Programa de apoyo

1. DOCUMENTOS
DE TRABAJO
Salud y Vivienda. Los Ejes de la
Política Social en los Gobiernos del
PAN
475
Sandra Alicia Santana Cartas
Febrero 2013

2. Salud y Vivienda: los ejes de la política social en los gobiernos del PAN
Sandra Alicia Santana Cartas*
Febrero de 2013
Fundación Rafael Preciado Hernández A.C.
Documento de Trabajo No. 475
Clasificación temática: logros del PAN
RESUMEN
En el presente documento se analizan dos de las principales políticas sociales impulsadas por los gobiernos
panistas: el acceso a la salud y a la adquisición de vivienda. Se expone su evolución y se evalúa la manera en
qué estas han impactado el bienestar de la población. Asimismo, se muestran las problemáticas que dichos
programas enfrentan actualmente y se delinean algunas recomendaciones de política pública que permitan
potenciar los beneficios que hasta ahora se han registrado en términos de acceso a la salud y vivienda.
*
correo electrónico: sandrasantana@yahoo.com / Las opiniones contenidas en este documento corresponden exclusivamente a los
autores y no representan necesariamente el punto de vista de la Fundación Rafael Preciado Hernández A.C.

3. Contenido
I. Introducción 1
II. Justificación de la Relevancia de la Investigación 4
III. Objetivos 6
IV. Planteamiento y Delimitación del Problema 7
V. Marco Teórico y Conceptual de Referencia 10
VI. Formulación de Hipótesis 19
VII. Pruebas empíricas o cualitativas de la hipótesis 20
VIII. Conclusiones 27
IX. Bibliografía 35

4. 1
I. Introducción
En la historia de México, la entrada del PAN a la presidencia de la República representó
cambios sustanciales en diversos aspectos del entorno económico y social del país, lo cual
se tradujo en mejores condiciones de vida para la población. La aportación histórica que el
PAN dio a México en términos de políticas públicas se puede representar de muchas
maneras. Gracias al PAN, hoy por hoy tenemos un mejor país en términos de democracia y
funcionamiento institucional, control de precios, disminución de la deuda pública exterior,
control del déficit público, incremento en las reservas internacionales, mejoras
significativas en la transparencia y rendición de cuentas, aumento en el gasto social, record
en el número de familias beneficiadas por programas como el de Oportunidades, record en
la construcción y adquisición de vivienda popular, así como en la ampliación sin
precedentes de la cobertura en el acceso a la salud.
En términos de políticas panistas que repercutieron directamente en el bienestar
poblacional, el impulso a la adquisición, mejora y construcción de vivienda, así como el
acceso universal a la salud, marcaron un antes y un después para millones de familias
mexicanas. El acceso a la salud y a la vivienda son aspectos fundamentales para el
desarrollo integral y adecuado de los individuos y sus familias. Contar con una vivienda
digna, con materiales firmes de construcción y con servicios e infraestructura básica
permite llevar a cabo una vida más saludable en términos físicos y sicológicos. Además, el
contar con la propiedad de la misma permite a las familias generar mayor riqueza, tanto
para las generaciones actuales, como para las futuras. De igual manera, la salud constituye
uno de los elementos esenciales para que los individuos puedan desarrollar sus capacidades,
ser productivos, competitivos y acceder a mejores empleos, ingresos y, por lo tanto, contar
con un mayor nivel de bienestar.
Con la entrada de los gobiernos panistas, la política de vivienda tiene un sentido
preponderante, buscando ampliar el acceso de las familias de menores recursos a una
vivienda. La victoria de Vicente Fox Quesada como presidente de México en el año 2000,
determinó la historia política del país al darle fin a 70 años de gobiernos priistas. Previo a
los gobiernos panistas la adquisición, construcción o remodelación de vivienda significaba

5. 2
muchos sacrificios para las familias mexicanas, lo que hacía que muy pocas de ellas
contarán con un patrimonio habitacional y/o una vivienda digna. Sin embargo, desde el
comienzo de la administración panista este escenario tuvo un cambio radical, pues se
dinamizó y fortaleció el sistema de financiamiento para la adquisición y construcción de la
vivienda. Además, cambió la forma en que las familias tienen acceso a los créditos, sin
tantos trámites e intervencionismo de terceros.
El Gobierno de Vicente Fox Quesada reestructuró la política de vivienda mediante la
creación de la Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda (CONAFOVI), órgano
desconcentrado de la Secretaría de Desarrollo Social; el Consejo Nacional de Vivienda
(CONAVI), un foro de consulta y asesoría al Ejecutivo Federal, en el que los participantes
analizan y opinan sobre el Programa Sectorial de Vivienda y proponen los cambios
necesarios; y la creación de la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF) como banco eje de
segundo piso. Asimismo, las aportaciones de las Sociedades Financieras de Objeto
Limitado (SOFOLES) le dieron dinamismo al sistema en el otorgamiento de créditos.
Posteriormente, el gobierno de Felipe Calderón siguió impulsando a la vivienda de forma
importante y sin precedentes, enfocándose más a la adquisición, construcción y
remodelación de vivienda para las familias más necesitadas. Durante su gestión expuso el
Plan Nacional de Vivienda 2007-2012, el cual tiene como principal propósito incrementar
la cobertura de vivienda. Para ello se siguieron cuatro estrategias: i) ampliar los recursos de
las instituciones del sector, ii) fortalecer el ahorro y la capacidad de compra de la población
de menores ingresos, para la adquisición de vivienda nueva, seminueva o usada, iii) apoyar
la producción social, autoproducción y autoconstrucción de vivienda, especialmente en el
ámbito rural y iv) fortalecer la certidumbre jurídica de la propiedad. Al final de este sexenio
ya se habían otorgado más de seis millones de financiamientos para la vivienda.
Por su parte, durante la administración de Vicente Fox Quesada se crea y delinean las
directrices con las que se implementaría el Seguro Popular de Salud (SP), cuyo objetivo
fundamental era dar acceso a la salud a las familias mexicanas que no tuvieran un seguro de
salud como el IMSS, ISSSTE, PEMEX, privado u otro. El SP tiene varios objetivos
fundamentales, entre los que destacan:

6. 3
 reducir el gasto de bolsillo de las familias afiliadas otorgando un paquete explícito
de intervenciones y medicamentos,
 fomentar la atención oportuna de la salud de las familias mexicanas evitando la
postergación y consecuente agravamiento de enfermedades por motivos
económicos,
 fortalecer el sistema público de salud para reducir la brecha entre familias
derechohabientes de la seguridad social y las que no tienen acceso a la salud.
El Gobierno del Presidente Felipe Calderón tuvo como uno de sus principales objetivos
universalizar este programa, para lo cual se incrementó de forma importante el número de
familias con acceso a este servicio.
En esta investigación, se expondrán los logros que se produjeron con los gobiernos panistas
en términos de vivienda y salud, se mostrarán las causas que originaron su impulso, las
problemáticas que enfrentan actualmente y se darán algunas recomendaciones de política
pública que permitan potenciar el éxito de los beneficios que se derivan de dichas políticas.

