar su real ejercicio. En palabras del Juez Guadagna,
(...)que la ausencia de una planificación integral y efectiva que reduzca
sustancialmente el elevado número de muertes y de daños a la integridad física y
mental de las personas, producidos en accidentes de tránsito, configura una
situación de violación estructural de derechos humanos(...) (Caballero c/
Transportes Carlitos, 2016).
Como se analizó hasta aquí, los Derechos Humanos conforman una estructura
legal que tiene su génesis en la naturaleza humana, y a cuyo contenido deben adaptarse
los ordenamientos jurídicos nacionales y, a la vez, deben usarse como guía para la
elaboración de políticas públicas y programas de Gobierno. El Estado, por tanto, debe
crear las condiciones para lograr su verdadera efectivización, el ejercicio real de los
Derechos Humanos entre las personas. Esto se denomina Enfoque de Derechos,
paradigma que adaptan las naciones que adhieren a los tratados y convenciones sobre
Derechos Humanos, y que se analizará en el título siguiente.
EL ENFOQUE DE DERECHOS. EL ESTADO
A lo largo de la historia, se fueron reconociendo a las personas derechos que las
protegieran del accionar de otras, sobre todo del poder absoluto del monarca, como se
expuso en las tres generaciones de derechos.
Con el tiempo, fueron apareciendo los primeros documentos normativos en los que
se plasmaban estos derechos. En 1986, con la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo,
se genera una nueva manera de concebir los derechos, relacionados con las políticas

34
públicas y la participación del ciudadano en la sociedad y el Estado. Esta nueva concepción
sirve como génesis del enfoque de derechos.
El enfoque basado en los derechos humanos es un marco conceptual para el proceso
de desarrollo humano que desde el punto de vista normativo está basado en las
normas internacionales de Derechos Humanos y desde el punto de vista operacional
está orientado a la promoción y la protección de los Derechos Humanos (Naciones
Unidas, 2006).
Desde esta posición, cada accionar del Estado (en políticas públicas, en su relación
con el ciudadano, etc.) debe estar enmarcado en el respeto a los Derechos Humanos, estos
deben conformar su guía, su fin último. Son finalidad y, a la vez, método.
Aunque esto no significa limitar el accionar del Estado: éste es libre de plantear las
estrategias que crea más convenientes, el enfoque de derechos le proporciona una
orientación. Por eso, es compatible con todas las perspectivas sobre el Estado que se
tengan: liberal, social, de bienestar, neoliberal, etc. Los Derechos Humanos, y su enfoque,
deben ser pensados como “un programa que puede guiar u orientar las políticas públicas
de los Estados y contribuir al fortalecimiento de las instituciones democráticas”
(Abramovich, 2006).
Quienes critican este enfoque sostienen que el lenguaje de los derechos es
excesivamente político y poco neutral. Algunos organismos internacionales, como el
Banco Mundial y otras entidades financieras, no aceptan su aplicación. Cuestionan sobre
todo la ambigüedad del contenido de las obligaciones que generan los derechos
económicos, sociales y culturales; en especial que estos sean exigibles judicialmente como
lo son los civiles y políticos. También critican su aplicación en las políticas públicas,
argumentando que limita, por ser demasiado rígido, la conveniente discrecionalidad y
margen de acción de quienes formulan las estrategias (Abramovich, 2006).
Para este enfoque, las personas son vistas como sujetos titulares de derechos, es
superador de la visión de caridad, se fortalecen sus capacidades para reivindicarlos y exigir
su cumplimiento. Además, se promueve como un derecho la participación de éste en la
formulación de políticas públicas. El Estado, sujeto obligado, toma un rol más activo, es
titular de deberes, de garantizar los derechos de los ciudadanos en cada momento de su
accionar, enmarcándose en los documentos internacionales sobre Derechos Humanos:

35
reivindica el papel del Estado para garantizar el desarrollo humano y establece la
política social como un derecho social, contempla el impulso de políticas
institucionales tendientes a que las personas se apropien de sus derechos y
participen de manera activa en su desarrollo social y controlen las acciones públicas
en esa materia (Solis Umaña, 2003).
El contexto en que se origina este enfoque está ligado a la búsqueda de reformas en
la política social, orientadas a superar el modelo burocrático que signaba las políticas
públicas del momento (selectividad estática).
Existen otros enfoques distintos al de derechos, como son el de la selectividad
estática y el de la gobernabilidad (Solis Umaña, 2003). El enfoque de la selectividad
estática focaliza en la política social orientada exclusivamente a la atención de la pobreza,
promoviendo la subsidiaridad y propone un Estado mínimo. Aquí toma relevancia el
concepto de caridad, entendida ésta como un auxilio que se da a los necesitados. Por otra
parte, el enfoque de la gobernabilidad, “busca consensos nacionales, flexibiliza el gasto
social, atiende los problemas que desestabilizan el ordenamiento político, propicia políticas
descentralizadoras, pero con el fin de garantizar que las reformas económicas no sean
obstaculizadas” (Solis Umaña, 2003).
No obstante estas corrientes, el enfoque de derechos reivindica el papel del Estado
para garantizar el desarrollo humano y establece la política social como un derecho social,
lo que permite una mirada superadora y que a los fines de este trabajo resulta conveniente
adoptar.
Solis Umaña (2003) señala las características del enfoque de derechos:
 Como principio fundamental de este enfoque, reconocer la ciudadanía como un
derecho de todas las personas, independientemente de su sexo, nacionalidad, edad,
etnia, condición social y opción sexual; y es deber del Estado proteger y garantizar
el cumplimiento de este derecho. Dicha ciudadanía es política y social y para serlo
plenamente debe ser visible y exigible.
 A partir de este enfoque, es necesario revisar el marco jurídico actual sobre
derechos y construir un marco formal de regulación de las relaciones sociales que
asegure el reconocimiento y respeto de sí y de los otros.

36
 Al redefinir el marco normativo, se han de considerar las diferencias sociales y las
económicas (que se expresan en desigualdades) para buscar relaciones de igualdad
y respeto a las diferencias.
 Enfatizar en la persona como sujeto integral (bio-psico-social), como un sujeto
concreto y particular, cuyos derechos son universales, indivisibles e integrales.
 Es un enfoque recupera la diversidad social y reconoce la especificidad.
 Plantear la democracia como un derecho humano, asociada intrínsecamente, a la
transparencia y a la rendición de cuentas en el ejercicio de gobernar, la participación
ciudadana, la vigilancia y la exigibilidad de los derechos ciudadanos. Refiere a una
democracia con participación real y consciente de la ciudadanía en la propuesta y
la toma de decisiones, sin sectores sociales excluidos y con mecanismos claros de
exigibilidad y control ciudadano.
Suponer una institucionalidad centrada en el sujeto, con mecanismos que faciliten
la coordinación de la acción social con el sistema político administrativo, es uno de los
principios de este paradigma, que coloca a los Derechos Humanos como guía y prioridad
máxima de la actuación del Estado. Ahora: no implementar políticas o medidas efectivas
en seguridad vial, tiene como consecuencia altas tasas de morbilidad y mortalidad7
por
siniestralidad vial en Argentina, configurando de esta manera una vulneración a los
Derechos Humanos por parte del Estado, no por su acción, sino por su inacción u omisión.
En lo que sigue, se analizarán las políticas públicas y las medidas implementadas
en seguridad vial, para luego observar la relación entre los dos tópicos de interés de este
trabajo: Derechos Humanos y siniestralidad vial, específicamente cómo desde esta relación
se configura la vulneración a los derechos fundamentales.
7
La tasa de morbilidad es el número de personas en una cantidad determinada que, producto de un siniestro
vial, se lesiona. La tasa de mortalidad vial, es la cantidad de personas que cierta cantidad que perecen en
siniestros.