7. 4
II. Justificación
Uno de los aspectos fundamentales del bienestar social tiene que ver con la propiedad y
calidad de la vivienda. Sin embargo, históricamente México se ha caracterizado por su alto
déficit habitacional, así como la falta de calidad en los servicios e infraestructura básica de
la vivienda. Con los gobiernos del PRI, las crisis financieras presentadas en las décadas de
los ochenta y noventa, afectaron profundamente el sistema de producción, financiamiento y
acceso a la vivienda en el país. Entre 1980 y el año 2000, únicamente se otorgaron poco
más de un millón de financiamientos para vivienda, por el contrario, entre el 2001 y 2009
—tan sólo en 9 años— la cifra ascendió a ocho millones y medio (Tercer Informe de
Gobierno, 2009). En México, la importancia que otorgaron las administraciones panistas a
la vivienda deriva en un crecimiento importante en el financiamiento y construcción de la
misma. Ello también ha contribuido al mejoramiento de la economía nacional, toda vez
que la industria de la construcción ha presentado un mayor dinamismo y se perfila como
una de las más importantes para el crecimiento de la economía. Sin embargo, cabe
mencionar que, según el Consejo Nacional de Población (CONAPO), la dinámica
poblacional continuará aumentando en las próximas décadas, por lo que la demanda de
vivienda también seguirá en ascenso. Esto hace que, a pesar del incremento registrado en la
construcción y adquisición de vivienda en México, el déficit habitacional sigue siendo
importante, por lo que es necesario explorar alternativas para disminuir de manera más
significativa este déficit en vivienda.
Otra de las problemáticas más importantes que aquejaba a un importante sector de la
población en México, era el acceso a la salud. Ello hacía que muchas familias incurrían en
elevados gastos en salud o simplemente no se atendieran. Los resultados de diversas
encuestas llevadas a cabo entre el 2000 y 2004, señalaron que en el 2.3% de los hogares el
gasto en salud excedió la mitad de sus ingresos, lo cual limitaba sus recursos para atender
otras necesidades básicas. Por ejemplo, la Encuesta Nacional de Salud (INSP-SSA 2000)
mostró que la cuarta parte de la población decidió no acudir a los servicios de salud a pesar
de tener necesidad de hacerlo y la mitad de esta población postergó la atención médica por
falta de recursos. Asimismo, el INSP (2002) informó que cerca del 10% de la población de

8. 5
más bajos ingresos tuvo gastos anuales catastróficos, ubicando a más de 1.5 millones de
hogares en riesgo cada año. De esta manera, según la Secretaría de Salud, el 52% de los
hogares incurrían en gasto de bolsillo para atender necesidades de salud.
Además de ello, la falta de acceso a la salud estaba originando desequilibrios financieros
que estaban provocando la crisis del sistema. Por ejemplo, En México, más de la mitad de
los recursos totales para la salud (53%) en el año 2000 eran privados y, además, provenían
en su mayoría del bolsillo de las familias (51%). Según la evaluación del SP (2006) este
tipo de gasto es injusto ya que rompe con la solidaridad financiera y con un principio básico
de justicia en salud que señala que los individuos deben aportar de acuerdo con su
capacidad de pago y recibir servicios en función de sus necesidades de salud.
Esta misma evaluación indica que, en 2001 alrededor de tres millones de hogares
mexicanos incurrieron en gastos catastróficos y empobrecedores por motivos de salud.
Además, existía una marcada concentración de los recursos para la salud en las
instituciones de seguridad social y a pesar de que la población no asegurada concentraba en
el año 2000 al 55% de la población total, ésta recibía 29% de los recursos federales. Ello se
traduce en un gasto público federal per cápita tres veces mayor en la población que contaba
con seguridad social que en la llamada población abierta. A esto se suma la inequitativa
distribución de los recursos federales entre entidades federativas. En el año 2000, la
relación entre el gasto público per cápita en población no asegurada entre el estado que
mayores recursos federales recibía (BCS) y el que menos recursos recibía (Puebla) era de
5.4. Asimismo, el sector salud dedicaba cada vez más recursos al pago de la nómina y cada
vez menos recursos al gasto de inversión, hecho que ha influido negativamente en la
ampliación de la infraestructura y en el equipamiento de las unidades de salud del sector
público. En el año 2000, la SS destinaba 76% de su presupuesto a “servicios personales”,
20% a “gastos de operación” y sólo 4% a “inversión” (Secretaría de Salud, 2006).
La importancia de analizar la evolución del acceso a la salud y a la vivienda tiene que ver
con dos aspectos principalmente. Por un lado, debido a su significancia en términos de
recursos destinados y, por otro lado, en términos de su impacto en el bienestar social.

9. 6
III. Objetivos de la investigación
El objetivo general de esta investigación es mostrar los principales beneficios que han
originado dos de los ejes de la política social de los gobiernos panistas: el acceso a la salud
y a la vivienda. Se expondrán las causas que motivaron el impulso a estas dos políticas, las
problemáticas que enfrentan actualmente y se evaluarán los posibles efectos que han tenido
en el bienestar de los mexicanos. Asimismo, se darán algunas recomendaciones de política
pública que permitan mejorar los efectos positivos de dichas políticas.

10. 7
IV. Planteamiento y delimitación del problema
Históricamente, México se ha caracterizado por sus grandes rezagos sociales,
principalmente si hablamos de infraestructura y servicios básicos de la vivienda, así como
el acceso a la salud. Según datos del Censo de Población 2010, el 10.9% de las viviendas
particulares habitadas no dispone de drenaje, el 11.3% no tiene agua entubada y el 6.15%
tiene piso de tierra. Además de que el 23.6% son viviendas no propias (INEGI, 2013).
Hasta hace poco, México enfrentaba grandes problemas en términos de vivienda, ello
debido a que la mayor parte de la población no cuenta con el ingreso requerido para poder
adquirir una vivienda digna (CIDAC, 1991). Como se ha mencionado anteriormente, uno
de los aspectos más importantes para la población es contar con una vivienda propia y
digna. El contar con una vivienda propia brinda muchos beneficios a los individuos y sus
familias: por un lado da seguridad patrimonial a las generaciones presentes y futuras, en la
mayoría de los casos es el principal activo del hogar, el valor de la vivienda aumenta con el
paso del tiempo, por lo que representa una buena manera de invertir, eleva el patrimonio
familiar. Además el contar con una vivienda digna da una mejor calidad de vida a la
familia, lo que permite mejorar el entorno de convivencia familiar y el estado de salud de
las personas.
En México, la carencia de una vivienda, ha originado desigualdades entre los distintos
estratos sociales, así como la creación de asentamientos irregulares en la periferias urbanas,
lo cual origina que las viviendas habitadas no tengan condiciones adecuadas para vivir y
mucho menos cuenten con derechos de propiedad (Comisión Nacional de vivienda, 2013).
Asimismo, cabe mencionar que a pesar de que muchos de los que habitan zonas urbanas y
que viven en condiciones de pobreza poseen vivienda propia, la mayoría la adquiere a
través del mercado informal (Santana, 2010).
De la misma manera, a pesar de que siempre han existido sistemas de financiamiento para
la adquisición de vivienda en México, particularmente a través del Instituto del fondo
Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT), su funcionamiento era
limitado, complejo y no daba los resultados esperados. Cabe mencionar, que antes de la
entrada de los gobiernos panistas, la banca privada prácticamente no otorgaba créditos para

11. 8
vivienda, lo que hacía aún más complicada la adquisición de vivienda de la población en
general, particularmente para las familias de escasos recursos.
Toda esta problemática motivó a las administraciones panistas a reformar la política de
vivienda, mejorando el sistema crediticio del INFONAVIT, pero también dando apertura a
los financiamientos de la banca privada para la adquisición y construcción de vivienda.
Asimismo, se crearon políticas subsidiarias para aquellas personas de escasos recursos que
quisieran adquirir o construir una casa.
De la misma manera, la cobertura en salud era una problemática que se tenía que atender de
manera inmediata. En México, el acceso a la salud prácticamente estaba limitado a la
condición laboral de las personas. En el año 2000, alrededor del 35% de la población
contaba con un seguro de salud, de los cuales prácticamente el 99% lo obtenía a través de
instituciones como el IMSS, el ISSSTE, PEMEX, SEDENA y una mínima parte paga un
seguro privado de salud (Censo Nacional de Población, 2000). De esta manera, cerca del
60% de la población no contaba con seguro de salud, siendo que la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos señala, en su artículo cuarto, que todos los mexicanos y
mexicanas tienen derecho a la protección de la salud. También la Organización Mundial de
la Salud (OMS) señala que el goce del grado máximo de salud que se pueda lograr es uno
de los derechos fundamentales de todo ser humano. En México, millones de personas
carecíamos de este derecho fundamental. Los gobiernos del PAN tuvieron la preocupación
por atender esta carencia y fue así como se creó el Seguro Popular de Salud. Actualmente,
en México todo individuo que no cuente con un seguro de salud podrá afiliarse al seguro
popular de salud y recibir atención médica para más de 1500 enfermedades relacionadas
con especialidades como urgencias, salud bucal, ortopedia, traumatología, reumatología,
rehabilitación, estomatología, salud mental y adicciones, ginecología y obstetricia,
pediatría, dermatología, entre otras. Asimismo, por medio del Fondo de Protección contra
Gastos Catastróficos (FPGC), el Seguro Popular aporta los recursos económicos para la
cobertura de 58 intervenciones de alta especialidad como cáncer y VIH, entre otras.