37
CAPÍTULO III
POLÍTICAS PÚBLICAS
Las Políticas Públicas, entendidas globalmente como el rumbo político e ideológico
que decide tomar el Estado, también deben ser definidas acorde al enfoque de derechos.
Por eso, dentro de este marco teórico, podemos entenderlas como
las articulaciones racionales de acciones y omisiones del Estado, basadas, por una
parte en las obligaciones contraídas voluntariamente por los Estados a través de distintos
instrumentos de Derechos Humanos y, por otra, en la definición participativa de los
principales problemas y necesidades por parte de la población, así como su participación
directa en el diseño, monitoreo y evaluación (Sandoval Vásquez, 2011).
Son visualizadas como un instrumento para la realización de los Derechos
Humanos, siendo políticas más que técnicas. En la definición brindada, se sostiene que se
debe evaluar de forma permanente el desarrollo y los resultados de las políticas públicas,
como también el Estado su forma de relacionarse con la sociedad, con el propósito de
responder en forma más eficiente a los requerimientos de ésta.
Se quiere decir, la idea de que el proceso de políticas públicas es dinámico, presenta
permanentes cambios y la fase evaluativa no está ligada a los resultados en el final de la
política, sino que abarca todo el proceso, valorando la comunicación permanente entre
quienes las elaboran (técnicos, especialistas, etc.) y quienes las ejecutan en la realidad (a
los que se les llama “burocracia de calle”), teniendo en cuenta que estos últimos conocen
el impacto efectivo de las políticas. No debemos olvidar la participación de otros actores
de la sociedad, como ciudadanos, ONG, asociaciones civiles, es decir, una cooperación
público-privado, que es fundamental en el marco de la realización y promoción de los
Derechos Humanos: la sociedad debe ser partícipe de todos los procesos.
Repasando otras definiciones de políticas públicas, se puede encontrar la de Heclo
y Wildavsky (1974), quienes las consideran como acciones gubernamentales dirigidas
hacia el logro de objetivos fuera de ellas mismas. Para Mény y Tohoening (1986), las
políticas públicas son vistas como acciones de las autoridades públicas en el seno de la
sociedad. Así mismo, para Dubnick (1983), son acciones gubernamentales orientadas a
solucionar un determinado problema o controversia. Un concepto más completo es el de
Vargas Velázquez (1999): conjunto de iniciativas, decisiones y acciones del régimen
político frente a situaciones problemáticas que buscan la resolución de las mismas o bien,
llevarlas a niveles manejables.

38
De esta forma, se puede decir que las políticas públicas vistas desde un enfoque
tradicional son acciones de gobierno que tienen por objetivo buscar los mecanismos
apropiados para dar respuesta a las diversas demandas de la sociedad civil. Sin embargo,
interesa a este trabajo una concepción que se enmarque con el enfoque de derechos, por lo
que decimos que las políticas públicas
son acciones u omisiones del Estado en relación con un tema que genera la
atención, interés o movilización de la sociedad. Es el comportamiento del Estado frente a
los problemas sociales, tanto en lo que hace, como lo que deja de hacer (Sandoval Vásquez,
2011).
Lo que se logró con el enfoque de derechos en el campo de las políticas públicas
fue establecer la unidad entre el sujeto social y el sujeto de derecho, la cual había sido rota
por las concepciones que negaron la importancia de la existencia de un derecho en el
accionar social, como también por las concepciones positivistas que desvincularon al
titular del derecho, de su construcción social.
Al consolidar esta unidad, se reconoce que las relaciones de poder no son
patrimonio exclusivo del Estado, sino que atraviesan toda la estructura social con sus
diferentes agentes: ciudadanos, asociaciones civiles, tercer sector, etc (Sandoval Vásquez,
2011). Se introduce de esta manera el concepto de la participación comunitaria8
, siendo
ésta un requisito indispensable dentro del paradigma del enfoque de derechos para la
elaboración de políticas públicas.
En este contexto, el deber fundamental del Estado, independientemente de su
orientación, es la creación de las condiciones sociales y materiales para facilitar la
realización efectiva de los Derechos Humanos. Esto es lo que va a permitir evaluar el
desempeño de éste como promotor de derechos, en el caso de este trabajo, en el ámbito de
la seguridad vial.
EL CICLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Toda política pública tiene su proceso de desarrollo desde que se encuentra un
problema a solucionar hasta que se ejecuta que, aplicado en cada uno de sus pasos, de
8
Entendida ésta como la intervención directa de la comunidad, a través de diferentes mecanismos, en la
definición de sus problemas y necesidades; y las decisiones de políticas públicas en todas sus fases. Fue
utilizado el concepto de comunidad debido a que el de ciudadanía es restrictivo y no se condice con los
postulados del enfoque de derechos.