12. 9
Cabe mencionar que si bien, estos programas tienen limitaciones y muchas áreas de mejora,
las evaluaciones que se han llevado a cabo para conocer el impacto que han tenido en el
bienestar familiar coinciden en que los resultados han sido positivos.

13. 10
V. Marco teórico y conceptual de referencia
Este apartado expondrá la evolución de las políticas de salud y vivienda ejecutadas en la
historia de México. Ello nos permitirá entender las problemáticas que México ha
enfrentado al respecto y que dieron origen a los programas diseñados e implementados
durante las administraciones panistas. Asimismo, analizaremos las limitaciones que
presenta cada una de los programas analizados.
Vivienda
El derecho a la vivienda se establece en el marco legal constitucional de nuestro país. La
Constitución de 1917, en su artículo 123, fracción XII, establece la obligación por parte de
los patrones de otorgar a sus trabajadores viviendas cómodas e higiénicas. Con la creación
del IMSS, además de brindar seguridad social a los trabajadores también se brindaba
vivienda a sus derechohabientes. En los años sesenta se crea el Fondo de Operación y
Financiamiento Bancario a la Vivienda (Fovi), cuya función era la de promover la
construcción y mejora de la vivienda de interés social a través de créditos de la banca
privada. En 1972, cuando se crea el Infonavit, con lo que se crea un sistema de
financiamiento para la adquisición de vivienda (Serna, 2000).
Es hasta la década de los ochenta, cuando el gobierno pone mayor interés en formular una
política seria de vivienda. De hecho en 1983 se definió el marco legal de la política
habitacional, elevando al rango constitucional el derecho a la vivienda. Ello estableció el
derecho a la vivienda como una garantía individual y no sólo como una relación laboral.
Así, en el artículo 5 de la Constitución se plantea el derecho a la vivienda para toda la
población, independientemente de su condición laboral (CIDAC, 1991). En 1981 se crea el
Fondo de Habitaciones Populares (FHP), el cual tenía como objetivo el financiar la
construcción y mejoramiento de viviendas y conjuntos habitacionales populares. En 1985
este instituto cambia su nombre por Fondo de Habitaciones Populares (FONHAPO), el cual
agrega el financiamiento de los programas de vivienda de productores agrícolas, pecuarios
y forestales del sector campesino (FONHAPO, 2013).

14. 11
Sin embargo, las políticas implementadas en la década de los ochenta no dieron los
resultados esperados. Por un lado, los efectos de las crisis presentadas, así como los altos
niveles de inflación hicieron que el costo de la vivienda se elevara a cifras inalcanzables, de
manera que el adquirir una vivienda era prácticamente imposible de llevar a cabo.
Es así como en la década de los noventa, el país contaba con cuatro instituciones dedicadas
a la promoción de la vivienda: Infonavit, el Fondo de la Vivienda del ISSSTE, el Fovi y el
FONHAPO. La política de vivienda en esta década se basa en dos acciones: fortalecimiento
de la coordinación entre los tres niveles de gobierno con los organismos nacionales y
locales de vivienda y la promoción y ampliación de la participación de los sectores público,
social y privado para incrementar la cobertura de atención, en especial de los grupos que
demandan vivienda de interés social. De esta manera, entre 1995 y 1999 los distintos
organismos encargados de otorgar financiamiento a la vivienda dieron poco más de 2
millones de créditos (Serna, 2000).
Sin embargo, hasta antes de la entrada de los gobiernos panistas el rezago habitacional era
de era de 4 millones de viviendas, las cuales comprenden las viviendas nuevas que se
necesitan (un millón ochocientos mil) y las viviendas que requerían rehabilitarse,
mantenerse o ampliarse (dos millones cuatrocientos mil). En el año 2000 anualmente se
requerían más de 700 mil viviendas y mejorar cerca de 400 mil. El sector vivienda con el
que se encontró el gobierno de Vicente Fox estaba sumergido en un profundo
estancamiento producto de las crisis económicas, la falta de financiamiento, las altas tasas
de interés, etc., (Chacón, 2008).
El gobierno de Vicente Fox Quesada implementó acciones claras para mejorar la situación
de la vivienda en el país. Se creó la Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda
(Conafovi), como órgano desconcentrado de la Secretaría de Desarrollo Social. La
Conafovi tendría como objetivo diseñar e implementar la política de vivienda y los
instrumentos necesarios para su ejecución. Posteriormente se hicieron mejoras sustanciales
en el funcionamiento y desempeño del Infonavit, Fovissste y Fonhapo. Además se
instrumentaron políticas de subsidios y apertura crediticia para la adquisición y

15. 12
construcción de la vivienda. Asimismo, se creó la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF), el
cual se desempeñaba como banco de desarrollo habitacional. También se creó el Consejo
Nacional de Vivienda (Conavi), el cual tiene como misión diseñar, coordinar y promover
políticas y programas de vivienda del país, orientadas a desarrollar las condiciones que
permitan a las familias mexicanas tener acceso a una solución habitacional, de acuerdo con
sus necesidades y posibilidades (Conavi, 2013).
En cuanto al financiamiento a la vivienda, la banca se reincorporó al mercado hipotecario.
Asimismo, se creó el Fondo Nacional de Apoyo Económico a la Vivienda (Fonaevi) que
junto con Fonhapo se encargan de los programas de subsidios en apoyo a la construcción,
mejoramiento y adquisición de vivienda para las familias de menores ingresos (Chacón,
2008). También se impulsaron otros intermediarios financieros como la banca comercial y
las Sociedades Financieras de Objeto Limitado (SOFOLES).
El gobierno de Felipe Calderón se estableció la Política Nacional de Vivienda la cual
promueve el desarrollo ordenado y sustentable del sector, pretende mejorar y regularizar la
vivienda urbana, así como a construir y mejorar la vivienda rural. Para ello se delinean
cuatro estrategias:
 Lograr una mayor y mejor Coordinación Interinstitucional.
 Transitar hacia un Modelo de Desarrollo Urbano Sustentable e Inteligente. Los créditos
y subsidios del Gobierno de la República, serán reorientados al fomento del crecimiento
urbano ordenado.
 Reducir de Manera Responsable el Rezago de Vivienda impulsando más de un millón de
acciones de lotificación, construcción, ampliación y mejora de hogares, tanto en el
campo como en las ciudades. De este millón de acciones, más de 500 mil
corresponderán a nuevas construcciones.
 Procurar una Vivienda Digna para los Mexicanos. Se realizarán más de 320 mil acciones
de mejoramiento. Para el caso específico del campo, se realizarán más de 97 mil
acciones en materia de vivienda rural.