39
manera ordenada o no, brinda la posibilidad de identificar cómo se origina la política, cómo
se ejecuta, cómo influyen los distintos actores y si ha obtenido un buen rendimiento.
Este proceso es una construcción teórica que puede darse en la realidad o no, pero
que sirve a los fines del análisis de la política: “no todas las políticas públicas de un
gobierno siguen este proceso en todas sus fases, e incluso con frecuencia algunas políticas
alteran el orden del proceso” (Tamayo Sáez, 1997).
FASE DESCRIPCIÓN9
1. La definición del problema Definir el problema a tratar es clave, porque
determinará las alternativas de solución. La
participación comunitaria es clave teniendo en
cuenta que un problema puede ser visto de
diferentes maneras, y afectar más a unos y
menos a otros. Puede surgir tras la evaluación
de otra política, o por su aparición en la
agenda pública.
2. La formulación de las alternativas de
solución al problema
Fase que sigue luego de que el problema se
identificó y se rechaza no intervenir. Se
proponen soluciones, estableciéndose metas,
alternativas, impactos de cada una de esas
alternativas y la selección de una de ellas. El
mundo académico se divide entre racionalistas
e incrementalistas. Los primeros proponen
soluciones netamente técnicas, los segundos
tienen en cuenta la complejidad de los
procesos sociales.
3. La elección de una alternativa Luego del análisis de los factores descritos en
la fase anterior, se opta por una de las
alternativas. Muchos factores influyen en esa
elección (ideología de los decisores, presión
de los actores sociales, actualidad de la agenda
pública, etc).
4. La implantación de la alternativa
elegida
Es la puesta en marcha de la alternativa
elegida. Existen dos modelos; top-down, que
9
Para un mayor estudio de las fases, véase “El análisis de las políticas públicas”, en “La Nueva
Administración Pública”; Cap. 11, Manuel Tamayo Sáez.

40
significa que la decisión viene las altas esferas
públicas hasta los más bajos niveles de los
operadores concretos de la política y, botton-
up, que inversamente a la anterior sostiene la
implantación de políticas públicas a partir de
las necesidades concretas de las personas que
son llevadas hasta las oficinas públicas,
poniendo la decisión en manos del personal de
ventanilla o “burocracia de la calle”.
5. La evaluación de los resultados
obtenidos
Etapa crucial de la política pública. No está
solamente en el último eslabón del ciclo, sino
que interviene en cada una de las fases. Es
también un importante mecanismo de
rendición de cuentas debido a que determina
la efectividad de la política a través de la
revisión del estado del problema que intentó
solucionar. Puede determinarse, a raíz de la
evaluación, la continuación, modificación o
eliminación de la política, incluso la detección
de un nuevo problema que origina otra.
Ahora, ¿cómo se corresponden estas fases con la política de seguridad vial en
Argentina? El problema claramente no formó parte de la Agenda Pública en el año 2008
(cuando se crea la ANSV), porque a pesar de la gravedad de la siniestralidad no existió en
la opinión pública ni en los medios de comunicación una presión que haya impulsado al
Gobierno a poner el tema sobre la mesa. Sólo organizaciones no gubernamentales trabajan
incansablemente, aunque que estas no cuentan con la maquinaria política necesaria para
que se introduzca en agenda.
No obstante, teniendo clara esta situación, lo determinante fue la presión
internacional: para ese momento, se estaba trabajando en la Organización de las Naciones
Unidas (ONU) sobre el “Decenio de Acción para la Seguridad Vial 2011-2020”, un plan
que pretende en ese lapso de tiempo disminuir considerablemente la siniestralidad vial
Cuadro: elaboración propia en base a STARLING, 1988; en TAMAYO SÁEZ, 1997.