16. 13
De esta manera, durante los gobiernos panistas, el sector vivienda tuvo importantes
reformas, centrándose en las siguientes políticas:
Imagen 1. Factores determinantes del crecimiento del sector vivienda en los últimos
años
Estabilidad macroeconómica
 Crecimiento económico
 Reducción de la inflación e incremento del poder adquisitivo
 Estructuras viables a largo plazo
Aumento de la demanda
 Formación de nuevos hogares
 Déficit habitacional
Abundante oferta
 Mayor y más variada oferta crediticia (hipotecas)
 Dinámico sector de la construcción de vivienda
Apoyo del gobierno
 Reguladores eficientes y la ley de transparencia
 Metas agresivas
 Organismos de gobierno: Conavi, Infornavit, Fovissste, etc.
Mercado secundario y entorno
 Bursatilizaciones
 Aseguradoras de crédito
 Tenedores fiduciarios, representantes comunes
Fuente: El Financiamiento del mercado de vivienda en México. Crédito Empresarial y Crédito Individual.
Antecedentes y perspectivas Bancomer, agosto de2009.
Salud
Los sistemas de salud son de gran importancia debido al impacto que representan en la
estabilidad financiera, tanto familiar como pública. Es decir, la salud puede generar gastos
catastróficos a los hogares, ya que muchas veces las necesidades de atención médica son
impredecibles. Si este fuera el caso, las familias tienen que enfrentarse al dilema de
soportar el gasto en salud y, probablemente empobrecerse, o bien no atender su problema
de salud. Por esta razón, los mecanismos para mitigar riesgos y proveer seguridad
financiera, adquieren preponderancia en el tema de la salud.
En este sentido, el financiamiento de los servicios públicos de salud se ha convertido en un
tema de importancia global. En México, el elevado nivel de gasto en salud en el que
incurren los hogares significó uno de los motivos que dieron origen al SP. El INSP (2002)
informó que cerca del 10% de la población de más bajos ingresos tuvo gastos anuales
catastróficos, ubicando a más de 1.5 millones de hogares en riesgo cada año. Este mismo
instituto afirmó que la falta de un sistema de financiamiento solidario para un importante
sector de la población, así como la utilización de servicios de salud que tienen que ser
pagados directamente del bolsillo, hace que las personas incurran en gastos catastróficos y

17. 14
en la falta de acceso −geográfico o económico– a servicios de salud. De esta manera, según
la Secretaría de Salud, el 52% de los hogares incurrían en gasto de bolsillo para atender
necesidades de salud.
Por otra parte, México está sufriendo cambios epidemiológicos considerables. Hasta hace
algunas décadas predominaban las enfermedades infecciosas, la desnutrición y otras
condiciones asociadas con la pobreza en áreas rurales. Actualmente, prevalecen las
enfermedades crónicas, como la diabetes, las enfermedades cardiacas y otros problemas
típicos de poblaciones urbanas y del envejecimiento. Esto ha provocado una creciente
disparidad entre las necesidades de salud de los ciudadanos y la evolución del sistema de
salud, ya que la inversión gubernamental al sector salud no correspondía a las necesidades
poblacionales2
.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala, en su artículo cuarto, que
todos los mexicanos y mexicanas tienen derecho a la protección de la salud. Los factores
anteriormente mencionados y, en particular, la universalización del derecho a la salud,
fueron determinantes para que la Secretaría de Salud, creara en 2002, un programa piloto
denominado Seguro Popular de Salud (SP) dirigido a la población no derechohabiente de la
seguridad social. Este programa se convirtió en política de Estado en 2004, gracias a las
reformas a la Ley General de Salud (LGS) que el Congreso aprobó en 2003. Estas reformas
dan origen al Sistema de Protección Social en Salud (SPSS), cuyo brazo derecho es el
Seguro Popular, para otorgar los beneficios de la protección financiera en salud a la
población no derechohabiente de la seguridad social.
La protección social en salud se describe como “el mecanismo por el cual el Estado
garantizará el acceso oportuno, de calidad, sin desembolso en el momento de utilización y
sin discriminación, a los servicios médico-quirúrgicos, farmacéuticos y hospitalarios que
satisfagan de manera integral las necesidades de salud, adscritos en el Catálogo Universal
de Servicios Esenciales de Salud (CAUSES)”. Asimismo, se incluye el Fondo de
Protección contra Gastos Catastróficos (FPGC), el cual es un fondo sin límite de
presupuesto anual que apoya el financiamiento del tratamiento de enfermedades de alto
2
En el año 2000, en México se invertía el 5.8% del PIB, lo cual es notablemente más bajo en relación con lo que invierten
otros países del mundo.

18. 15
costo. Los tratamientos y medicamentos asociados, definidos por el Consejo de Salubridad
General (CSG), deben satisfacer las necesidades de salud mediante la combinación de
intervenciones de tipo preventivo, diagnóstico, terapéutico, paliativo y de rehabilitación.
Además cuenta con criterios explícitos de carácter clínico y epidemiológico, seleccionadas
con base en su seguridad, eficacia, costo, efectividad, adherencia a normas éticas
profesionales y aceptabilidad social, que impliquen un alto costo en virtud de su grado de
complejidad o especialidad y el nivel o frecuencia con la que ocurren.
El Seguro popular tiene los siguientes objetivos:
 Otorgar un paquete explícito de intervenciones y sus medicamentos asociados, que
respondan al perfil epidemiológico y a la demanda de los servicios y necesidades de
salud.
 Fomentar la atención oportuna de la salud de las familias mexicanas, evitando la
postergación y consecuente agravamiento de enfermedades por motivos
económicos.
 Fortalecer el sistema público de salud para reducir la brecha entre familias
derechohabientes de la seguridad social y las que no tienen esta prestación en
materia de salud.
 Contribuir a superar inequidades y rezagos en la distribución del gasto entre
entidades federativas con diferentes niveles de desarrollo en materia de salud.
 Reducir el gasto de bolsillo de las familias afiliadas.
Una vez que la persona se ha afiliado al SP, tiene derecho a lo siguiente:
 Una póliza de derechos y credencial de “TU SALUD”
 Portabilidad del SP a toda la República Mexicana.
El SP está dirigido a las personas que no sean derechohabientes de la seguridad social, que
residan en el territorio nacional y que tengan acceso a unidades de salud con capacidad y
calidad para ofrecer los servicios médicos. Al finalizar el 2003, el SP operaba en algunas
regiones de 24 estados y se extendería gradualmente al resto de las entidades, de acuerdo a
los siguientes criterios:

19. 16
 Baja cobertura de seguridad social en los estados.
 Mayor número de personas no aseguradas en los primeros seis deciles de
ingresos.
 Capacidad para garantizar la provisión de los servicios cubiertos por el Seguro
Popular.
 Demanda potencial de aseguramiento.
 Solicitud explícita de las autoridades estatales.
 La existencia de suficiencia presupuestal en el Seguro Popular.
Cabe mencionar que, en diciembre de 2006, se implementó el Seguro Médico para una
Nueva Generación (SMNG), cuya finalidad es brindar atención médica a todos los niños
nacidos en territorio nacional y sus familias, que no cuenten con algún tipo de seguridad
social. El SMNG es un seguro voluntario de gastos médicos para los niños nacidos a partir
del primero de diciembre del 2006 y sus familias, que no estén cubiertos bajo algún
esquema público o privado de protección en salud. Con este seguro el niño tiene derecho a
prácticamente todo tipo de atención médica que requiera y, su familia tendrá derecho a las
255 intervenciones del Seguro Popular. La afiliación se hace a través del Seguro Popular y
la atención para el niño se brinda a través de los Servicios de Salud de los estados. En las
localidades donde éstos no existan, el servicio se proporcionará por medio de instituciones
de seguridad social o servicios médicos privados con los que se tenga convenio. Como
complemento al Seguro Médico Nueva Generación, el programa Embarazo Saludable
otorga a las mujeres atención médica durante todo el periodo de embarazo, incluyendo los
servicios de: atención prenatal, parto, cesárea y puerperio fisiológico o quirúrgico.
Adicionalmente, en el 2010 se presentó el proyecto Consulta Segura. El objetivo de este
proyecto es que en los próximos tres años todos los usuarios acudan a la Consulta Segura
para que se identifiquen y atiendan los principales riesgos de salud.
Financieramente, el SPSS, cuyo brazo operativo es el SP, busca extender el aseguramiento
en materia de salud a todos los mexicanos a través de la creación de un sistema integrado
por tres seguros públicos: el Seguro de Enfermedades y Maternidad del Instituto Mexicano

20. 17
del Seguro Social (IMSS) para los asalariados del sector privado de la economía; el Seguro
Médico del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado
(ISSSTE) para los trabajadores del sector público, y el SP, para los trabajadores no
asalariados y los desempleados, así como para sus familias.
Los beneficiarios del SP tienen que cumplir con una serie de obligaciones como la
prevención de enfermedades, cumplir las recomendaciones o tratamiento al que haya
aceptado someterse, así como informar los antecedentes de salud. Entre otras obligaciones
se encuentran dar un trato adecuado a los funcionarios médicos y demás beneficiarios,
cubrir las cuotas familiares y presentar siempre que requiera servicios de salud la credencial
o póliza como documento intransferible.
Para fines de financiamiento, los servicios ofrecidos por el SP se dividen en servicios
esenciales y servicios de alto costo. Los servicios esenciales que conforman el Catálogo
Universal de Servicios Esenciales de Salud (CAUSES) se ofrecen en unidades de atención
ambulatoria y hospitales generales y se financian con recursos que se concentran en el
Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud a la Persona (FASSA-P). Este catálogo
que integra 275 intervenciones, incluye atención ambulatoria y hospitalaria, y
medicamentos para medicina interna, cirugía, ginecología y obstetricia, pediatría y
geriatría, así como exámenes anuales preventivos. Los servicios de alto costo se ofrecen en
hospitales de especialidad y se financian a través del Fondo de Protección contra Gastos
Catastróficos (FPGC). El FPCG se constituye con el 8% de la suma de la cuota social, la
aportación solidaria federal y la aportación solidaria estatal, así como otras fuentes de
recursos (intereses devengados de la inversión de los recursos disponibles, aportaciones
adicionales provenientes de donaciones o aprovechamientos fiscales). Además del FPGC,
el SPSS cuenta con un fondo, equivalente al 2% de la suma de la cuota social, la
Aportación Solidaria Federal y la Aportación Solidaria Estatal, que se dedica a la
promoción de infraestructura en las comunidades pobres, y otro fondo de reserva, igual al
1% de esa misma suma, que cubre las fluctuaciones en la demanda y los pagos
temporalmente retrasados dentro de los estados. Lo que resta de la cuota social y de las
Aportaciones Solidarias Federal y Estatal (alrededor del 90% de los recursos del SP) se
asigna a los estados para financiar el paquete de servicios esenciales del SP. A estos

21. 18
recursos se suman las contribuciones familiares, que, al igual que la Aportación Solidaria
Estatal, se recaban a nivel estatal.
Este modelo de financiamiento implica un cambio radical en los incentivos para los
gobiernos estatales y los prestadores. El financiamiento para los estados está determinado
en gran medida por el número de familias afiliadas al SP y, por lo tanto, será orientado por
la demanda. La naturaleza voluntaria del proceso de afiliación es una característica esencial
de la reforma que, además de democratizar el presupuesto, constituye un incentivo para
fortalecer el sistema de atención a la salud y proveer servicios de la mejor calidad posible,
ya que sólo se reafiliarán las familias satisfechas con los servicios recibidos. Una
innovación adicional del SPSS es que explícitamente separa el financiamiento de los
servicios de salud a la persona de los servicios a la comunidad o servicios de salud pública.
Al crear un fondo separado para estos últimos (Fondo de Aportaciones de Servicios de
Salud a la Comunidad), la reforma asegura un adecuado financiamiento de los bienes
públicos de la salud (rectoría, información, evaluación, investigación, formación de
recursos humanos y servicios de salud a la comunidad).
La Comisión Nacional de Protección Social en Salud, órgano desconcentrado de la
Secretaría de Salud, trabaja de manera coordinada con los Regímenes Estatales de
Protección Social en Salud (REPSS) quienes son los responsables de promover, gestionar,
administrar y supervisar los servicios de protección de salud así como afiliar a los
beneficiarios del Seguro Popular, al SMNG, y a la Estrategia Embarazo Saludable a través
de los MAO.

22. 19
VI. Formulación de hipótesis
Mucho se ha cuestionado sobre la eficacia que han arrojado dos de los principales
programas que se impulsaron en las administraciones panistas: el seguro popular de salud y
las acciones ejecutadas para impulsar a la vivienda. Sin embargo, la información
relacionada con la evolución del porcentaje de hogares con vivienda propia, con mejores
servicios e infraestructura de la vivienda, así como del otorgamiento de créditos
hipotecarios, entre otras demuestran que los beneficios en términos de vivienda han sido
muy significativos. De la misma manera, la gran mayoría de las evaluaciones que se han
hecho al Seguro Popular de Salud indican que, aunque este programa presenta limitaciones
en cuanto a calidad, medicamentos, etc., los beneficios han sido muy positivos.
En el siguiente capítulo se expondrá la evidencia que compruebe estas hipótesis y se
identificarán las problemáticas que enfrentan dichos programas.

23. 20
VII. Pruebas empíricas o cualitativas de la hipótesis
Una de las principales contribuciones de los gobiernos panistas que impactó en el mejor
desempeño y funcionamiento de las instituciones y programas sociales fue la transparencia
y rendición de cuentas. En este sentido, a partir de la entrada del PAN a la presidencia, es
posible contar con información acerca del desempeño que han mostrado las acciones
gubernamentales. Hoy por hoy, es relativamente sencillo conocer la evolución —de manera
más certera y confiable— de los aspectos del bienestar para los cuales se han diseñado
ciertas políticas. De hecho, en el caso del Seguro Popular de Salud podemos encontrar
diversas evaluaciones de impacto que se han llevado a cabo desde el ámbito gubernamental
como de manera privada.
Vivienda
Uno de los principales obstáculos que enfrentaba la población para adquirir una vivienda
propia era el ingreso. Los elevados precios de la vivienda y construcción, así como la falta
de un sistema crediticio viable, confiable y para todos los mexicanos limitaban el acceso de
muchas familias a la vivienda propia. Con los gobiernos panistas se incrementaron
considerablemente los créditos para la vivienda, siendo el gobierno de Felipe Calderón en
el periodo que se otorgaron en promedio al año más de un millón de créditos hipotecarios.
Gráfica 1. Promedio anual de créditos y subsidios para la vivienda por administración
Fuente: Presidencia de la República, 2011.
0.23
0.34
0.49
0.71
1.24
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1 1.2 1.4
83--88
89--94
95--00
01--06
07--10

24. 21
De igual manera, la entrada de los bancos al financiamiento del sector vivienda impactó de
forma positiva en el crecimiento de la adquisición de viviendas. Haciendo que el número de
hipotecas se incrementara en un 122% entre 1993 y 2008.
Gráfica 2. Mercado hipotecario
(Miles de hipotecas)
Fuente: Bancomer. El Financiamiento del mercado de vivienda en México. Crédito Empresarial y Crédito
Individual. Antecedentes y Perspectivas. Agosto de 2009.
Es así como en tan sólo 9 años de administraciones panistas se adquirieron más viviendas
que en 25 años de administraciones priistas. Los datos dan cuenta de la preponderancia que
el sector de la vivienda tuvo en las administraciones panistas, lo que sin duda
Gráfica 3. Adquisición de vivienda
Fuente: Conavi, 2010.
0
100
200
300
400
500
600
700
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
5,036,151
5,184,573
4950000
5000000
5050000
5100000
5150000
5200000
1973-1999 2000-2009