41
haciendo las vías más seguras, educando a la comunidad, mejorando normativa y controles,
etc. Cumplir con los compromisos internacionales requirió que Argentina se adhiera a este
loable plan, y fue así como se identifica el problema que da origen a la temática de la
seguridad vial en nuestro país.
Como ya se mencionó, en el año 2008 la medida adoptada fue crear la ANSV. En
ese momento, el Ministro del Interior (Ministerio a cargo de la agencia) aseguró en
declaraciones a la prensa que esta medida respondía a que “la seguridad vial es tomada
como una política de Estado” (Ministerio del Interior, 2012). Se confiaba en que la agencia
sería una gran promotora de la seguridad vial y su trabajo provocaría una reducción drástica
de la siniestralidad. Aquí se halla la elección de una alternativa y su implementación.
En lo que se hallan debilidades es en la fase de evaluación: además de la falta de
participación de las personas directamente afectadas por esta materia, no hay evaluaciones
minuciosas o que sean fiables. Hasta el año 2011 se puede hallar información en manuales
confeccionados anualmente pero sólo por esos tres años10
. Recién en 2017, con la
implementación del Plan “Movilidad Segura”, se comienzan a publicar datos oficiales
sobre accidentes de tránsito elaborados por el Observatorio de Seguridad Vial, aunque
escapa a esta investigación por encontrarse a la fecha aún en desarrollo. Andrés Fingeret,
Presidente de ITDP Argentina (Institute for Transportation & Development Policy), alerta
sobre esta situación diciendo que
la Agencia [ANSV] está haciendo un buen trabajo; hay más conciencia de la
importancia de la seguridad vial y en general el gobierno está más activo. El problema
es que no difunden los números, y ésa debería ser información pública. Si no conocemos
las estadísticas, es difícil trazar un plan de políticas para reducir el número de muertes
en accidentes de tránsito (Marcuzzi, 2015).
El proceso de implementación de las Políticas Públicas
Esta es la fase por la cual las políticas son ejecutadas o puestas en práctica. Es una
etapa clave teniendo en cuenta que se pone en práctica todo lo diseñado y planificado
10
“Acciones estratégicas 2008”:
http://www.seguridadvial.gov.ar/Media/Default/Campanas/Impresos/acciones_estrategicas_2008.pdf
“1er Congreso Nacional de Educación y Seguridad Vial”:
http://www.seguridadvial.gov.ar/Media/Default/Campanas/Impresos/acciones_estrategicas_2008.pdf
“Gestión 2008-2011”: http://www.seguridadvial.gov.ar/Media/Default/Campanas/Impresos/gestion-2008-
2011.pdf
“Seguridad Vial Argentina 2009”:
http://www.seguridadvial.gov.ar/Media/Default/Campanas/Impresos/gestion-2008-2011.pdf

42
anteriormente, y como tal debe ser cuidadosamente aplicada, pues muchos proyectos no
han pasado de buenas intenciones o no han logrado sus objetivos debido a la existencia de
déficits de implementación (Fernández, 1996).
Un aspecto clave en este punto es la burocracia, que mirada desde la lógica de
Weber debe ser el brazo técnico del proceso de decisión político, de naturaleza apática y
neutral, respetuosa de las órdenes que se le imparten porque sólo en el ámbito político es
donde se desarrolla la pelea por el poder y se juega la suerte de las políticas. Sin embargo,
esto dista de la realidad.
Por una parte, Argentina desarrolló un proceso de burocratización incompleto en
las décadas de 1960 y 1970, por lo que los burócratas de carrera, capacitados, conviven
con otros que ingresaron al sector público fruto del clientelismo y el patrimonialismo
políticos. Como resultado de esto, la Administración Pública no se asemeja al ideal de
burocracia que planteaba Weber.
Por otra parte, la burocracia, por más perfecta que sea, incluso en los países muy
burocratizados, no es apolítica y no se limita a aplicar las decisiones de los funcionarios
políticos electos. Actúa corporativamente, tienen intereses propios, ejerce influencia sobre
los decisores e, incluso, la suerte de muchas políticas públicas depende de este sector, el
último eslabón de la cadena, los encargados de aplicarlas por ser quienes hacen el trabajo
de campo directo de las políticas públicas. Y esto sucede en el proceso de implementación,
por lo que su poder de influencia es un aspecto a tener en cuenta.
Existen dos enfoques a la hora de la implementación de las políticas públicas: top
down y bottom up (Fernández, 1996). Cada uno de estos enfoques tiene en cuenta si la
política pública viene desde los decisores hacia los beneficiarios o si ésta surge en las bases
de la comunidad.
La implementación de tipo top down es un “proceso que va desde arriba (nivel
político) hacia abajo (nivel técnico)” (Fernández, 1996). Se le llama también
administrativista, y es criticado por ser más ideal que real, debido a que difícilmente en la
realidad se den las condiciones que permitan su perfecta implementación, sin considerar
que hay diferentes actores sociales involucrados que harán lo posible para que se
implemente o para que no se haga, utilizando la capacidad de influencia que posean
(lobby). También puede ser un factor el límite de recursos, la distorsión de los objetivos,
la resistencia administrativa, el cambio de funcionarios, etc.