25. 22
En términos de infraestructura y servicios básicos de la vivienda, también se han observado
logros importantes. Según los Censos de Población y Vivienda, en el año 2000, la
proporción de viviendas con algún rezago en la calidad o servicios de la vivienda era mayor
respecto al porcentaje que se muestra con las administraciones panistas.
Tabla 1. Servicios básicos e infraestructura de la vivienda
Variables 2000 2005 2010
Viviendas con piso de tierra 13.81 9.93 6.15
Viviendas que no disponen de excusado o sanitario 14.12 9.90 4.66
Viviendas que no disponen de agua entubada de la red
pública 15.68 11.05 11.28
Viviendas que no disponen de drenaje 21.90 11.67 8.96
Viviendas que no disponen de energía eléctrica 4.96 6.12 1.82
Fuente: Coneval, 2013.
Por su parte, las políticas de vivienda implementadas en las administraciones panistas
también han tenido impacto en el grado de hacinamiento que presentan los hogares
mexicanos. Entre el 2000 y 2010 el porcentaje de viviendas con hacinamiento se redujo de
36.5% a 26.4% (Censo de Población y Vivienda 2000, 2005 y 2010).
Salud
El principal objetivo del Seguro Popular era otorgar a la población acceso a la salud de
manera gratuita. Como se muestra en la siguiente gráfica, entre el año 2000 y 2010, la
población sin derecho a servicios de salud disminuyó en un 40%.
Gráfica 4. Población sin derechohabiencia a servicios de salud
Fuente: Coneval, 2013.
56.99
49.78
33.85
0.00
10.00
20.00
30.00
40.00
50.00
60.00
2000 2005 2010

26. 23
A partir de la implementación del SP en 2004, se han llevado a cabo diversas evaluaciones
que permiten conocer el desempeño y logro de los objetivos del Seguro Popular.
Básicamente han sido dos los métodos que se han desarrollado para evaluar el SP
impulsadas por el gobierno federal: la evaluación indirecta y la evaluación ad hoc externa.
La evaluación indirecta examina el seguimiento de indicadores básicos de desempeño de
los Sistemas Nacional y Estatales de Salud. La primera evaluación de este tipo fue llevada a
cabo en el año 2003 a través de la Encuesta Nacional de Evaluación del Desempeño 2003-
2004. La evaluación ad hoc externa es diseñada e implementada por instituciones externas
las cuales deben contemplar tanto aspectos de procesos y de sus efectos como contables. En
esta sección del documento se resumen los principales resultados derivados de las
evaluaciones externas desarrolladas a partir del año 2006.
Evaluaciones externas del Seguro Popular
En el año 2006, la Secretaría de Salud lleva a cabo junto con el Ellison Institute for Global
Health de la Universidad Harvard y el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP) la
evaluación integral del SPSS, la cual incluye tres componentes: el financiero, el de
procesos y el de efectos.
La evaluación financiera mide la magnitud, la distribución por entidad federativa y el
ejercicio por componentes de los recursos financieros asignados al SP. La Evaluación de
Procesos mide el desempeño operativo del SP, los procesos de afiliación y contribución
familiar, las causas de no re-afiliación, la acreditación de unidades que prestan servicios a
los afiliados al SP, el acceso y utilización de servicios, el trato recibido en las unidades que
proporcionan servicios a los afiliados al SP y el abasto de medicamentos y otros insumos en
las unidades que ofrecen servicios a los afiliados al SP. El propósito de la evaluación de
efectos es analizar cuatro variables del SP: protección financiera, satisfacción con los
servicios recibidos, utilización de servicios y cobertura efectiva.
En el año 2007, el CONEVAL comisionó a Investigación en Salud y Demografía, S.C.
(INSAD) para llevar a cabo la Evaluación de Consistencia y Resultados del Programa
Seguro Popular. Esta evaluación tiene como objetivo principal evaluar la consistencia del

27. 24
Sistema de Protección Social en Salud (SPSS) analizando su diseño, planeación estratégica,
cobertura y focalización, operación, percepción de la población objetivo y resultados.
Posteriormente, en el año 2008, el CONEVAL coordinó la primera Evaluación Específica
de Desempeño (EED) 2008-2009 para distintos programas sociales federales, entre ellos, el
Seguro Popular. La EED analiza los avances en el cumplimiento de los objetivos y metas
de los programas.
A continuación se exponen los principales resultados de las evaluaciones al SP
mencionadas anteriormente.
La evaluación de desempeño (2009-2010) concluye lo siguiente:
1) El porcentaje de avance en la eficiencia en la aplicación del presupuesto ha sido del
100% en el 2008. Este indicador mide el Presupuesto Modificado en relación con el
Presupuesto Ejercido Total del Programa.
2) El porcentaje de cumplimiento respecto de la meta de afiliación de nuevas familias al
Sistema de Protección Social en Salud (Familias Nuevas Afiliadas/Familias Nuevas
Programadas a Afiliar) resultó ser de 93.3% en 2008, estando en la categoría de
“suficientemente bien”.
La evaluación de desempeño (2008-2009) indica que:
1) El porcentaje de cumplimiento respecto de la meta de afiliación de nuevas familias al
Sistema de protección Social de Salud muestra un avance del 93%, ubicándose en la
categoría de “suficientemente bien”.
2) El porcentaje de transferencia de presupuesto al Fondo de Protección contra Gastos
Catastróficos es de 52.1%, este indicador se ubica en la categoría de "Suficientemente
bien". Este indicador mide el ejercicio del presupuesto asignado al Fondo de Protección de
Gastos Catastróficos.
3) El avance en el porcentaje de variación de casos cubiertos con el Fondo de Protección
contra Gastos Catastróficos en el año con respecto al anterior es de 91.6% ubicándose en la
categoría de suficientemente bien.

28. 25
La evaluación financiera de 2006 concluye lo siguiente:
 Los desequilibrios financieros que motivaron la reforma a la LGS de 2003
evolucionan de manera favorable.
 El gasto en salud en México se ha incrementado en los últimos años y se cree que
en 2010 se alcance la meta que se planteó de 7.0% del PIB.
 El gasto público en salud está creciendo a un ritmo mayor que el gasto privado,
gracias a los recursos del SP.
 La brecha en el gasto per cápita entre la población asegurada y no asegurada se está
cerrando.
 La brecha en el gasto per cápita en población no asegurada entre entidades
federativas también está disminuyendo.
 Las brechas en la contribución estatal entre entidades federativas se redujeron 14%
entre 2000 y 2004.
 El gasto en inversión en la SS se está incrementando. De representar cerca del 4%
en 2000 pasó a representar alrededor del 9% en 2006.
La evaluación de procesos (2006) señala que el SP está teniendo un efecto protector contra
los gastos catastróficos por motivos de salud en las comunidades en donde se está
implementando el programa, mayoritariamente, en aquellos hogares que están recibiendo
sus beneficios. Los efectos en la reducción de los gastos en salud de los hogares pueden
deberse a una reducción en los gastos de dichos hogares en servicios de hospitalización. De
la misma manera, la evaluación específica de desempeño de 2009-2010, concluye que los
gastos catastróficos por motivos de salud en las comunidades en donde opera el programa
se han reducido en 23%. Hernández-Torres et al (2008) concluyen que para los hogares
afiliados al SP la probabilidad de incurrir en gasto catastrófico fue casi 8 % menor, en
comparación con los hogares no afiliados, y la probabilidad de gasto catastrófico siempre
fue menor para los afiliados, independientemente del tercil económico al que pertenecían y
del tipo de servicio utilizado. Sin embargo, aún constituye un reto llegar a la meta de
reducción del 75% del gasto catastrófico.