43
El otro tipo de método de implementación es el bottom up, alternativa que parte
“desde abajo, desde los impactos de la política sobre la realidad, para ascender en el
análisis desde abajo hacia arriba, situando el énfasis en los actores, sus relaciones,
objetivos, negociaciones y fuerza” (Fernández, 1996). Desde esta perspectiva se tienen
más en cuenta los intereses de los actores sociales involucrados, directa o indirectamente,
en la política. Se privilegian los acuerdos negociados, aspecto que le es criticado, por
desestimar la legitimidad jerárquica, aunque sus defensores sostienen que las
negociaciones son un “proceso anterior a la implementación” y que asegura su aplicación
efectiva.
LA PARTICIPACIÓN COMUNITARIA EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
SOBRE SEGURIDAD VIAL
Como se mencionó anteriormente, las políticas públicas son entendidas como las
articulaciones del Estado entre los compromisos internacionales asumidos voluntariamente
(Tratados, convenios, acuerdos, etc. sobre Derechos Humanos) y la definición participativa
de los problemas y necesidades de las personas. Establece como fundamental la
participación directa de la población en el diseño, monitoreo y evaluación de las políticas
por medio de diferentes mecanismos de participación.
En el artículo 11° de la Ley N° 26.363 se crea un “Comité Consultivo” para asistir
a la ANSV “colaborando y asesorando en todo lo concerniente a la seguridad vial,
integrado por representantes de organizaciones no gubernamentales de reconocida
trayectoria e idoneidad del mundo de la empresa, la academia, la ciencia, el trabajo y todo
otro ámbito comprometido con la seguridad vial, que serán invitadas a integrarlo por el
Presidente de la agencia”. Quizás en este artículo el legislador intenta implicar a la
sociedad civil en la definición de las políticas públicas, en este caso de seguridad vial.
No obstante, la forma que adopta permite dudar de la verdadera participación y
representatividad de la comunidad en el accionar de las políticas públicas de seguridad
vial. Esto, en primera medida, porque pareciera que las definiciones adoptadas en este
Comité Consultivo no son vinculantes sino que se limita a “asistir” a la agencia en lo que
ésta solicite; y en segunda medida. porque la participación es muy restrictiva:
organizaciones de reconocida trayectoria, de la academia, la ciencia, el trabajo y además
que sean invitadas por el Presidente del organismo. ¿Con qué criterio se seleccionan,
siendo tan ambiguo y abstracto el requisito de “reconocida trayectoria”? ¿Acaso las