29. 26
De la misma manera, la prevalencia de gastos excesivos por motivos de salud disminuyó de
6.3 a 4.1% entre en año 2000 y el año 2004.
Gráfica 5.
Fuente: Knaul F, Arreola H, Méndez O. Tendencias en la protección financiera en salud en México. México,
D.F.: FUNSALUD, documento de trabajo, 2005.
La evaluación de desempeño (2008-2009) indica que el porcentaje de afiliación al Seguro
Popular (cobertura de la población objetivo) ha sido del 100.3%. Por otra parte, la
evaluación de desempeño 2009-2010 señala que la población potencial, la población
objetivo y la población atendida se encuentra claramente definida y atendida.
Por su parte, la Evaluación de desempeño, 2009-2010 señala que, en términos generales, la
cobertura del Seguro Popular se ha ampliado de manera consistente y dicha ampliación ha
estado apegada a las metas anuales que el programa se ha planteado. En lo que se refiere
específicamente al porcentaje de la meta 2009 alcanzado, destacan los estados de San Luis
Potosí, Tabasco, Coahuila, Aguascalientes y Querétaro.
Cobertura efectiva
De acuerdo a la evaluación del INSAD (2007), la cobertura efectiva establece que al lograr
el acceso universal a los servicios de salud mediante una política sustentable se garantiza
una cobertura efectiva y al cuidar el presupuesto y reorientando los recursos a
7.00
7.80
11.80
9.90
6.30
4.40 4.10
0
2
4
6
8
10
12
14
1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Porcentaje de hogares con gastos excesivos de salud

30. 27
medicamentos y hospitales se conseguirá el objetivo de la igualdad. En este sentido, el
Programa Sectorial de Salud (PROSESA) tiene como uno de sus objetivos “evitar el
empobrecimiento por motivos de salud”. De acuerdo a esta evaluación, se identificó que, en
2005 los afiliados al SPSS registraron valores mayores en cuanto a “cobertura efectiva” en
relación con los no asegurados y que ambos grupos presentan coberturas efectivas mayores
que los no asegurados en el 2000, lo que sugiere que las mejoras en las coberturas han
beneficiado tanto a los no asegurados como a los beneficiarios del SPSS. Por su parte, la
evaluación de procesos muestra que los afiliados al SP presentan una cobertura efectiva
mayor que los no asegurados en 2005 y ambos grupos presentan coberturas efectivas
mayores que los no asegurados en 2000, lo que sugiere que las mejoras en la cobertura han
beneficiado tanto a los no asegurados como a los afiliados al SP.
Focalización
La evaluación del INSAD (2007), señala que el programa está bien focalizado. Es decir, si
se analiza la población que se desea atender desde las perspectivas cualitativas y
cuantitativas, se observa que el SPSS sí ha llegado a dicha población. De igual forma se
considera que en términos cuantitativos también el SPSS ha alcanzado las coberturas
esperadas.
Satisfacción de los usuarios con el programa
La evaluación de procesos indica que el 83% de los encuestados manifestaron estar
satisfechos o muy satisfechos con los servicios de salud, 15% dijo no estar ni satisfechos, ni
insatisfechos y 2% se manifestaron insatisfechos o muy insatisfechos. Esta misma
evaluación, afirma que el principal motivo de insatisfacción, en el caso del Seguro Popular,
se refiere a la consulta externa, en donde aún se tienen fallas importantes en la provisión del
servicio. En el caso de otros servicios como son hospitalización, urgencias o consulta
especializada las demandas de los inscritos son semejantes a las presentadas por los no
inscritos. Por su parte, el 95% de las personas entrevistadas que manifestaron estar
satisfechas o muy satisfechas con los servicios recibidos detectaron cambios positivos en
los servicios, en contraste con 70% de los afiliados insatisfechos o muy insatisfechos, que
no detectaron cambios positivos. Además, el 77% de los informantes satisfechos y muy
satisfechos reportaron que siempre o casi siempre recibieron sus medicamentos. Por el
contrario, 63% de los informantes insatisfechos o muy insatisfechos nunca o casi nunca

31. 28
recibieron sus medicamentos y el 87% de los entrevistados afirmaron que se han cumplido
sus expectativas sobre protección social en salud y economía ante una enfermedad. Sin
embargo, de aquellos que respondieron negativamente, 34% señalaron como principal
motivo la carencia de medicamentos en las unidades de salud y/o el cobro por los mismos,
seguido de una percepción de mala calidad en los servicios (17%).
Calidad del servicio
La evaluación de procesos de 2006, indica que, en términos generales, la expectativa de
buen trato, mejor acceso, ampliación de horarios, la dotación de insumos y medicamentos y
la posibilidad de seleccionar a su médico fueron consideradas como muy importantes por la
población. Resulta notable que a pesar de que se ha manifestado interés en la provisión de
medicamentos, otros aspectos de la consulta (instrumental completo, citas, consultas los
sábados y por las tardes) y de la calidad del servicio son igualmente relevantes para la
población. Esta misma evaluación señala que sólo una octava parte de la población usuaria
del seguro popular declaró como “muy buena” la calidad del servicio médico ambulatorio.
En contraste, los resultados para los usuarios del Seguro Popular cuando requirieron
hospitalización, son buenos.
Trato adecuado
La evaluación de procesos encuentra que el porcentaje de afiliados al SP que calificaron de
“bueno” y “muy bueno” el trato recibido fue superior al 80%. Además, esta misma
evaluación indica que los afiliados al SP percibieron un trato digno por los médicos más
frecuentemente que los no asegurados. De igual forma calificaron como “bueno” o “muy
bueno” el trato respetuoso de los médicos y la privacidad durante las revisiones médicas.
Además, los asegurados presentaron una mayor probabilidad de recibir información sobre
los cuidados al egreso que los no asegurados.
Padrón y afiliación
La evaluación de procesos señala que el objetivo de afiliar al Seguro Popular de
prioritariamente a las familias de menores ingresos se está cumpliendo. Sin embargo, se
encontraron diferencias importantes en materia de afiliación. Mientras que algunos estados
buscaban principalmente incluir al mayor número de derechohabientes para cubrir o
superar su meta de afiliación, otros aseguraban únicamente a las personas que después de

32. 29
su estudio socioeconómico realizan su aportación económica al programa aun estando en el
decil más bajo del tabulador de cuotas. La evaluación de efectos (2006) encuentra que, en
términos generales, la probabilidad de afiliación al SP es mayor en las comunidades con
menores niveles de desarrollo, en las familias Oportunidades y en los hogares en donde el
jefe de familia es una mujer.
Surtimiento de recetas
La evaluación de procesos observó un incremento progresivo del surtimiento completo de
recetas, alcanzando cifras iguales o mayores de 80% a partir del último trimestre de 2004.
Además, en 2006 casi se duplicó el número de entidades federativas que alcanzaron
surtimientos por arriba del 90% respecto de 2005. También mejoró el número de estados
con surtimiento intermedio (80-89%) y disminuyó la cifra de entidades con surtimientos
muy bajos. Entre 2005 y 2006 también se observaron incrementos en el surtimiento de
recetas entre las unidades incorporadas a la red de proveedores del SP y en aquellas todavía
no incorporadas, en los hospitales de los SESA se encontró que 70.4% de las unidades
contaban con la totalidad de los medicamentos. Asimismo, la proporción de pacientes que
recibió el surtimiento completo de sus recetas, al momento de egresar del hospital, fue de
44.4% para los afiliados al SP y de 18.5% para los no afiliados. Estos resultados muestran
una gran diferencia en el surtimiento de recetas entre los ámbitos hospitalarios y
ambulatorios. Una explicación posible a estas diferencias es, todavía, la baja incorporación
de los hospitales a la red de servicios del SP. Por otra parte, el 2.1% de los afiliados al SP
que obtuvieron los medicamentos en las unidades ambulatorias de los SESA tuvieron que
pagar por ellos; la cifra en los no afiliados fue de 5.8%. Finalmente, el gasto de bolsillo por
la compra de medicamentos fue de 22 y de 27 pesos en asegurados por el SP y no
asegurados, respectivamente. Sin embargo, la evaluación de gestión encontró diferencias
importantes en cuanto al proceso de surtimiento de recetas entre estados. Por ejemplo, en
un estado se desarrolló un sistema administrativo y contable para el manejo de los recursos
del programa, así como un conjunto de procedimientos para la compra, almacenaje,
distribución, inventario, prescripción y otorgamiento de medicamentos a los
derechohabientes y recetarios propios. En otro caso no se contaba con un sistema
administrativo para la administración de los recursos del programa. Como consecuencia de
ello se observaron algunas dificultades para el surtir adecuadamente las recetas.