44
personas afectadas por los siniestros, o aquellas que se interesan por el tema y accionan en
su favor, no tienen el derecho de participar? ¿No se las considera “comprometidas con la
seguridad vial”?
Por estas razones, no se puede considerar que, desde el enfoque de derechos, exista
una verdadera política pública en seguridad vial con la creación de la ANSV, teniendo en
cuenta que la participación comunitaria es una condición sine qua non de estas en todas
sus fases.
LA LUCHA CONTRA LA SINIESTRALIDAD VIAL COMO POLÍTICA DE
ESTADO
Cuando se crea la ANSV, en 2008, el entonces Ministro del Interior y Transporte
Florencio Randazzo (ministerio del cual dependía la Agencia) declaraba ante la prensa que
la Seguridad Vial comienza a ser una “política de Estado” en Argentina (Ministerio del
Interior, 2012).
Ya se analizó qué significa una política pública, pero, ¿qué implica que un tema sea
política de Estado? Los efectos son diferentes, y que sea considerado de una u otra forma
es el resultado de la idiosincrasia de una sociedad, su cultura, son temas que trascienden la
identificación política y, aunque no exentos de disputas ideológicas, las superan y se
mantienen vigentes.
A diferencia de las políticas públicas, las políticas de Estado no son el resultado de
un Gobierno sino más bien de la relación Estado-sociedad, ya que es esta última la que va
a determinar en última instancia qué temas merecen ser política de Estado y deben
mantenerse sin excepción. Las políticas públicas, en cambio, son el resultado de un
Gobierno que en base a su ideología las diseña, implementa y ejecuta, pero que al cambiar
la administración pueden ser desarticuladas sin efectos mayores. En palabras de Cueto y
Guardamagna (2012):
el Estado, a través de sus políticas, encarna valores compartidos por la sociedad,
algunos de los cuales son vertebrales para su desarrollo, como la educación, la
salud, la seguridad, en torno a los cuales se formulan políticas, que más allá del
componente ideológico de cada gobierno, perduran en el tiempo convirtiéndose
en verdaderas políticas de Estado (Cueto & Guardamagna, 2012).

45
Una política de gobierno es aquella que se circunscribe a una gestión en particular
y responde a los intereses y criterios de ésta. Por lo tanto, dura mientras esté vigente el
gobierno que la concibió. La política de Estado, por el contrario, responde a intereses más
generalizados, valores que son menos cuestionables por la mayoría de la sociedad y que
además son de suma importancia para el desarrollo del país
En definitiva, una política de Estado no afecta sólo al componente Estado sino a la
relación integral estado-sociedad.
¿Se puede afirmar que existió una verdadera política de Estado en torno a la
seguridad vial en Argentina, como lo expresara Florencia Randazzo? Según el Juez Federal
Dr. Rolando Guadagna, en el fallo judicial donde hace un mandato exhortativo a la ANSV
a implementar medidas contra el flagelo de la siniestralidad vial, considera que:
Más allá de programas aislados no parece haber en nuestro país una
política de estado ni un plan estratégico efectivo, articulado entre Nación,
provincias y municipios, para hacer frente a esta calamidad, que incluya
objetivos concretos y metas verificables dentro de un plan de acción efectivo
[…] la permanencia sostenida en el tiempo de estadísticas escalofriantes, con
cifras por encima de las 5.000 muertes anuales por causas evitables, demuestran
que esos planes no existen o no son efectivos (CABALLERO C/
TRANSPORTES CARLITOS, 2016).
Esta visión es compartida por la Defensoría del Pueblo de la Nación, que afirma:
“es preciso recordar que Argentina, históricamente, no ha contado con una política de
Estado integral de seguridad vial y que, por el contrario, sí ha existido una fuerte profusión
de acciones inconexas, competencias superpuestas y segmentación normativa” (El
Cronista, 2010). Así mismo, destaca la importancia que significa la creación de la ANSV,
pero recuerda que este hecho es necesario pero no suficiente para construir una política de
Estado para la seguridad vial. En la misma línea se posiciona el Presidente, Fundador y
Coordinador de la ONG “Estrellas Amarillas”, quien afirma que mientras la cuestión no se
tome como política de Estado, la situación no se va a revertir.
Es cierto que, como se suele afirmar, en Argentina no existe una cultura de respeto
a las normas, lo que Carlos S. Nino denomina “anomia”, un estado de la sociedad en el
cual no se reconoce o no se obedece la ley, desembocando en un caos de convivencia. Sin

46
embargo, esto no significa que la sociedad no esté de acuerdo en que la seguridad vial sea
política de Estado.
Debe quedar claro también que la responsabilidad primaria es del Estado, quien
debe ser el constructor y articulador de políticas dentro una política integral que atraviese
ideologías y jurisdicciones, por la cual no se construyan vías o se sancionen hechos sin que
sean pensados desde la seguridad vial. Estado y sociedad, juntos, son necesarios para
fecundar una política de Estado.

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