33. 30
Información del programa
Según la evaluación de efectos (2006), todavía existe un pequeño porcentaje de personas
que continúan asistiendo con el médico privado debido a que desconocen los servicios del
SP. Por su parte, la evaluación de gestión muestra que existe escasa información entre los
prestadores de servicios acerca de la naturaleza e iniciativas del Segundo Popular, así como
la idea de que con este programa se incrementará su carga de trabajo. Para evitar esto, se
realizan pláticas de sensibilización dirigidas al personal de las unidades de atención con la
finalidad de establecer acuerdos tendientes a reducir la tensión que ocasiona al personal
sobre todo la idea de que se incrementará su carga de trabajo.
De la evaluación cualitativa de 2006 se concluye lo siguiente:
 Los directores estatales coinciden en que ha mejorado el acceso de los hogares pobres a los
medicamentos y servicios de salud. Esto se ha acompañado de una mejoría en los tiempos de
espera y un mejor acceso a servicios de salud.
 Los pacientes se manifiestan más satisfechos y han empezado a modificar su mentalidad en el
sentido de que son más demandantes con los médicos.
 La principal queja entre los directores estatales del SP es que los recursos financieros de este
seguro se han utilizado para financiar otras prioridades del sector en lugar de concentrarse en la
prestación de servicios de salud para los afiliados.
 La creación de la figura de “gestores médicos” o defensores de los intereses de los pacientes ha
constituido un desarrollo positivo que ha mejorado la implantación del SP.
 Hay preocupación por el hecho de que el gobierno federal se está involucrando más que en el
pasado en las decisiones sobre la afiliación.
 Tanto en el nivel nacional como en el nivel estatal los participantes se quejaron de que la
política se interpuso en el camino de los criterios técnicos, sobre todo en lo que se refiera a
dónde enviar el dinero y a quién afiliar.
 Los estados no fueron capaces de crear mercados internos o separar funciones. Un participante
mencionó que los contratos eran realmente “pactos de caballeros” que no había manera de hacer
cumplir.
 Los recursos financieros siguen siendo enviados directamente a los servicios estatales de salud
y no a los regímenes estatales de protección social en salud (REPSS). En algunos estados la
CNPSS no ha apoyado a los REPSS en su demanda de mayor autonomía fiscal.
 La mayoría de los entrevistados señalaron dos aspectos de la reforma que aún no se han
atendido: la provisión de servicios catastróficos y la creación de los REPSS con contratos de
administración. Sólo uno de los entrevistados mencionó que en su estado se había transformado
el sistema basado en la demanda.

34. 31
En resumen, el SP ha logrado que una importante proporción de población que no contaba
con seguridad en salud, ahora pueda acceder a atención médica, surtimiento de recetas,
hospitalización, etc., de forma gratuita. Sin embargo, a pesar de los logros que muestra el
SP, éste tiene limitaciones en las que se tendrían que redoblar esfuerzos para garantizar una
atención médica oportuna y de calidad.

35. 32
VIII. Conclusiones y nueva agenda de investigación
Hasta antes de los gobiernos panistas, México enfrentaba una crisis importante en términos
de acceso a la salud y adquisición, construcción y mejoramiento de la vivienda. Previo al
año 2000, casi el 65% de la población carecía de un seguro de salud. Ello hacía que muchas
familias incurrieran en gastos catastróficos que impactaban negativamente su economía.
Además, en muchos casos, la falta de un seguro de salud y de recursos propios que
permitieran solventar los gastos, hacía que la gente no se atendiera. Esta situación era
alarmante, por lo que en la administración de Vicente Fox se creó el Seguro Popular, el cual
tiene como principal objetivo dar atención médica a todas aquellas familias que no contarán
con acceso a servicios de salud. El Gobierno de Felipe Calderón diseñó medidas que
potenciaron los beneficios de este programa, incrementando sustancialmente su cobertura.
Es así como actualmente la población sin derechohabiencia disminuyo en un 40% entre el
año 2000 y 2010.
Asimismo, el sistema de vivienda en México no satisfacía la demanda que se estaba
produciendo en términos de adquisición de vivienda. Previo a los gobiernos panistas, el ser
propietario de una vivienda era muy costoso y complejo en términos administrativos.
Además de que la financiamiento de la misma era muy escaso. Los gobiernos panistas
impulsaron de manera sin precedentes el sector vivienda y de la construcción, dando
mayores opciones crediticias y de financiamiento para la vivienda. Es así como en los años
en que gobernó el PAN el número de viviendas adquiridas es similar al número de
viviendas que se adquirieron durante 25 años de gobiernos priistas.
Es claro que en términos de salud, no basta con la cobertura universal de salud, dicha
cobertura tiene que cumplir con ciertos estándares mínimos de calidad en el servicio,
medicamentos, atención oportuna, etc. Si bien, la mayoría de los asegurados por el seguro
popular se encuentran satisfechos con el servicio, todavía hay un importante sector de la
población que muestra insatisfacción en términos de trato, calidad del servicio, surtimiento
de medicamentos y atención oportuna. Con el fin de mejorar el funcionamiento del sistema
de salud en México se recomienda lo siguiente:

36. 33
 Resulta necesario crear un sistema único de salud que de manera homogénea
satisfaga las necesidades de toda la población. Esto permitirá disminuir la inequidad
que existe en el acceso a los servicios sanitarios, así como elevar la cobertura en
salud.
 Es recomendable implementar políticas en pro de la descentralización del sistema
de salud, ya que se ha visto que al otorgar mayor control a los funcionarios locales
se obtienen mejores resultados. Cabe mencionar que el número de funciones que se
podrían descentralizar es amplio por lo que sería adecuado identificar cada función,
estudiar y decidir si es pertinente descentralizarla, a qué nivel y bajo qué
condiciones. En el caso de México, antes de llevar a cabo este proceso es necesario
diseñar mecanismos de transparencia y rendición de cuentas por parte de los
gobiernos federal y local, así como plantear mecanismos para evitar actos de
corrupción, desvío de recursos y, en general, el mal manejo de los recursos
asignados. Asimismo, se recomienda generar mecanismos de coordinación entre
todas las instituciones encargadas de proveer los servicios de salud.
 Algunos mecanismos que se pueden implementar para mejorar la calidad del
servicio y trato por parte del personal de salud son: i) incentivos al buen desempeño
que estimule la calidad y la eficiencia de los servicios de salud; ii) elegir por medio
de concurso a los mejores médicos, enfermeras y directivos de las instituciones de
salud;
iii) otorgar una remuneración competitiva a los médicos, enfermeras y directivos;
iv) incentivar el desarrollo profesional del médico y personal de salud; y v) llevar a
cabo evaluaciones de desempeño (periódicas) del personal de salud.
En términos de vivienda, a pesar de los avances registrados, todavía existe un déficit
habitacional importante que es necesario atender. Además de que todavía se observa un
importante número de viviendas que registran algún rezago en términos de infraestructura y
servicios básicos de la vivienda. Para mejorar estas situaciones se recomienda lo siguiente:
 Es necesario reforzar el sistema de financiamiento de vivienda para la población de
bajos ingresos, lo cual debe considerar sus recursos, capacidad de ahorro, entre otros.

37. 34
 Es importante también seguir trabajando en la simplificación administrativa, ello con
el fin de hacer más sencillos los trámites respecto a adquisición de créditos, permisos,
trámites, licencias, etc.
 Revisar la normatividad del uso de suelo urbano con objeto de proteger sus áreas
verdes y zonas rurales. En este tenor, se debe hacer respetar a cabalidad la
normatividad jurídica y ejercer las acciones pertinentes para prohibir los
asentamientos humanos en áreas de protección ecológica.
 Reforzar los programas federales, estatales y municipales de desarrollo social
enfocados a la regularización de la propiedad de los predios.
 Dado el importante crecimiento urbano, es necesario hacer una buena planeación de
las ciudades, optimizando el uso de suelo, los recursos humanos y económicos.
 Es importante incentivar la innovación y uso de tecnologías de punta para el sector de
la construcción, lo que permitirá reducir costos en la construcción y remodelación de
vivienda.

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Documentos de Trabajo es una investigación de análisis de la Fundación Rafael Preciado Hernández, A. C.a
petición del Partido Acción Nacional.
Registro ante el Instituto Nacional de Derechos de Autor en trámite.
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